N. 302 SENTENZA 23 settembre - 1 ottobre 2003
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato, Regioni e Province autonome. Parametri del giudizio - Titolo V della Parte seconda della Costituzione - Sopravvenuta modifica - Irrilevanza ai fini del giudizio. Lavori pubblici - Lavori di interesse provinciale e regionale - Sistema unitario di qualificazione per gli esecutori - Regolamento statale - Applicabilita' alle Regioni, anche a statuto speciale, e alle Province autonome - Ricorsi per conflitto delle Province di Trento, di Bolzano e della Regione Valle d'Aosta - Dedotta invasione della propria sfera di competenza in materia di lavori pubblici, mediante violazione dei principi costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare e del principio di legalita' - Accoglimento dei ricorsi - Annullamento in parte qua degli atti impugnati. - D.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, artt. 1, comma 2, 2, comma 1, lettera b), 5, comma 1, lettera h) e 8, comma 1. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 17 e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; statuto Regione Valle d'Aosta, artt. 2, lettera f) e 4; legge 16 maggio 1978, n. 196, art. 1; d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182, art. 58; Costituzione, artt. 5, 114, 115 e 116. Oggetto del conflitto - Impugnativa di regolamento c.d. delegificato - Eccezione di inammissibilita' del ricorso per tardiva proposizione, in quanto diretto avverso atto (con forza di legge) oggetto di eventuale impugnativa diretta - Reiezione. - Costituzione, art. 127, secondo comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 39. Lavori pubblici - Lavori di interesse provinciale e regionale - Regolamento di attuazione di legge quadro statale - Applicabilita' alle Regioni, anche a statuto speciale, e alle Province autonome - Ricorsi per conflitto della Regione Emilia-Romagna, delle Province di Trento e di Bolzano - Dedotta invasione della propria sfera di competenza in materia di lavori pubblici, mediante violazione dei principi costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare e del principio di legalita' - Accoglimento dei ricorsi - Annullamento in parte qua degli atti impugnati. - D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, artt. 1, comma 2, e 188, commi 8, 9 e 10. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119; statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 17 e 16; d. P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266. Lavori pubblici - Regolamento di attuazione di legge quadro statale - Applicabilita' alle Regioni a statuto ordinario, sino all'adeguamento della propria legislazione ai principi desumibili della legge statale - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Emilia-Romagna - Rigetto del ricorso. - D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, art. 1, comma 3. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119; legge 10 febbraio 1953, n. 62, art. 10. Lavori pubblici - Lavori di interesse provinciale - Regolamento di attuazione di legge quadro statale - Applicabilita' alle Province autonome, sino all'adeguamento della propria legislazione ai principi desumibili della legge statale - Ricorso per conflitto delle Province di Trento e di Bolzano - Accoglimento - Annullamento in parte qua degli atti impugnati. - D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, art. 1, comma 3. - D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2.(GU n.40 del 8-10-2003 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi per conflitti di attribuzione promossi con ricorsi della
Provincia di Trento, della Regione Valle d'Aosta, della Provincia di
Bolzano, della Regione Emilia-Romagna, della Provincia di Trento e
della Provincia di Bolzano sorti a seguito del d.P.R. 25 gennaio
2000, n. 34 concernente «Regolamento recante istituzione del sistema
diqualificazione per gli esecutori di lavori pubblici, ai sensi
dell'art. 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive
modificazioni» e degli artt. 1, comma 2 e 3, 188, comma 8, 9 e 10,
del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 544, recante «Regolamento di
attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici
11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni» notificati il
28, il 27, il 29 aprile, il 26 e il 27 giugno 2000, depositati in
Cancelleria il 5, il 9, il 18 maggio ed il 6 luglio successivi ed
iscritti ai nn. 18, 19, 23, 30, 31 e 32 del registro conflitti 2000.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2003 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento
e per la Regione Emilia-Romagna, Giuseppe Ferrari per la Regione
Valle d'Aosta, Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia di
Bolzano e l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia di Trento, con atto notificato il 28 aprile e
depositato il 5 maggio del 2000, la Provincia di Bolzano, con atto
notificato il 29 aprile e depositato il 18 maggio del 2000 e la
Regione Valle d'Aosta, con atto notificato il 27 aprile e depositato
il 9 maggio del 2000, hanno proposto analoghi ricorsi per conflitto
di attribuzione nei confronti dello Stato, avverso il decreto del
Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34 (Regolamento
recante istituzione del sistema di qualificazione per gli esecutori
di lavori pubblici, ai sensi dell'articolo 8 della legge 11 febbraio
1994, n. 109, e successive modificazioni), chiedendone l'annullamento
nella parte in cui disciplina il sistema di qualificazione per gli
esecutori di lavori pubblici di interesse provinciale e regionale ed
in particolare (in subordine la Regione Valle d'Aosta) degli
articoli: 1, comma 2; 2 comma 1, lettera b); 5, comma 1, lett. h); 8,
comma 1 (reg. confl. nn. 18, 23 e 19 del 2000).
Le ricorrenti contestano l'applicabilita' del regolamento - che
disciplina il sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori
pubblici sulla base del potere conferito dall'art. 8 della legge
11 febbraio 1994, n. 109 (legge quadro in materia di lavori pubblici)
- ai lavori pubblici di interesse provinciale e regionale.
In particolare: la disposizione che estende la qualificazione
prevista dal regolamento agli esecutori dei lavori pubblici, di
importo superiore a 150.000 euro, affidati dalle regioni e dalle
province ad autonomia differenziata (art. 1, comma 2); quella che
include tra le «stazioni appaltanti» del regolamento, oltre ai
soggetti di cui all'art. 2, comma 2, della legge, anche le regioni e
le province ad autonomia differenziata (art. 2, comma 1, lett. b));
quella che include due rappresentanti delle regioni e delle province
autonome - designati dalla conferenza dei presidenti delle regioni e
delle province autonome - nella commissione consultiva (art. 5,
comma 1, lett. h)), istituita presso l'Autorita' per la vigilanza sui
lavori pubblici per esprimere pareri nel corso del procedimento di
autorizzazione, da parte di quest'ultima, degli organismi di diritto
privato che attuano il sistema di qualificazione (Societa' organismi
di attestazione, SOA); quella che include tra i soggetti che non
possono detenere partecipazioni al capitale di una SOA anche le
regioni e le province autonome (art. 8, comma 1).
Tutte le ricorrenti deducono l'invasione della propria sfera di
competenza in materia di lavori pubblici, mediante la violazione dei
principi costituzionali relativi all'esercizio del potere
regolamentare e del principio di legalita'.
Le Province di Trento e di Bolzano premettono di disporre, in
materia di lavori pubblici di interesse provinciale, della potesta'
legislativa primaria e delle relative potesta' amministrative, ai
sensi degli artt. 8, n. 17 e 16 d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino-Alto Adige in materia urbanistica ed opere
pubbliche) e del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento) e di aver disciplinato la materia con leggi
provinciali e relativi regolamenti di attuazione (legge prov. Trento
10 settembre 1993, n. 26, artt. 34, 37 e 41, d. Pres. Giunta prov.
30 settembre 1994, n. 12, art. 18, l. p. Bolzano, 17 giugno 1998,
n. 6 e successive modificazioni, artt. 41-42), collegandosi alla
normativa nazionale ed, in particolare (Bolzano) ai principi posti
dall'art. 8 della legge n. 109 del 1994, senza che il Governo
impugnasse per mancato adeguamento (ex art. 2, comma 2, del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266), ne' si opponesse alla promulgazione
(Bolzano).
La Regione Valle d'Aosta premette di disporre di analoghi poteri
sulla base degli artt. 2, lett. f) e 4 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta),
dell'art. 1 della legge 16 maggio 1978, n. 196 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta) e dell'art. 58
del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della regione Valle d'Aosta per l'estensione alla
regione delle disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977 e della
normativa relativa agli enti soppressi con l'art. 1-bis del d.l.
n. 481 del 1978, convertito in legge n. 641 del 1978) e di aver
disciplinato la materia con legge (legge reg. 20 giugno 1996, n. 20,
recte, 12) e prospetta la violazione anche degli artt. 5, 114, 115 e
116 della Costituzione.
Con riferimento alla normativa statale le ricorrenti
sottolineano, in generale, che, dopo la sentenza della Corte n. 482
del 1995, solo i principi desumibili dalle disposizioni della legge
n. 109 del 1994 e successive modificazioni costituiscono norme
fondamentali di riforma economico-sociale vincolanti per le regioni e
province ad autonomia differenziata.
Nel caso di specie, il principio consisterebbe
nell'assoggettamento degli esecutori di lavori pubblici alla
procedura di qualificazione e alla procedura di certificazione dei
prodotti, processi, servizi e sistemi di qualita' aziendali impiegati
e non ad una disciplina di dettaglio, come l'istituzione del sistema
effettuata con il regolamento.
In particolare, le ricorrenti deducono che il regolamento
contestato non e' loro applicabile, come emerge dall'art. 8 della
legge «delegante», il quale, per i lavori pubblici assoggettati,
rinvia all'art. 2, comma 1 che, a sua volta, per i soggetti
affidatari, richiama l'art. 2, comma 2, dove non sono comprese
regioni e province autonome.
Inoltre, aggiungono le ricorrenti, la non applicabilita' e'
confermata dalla sentenza n. 482 del 1995, che, per tale motivo, ha
respinto il ricorso all'epoca presentato, con conseguente violazione
del principio di legalita'.
Infine, le ricorrenti richiamano la giurisprudenza consolidata di
questa Corte (sent. nn. 465 del 1991, 333 del 1995 e 408 del 1998),
secondo la quale i regolamenti governativi, compresi quelli delegati,
non sono legittimati a disciplinare materie di competenza regionale e
provinciale e lo strumento della delegificazione non puo' operare per
fonti di diversa natura, tra le quali vi e' un rapporto di competenza
e non di gerarchia.
Passando alle specifiche censure, le ricorrenti si soffermano
soprattutto sull'estensione del sistema di qualificazione (previsto
dal regolamento) per gli esecutori di lavori pubblici, di importo
superiore a 150.000 euro, alle regioni, anche a statuto speciale, e
alle province autonome.
Tutte sostengono che tale estensione non puo' trovare fondamento,
ne' nell'art. 93, comma 1, lett. f), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59), che ha mantenuto allo Stato le funzioni
relative «alla regolamentazione e alla vigilanza relativamente al
sistema di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici»,
perche' riferibile solo alle regioni ordinarie, ne' nella
ricomprensione di tale regolamentazione nella «disciplina del
mercato», piuttosto che nella materia dei lavori pubblici, con
conseguente esclusione di ogni specificita' territoriale.
Su quest'ultimo profilo le ricorrenti deducono che,
indiscutibilmente, la disciplina dei requisiti di capacita',
esperienza, dimensione, richiesti per l'affidamento dei lavori
pubblici, attiene alle garanzie di efficienza e sicurezza dell'opera
costruita e non e' diretta a disciplinare un determinato settore di
mercato, come confermato da una tradizione legislativa e
giurisprudenziale che l'ha sempre considerata quale un aspetto della
disciplina dei lavori pubblici di spettanza delle autorita' titolari
delle competenze. Afferma inoltre la Provincia di Trento che se
davvero la disciplina delle qualificazioni non tollerasse
differenziazioni, dovrebbe ipotizzarsi un sistema unico a livello
europeo.
Le Province di Trento e Bolzano, poi, aggiungono che non hanno
fondamento i dubbi sui possibili pericoli collegati al riconoscimento
dell'autonomia a province e regioni (esposti nella relazione
governativa al regolamento), secondo cui un'impresa operante sul
territorio nazionale dovrebbe conseguire tante qualificazioni quante
sono le regioni, oltre a quella nazionale.
Infatti, il riconoscimento delle autonomie comporterebbe solo che
per i lavori pubblici provinciali sarebbe sufficiente la
qualificazione sulla base delle regole provinciali - comunque
rispettose dei principi nazionali - ma, naturalmente, agli stessi
potrebbero partecipare anche le imprese con qualificazione nazionale.
Gli altri articoli impugnati sono denunciati da tutte le
ricorrenti come conseguenza e conferma della diretta applicabilita' a
loro del regolamento.
Inoltre, la Regione Valle d'Aosta - con riferimento all'art. 5,
comma 1, lett. h) - aggiunge che, se per assurdo, il regolamento
dovesse ritenersi conforme al quadro costituzionale, dovrebbe di
conseguenza riconoscersi il ruolo marginale riservato alla Regione
nell'ambito della commissione consultiva, dove non e' previsto
neppure un suo rappresentante su ventiquattro.
Con riferimento all'art. 8, comma 1, la stessa Regione - per
l'ipotesi che la norma si ritenesse applicabile alle regioni a
statuto speciale nonostante individui come destinatarie solo «le
regioni e le province autonome» lamenta l'invasione della potesta'
legislativa esclusiva in materia di lavori pubblici e rammenta che,
con legge regionale (legge reg. 10 aprile 1997, n. 12, artt. 31 e
33), e' prevista la possibilita' per la Regione di acquisire
partecipazioni societarie o di costituire societa' di diritto privato
dotate di personalita' giuridica.
2. - In tutti i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che i ricorsi siano respinti.
L'Avvocatura si sofferma sulle ragioni per cui sarebbe errato
l'assunto delle ricorrenti, secondo cui il principio di riforma
economico sociale - ricavabile dall'art. 8, della legge n. 109 del
1994 - e' costituito dall'assoggettamento degli esecutori, a
qualsiasi titolo, di lavori pubblici alla procedura di qualificazione
e di certificazione dei prodotti, servizi e sistemi di qualita'
aziendali impiegati, mentre la disciplina di tale sistema di qualita'
sarebbe rimessa alla potesta' legislativa e regolamentare delle
regioni e province a statuto speciale.
Premesso che la sentenza della Corte n. 482 del 1995 non ha
riguardato l'art. 8 della legge n. 109 del 1994, relativo al sistema
unitario di qualificazione, la difesa dello Stato sottolinea che la
legge prevede un sistema di qualificazione unico per tutti gli
esecutori a qualsiasi titolo, dove la qualificazione non e' un
requisito per la partecipazione alle procedure di affidamento dei
lavori, «ma un requisito soggettivo dell'impresa, cioe' un
presupposto di legittimazione che consente all'impresa di essere
parte di un appalto di opera pubblica durante tutta la durata di
esso» (Consiglio di Stato, sez. V, 11 aprile 1991, n. 517; Corte dei
conti, sez. controllo, 22 giugno 1993, n. 102). Tale unicita' del
sistema, posta a tutela della libera concorrenza del mercato, e'
costituzionalmente giustificato perche' rivolto alla disciplina del
mercato del settore, concernendo - attraverso la qualificazione
dell'impresa e la certificazione di qualita' dei prodotti, servizi ed
interventi effettuati dall'impresa - non tanto e non solo
l'esecuzione di lavori pubblici ma il modo di essere e di presentarsi
dell'impresa sul mercato per affrontare la concorrenza europea e
internazionale. Evidenziato che il sistema di qualificazione previsto
dall'art. 8 della legge n. 109 del 1994 ed attuato dal regolamento
impugnato e' fortemente innovativo - sostituendo ad una
qualificazione formale basata sugli albi dei costruttori un modello
basato sulla costante verifica del possesso dei requisiti
tecnico-organizzativi ed economico-finanziari conformi alla
disciplina comunitaria - l'Avvocatura sostiene che l'unicita' della
normativa e' imposta dall'esigenza di trasparenza e uniformita' delle
regole nella concorrenza, che non puo' sopportare particolarismi
normativi e specialita' territoriali, al fine di evitare che
un'impresa, operante sul territorio nazionale, debba conseguire,
oltre ad una qualificazione nazionale, tante diverse qualificazioni
quante sono le regioni.
Inoltre, aggiunge la difesa erariale, la regolamentazione del
sistema di qualificazione e' funzione mantenuta allo Stato
dall'art. 93, comma 1, lett. f) del d.lgs. n. 112 del 1998, ed
erroneamente le ricorrenti sostengono che lo stesso varrebbe solo per
le regioni ordinarie.
Infatti, dal collegamento dell'art. 93 con l'art. 10 dello stesso
decreto legislativo, risulta evidente che, una volta indicate le
funzioni da trasferire - sia pure con diverse modalita' da regioni
ordinarie a regioni e province ad autonomia differenziata - le
funzioni mantenute allo Stato non possono non riguardare ugualmente
tutte le regioni e le province autonome, perche' altrimenti la
distinzione tra funzioni trasferite e funzioni mantenute sarebbe
priva di certezza giuridica ed il d.lgs. n. 112 del 1998 sarebbe
scarsamente esaustivo del riparto di competenze.
3. - La Regione Emilia-Romagna ha proposto ricorso, notificato il
26 giugno e depositato il 6 luglio del 2000, per conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, avverso il decreto del
Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 (Regolamento di
attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici
11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni) - emanato sulla
base dell'art. 3 della legge n. 109 del 1994 - chiedendone
l'annullamento, nella parte in cui intende disciplinare i lavori
pubblici di interesse regionale, e, segnatamente, dell'art. 1,
commi 2 e 3, e dell'art. 188, commi 8, 9 e 10 (reg. confl. n. 30 del
2000).
La Provincia di Trento e la Provincia di Bolzano hanno proposto
analoghi ricorsi, notificati rispettivamente il 26 e il 27 giugno e
depositati il 6 luglio del 2000, chiedendo l'annullamento dello
stesso regolamento, nella parte in cui intende disciplinare i lavori
pubblici di interesse provinciale, e, segnatamente, dell'art. 1,
commi 2 e 3, e dell'art. 188, commi 8, 9 e 10 (reg. confl. nn. 31 e
32 del 2000).
Le ricorrenti contestano: l'applicabilita' del regolamento ai
lavori pubblici di interesse regionale e provinciale in via
suppletiva, sino all'adeguamento della propria legislazione ai
principi desumibili dalla legge quadro (art. 1, comma 3);
l'applicabilita', in via permanente, del medesimo regolamento ai
lavori pubblici di interesse regionale e provinciale finanziati in
misura prevalente con fondi provenienti dallo Stato, ai lavori
realizzati nell'ambito di funzioni delegate, nonche' nelle materie
non oggetto di potesta' legislativa a norma dell'art. 117 della
Costituzione (art. 1, comma 2); l'obbligo di istituire elenchi di
collaudatori e di curarne la tenuta mediante apposite commissioni
(art. 188, commi 8, 9 e 10).
Tutte le ricorrenti deducono l'invasione della propria sfera di
competenza in materia di lavori pubblici, mediante la violazione dei
principi costituzionali relativi all'esercizio del potere
regolamentare e del principio di legalita'.
La Regione Emilia-Romagna premette di disporre, in materia di
lavori pubblici di interesse regionale, di potesta' legislativa
concorrente e delle relative potesta' amministrative, ai sensi degli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione e «di aver disciplinato la
materia con varie leggi».
Le Province di Trento e di Bolzano premettono di disporre, in
materia di lavori pubblici di interesse provinciale, della potesta'
legislativa primaria e delle relative potesta' amministrative, ai
sensi degli artt. 8, n. 17 e 16 dello Statuto di autonomia (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670; relative norme di attuazione: d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381 e d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266) e di aver disciplinato
la materia con leggi provinciali e relativi regolamenti di attuazione
(l.p. Trento 10 settembre 1993, n. 26, d.Pres. Giunta prov.
30 settembre 1994, n. 12, l. p. Bolzano 17 giugno 1998, n. 6 e
successive modificazioni).
Con riferimento alla normativa statale le ricorrenti sottolineano
che, dopo la sentenza della Corte n. 482 del 1995, solo i principi
desumibili dalle disposizioni della legge n. 109 del 1994, e
successive modificazioni, costituiscono principi della legislazione
dello Stato e norme fondamentali di riforma economico-sociale,
rispettivamente per le regioni ordinarie e per le regioni e province
ad autonomia differenziata. Quanto al regolamento, emanato ai sensi
dell'art. 3 della stessa legge, mettono in evidenza che - sempre
sulla base della sentenza n. 482 del 1995, oltre che della
giurisprudenza consolidata di questa Corte (sent. nn. 465 del 1991,
333 del 1995 e 408 del 1998) i regolamenti governativi, compresi
quelli delegati, non sono legittimati a disciplinare materie di
competenza regionale e provinciale e che lo strumento della
delegificazione non puo' operare per fonti di diversa natura, tra le
quali vi e' un rapporto di competenza e non di gerarchia.
Inoltre, la Provincia di Bolzano aggiunge che il Governo non ha
impugnato per mancato adeguamento (ex art. 2, comma 2, d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266), ne' si e' opposto alla promulgazione della
legislazione che si e' data in materia per adeguare la disciplina ai
principi della legislazione statale (l.p. n. 6 del 1998).
Passando alle specifiche censure, le ricorrenti si soffermano
innanzitutto sulla disposizione che prevede l'applicabilita'
dell'intero regolamento in via transitoria a tutti i lavori pubblici
di interesse regionale e provinciale, sino all'adeguamento ai
principi posti dalla legge n. 109 del 1994.
Tutte sostengono l'inidoneita' della norma regolamentare ad
intervenire nelle materie di competenza regionale e provinciale,
tanto piu' se di competenza esclusiva, richiamando la giurisprudenza
della Corte in precedenza citata.
Inoltre, quanto al fondamento di tale applicabilita'
nell'art. 10, legge 10 febbraio 1953, n. 62, richiamato espressamente
dalla norma impugnata, in generale, ne sottolineano l'inidoneita'
perche' relativo al rapporto di incompatibilita' tra legge statale e
legge regionale da valutare in concreto (Regione Emilia Romagna), ed
in particolare l'erroneita' rispetto alle province autonome, per le
quali l'adeguamento e' specificamente disciplinato da norme di
attuazione statutaria (art. 2, d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266), che
prevedono uno specifico giudizio di costituzionalita'. A tal fine
richiamano analogo rilievo fatto dalla Corte dei conti (Ufficio
controllo sugli atti del Governo - rilievo n. 2 del 2000) e
contestano il contrario avviso espresso dal Consiglio di Stato
(parere n. 123 del 21 settembre 1999) e dall'Autorita' per la
vigilanza sui lavori pubblici (parere del 17 marzo 1999).
La Provincia di Bolzano, infine, sostiene che il regolamento
impugnato e' privo di base legale perche', ai sensi dell'art. 2,
comma 2, legge n. 109 del 1994, come interpretato dalla sentenza
n. 482 del 1995, le regioni e le province non sono comprese tra i
destinatari del regolamento.
Quanto all'applicazione, in via permanente, del medesimo
regolamento ai lavori pubblici di interesse regionale e provinciale
finanziati in misura prevalente con fondi provenienti dallo Stato, ai
lavori realizzati nell'ambito di funzioni delegate, nonche' a materie
non oggetto di potesta' legislativa a norma dell'art. 117 della
Costituzione, le ricorrenti - ribadito in generale che tali
previsioni presuppongono l'applicazione di tutte le disposizione
della legge e non solo dei principi desumibili dalle stesse - con
conseguente violazione dei principi costituzionali in materia di
esercizio del potere regolamentare e vizio di legalita' dello stesso
regolamento, si soffermano partitamente sulle tre ipotesi.
Sottolineano che l'eventuale esistenza di flussi finanziari ad
hoc, separati dall'ordinaria finanza regionale, non influisce sulla
natura dei lavori e sulla competenza delle regole da rispettare per
il loro svolgimento, contrariamente a quanto sostiene il Consiglio di
Stato (parere cit.), e secondo quanto sostenuto anche dalla Corte dei
conti (rilievo cit.) e da quanto emerge per le Province autonome
dalle norme statutarie (art. 5, legge 30 novembre 1989, n. 386).
Per i lavori realizzati nell'ambito di funzioni delegate - messa
in evidenza l'ambiguita' della definizione che appare riferirsi sia
ai lavori nelle materie oggetto di delega, sia ai lavori che
spetterebbero allo Stato e verrebbero delegati - le ricorrenti ne
deducono l'illegittimita' poiche' inciderebbe sul riparto di
competenze tra lavori di interesse statale e di interesse regionale e
provinciale basato sulla dimensione dei lavori e non sulle materie,
quale risulta dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e, per le province,
dalle disposizioni di attuazione statutarie (artt. 19 e 19-bis,
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381). Per i lavori realizzati nelle materie
non oggetto di potesta' legislativa a norma dell'art. 117 della
Costituzione, evidenziata l'erroneita' del riferimento alle province
autonome, si sostiene l'illegittimita' della previsione se riferita
ai lavori pubblici nelle materie escluse dalla legislazione
concorrente per le stesse ragioni sopradette. Se, invece, la norma
intendesse riferirsi alla diretta applicabilita' di norme
regolamentari che disciplinerebbero aspetti sottratti all'ambito dei
lavori pubblici regionali e provinciali, da un lato tale norma
sarebbe illegittima perche' con regolamento porrebbe un principio che
discende dal riparto delle competenze, dall'altro sarebbe
inammissibile che un regolamento pretendesse di definire i confini
della materia di competenza provinciale.
Quanto, infine, all'obbligo imposto a regioni e province di
istituire elenchi di collaudatori, di curarne la tenuta mediante
apposite commissioni - disciplinando i requisiti e le modalita' di
iscrizione e la stessa organizzazione interna degli elenchi - le
ricorrenti sottolineano la natura organizzatoria e non di principio
della disposizione, come tale invasiva delle rispettive competenze,
gia' esercitate, nel caso, dalla Provincia di Bolzano (art. 19, legge
prov. n. 6 del 1998).
4. - In tutti i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che i ricorsi siano dichiarati
inammissibili o comunque respinti, con riserva di esprimere
articolate osservazioni e difese.
5. - Nei ricorsi per conflitto di attribuzione avverso il d.P.R.
n. 34 del 2000, tutte le ricorrenti hanno depositato memorie in
prossimita' dell'udienza.
5.1. - La Provincia di Trento si ricollega innanzitutto ad
argomentazioni gia' svolte nel ricorso introduttivo. Ribadisce che la
sentenza n. 482 del 1995 si e' espressamente occupata del regolamento
di qualificazione, previsto dall'art. 8 della legge n. 109 del 1994,
sia affermando in generale che i regolamenti non sono legittimati a
disciplinare materie di competenza regionale, sia negando
l'applicabilita' alle regioni dei commi 2 e 8 dello stesso articolo.
Aggiunge la stessa Provincia che la competenza provinciale in materia
di qualificazione delle imprese non altera la concorrenza «dal
momento che non si tratta di imporre requisiti diversi a imprese che
operano poi sugli stessi mercati (e che sarebbero avvantaggiate in
caso di requisiti meno stringenti), visto che gli esecutori di lavori
in Provincia di Trento devono avere tutti gli stessi requisiti» e che
la materia non e' quella della concorrenza ma quella della qualita'
delle opere pubbliche, soggetta alle norme fondamentali della legge
quadro e agli obblighi comunitari. Infine, controdeducendo rispetto
alla tesi dell'Avvocatura secondo cui l'art. 93, comma 1, lett. f)
del d.lgs. n. 112/1998 - che riserva allo Stato la regolamentazione
del sistema di qualificazione - varrebbe anche per gli enti ad
autonomia differenziata sulla base di un'interpretazione congiunta
con l'art. 10 dello stesso d.lgs., la Provincia sostiene che
l'art. 10 cit. stabilisce solo che se le «Regioni speciali rimangono
indietro in relazione ad alcuna delle funzioni conferite», «tali
funzioni devono essere ad esse trasferite, ferme restando quelle gia'
di loro competenza in base alle norme statutarie e di attuazione».
Concludendo, sostiene che le argomentazioni del ricorso hanno trovato
conferma nella sentenza della Corte n. 376 del 2002, che ha
dichiarato infondata la questione di costituzionalita' dell'art. 20,
legge n. 59 del 1997, come modificato dalla legge n. 340 del 2000,
solo in quanto la norma impugnata poteva e doveva essere interpretata
nel senso che i regolamenti di delegificazione non possono prevalere
su preesistenti leggi regionali ma solo su preesistenti leggi
statali; laddove il regolamento impugnato pretende di prevalere sulle
leggi provinciali vigenti in materia. Ed, inoltre, ricorda che la
preclusione di regolamenti statali in materie provinciali risulta
anche dal d.lgs. n. 266 del 1992, che abilita solo le leggi a
vincolare la provincia, comunque solo nei termini dell'obbligo di
adeguamento e non della diretta applicabilita'.
5.2. - La Regione Valle d'Aosta, preliminarmente, afferma la
permanenza dell'interesse al ricorso: la sospensione dell'albo
regionale disposta con d.G.R. Valle d'Aosta n. 2506 del 9 luglio
2001, dopo la dichiarazione di illegittimita' costituzionale -
sentenza n. 207 del 2001 - dell'art. 23 della legge regionale 20
giugno 1996, n. 12, nella parte in cui prevedeva come condizione
necessaria per la partecipazione alle gare per l'affidamento degli
appalti l'iscrizione ad un albo regionale di preselezione dotato di
efficacia triennale con riferimento alla presenza di un'adeguata ed
efficiente organizzazione aziendale sul territorio regionale, non
puo' essere interpretata come abdicazione alle proprie potesta'
riconosciute dall'ordinamento costituzionale. Quindi, richiamate le
argomentazioni svolte nel ricorso, precisa che, essendo vincolata ai
soli principi di riforma economico-sociale, non puo' essere
assoggettata alle norme di dettaglio, tantomeno se regolamentari,
secondo quanto sostenuto dalla Corte gia' per le regioni a statuto
ordinario, perche' altrimenti il disegno costituzionale diretto a
riconoscere e promuovere l'autonomia regionale (artt. 5, 114 e 116,
comma 1 Cost.) dovrebbe ritenersi privo di concreta attuazione.
Controdeducendo alla tesi del Governo, secondo cui la disciplina
impugnata tutelerebbe la libera concorrenza del mercato, distorta da
tante discipline particolari in materia di requisiti delle imprese,
premesso che l'espressione «libera concorrenza del mercato» non si
riferisce a nulla, la Regione Valle d'Aosta aggiunge che la
preoccupazione di evitare discipline plurime prova troppo, perche' il
sistema di qualificazione dovrebbe essere unico per tutta l'Unione
europea, mentre le imprese U.E. possono partecipare sulla base della
qualificazione ottenuta nel Paese d'origine (art. 8, comma 11-bis,
della legge n. 109 del 1994) e, analogamente, ai lavori pubblici di
interesse regionale, possono partecipare anche le imprese «italiane
in base alla qualificazione da esse posseduta conformemente al
principio del mutuo riconoscimento». Quanto alla tesi del Governo
della riserva allo Stato del potere di regolamentare il sistema di
qualificazione, fondata sull'art. 93, comma 1, lett. f), del d.lgs.
n. 112 del 1998, in collegamento con l'art. 10 dello stesso d.lgs.,
ribadito che il primo riguarda solo le regioni ordinarie, aggiunge
che il secondo attribuisce alle regioni a statuto speciale materie
non rientranti nella competenza regionale, senza potersi desumere da
esso un'erosione delle attribuzioni gia' assegnate da legge
costituzionale. Infine, la Regione riprende le argomentazioni di
dettaglio svolte nel ricorso partitamente rispetto agli artt. 5,
comma 1, lett. h) e 8, comma 1 del regolamento impugnato.
5.3. - Preliminarmente la Provincia di Bolzano, che per questa
parte svolge argomentazioni comuni ai due ricorsi, si sofferma sul
mutamento del titolo V della Costituzione. Pur non ritenendo del
tutto convincente l'orientamento della Corte - secondo cui per i
giudizi in via principale e per conflitto introdotti prima, il
parametro resta quello originario (tra le altre, sentenza n. 39 del
2003) - non chiede di mutare orientamento, stante la circostanza che
il cambiamento del parametro non condurrebbe a risultati diversi per
via della evidente fondatezza dei ricorsi sulla base di quelli
originari. Comunque, secondo la ricorrente, la riforma ha rafforzato
le proprie competenze costituzionali e aggravato la
incostituzionalita' dei due regolamenti in via sopravvenuta, stante
l'art. 117, quarto e sesto comma, in relazione all'art. 10, l. cost.
n. 3 del 2001. Da un lato sottolinea l'attribuzione del potere
regolamentare allo Stato nelle sole materie di propria competenza
legislativa esclusiva; dall'altro fa propria la tesi di «gran parte
della dottrina», in base alla quale la ricomprensione dei «lavori
pubblici» nella competenza legislativa esclusiva residuale non
incontra il limite dei principi fondamentali e, quindi, per le
regioni e province ad autonomia differenziata, delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale, pur riconoscendo che la
Corte ha affermato tale limite nei confronti della Regione Sardegna
(sentenza n. 536 del 2002), senza peraltro ribadirlo puntualmente
(sentenza n. 48 del 2003). In particolare, con riferimento alla
previsione del nuovo articolo 117, secondo comma lett. e), della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato «la
tutela della concorrenza», la provincia di Bolzano - ribadito che il
nuovo parametro non e' applicabile ai ricorsi anteriori secondo la
giurisprudenza della stessa Corte - ne sostiene la non riferibilita'
alle regioni e province ad autonomia differenziata ai sensi
dell'art. 10, l. cost. n. 3 del 2001 e, comunque, anche ad ammetterne
l'applicabilita', l'inidoneita' ai fini del rigetto del ricorso
avverso il d.P.R. n. 34 del 2000. Infatti, argomentando da alcune
sentenze della Corte (nn. 282 e 407 del 2002), la provincia ritiene
che «la tutela della concorrenza», al pari della «tutela
dell'ambiente», non costituisce una materia in senso stretto ma un
valore costituzionalmente protetto che attraversa le materie di
competenza delle regioni, senza sottrarle a queste, giustificando
solo specifiche norme statali, e non norme regolamentari, che
limitano l'esercizio della potesta' legislativa.
Inoltre, nel richiamare le argomentazioni svolte nel ricorso, la
provincia ribadisce: che la sentenza n. 482 del 1995 ha espressamente
escluso l'applicabilita' dell'art. 8 della legge n. 109 del 1994 a
regioni e province; che un regolamento statale non puo' intervenire
nelle materie di competenza regionale con nessun tipo di norma, ne'
di principio ne' di dettaglio; che l'art. 10 del d.lgs. n. 112 del
1998 non puo' essere fatto valere per materie gia' di competenza
esclusiva, valendo solo per le funzioni che non siano gia'
attribuite.
Infine, aggiunge che la normativa europea non richiede un sistema
di qualificazione unico a livello nazionale, ne' esclude che
all'interno dei singoli Stati vi possano essere sistemi diversi,
richiedendo soltanto che i diversi sistemi di qualificazione (statali
e regionali) rispettino la disciplina comunitaria, secondo cui
l'iscrizione in elenchi ufficiali di imprenditori riconosciuti
costituisce solo una presunzione di idoneita' in relazione ad alcuni
dei requisiti e criteri prescritti. Invece, il d.P.R. n. 34 del 2000
contrasta con la direttiva, laddove questa (artt. 18, 26, 27 e 29,
direttiva CE 14 giugno 1993, n. 93/37) stabilisce come deve essere
data la prova della capacita' finanziaria, economica e tecnica da
parte delle imprese e che il relativo accertamento deve essere fatto
dalle amministrazioni aggiudicatrici, mentre il regolamento impugnato
prevede l'attestazione di qualificazione come condizione necessaria e
sufficiente per la dimostrazione dell'esistenza dei requisiti e che
le stazioni appaltanti non possono richiederne la dimostrazione con
altre modalita'.
6. - In prossimita' dell'udienza la Regione Emilia-Romagna e la
Provincia di Trento hanno presentato analoghe memorie nei ricorsi per
conflitto instaurati nei confronti del d.P.R. n. 554 del 1999 (reg.
confl. nn. 30 e 31 del 2000). Entrambe sostengono che le
argomentazioni del ricorso hanno trovato conferma nella sentenza
della Corte n. 376 del 2002, che ha dichiarato infondata la questione
di costituzionalita' dell'art. 20, della legge n. 59 del 1997, come
modificato dalla legge n. 340 del 2000, solo in quanto la norma
impugnata poteva e doveva essere interpretata nel senso che i
regolamenti di delegificazione non possono prevalere su preesistenti
leggi regionali ma solo su preesistenti leggi statali. La Provincia
di Trento, inoltre, ricorda che la preclusione di regolamenti statali
in materie provinciali risulta anche dal d.lgs. n. 266 del 1992, che
abilita solo le leggi a vincolare la provincia, comunque solo nei
termini dell'obbligo di adeguamento e non della diretta
applicabilita'.
6.1. - Anche la Provincia di Bolzano ha depositato memoria,
richiamando le argomentazioni svolte nel ricorso introduttivo e - per
quanto possa occorrere - quelle della memoria relativa al ricorso
della stessa provincia nei confronti del d.P.R. n. 34 del 2000.
6.2. - L'Avvocatura dello Stato, resistente nei ricorsi
presentati dalla Regione Emilia-Romagna e dalle Province di Trento e
Bolzano avverso il d.P.R. n. 554 del 1999, ha depositato analoghe
memorie.
A sostegno dell'inammissibilita' dei ricorsi, l'Avvocatura
argomenta che l'atto impugnato - essendo un regolamento c.d.
delegificato - ha solo la forma del regolamento ma sostanza e forza
di legge, ed e' come tale inidoneo ad essere oggetto di conflitto di
attribuzione, potendosi nei suoi confronti proporre solo ricorso in
via principale nei diversi termini previsti; con la conseguenza che,
anche a volerlo considerare, in via di conversione, quale impugnativa
diretta, sarebbe palesemente tardivo.
Con riferimento all'infondatezza, la difesa del Governo
sottolinea che la riforma operata dal legislatore nel settore dei
lavori pubblici si fonda sulla stretta connessione tra le norme della
legge quadro e quelle del regolamento delegificante, tale da non
poter considerare operanti i principi contenuti nella legge se non
tradotti nella disciplina del regolamento, sino a che non siano
trasposti nelle leggi regionali, secondo la previsione dell'art. 1,
comma 3, impugnato. Quanto alla applicabilita' permanente del
regolamento impugnato ai lavori pubblici finanziati in misura
prevalente con fondi dello Stato, premesso che vengono in questione
valutazioni discrezionali nella allocazione di ingenti risorse
finanziarie sottratte ad altre finalita' di interesse statale,
sostiene che l'«interesse regionale» - che non puo' essere legato a
parametri fissi come quello territoriale - diventa recessivo. Con
riferimento, infine, alla applicabilita' permanente del regolamento
nelle «materie non oggetto di potesta' legislativa a norma
dell'art. 117 della Costituzione», l'Avvocatura evidenzia che si
tratta di materie - quali la disciplina delle societa' di ingegneria,
la definizione di controversie, le garanzie - che non attengono alla
competenza regionale in materia di lavori pubblici.
Nelle memorie relative ai ricorsi presentati dalle province di
Trento e di Bolzano, la difesa erariale aggiunge che, mentre il
richiamo all'art. 10 della legge n. 62 del 1953 contenuto
nell'impugnato art. 1, comma 3, sembra escludere le regioni e
province ad autonomia differenziata, l'applicabilita' a queste dei
principi contenuti nella legge quadro e nel regolamento discende
direttamente dalla legge quadro attraverso il richiamo espresso ai
principi di riforma economico-sociale (art.1, comma 2, della legge
n. 109 del 1994).
Considerato in diritto
1. - I sei ricorsi, promossi rispettivamente dalla Provincia di
Trento (reg. confl. n. 18 del 2000), dalla Provincia di Bolzano (reg.
confl. n. 23 del 2000) e dalla Regione Valle d'Aosta (reg. confl.
n. 19 del 2000) nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri, con riferimento al decreto del Presidente della Repubblica
25 gennaio 2000, n. 34 (Regolamento recante istituzione del sistema
di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici, ai sensi
dell'articolo 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive
modificazioni), nonche' dalla Regione Emilia-Romagna (reg. confl.
n. 30 del 2000), dalla Provincia di Trento (reg. confl. n. 31 del
2000) e dalla Provincia di Bolzano (reg. confl. n. 32 del 2000) nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, con riferimento
al decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554
(Regolamento di attuazione della legge quadro in attuazione della
legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109,
e successive modificazioni), sollevano questioni di legittimita'
costituzionale parzialmente coincidenti, in quanto dirette a
sostenere l'inapplicabilita' nei loro confronti dei regolamenti di
delegificazione impugnati. I giudizi, evidentemente connessi, possono
dunque essere riuniti per essere decisi con unica pronuncia.
2. - Con i primi tre ricorsi, proposti dalla Provincia di Trento,
dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione Valle d'Aosta, si chiede
l'annullamento del decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio
2000, n. 34, nella parte in cui disciplina il sistema di
qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici di interesse
provinciale e regionale ed in particolare (in subordine la Regione
Valle d'Aosta) degli artt. 1, comma 2; 2, comma 1, lettera b); 5,
comma 1, lett. h) ed 8, comma 1.
Le ricorrenti contestano l'applicabilita' del regolamento - che
disciplina il sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori
pubblici sulla base del potere conferito dall'art. 8 della legge
n. 109 del 1994 - ai lavori pubblici di interesse provinciale e
regionale.
In particolare: la disposizione che estende la qualificazione
prevista dal regolamento agli esecutori dei lavori pubblici, di
importo superiore a 150.000 euro, affidati dalle regioni e dalle
province ad autonomia differenziata (art. 1, comma 2); quella che
include tra le «stazioni appaltanti» del regolamento, oltre ai
soggetti di cui all'art. 2, comma 2, della legge, anche le regioni e
le province ad autonomia differenziata (art. 2, comma 1, lett. b));
quella che include due rappresentanti delle regioni e delle province
autonome - designati dalla conferenza dei presidenti delle regioni e
delle province autonome - nella commissione consultiva (art. 5,
comma 1, lett. h)), istituita presso l'Autorita' per la vigilanza sui
lavori pubblici per esprimere pareri nel corso del procedimento di
autorizzazione, da parte di quest'ultima, degli organismi di diritto
privato che attuano il sistema di qualificazione (Societa' organismi
di attestazione, SOA); quella che include tra i soggetti che non
possono detenere partecipazioni al capitale di una SOA anche le
regioni e le province autonome (art. 8, comma 1).
Tutte le ricorrenti, premesso di disporre in materia di lavori
pubblici di interesse provinciale (o regionale) della potesta'
legislativa primaria e delle relative potesta' amministrative,
peraltro gia' esercitate, deducono l'invasione della propria sfera di
competenza in materia di lavori pubblici, mediante la violazione dei
principi costituzionali relativi all'esercizio del potere
regolamentare e del principio di legalita'.
3. - La Regione Emilia-Romagna ha proposto ricorso per conflitto
di attribuzione nei confronti dello Stato, avverso il decreto del
Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 (Regolamento di
attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici
11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni) - emanato sulla
base dell'art. 3 della legge n. 109 del 1994 - chiedendone
l'annullamento nella parte in cui intende disciplinare i lavori
pubblici di interesse regionale e segnatamente dell'art. 1, commi 2 e
3, e dell'art. 188, commi 8, 9 e 10. La Provincia di Trento e la
Provincia di Bolzano hanno proposto analoghi ricorsi, chiedendo
l'annullamento dello stesso regolamento nella parte in cui intende
disciplinare i lavori pubblici di interesse provinciale e
segnatamente dell'art. 1, commi 2 e 3, e dell'art. 188, commi 8, 9 e
10.
Le ricorrenti contestano l'applicabilita' del regolamento ai
lavori pubblici di interesse regionale e provinciale in via
suppletiva, sino all'adeguamento della propria legislazione ai
principi desumibili dalla legge quadro (art. 1, comma 3);
l'applicabilita', in via permanente, del medesimo regolamento ai
lavori pubblici di interesse regionale e provinciale finanziati in
misura prevalente con fondi provenienti dallo Stato, ai lavori
realizzati nell'ambito di funzioni delegate, nonche' nelle materie
non oggetto di potesta' legislativa a norma dell'art. 117 della
Costituzione (art. 1, comma 2); l'obbligo di istituire elenchi di
collaudatori e di curarne la tenuta mediante apposite commissioni
(art. 188, commi 8, 9 e 10).
Le ricorrenti, premesso di disporre in materia di lavori pubblici
di interesse provinciale (o regionale) della potesta' legislativa
primaria (o concorrente) e delle relative potesta' amministrative,
peraltro gia' esercitate, deducono l'invasione della propria sfera di
competenza in materia di lavori pubblici, mediante la violazione dei
principi costituzionali relativi all'esercizio del potere
regolamentare e del principio di legalita'.
Tutte sostengono l'inidoneita' della norma regolamentare ad
intervenire nelle materie di competenza regionale e provinciale,
tanto piu' se di competenza esclusiva, richiamando la giurisprudenza
della Corte.
Inoltre, quanto al fondamento di tale applicabilita'
nell'art. 10, legge 10 febbraio 1953, n. 62, richiamato espressamente
dalla norma impugnata, in generale ne sottolineano l'inidoneita'
perche' relativo al rapporto di incompatibilita' tra legge statale e
legge regionale da valutare in concreto (Regione Emilia-Romagna), ed
in particolare l'erroneita' rispetto alle province autonome, per le
quali l'adeguamento e' specificamente disciplinato da norme di
attuazione statutaria (art. 2, d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266), che
prevedono un apposito giudizio di costituzionalita'.
La Provincia di Bolzano, infine, sostiene che il regolamento
impugnato e' privo di base legale perche', ai sensi dell'art. 2,
comma 2, legge n. 109 del 1994, come interpretato dalla sentenza
n. 482 del 1995, le regioni e le province non sono comprese tra i
destinatari del regolamento.
4. - Va premesso che, come di recente affermato da questa Corte
(sentenze nn. 39 e 13 del 2003 e 507 del 2002), tutti i ricorsi
devono essere scrutinati alla luce delle disposizioni costituzionali
sulla competenza vigenti nel momento in cui i decreti impugnati sono
stati adottati, a nulla rilevando il successivo mutamento dei
parametri conseguenti all'entrata in vigore del nuovo titolo V della
Parte seconda della Costituzione.
4.1. - I primi tre ricorsi sono fondati sulla base delle
considerazioni che seguono.
I decreti del Presidente della Repubblica n. 34 del 2000 e n. 594
del 1999 trovano il loro fondamento, rispettivamente, negli artt. 8 e
3 della legge n. 109 del 1994.
Con il primo di tali articoli e' stato previsto che, con apposito
regolamento, da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge
23 agosto 1988, n. 400, e' istituito, tenuto conto della normativa
vigente in materia, un sistema di qualificazione, unico per tutti gli
esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici di cui
all'articolo 2, comma 1 (della legge n. 109 del 1994), di importo
superiore a 150.000 euro, articolato in rapporto alle tipologie ed
all'importo dei lavori stessi (art. 8, comma 2).
Con il secondo dei suddetti articoli e' stata demandata alla
potesta' regolamentare del Governo, ai sensi dell'art. 17, comma 2,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, con le modalita' di cui al
presente articolo e secondo le norme della legge n. 109 del 1994 la
materia dei lavori pubblici con riferimento: a) alla programmazione,
alla progettazione, alla direzione dei lavori, al collaudo e alle
attivita' di supporto tecnico-amministrativo con le annesse normative
tecniche; b) alle procedure di affidamento degli appalti e delle
concessioni di lavori pubblici, nonche' degli incarichi di
progettazione; c) alle forme di pubblicita' e di conoscibilita' degli
atti procedimentali, anche mediante informazione televisiva o
trasmissione telematica, nonche' alle procedure di accesso agli atti;
d) ai rapporti funzionali tra i soggetti che concorrono alla
realizzazione dei lavori e alle relative competenze.
Subito dopo l'emanazione delle suddette norme, questa Corte ha
esaminato la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3
della legge n. 109 del 1994 sollevata da alcune regioni e, con la
sentenza n. 482 del 1995, l'ha dichiarata infondata rilevando, fra
l'altro, l'inesattezza del presupposto interpretativo da cui le
ricorrenti muovevano, e cosi' testualmente motivando: «I regolamenti
governativi, compresi quelli delegati, non sono legittimati a
disciplinare materie di competenza regionale o provinciale (sentenza
n. 333 del 1995). Ne' lo strumento della delegificazione previsto
dall'art. 17 della legge n. 400 del 1988 puo' operare per fonti di
diversa natura, tra le quali vi e' un rapporto di competenza e non di
gerarchia. Nel caso in esame la disposizione denunciata prevede
esclusivamente la delegificazione statale, rispettando l'attribuzione
alla legge della disciplina dei rapporti con le regioni e le province
autonome. Difatti queste ultime non sono comprese tra le
amministrazioni e gli enti destinatari del regolamento, secondo
l'espressa previsione ed elencazione che ne fa l'art. 2, comma 2,
lettera a), della legge n. 109 del 1994. Solo la diretta
incompatibilita' delle norme regionali con i sopravvenuti principi e
norme fondamentali della legge statale puo' determinare, ai sensi
dell'art. 10, primo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62,
l'abrogazione delle prime (sentenze nn. 153 del 1995, 498 e 497 del
1993, 50 del 1991, 151 del 1974). La disposizione denunciata non
trova quindi applicazione alle ricorrenti, che non hanno pertanto
interesse a far valere gli ulteriori vizi prospettati, mancando la
lesione dell'autonomia costituzionalmente garantita alle regioni e
alle province autonome (sentenze nn. 314 del 1990 e 961 del 1988).
Esclusa l'applicabilita' alle regioni dell'emanando regolamento, ogni
dubbio di legittimita' costituzionale riferito ai suoi contenuti (in
particolare, per il rinvio ad esso operato dall'art. 8, comma 2,
della legge n. 109 del 1994, secondo quanto prospettano le Province
autonome di Bolzano e di Trento e la Regione Sardegna) non ha ragione
di essere».
Sulla base di tali considerazioni il d.P.R. n. 34 del 2000 - e
particolarmente le norme dello stesso impugnate - e' incostituzionale
nella parte in cui dispone la propria applicabilita' alle regioni,
anche a statuto speciale, e alle province autonome per non essere le
stesse comprese fra i destinatari del regolamento.
Ne' si puo' convenire con l'eccezione della difesa erariale
secondo cui la sentenza della Corte n. 482 del 1995 non ha riguardato
l'art. 8 della legge n. 109 del 1994, relativo al sistema unitario di
qualificazione, essendo infatti sufficiente rilevare, da un lato,
che, come risulta dalla motivazione della pronuncia di questa Corte,
vi e' espresso richiamo all'articolo citato e, dall'altro che
l'art. 8 della legge abilitante, rinvia, per i lavori pubblici
assoggettati, all'art. 2, comma 1, che, a sua volta, per i soggetti
affidatari, richiama l'art. 2, comma 2, dove non sono comprese
regioni e province autonome.
Quanto enunciato trova del resto conferma nella sentenza di
questa Corte n. 376 del 2002 che, nell'affrontare il problema dei
regolamenti di delegificazione emanati ai sensi dell'art. 17,
comma 2, della legge n. 400 del 1988, afferma espressamente che la
delegificazione - cioe' la sostituzione di una disciplina di livello
regolamentare ad una preesistente di livello legislativo - riguarda
solo la legislazione statale preesistente e che la delegificazione e'
lo strumento adottato dal legislatore statale per realizzare
l'obiettivo della semplificazione dei procedimenti nell'ambito di
cio' che era gia' disciplinato dalle leggi statali precedentemente in
vigore. La sostituzione in parte qua con norme regolamentari riguarda
esclusivamente le preesistenti disposizioni di leggi statali.
4.2. - Concludendo sui primi tre ricorsi, va dichiarato che non
spetta allo Stato adottare, con il decreto del Presidente della
Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34 (Regolamento recante istituzione
del sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici,
ai sensi dell'articolo 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e
successive modificazioni) norme applicabili nei confronti delle
Regioni, anche a statuto speciale, e delle Province autonome di
Trento e di Bolzano e, conseguentemente, va pronunciato
l'annullamento degli artt. 1, comma 2, 2, comma 1, lettera b), 5,
comma 1, lettera h) ed 8, comma 1, del predetto d.P.R. 25 gennaio
2000, n. 34, nella parte in cui, rispettivamente, (a) individuano fra
i destinatari del sistema unico di qualificazione, gli esecutori dei
lavori pubblici, di importo superiore a 150.000 euro, affidati dalle
regioni anche a statuto speciale e dalle province autonome di Trento
e Bolzano (art.1, comma 2); (b) definiscono «stazioni appaltanti»,
fra le altre, le regioni anche a statuto speciale e le province
autonome di Trento e Bolzano (art. 2, comma 1, lett. b); (c)
includono nella commissione consultiva due rappresentanti delle
regioni e delle province autonome (art. 5, comma 1, lett. h),
espressione da intendersi comprensiva anche delle Regioni ad
autonomia differenziata); (d) includono anche le regioni e le
province autonome tra i soggetti che non possono detenere
partecipazioni al capitale di una SOA (art. 8, comma 1, espressione
comprensiva anche delle Regioni a statuto speciale).
5. - Passando all'esame degli altri tre ricorsi proposti dalla
Regione Emilia-Romagna, dalla Provincia di Trento e dalla Provincia
di Bolzano deve rilevarsi, preliminarmente, l'infondatezza
dell'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla difesa erariale ed
argomentata sulla circostanza che l'atto impugnato ha solo la forma
del regolamento ma sostanza e forza di legge, come tale inidoneo ad
essere oggetto di conflitto di attribuzione, potendosi nei suoi
confronti proporre solo ricorso in via principale nei diversi termini
previsti; con la conseguenza che, anche a volerli considerare, in via
di conversione, quale impugnativa diretta, sarebbero palesemente
tardivi.
L'atto impugnato non ha valore di legge e, quindi, non e'
soggetto al procedimento di impugnazione gia' previsto dall'art. 2
della legge costituzionale del 1948 e ora previsto (con termine
modificato) dall'art. 127, comma 2, della Costituzione.
Correttamente, pertanto, le ricorrenti hanno proposto il
conflitto di attribuzione ed i relativi ricorsi, notificati nel
termine di sessanta giorni dalla pubblicazione dell'atto impugnato,
ai sensi dell'art. 39, comma 2, della legge n. 87 del 1953 sono
ammissibili, per essere stati tempestivamente proposti.
5.1. - Passando all'esame delle singole questioni, sono fondate
le censure relative agli artt. 1, comma 2, e 188, commi 8, 9 e 10 del
d.P.R. n. 554 del 1999, per le stesse ragioni enunciate nel
precedente paragrafo n. 4.1, dal momento che tale disciplina estende,
con norma regolamentare, le disposizioni predette a soggetti esclusi
dall'applicazione delle stesse, sulla base della legge n. 109 del
1994. Pertanto, va dichiarato che non spetta allo Stato adottare con
il decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554
(Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori
pubblici 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni) norme
applicabili nei confronti delle Regioni, anche a statuto speciale, e
delle Province autonome di Trento e di Bolzano e, conseguentemente va
pronunciato l'annullamento degli artt. 1, comma 2, e 188, commi 8, 9
e 10 del citato d.P.R. n. 554 del 1999, nella parte in cui estendono,
rispettivamente, l'applicabilita' del regolamento ai lavori pubblici
di interesse regionale e provinciale finanziati in misura prevalente
con fondi provenienti dallo Stato, ai lavori realizzati nell'ambito
di funzioni delegate e nell'ambito delle materie non oggetto di
potesta' legislativa a norma dell'art. 117 della Costituzione
(art. 1, comma 2), nonche' estendono l'obbligo di istituire elenchi
di collaudatori e di curarne la tenuta mediante apposite commissioni
(art. 188, commi 8, 9 e 10).
Il prevalente finanziamento statale e l'afferenza a funzioni
delegate o a materie estranee al vecchio art. 117 della Costituzione
non giustificano infatti l'applicabilita' del regolamento che, in via
generale, non si applica alle regioni e si deve escludere che il
criterio del finanziamento prevalente sia suscettibile di trasferire
un'opera pubblica dalla sfera di competenza regionale a quella
statale.
Quanto all'altra censura e' sufficiente osservare che lavori
pubblici di competenza regionale non sono solo quelli attinenti ad
altre materie di competenza regionale previste dal vecchio art. 117,
in quanto l'ambito della materia «lavori pubblici» di competenza
regionale era definito da norme di attuazione degli statuti speciali
e, per le regioni ordinarie, dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382).
5.2. - Con riferimento alla censura relativa dell'art. 1,
comma 3, del d.P.R. n. 544 del 1999, secondo cui, ai sensi
dell'art. 10 della legge n. 62 del 1953, le regioni, anche a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano applicano le
disposizioni del regolamento fino a quando non avranno adeguato la
propria legislazione ai principi desumibili dalla legge, occorre
distinguere fra Regioni ordinarie e Province di Trento e Bolzano
(accomunate, per quel che interessa, alla Regione Trentino-Alto
Adige).
Nei confronti delle prime la norma impugnata non e' illegittima,
perche' ad esse si applica il meccanismo dell'art. 10 della legge
n. 62 del 1953, esplicitamente richiamata.
La disposizione denunciata va intesa nel senso che il regolamento
si applica ove la preesistente legislazione regionale risulti in
concreto abrogata per effetto del suo contrasto con i principi
fondamentali recati dalla legge n. 109 del 1994, oltre che la' dove
non vi sia mai stata legislazione regionale (e dunque la disciplina
statale previgente e ora «delegificata» continui ad applicarsi in
forza del principio di continuita).
Stabilire se le leggi regionali preesistenti sono o non sono in
contrasto con i nuovi principi fondamentali e, quindi, sono o non
sono abrogate, e' compito dei giudici nei casi concreti; il
regolamento statale non puo' fare presumere che sia cosi', a priori,
per tutte le leggi regionali preesistenti.
Sulla base di questa interpretazione, la questione, relativa alle
Regioni ordinarie, e' infondata.
Diverso e' il discorso per le Province di Trento e Bolzano (che
godono di una disciplina comune, per quanto di interesse, alla
Regione Trentino-Alto Adige).
A loro non si applica l'art. 10 della legge n. 62 del 1953, ma
l'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento), secondo cui il
sopravvenire di nuove norme statali comportanti vincoli di
adeguamento della legislazione provinciale non produce abrogazione
delle leggi provinciali preesistenti in contrasto con i nuovi
vincoli, ma solo un obbligo di adeguamento, la cui mancata
realizzazione puo' essere fatta valere dal Governo con apposito
ricorso contro le leggi provinciali non adeguate.
Nei confronti, quindi, delle due Province autonome non puo'
trovare applicazione il regolamento statale in base all'art. 10 della
legge n. 62 del 1953.
Pertanto va dichiarato che non spetta allo Stato e per esso al
Presidente del Consiglio dei ministri adottare, con il decreto del
Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 (Regolamento di
attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici
11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni) norme
applicabili in via suppletiva nei confronti delle Province autonome
di Trento e di Bolzano, e, conseguentemente va pronunciato
l'annullamento dell'art. 1, comma 3, del predetto d.P.R. 21 dicembre
1999, n. 554, nella parte in cui si riferisce alle Province autonome
di Trento e di Bolzano.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
a) dichiara che non spetta allo Stato e per esso al Presidente
del Consiglio dei ministri, adottare, con il decreto del Presidente
della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34 (Regolamento recante
istituzione del sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori
pubblici, ai sensi dell'articolo 8 della legge 11 febbraio 1994,
n. 109, e successive modificazioni) e con il decreto del Presidente
della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 (Regolamento di attuazione
della legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994,
n. 109, e successive modificazioni) norme applicabili nei confronti
delle Regioni, anche a statuto speciale, e delle Province autonome di
Trento e di Bolzano, e, conseguentemente, annulla gli artt. 1,
comma 2, 2, comma 1, lettera b), 5, comma 1, lettera h) e 8, comma 1,
del d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, nonche' gli artt. 1, commi 2 e
188, commi 8, 9 e 10 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, nella parte
in cui si riferiscono alle Regioni, anche a statuto speciale, e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano;
b) dichiara che non spetta allo Stato e per esso al Presidente
del Consiglio dei ministri adottare, con il decreto del Presidente
della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 (Regolamento di attuazione
della legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994,
n. 109, e successive modificazioni) norme applicabili nei confronti
delle Province autonome di Trento e di Bolzano, e, conseguentemente
annulla l'art. 1, comma 3, del predetto d.P.R. 21 dicembre 1999,
n. 554, nella parte in cui si riferisce alle Province autonome di
Trento e di Bolzano;
c) rigetta, per il resto, il ricorso per conflitto di
attribuzioni proposto dalla Regione Emilia-Romagna avverso l'art. 1,
comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre
1999, n. 554 (Regolamento di attuazione della legge quadro in materia
di lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109, e successive
modificazioni), con il ricorso indicato in premessa.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 settembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 1° ottobre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C1090