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                            IL TRIBUNALE

    Ha  emesso  la  seguente  ordinanza di remissione degli atti alla
Corte  costituzionale nel procedimento n. 17/2003 RSA, riguardante la
minore D. P. nata il 18 ottobre 1991 in Lanciano.

                           Fatto e diritto

    Con  decreto datato 18 aprile 2003 n. 734 cron., il Tribunale per
i  minorenni  di  L'Aquila  apriva  una  procedura di adottabilita' a
tutela  dei  minori D. P., nata il 18 ottobre 1991 a Lanciano, D. V.,
nata il 6 dicembre 1996 a Vasto, D. I. e D. M., nati il 9 maggio 2000
a Vasto, di L. e di P. S., residenti in C., C. da C.
    Prima,   con  decreto  11  ottobre  2001  n. 1741  cron.,  questo
tribunale  aveva  disposto il ricovero dei minori D. P., V., I. e M.,
presso  la comunita' «Alidoro» di San Salvo, per l'attivita' violenta
del  padre  e  l'incapacita'  della  madre, determinata anche dal suo
alcolismo,   elementi   che   avevano   portato  a  continue  liti  e
maltrattamenti in famiglia.
    La situazione era notevolmente peggiorata, perche' la madre aveva
interrotto   unilateralmente   il   ricovero   presso  una  comunita'
terapeutica  di  recupero  ed  anche  i  contatti  con  gli operatori
sociali.  Il padre aveva continuato a non collaborare con i servizi e
a  provocare  liti  in  famiglia,  di  intensita' e virulenza tali da
richiedere il continuo intervento dei Carabinieri.
    Per  tali  ragioni  era  stato  ritenuto  necessario  aprire  una
procedura   di  adattabilita',  in  conformita'  alla  richiesta  del
pubblico  ministero  datata  12 aprile  2003,  a  tutela  dei minori,
poiche'  i  genitori  avevano  dimostrato assoluta, inadeguatezza, da
configurare  un  sostanziale  abbandono, anche perche' le difficolta'
dimostrate  non  erano  limitabili  nel  tempo  ma avevano assunto un
carattere  stabile,  per  la  loro reiterazione e nonostante tempo ma
avevano  assunto  un  carattere  stabile,  per la loro reiterazione e
nonostante la vigenza di uno stretto controllo. I nonni materni erano
stati  citati solo una volta e non sembrava, allo stato, che entrambi
avessero  fornito  un contributo rilevante, specie con riferimento ad
un'attenuazione delle liti.
    Con  decreto  del  23 maggio  2003  il  Presidente  del tribunale
convoca  di  fronte  al  giudice  delegato i genitori, i responsabili
della comunita', l'assistente sociale, il maresciallo dei Carabinieri
e  il  pubblico  ministero  per il giorno 10 giugno 2003 ore nove, ai
sensi dell'art. 12 della legge 4 maggio 1983, n. 184.
    All'udienza  del  10  giugno  si  presentavano  tutte  le persone
citate,   che   il   giudice   delegato   sentiva  nel  piu'  stretto
contraddittorio,  essendo  i  genitori  assistiti  da un difensore di
fiducia  ed  essendo  presente  il  pubblico ministero, dott. Elpidio
Simeoni.  Prima  dell'inizio  dell'istruttoria, il pubblico ministero
aveva formulato eccezione di costituzionalita' per la mancata entrata
in  vigore delle parti processuali della legge 28 marzo 2002, n. 149,
specie   nelle  parti  in  cui  prevedevano  la  procedura  di  pieno
contraddittorio  fra  le parti e la pronuncia con sentenza nella fase
di  stato di adattabilita', a causa del decreto-legge 24 aprile 2001,
n. 150,  convertito  nella  legge  23 giugno 2001, n. 240, (che aveva
prorogato l'entrata delle disposizioni processuali al 30 giugno 2002)
e  del  decreto  legge 1° luglio 2002, n. 126, convertito nella legge
2 agosto  2002,  n. 175  che  aveva  prorogato l'entrata in vigore di
quelle norme al 30 giugno 2003. Con quelle norme era stata prorogata,
per  due  anni  la  vecchia  disciplina  e  il  continuo  rinvio  era
incompatibile  in  re  ipsa  con la «necessita' e l'urgenza» previste
dall'art. 77  della  Costituzione  e  le  leggi  di  conversione  non
potevano ritenersi sananti. Sulla questione sollevata la difesa nulla
aveva  osservato.  Il pubblico ministero aveva precisato, ancora, che
la rilevanza della questione risiedeva nella possibilita' delle parti
di  accedere  direttamente  al  nuovo  rito,  di  maggiore garanzia e
speditezza, con accesso diretto ed immediato al contraddittorio e non
solo   in  maniera  indiretta,  come  stava  si  avvenendo,  ma  solo
nell'ambito  della  discrezionalita'  del giudice delegato, che aveva
deciso  di  conformare  l'udienza il piu' possibile al nuovo rito, di
imminente  entrata in vigore (dopo venti giorni). Il giudice delegato
si era riservato sull'eccezione sollevata all'esito dell'istruttoria,
per accordo delle parti.
    Al  termine  dell'istruttoria,  per  la  necessita' di sentire il
minore  D.  P.  (prossimo  ai  dodici  anni)  e  la nonna, il giudice
delegato  rinviava  all'udienza  del  23 luglio 2003, restando ferma,
sempre per accordo delle parti, la riserva sull'eccezione sollevata.
    Il  29  luglio  2003 il giudice istruttore sentiva il minore e la
nonna,  ma  non si presentava il pubblico Ministero. Questi compariva
solo  per  pochi  minuti  nel  corso dell'udienza, esclusivamente per
manifestare   la  sua  volonta'  di  non  presenziare,  perche',  nel
frattempo,  l'art. 15  del decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147 aveva
ancora  prorogato  l'entrata  in vigore delle nuove e piu' favorevoli
disposizioni,  questa  volta  al  30  giugno  2004.  Per  il pubblico
ministero  non  c'erano,  ormai,  piu' motivi per conformarsi il piu'
possibile  al  nuovo  rito.  Riservandosi  qualsiasi  valutazione nel
merito,    egli    confermava    le    sue    argomentazioni    circa
l'incostituzionalita',  che  erano,  fra  l'altro,  state  rafforzate
proprio da quel decreto-legge, e si allontanava dall'aula.
    In  seguito, il giudice delegato portava in camera di consiglio e
il  6  agosto  2003,  a scioglimento della riserva presa, il Collegio
sollevava l'eccezione di costituzionalita'. Per il Collegio ricorrono
notevoli   aspetti  di  incostituzionalita'.  Le  argomentazioni  del
pubblico  ministero circa la rilevanza della questione possono essere
integralmente  richiamate,  al  pari  delle argomentazioni sul merito
della stessa. Esse sono state rafforzate da elementi sopravvenuti fra
l'udienza  del  29 luglio 2003 e la camera di consiglio del 6 agosto,
in  particolare  dall'entrata  in  vigore della legge 1° agosto 2003,
n. 200   che   ha   convertito   definitivamente  in  legge  l'intero
decreto-legge n. 147 del 2003. A quegli argomenti il Collegio intende
aggiungere   la   necessita'  e  l'interesse  (in  senso  generale  e
personale)  per  il minore di avere a suo favore un rito piu' rapido,
che  concentra  e  riunisce  in  se'  la fase preliminare e quella di
merito.
    Le  argomentazioni  sintetiche e generiche del pubblico ministero
meritano, pero', un approfondimento.
    Il  consiglio  dei  ministri,  il  24  aprile 2001, ha emanato il
decreto-legge  24  aprile  2001,  n. 150  che  ha  disposto il rinvio
dell'entrata  in  vigore  di  alcune parti della legge 28 marzo 2001,
n. 149,  in  particolare  quelle riguardanti la difesa di ufficio. Il
decreto-legge 24 aprile 2001, n. 150, si compone di un due articoli e
l'art. 1  al  primo  comma  dispone  che  «In  via transitoria e fino
all'emanazione  di  una  specifica disciplina sulla difesa di ufficio
nei  procedimenti  per  la dichiarazione dello stato di adottabilita'
disciplinata  dal  titolo  II,  capo  II  della  legge 4 maggio 1983,
n. 184,  e  successive modifiche, ai predetti procedimenti continuano
ad  applicarsi le disposizioni processuali vigenti anteriormente alla
data  di  entrata  in  vigore del presente decreto». Il secondo comma
dispone  che  «In  via  transitoria  e  fino  all'emanazione di nuove
disposizioni  che  regolano  i  procedimenti  di cui all'art. 336 del
codice  civile,  ai medesimi procedimenti continuano ad applicarsi le
disposizioni  processuali  vigenti anteriormente alla data di entrata
in    vigore    del   presente   decreto».   Secondo   la   relazione
d'accompagnamento, il provvedimento ha inteso introdurre disposizioni
dirette a disciplinare in via transitoria i procedimenti per lo stato
di  adottabilita'  e i procedimenti civili innanzi al tribunale per i
minorenni  di  cui all'art. 336 del codice civile, nell'attesa di una
specifica disciplina sulla difesa di ufficio e sul patrocinio a spese
dello  Stato  nei  giudizi  civili  minorili  e  di  una  riforma del
procedimento di cui all'art. 336 stesso.
    Il   Governo   e'   ricorso   alla   decretazione  d'urgenza  per
disciplinare  la fase transitoria delle nuove disposizioni introdotte
con  la  legge  n. 149  del  2001,  in  particolare  delle  norme che
disciplinano la difesa d'ufficio nei procedimenti di adottabilita' ed
anche di quelli riguardanti la potesta'.
    E' paradossale che il Governo abbia smentito se stesso a distanza
di  soli  quattro  giorni, uno se si considera la pubblicazione nella
Gazzetta  Ufficiale.  La  Presidenza  del  Consiglio dei ministri ha,
infatti,  emanato  una  circolare,  in accordo con i presidenti della
Camera  e del Senato (Presidenza del Consiglio dei ministri Circolare
20 aprile 2001 n. 10888 «Regole e raccomandazioni per la formulazione
tecnica  dei  testi legislativi», in Gazzetta Ufficiale del 27 aprile
2001  -  serie  generale  -  n. 97)).  La  circolare e' stata emanata
all'esito  del lavoro di un comitato tecnico costituito nel 2000, per
iniziativa  del  Ministro  dei rapporti con il Parlamento, e d'intesa
con  i  funzionari delle Camere e della Presidenza del Consiglio. Con
essa  si suggeriscono criteri per la redazione dei testi legislativi.
In  quella  circolare  al  Paragrafo  «Vigenza dell'atto ed efficacia
delle  disposizioni»  si  stabilisce  che  il termine iniziale per le
ipotesi  di diversa decorrenza di singole disposizioni e' individuato
in  date  certe  (la  pubblicazione  e, preferibilmente, l'entrata in
vigore)  e  non  in  date  piu'  difficilmente  note alla generalita'
(l'approvazione,  la  promulgazione  o l'emanazione). Si noti che nel
decreto-legge si usa, invece, proprio il termine emanazione.
    La   circolare  della  Presidenza  del  Consiglio  dei  ministri,
circolare  20  aprile  2001 n. 10888 «Regole e raccomandazioni per la
formulazione  tecnica dei testi legislativi», e' stata aggiornata con
la  circolare  2 maggio 2001 n. 1/1.1.26/10888/9.92. In quell'atto si
afferma  che  i  decreti-legge  devono  contenere  misure d'immediata
applicazione e che la subordinazione dell'efficacia o dell'attuazione
delle   disposizioni   in   esso  contenute  a  norme  future  e'  la
dimostrazione  dell'insussistenza  della straordinaria, necessita' ed
urgenza.
    La  circolare n. 10888 non puo' certamente costituire, per la sua
natura  di  atto  amministrativo  ed  interno, un vincolo alla futura
attivita' del Governo, specie quando «questo opera nella sua veste di
organo  costituzionale che emette provvedimenti equiparati alla legge
formale, ma puo' essere uno strumento di interpretazione delle leggi.
    Alla luce anche di quanto appena esposto, il decreto-legge n. 150
del  2001 presenta aspetti d'incostituzionalita', circa la ricorrenza
dei  requisiti  della  «necessita' ed urgenza», previsti dall'art. 77
della Costituzione.
    Il  decreto-legge  n. 150  del  2001  e'  stato  convertito,  con
modificazioni,  nella  legge 23 giugno 2001, n. 240, pubblicata nella
Gazzetta  Ufficiale  del  25  giugno 2001 n. 145 - serie generale. La
legge  ha  introdotto  piccole,  ma importanti modificazioni e ora il
testo  del decreto-legge coordinato con la legge di conversione e' il
seguente, al primo comma: «In via transitoria, fino all'emanazione di
una specifica disciplina sulla difesa di ufficio nei procedimenti per
la dichiarazione dello stato di adottabilita' disciplinata dal titolo
II, capo II della legge 4 maggio 1983 n. 184, e successive modifiche,
e  comunque  non  oltre  il  30 giugno 2002, ai predetti procedimenti
continuano   ad   applicarsi   le  disposizioni  processuali  vigenti
anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto».
    Il  comma  secondo e' ora il seguente: «In via transitoria e fino
all'emanazione  di  nuove disposizioni che regolano i procedimenti di
cui all'art. 336 del codice civile, e comunque non oltre il 30 giugno
2002,   ai   medesimi   procedimenti   continuano  ad  applicarsi  le
disposizioni  processuali  vigenti anteriormente alla data di entrata
in  vigore  del  presente  decreto».  Le  modificazioni  in  sede  di
conversione sono in neretto.
    In  sede  di  approvazione  si  e'  sostenuto  che  la  legge  di
conversione  contiene disposizioni transitorie dirette a disciplinare
in  via temporanea i procedimenti per la dichiarazione dello stato di
adottabilita',  disciplinati  dalla  legge 4 maggio 1983, n. 184, e i
procedimenti  di  cui  all'art. 336 del codice civile, nell'attesa di
una  completa  disciplina  sulla difesa di ufficio e sul patrocinio a
spese  dello  Stato  nei  giudizi  civili  minorili,  oltre che di un
mutamento del procedimento previsto dall'art. 336 del codice civile.
    La    disciplina    transitoria    trovera'   applicazione   fino
all'emanazione di una compiuta disciplina sulla difesa di ufficio nei
procedimenti  per  la  dichiarazione dello stato di adottabilita', in
particolare  per quanto attiene alla nomina del difensore di ufficio,
e   fino  alla  revisione  del  procedimento  per  la  pronuncia  dei
provvedimenti  previsti  dall'art. 336  del  codice  civile. L'art. 2
stabilisce la data di entrata in vigore del provvedimento.
    Con  la  legge di conversione il Parlamento ha disposto una serie
di  misure  urgenti  per esaminare non tanto gli aspetti oscuri della
legge  149,  quanto  della legge 6 marzo 2001, n. 60, sulla difesa di
ufficio.  Prima,  infatti,  non era stato trattato il rapporto fra le
due discipline, divenuto molto stretto, in seguito alla previsione di
una   difesa  obbligatoria  nel  procedimento  per  la  dichiarazione
dell'adottabilita'.   In   sede  di  conversione,  il  Parlamento  ha
stabilito  che  il  legislatore  dovra'  impegnarsi  per  dettare una
disciplina  specifica,  ma  fissando questa volta un termine preciso,
ossia il 30 giugno 2002.
    La  conversione  in  legge del decreto-legge n. 150 del 2001. non
fa,  in ogni caso, svanire i dubbi di costituzionalita' sui requisiti
della  necessita'  e  dell'urgenza  e  a  nulla  rileva la successiva
conversione   in   legge,  con  presunta  sanatoria,  a  causa  della
sovranita'  del  Parlamento. Ormai non e' piu' seguita la tesi per la
quale  esula  dai  poteri  della  Corte  costituzionale  accertare la
presenza in concreto dei presupposti di necessita' e urgenza previsti
dall'art. 77  della  Costituzione per l'emanazione dei decreti-legge.
Secondo  quella  teoria,  ormai  superata, il controllo rientra nella
valutazione  politica  del Parlamento. Questa posizione, condivisa in
passato  dalla  stessa  Corte, ignora che, a norma dell'appena citato
art. 77,  la  preesistenza  di una situazione di fatto comportante la
necessita'  e  l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno
strumento   eccezionale,   quale  il  decreto-legge,  costituisce  un
requisito  di validita' costituzionale dell'emanazione di quell'atto,
sicche'  l'eventuale  evidente mancanza di quel presupposto configura
tanto  un  vizio di legittimita' costituzionale del decreto-legge, in
ipotesi  emanato  fuori  dell'ambito  delle  possibilita' applicative
costituzionalmente  previste,  quanto  un  vizio  in procedendo della
stessa legge di conversione, avendo quest'ultima, nel caso di specie,
valutato  erroneamente  l'esistenza  di  presupposti  di validita' in
realta'  insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non
poteva  essere legittimo oggetto di conversione. Pertanto, non esiste
alcuna   preclusione   affinche'   la  Corte  costituzionale  proceda
all'esame  del  decreto-legge  o  della legge di conversione sotto il
profilo  del  rispetto  dei  requisiti  di  validita'  costituzionale
relativi  alla  preesistenza dei presupposti di necessita' e urgenza,
poiche'  il  conseguente  esame  delle  Camere in sede di conversione
comporta  una  valutazione del tutto diversa e, per la precisione, di
tipo  politico, sia con riguardo al contenuto della decisione sia con
riferimento  agli  effetti  della  stessa  (C. cost. sent. 12 gennaio
1995,  n. 29).  E'  un  controsenso,  infatti,  sostenere, prima, che
sussistono  quei  requisiti  e,  poi, rinviare ad una legge futura ed
incerta, in modo indefinito, come e' avvenuto con il decreto-legge in
esame.  La  legge  di  conversione  interviene  su  una  materia gia'
formata, tanto che, le modificazioni apportate in sede di conversione
hanno   efficacia  soltanto  dal  momento  della  sua  pubblicazione.
All'opposto,  quelle  convertite  senza modificazioni hanno efficacia
sin  da  quando sono state emanate dal Governo, senza che si crei una
soluzione  di  continuita', nel corso del tempo. L'evidente mancanza,
presente  gia'  allora,  non puo' sanarsi in maniera retroattiva, sul
principio  che  la  legge  ordinaria e' sovrana, perche' e' possibile
sanare  qualcosa che nasce imperfetto, non cio' che non e' mai nato o
e'  nato  morto.  Parimenti,  nessun  valore assume l'apposizione del
termine  stabilito  dalla  legge  23 giugno 2001, n. 240, sia perche'
esso  e'  stato  aggiunto  solo  in sede di conversione, sia perche',
nonostante   l'apparenza,   esso  e'  generico  e  soprattutto  assai
protratto   nel   tempo   (circa  un  anno)  e  cio'  e'  chiaramente
incompatibile  con  l'urgenza  richiesta  ai sensi dell'art. 77 della
Costituzione.    Si    potrebbe   argomentare,   a   sostegno   della
costituzionalita',  che  il  rinvio  contenuto  nel decreto-legge non
riguarda  direttamente l'entrata in vigore o l'efficacia dello stesso
decreto-legge,  ma  un'altra disposizione e quindi il differimento e'
indiretto.  Questo argomento non avrebbe, pero', alcun pregio perche'
l'intervento   compiuto  rivela  gia'  di  per  se'  la  mancanza  di
necessita'  ed  urgenza  e  il  legislatore  e' pervenuto, sia pur in
maniera  mediata,  al  conseguimento di un risultato proibito. Non si
comprende,   infatti,  l'inevitabilita'  di  quell'intervento,  anche
perche'   la   stessa  legge  avrebbe  potuto  provvedere  con  norme
transitorie.   Questa   omissione  non  puo'  avere  giustificato  un
intervento   impellente   ed   improrogabile,   tale  da  evitare  un
pregiudizio  irreparabile.  Cio' dimostra, di per se', la mancanza di
eccezionalita',  ossia  l'impossibilita'  di  procedere  con  i mezzi
ordinari.
    La  dichiarazione  d'incostituzionalita'  di quel decreto e della
successiva  legge di conversione non creera' alcun vuoto legislativo,
perche'   fara'   rivivere,   in  modo  automatico,  le  disposizioni
differite.   La   vera  questione  consistera'  nell'individuare  gli
strumenti per rendere effettivi quei principi proclamati, fra i quali
quello  della  difesa nel procedimento di adottabilita'. In tal caso,
si potra' procedere per analogia, nell'attesa di una legge specifica,
l'attuale  normativa  per  la  difesa  dei  non abbienti. In effetti,
quest'ultima  riguarda  tutt'altra  materia,  come  quella penale, ma
l'estensione  analogica si potrebbe giustificare sul fondamento della
medesima  necessita',  ossia  quella  della difesa, principio che non
puo'  rimanere  senza  un  adeguata  copertura, ai sensi dell'art. 24
della Costituzione.
    Le  considerazioni  svolte  per  il decreto-legge n. 150 del 2001
convertito   nella   legge  240  possono  essere  riferite  anche  al
successivo  decreto-legge  n. 126  del 2002, convertito nella legge 2
agosto  2001,  n. 175  e, ancor di piu' all'art. 15 del decreto-legge
n. 147  del  2003 convertito nella legge 1° agosto 2003, n. 200. Tali
disposizioni  sono  incostituzionali sia se considerate singolarmente
(per   l'evidente   mancanza   di   necessita'  e  urgenza)  sia  per
illegittimita'  costituzionale  derivata.  Le disposizioni del 2002 e
del 2003 si collegano e si connettono con quella del 2001 della quale
costituiscono  la prosecuzione, senza alcuna soluzione di continuita'
logica,  giuridica  e temporale. I decreti-legge del 2001 e del 2002,
perlomeno,  erano  dedicati specificamente alla materia in questione,
mentre   l'art. 15,   per   suo   conto,  e'  stato  inserito  in  un
decreto-legge  (c.d. omnibus), riguardante le materie piu' eterogenee
(proroga degli sfratti, incremento delle razze equine, edilizia, ecc)
e  cio'  e'  un'altra  dimostrazione  della mancanza dei requisiti di
necessita'  ed  urgenza,  soprattutto  se  si  esamina  il  tenore di
quell'articolo, giacche' non si comprende quale pericolo irreparabile
ed  incombente  ed  inevitabile  potesse  giustificare  un intervento
eccezionale come quello disposto.

                              P. Q. M.
    Letti gli artt. 134 segg. della Costituzione;
    Visto l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
    Dichiara,  rilevante  e non manifestamente infondata la questione
di  legittimita'  costituzionale  del  decreto-legge  1° luglio 2002,
n. 126,  convertito  nella  legge 2 agosto 2002, n. 175; dell'art. 15
del  decreto-legge  24  giugno 2003, convertito nella legge 1° agosto
2002, n. 2003, con riferimento all'art. 77 della Costituzione.
    Dispone   la   sospensione   del   procedimento  in  corso  e  la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
    Ordina  notificazione  della presente ordinanza a P. S., a D. L.,
all'avv. Silvestri del foro di Vasto, al pubblico ministero in sede e
al  Presidente  del  Consiglio  dei ministri e la comunicazione della
stessa  al  Presidente  della Camera dei deputati e al Presidente del
Senato della Repubblica.
        L'Aquila, addi' 6 agosto 2003
                    Il presidente estensore:Eramo
03C1073