N. 21 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 16 settembre 2004
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 16 settembre 2004 (della Regione Friuli-Venezia Giulia) Porti - Autorita' portuale - Nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste disposta con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata illegittimita' derivata del provvedimento ministeriale per illegittimita' costituzionale dell'art. 6 del decreto legge 28 maggio 2004, n. 136, gia' impugnato in via principale, recante modifiche alle procedure di nomina del Presidente dell'Autorita' portuale - Inosservanza delle disposizioni contenute nel decreto legge in ordine alla designazione di una terna di candidati, all'esperimento di un tentativo di accordo diretto con la Regione e al termine di decorrenza di trenta giorni prima di poter procedere autonomamente alla nomina - Omessa convocazione del Presidente della Regione - Violazione del principio di leale collaborazione - Nomina del solo candidato per il quale la Regione ha espressamente dissentito - Inapplicabilita' del decreto legge 28 maggio 2004, n. 136 nella Regione ricorrente, per avvenuto esercizio della potesta' legislativa regionale in materia (legge Regione Friuli-Venezia Giulia 24 maggio 2004, n. 17) - Violazione delle prerogative costituzionali regionali. - Delibera del Consiglio dei ministri del 3 giugno 2004; Decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 15 luglio 2004. - Costituzione, artt. 117, e 118, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), in particolare art. 44, e relative norme di attuazione.(GU n.42 del 27-10-2004 )
Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
presidente della giunta regionale pro tempore, autorizzato con
delibera della giunta regionale n. 2166 del 27 agosto 2004 (doc. 1),
rappresentata e difesa - come da mandato in calce al presente atto -
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto
in Roma presso l'Ufficio di rappresentanza della regione, in Piazza
Colonna, 355;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato, nominare con decreto
ministeriale, senza previa intesa con la regione, il Presidente
dell'Autorita' portuale di Trieste, e per il conseguente,
annullamento del decreto 15 luglio 2004 del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti; della delibera 3 giugno 2004 del
Consiglio dei ministri, per violazione:
della legge costituzionale n. 1 del 1963 e delle relative
norme di attuazione;
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione
all'art. 10 legge costituzionale n. 3 del 2001;
del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le
regioni.
F a t t o
Il presente conflitto e' reso necessario dall'ulteriore lesivo
svolgimento di una vicenda gia' portata all'attenzione di codesta
Corte con il ricorso, notificato in data 27 luglio 2004, avverso
l'art. 6 d.l. n. 136/2004, il quale consente, a certe condizioni, di
prescindere dall'intesa con la regione richiesta dall'art. 8 legge
n. 84/1994 per la nomina del Presidente dell'Autorita' portuale.
L'atto qui impugnato non solo ha nominato il Presidente
dell'Autorita' portuale di Trieste in assenza di qualunque intesa con
la regione, in pretesa (ma in realta', come si dira', arbitraria)
applicazione all'art. 6 d.l. n. 136/2004 (nel frattempo convertito,
con modifiche, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186), ma ha nominato
l'unica persona in relazione alla quale la regione ha espresso un
positivo dissenso!
La situazione normativa e le vicende fino al d.l. n. 136/2004.
Per meglio chiarire la vicenda sia consentito qui di riportarne i
dati essenziali, quali ricostruiti nel ricorso appena citato:
«In base a quanto stabilito dall'art. 70, ultimo comma, dello
Statuto ("con legge della Repubblica, entro un anno dall'entrata in
vigore del presente Statuto, saranno emanate norme per l'istituzione
dell'ente del porto di Trieste e per il relativo ordinamento"),
l'art. 1 della legge n. 589/1967 costituiva l'Ente autonomo del porto
di Trieste quale ente pubblico economico sottoposto alla vigilanza
del Ministero della marina mercantile.
La legge n. 84/1994, nel riformare l'ordinamento dei porti,
all'art. 6 previde nel porto di Trieste (come in altri porti)
l'Autorita' portuale, ente pubblico autonomo. Nella stessa legge
l'art. 8, comma 1, disciplina la nomina del Presidente dell'Autorita'
portuale, stabilendo che "il presidente e' nominato, previa intesa
con la regione interessata, con decreto del Ministro dei trasporti e
della navigazione, nell'ambito di una terna di esperti di massima e
comprovata qualificazione professionale nei settori dell' economia
dei trasporti e portuale designati rispettivamente dalla provincia,
dai comuni e dalle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, la cui competenza territoriale coincide, in tutto o in
parte, con la circoscrizione di cui all'art. 6, comma 7».
La disposizione precisa che la terna deve essere «comunicata al
Ministro dei trasporti e della navigazione tre mesi prima della
scadenza del mandato», che «il Ministro, con atto motivato, puo'
chiedere di comunicare entro trenta giorni dalla richiesta una
seconda terna di candidati nell'ambito della quale effettuare la
nomina», e che, «qualora non pervenga nei termini alcuna
designazione, il Ministro nomina il presidente previa intesa con la
regione interessata, comunque tra personalita' che risultano esperte
e di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori
dell'economia dei trasporti e portuale».
Dunque, gia' l'art. 8, comma 1, legge n. 84/1994 assegnava alla
regione un ruolo di codeterminazione nella nomina del presidente,
attraverso la necessaria intesa. A provincia, comuni e camere di
commercio era pure assegnato un ruolo importante attraverso la
designazione di una prima ed eventualmente di una seconda tema di
candidati: fermo restando che, ove nessuna terna fosse pervenuta, la
determinazione spettava comunque all'intesa tra lo Stato e la
regione.
Nella materia e' poi intervenuta la riforma del Titolo V della
parte seconda della Costituzione, operata dalla legge costituzionale
n. 3 del 2001. Infatti, il nuovo testo dell'art. 117, terzo comma,
attribuisce alle regioni ordinarie competenza concorrente sui
«porti». Come noto, le disposizioni del nuovo Titolo V sono
applicabili anche alle regioni speciali la' dove prevedano forme di
autonomia piu' ampie rispetto agli statuti speciali (art. 10 legge
costituzionale n. 3 del 2001).
Nonostante l'espansione costituzionale della competenza delle
Regioni, e tra queste della Regione Friuli-Venezia Giulia, la
disposizione qui impugnata - l'art. 6 del decreto-legge 28 maggio
2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalita' di
taluni settori della pubblica amministrazione), intitolato:
modificazioni alla legge 28 gennaio 1994, n. 84 - in realta'
restringe e sminuisce il ruolo della regione, rendendo l'intesa con
essa meramente facoltativa. Essa infatti dispone, aggiungendo il
comma 1-bis all'art. 8, comma 1, della legge 28 gennaio 1994, n. 84,
che «esperite le procedure di cui al comma 1, qualora entro trenta
giorni non si raggiunga l'intesa con la regione interessata, il
Ministro puo' chiedere al Presidente del Consiglio dei ministri di
sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, che provvede con
deliberazione motivata».
La disposizione legislativa qui impugnata, pur avendo carattere
generale ed astratto - e riferendosi percio' in generale ai porti, e
non specificamente a quello di Trieste - si inserisce pero' in modo
specifico nel quadro della vicenda che da oltre un anno impedisce -
la regione ricorrente ritiene senza sua responsabilita' - la nomina
del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste: e di questa
vicenda converra' qui rammentare i tratti essenziali.
Essendo prossimo a scadenza (13 ottobre 2003) il mandato del
presidente dell'Autorita' portuale del porto di Trieste, il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti con nota del 22 aprile 2003
richiedeva alla Provincia di Trieste, alla Camera di Commercio di
Trieste ed ai Comuni di Trieste e di Muggia (cioe' agli enti previsti
dall'art. 8 della legge n. 84/1994) la designazione della terna di
esperti di rispettiva competenza.
Gli enti in questione, tuttavia, anziche' indicare una terna,
entro la quale Ministero e regione potessero fare la propria scelta,
hanno indicato - con nota congiunta dell'8 maggio 2003 sottoscritta
da tutti i legali rappresentanti degli stessi - quale candidato unico
la dott.ssa Marina Monassi. E' evidente la plateale violazione della
legge, ed in pratica l'abnorme pretesa di tali enti di scegliere essi
in modo vincolante e definitivo il Presidente dell'Autorita'
portuale.
E' evidente anche la lesione, da parte di tali enti, delle
competenze della regione, e dello stesso Ministero, il cui ambito di
scelta sarebbe venuto a ridursi ad un solo nome.
Tuttavia, il Ministro, anziche' rilevare la lesione e fare quanto
necessario ad eliminarla, inopinatamente con nota del 4 luglio 2003,
indirizzata alla, regione, riteneva «di poter concordare con la
volonta' espressa dagli enti locali» e segnalava il suo «orientamento
sul nominativo della dott.ssa Monassi», restando «in attesa di
conoscere le valutazioni della regione per l'acquisizione della
prescritta intesa e la prosecuzione del procedimento di nomina» (doc.
2).
La regione, con nota dell'8 luglio 2003 (doc. 3), dopo aver
ricordato l'importanza della procedura delineata dall'art. 9 della
legge n. 84/1994 e aver richiamato il curriculum della dott.ssa
Monassi, comunicava di non poter «esprimere l'intesa sulla proposta
della dott.ssa Monassi quale presidente dell'Autorita' portuale di
Trieste». Con la medesima nota, anche alla luce delle considerazioni
rappresentate dal presidente della regione al Ministro nel corso di
un incontro precedente, veniva richiesto il rinnovo della procedura
di nomina.
A questo punto, con nota del 18 luglio 2003 (doc. 4), il
Ministro, rilevato il mancato raggiungimento dell'intesa con la
regione, chiedeva agli enti «di voler nuovamente procedere alla
designazione del candidato entro trenta giorni dal ricevimento» della
nota stessa. Il Ministro richiamava l'art. 8 legge n. 84/1994 ma non
precisava la necessita' di proporre una terna, ed utilizzava anche la
curiosa (rispetto alle previsioni di legge) espressione (il
«candidato») sopra evidenziata in corsivo.
La Provincia, i Comuni di Trieste e Muggia e la Camera di
Commercio, con note tutte eguali del 30 luglio 2003 (doc. 5),
nuovamente incuranti del dettato legislativo, ma pronti a cogliere il
nascosto suggerimento del Ministro, non solo riproponevano un solo
nominativo, ma incredibilmente riproponevano lo stesso e solo
nominativo della dott.ssa Monassi, senza neppure menzionare il
disaccordo della regione e sottolineando la propria «unita'
d'intenti»: come se questa potesse sostituire il rispetto delle leggi
e delle competenze costituzionali.
Avuta notizia di cio', il presidente della regione con nota del
7 agosto 2003 (doc. 6) ribadiva la necessita' che il presidente fosse
nominato nell'ambito di una tema di esperti, chiedendo al Ministro
«di espletare gli adempimenti prescritti verificando, se ne
sussistono i presupposti, l'inadempienza degli enti tenuti alle
indicazioni della terna», al fine di «attivare... entro il termine di
scadenza dell'attuale Presidente, la procedura di nomina prevista
dall'ultimo periodo del comma 1 dell'art. 8 della citata legge
n. 84/1994.»
A questa nota delpPresidente della regione rispondeva il capo di
gabinetto del Ministro in data 12 settembre 2003 (doc. 7). In tale
nota, si prospettava una teoria - ad avviso della regione davvero
singolare - secondo la quale l'art. 8 legge n. 84/1994 non richiede
una «terna» di candidati per dare al Ministro e alla regione la
possibilita' di scegliere fra persone diverse ma solo perche' gli
enti proponenti appartengono a tre «tipi» diversi, per cui, se gli
enti concordano su un unico nome, sarebbe legittima la proposta di
quest'ultimo. Il Capo di gabinetto, dunque, affermava la legittimita'
del procedimento fin li' seguito, precisava di voler evitare «il
ricorso alle forme procedurali garantiste» (sic) e concludeva
rappresentando «l'inalterato intento di questa Amministrazione di
pervenire quanto prima al raggiungimento di un accordo» con la
regione: nel senso, evidentemente, di costringere la regione a
consentire sull'unico candidato prospettato.
Ed infatti il 17 settembre 2003 (doc. 8), il Ministro riproponeva
alla regione il nominativo della dott.ssa Monassi, sul quale gia'
nella prima tornata la regione aveva espresso valutazione
motivatamente negativa.
Tale valutazione veniva reiterata con nota del 19 settembre 2003
(doc. 9). Con tale nota si ribadiva l'illegittimita' di una nomina
effettuata sulla base della designazione di un solo candidato (alla
luce della lettera e della ratio dell'art. 8 legge n. 84/1994) e si
sottolineava «la inequivocabile mancanza del possesso dei requisiti
di legge da parte della dott.ssa Monassi», dato che (oltre ad «altre
valutazioni desumibili dal curriculum») «la candidata risulta
laureata in biologia e quindi e' sprovvista, de iure, della
preparazione universitaria essenziale per rispondere al requisito
della «massima e comprovata qualificazione professionale nei settori
dell'economia dei trasporti e portuali».
La regione, peraltro, confermava «l'intendimento... di
contribuire a scegliere il nuovo Presidente dell'Autorita' portuale
entro i termini di scadenza previsti dalla legge, esercitando appieno
le competenze e i poteri ad essa riservati anche nel merito, sia
nell'ambito della procedura ordinaria prevista nella prima parte
dell'art. 8, primo comma, sia nella procedura alternativa prevista
nella seconda parte della medesima norma», e assicurava «la
disponibilita'... a concorrere, con la propria intesa, anche ad altre
procedure che eventualmente il Ministero ritenesse necessario
adottare per far fronte ad eventuali situazioni di necessita' e
urgenza.»
A tale nota della regione, di data 19 settembre, non seguiva
alcuna risposta da parte ministeriale: nonostante la ricordata
solenne affermazione con cui si chiudeva la nota del 12 settembre
2003 circa «l'inalterato intento» dello Stato «di pervenire quanto
prima al raggiungimento di un accordo» con la regione.
Invece, il 10 ottobre il Ministro, senza alcuna consultazione con
la regione, procedeva alla nomina di un Commissario dell'Autorita'
portuale di Trieste. La nomina del Commissario decorreva dal
14 ottobre 2003, giorno successivo alla scadenza del mandato del
presidente in carica, senza neppure consentire la ordinaria
prorogatio dello stesso per la durata prevista dal d.l. n. 293/1994,
conv. in legge n. 444/1994. L'atto di nomina veniva impugnato dalla
Regione Friuli-Venezia Giulia avanti al Tribunale amministrativo
regionale del Friuli-Venezia Giulia.
Nel frattempo, anche in relazione alle difficolta' incontrate
nello svolgimento della procedura prevista dalla legge n. 84 del
1994, la regione veniva elaborando una propria legge che, approvata,
diveniva la legge regionale 24 maggio 2004, n. 17 (pubblicata nel
supplemento straordinario al B.U.R. n. 8 del 26 maggio 2004, ed
entrata in vigore il giorno della pubblicazione), il cui art. 9
dispone ora (ovviamente in relazione al solo porto di Trieste) quanto
segue:
«1. - Ai fini della nomina del Presidente dell'Autorita' Portuale
di Trieste, la Provincia di Trieste, il Comune di Trieste, il Comune
di Muggia e la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e
Agricoltura di Trieste individuano tre nominativi di esperti di
massima e comprovata qualificazione professionale nei settori
dell'economia, dei trasporti e portuale. Tali nominativi sono
comunicati, tre mesi prima della scadenza del mandato del Presidente
dell'Autorita' portuale di Trieste, al presidente della regione il
quale, con atto motivato, puo' chiedere ai succitati enti di
comunicare, entro trenta giorni dalla richiesta, la candidatura di
ulteriori tre soggetti al fine di effettuare la nomina. Ricevute le
proposte, il presidente della regione promuove, in attuazione del
principio di leale cooperazione, le procedure per l'intesa con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
2. Qualora nei termini di cui al comma 1 non pervenga alcuna
designazione, il Presidente della Regione, previa intesa con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, nomina comunque il
Presidente dell'Autorita' Portuale di Trieste tra personalita' che
risultano esperte e di massima e comprovata qualificazione
professionale nei settori dell'economia, dei trasporti e portuale.
3. - La revoca del mandato del Presidente dell'Autorita' Portuale
di Trieste, lo scioglimento del comitato portuale e le eventuali
nomine commissariali sono disposte con decreto del presidente della
regione d'intesa con il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, nel rispetto delle previsioni di cui all'art. 7 della
legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia
portuale).
4. - In fase di prima applicazione, la comunicazione dei
nominativi di cui al comma 1 avviene entro trenta giorni dall'entrata
in vigore della presente legge».
In pratica, in attuazione dei principi costituzionali di cui
all'art. 117 e 118 della Costituzione, come innovata dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, e nell'esercizio della propria potesta'
legislativa concorrente in materia di porti (spettante ex art. 117,
comma 3, in collegamento con l'art. 10 legge costituzionale
n. 3/2001), la Regione Friuli-Venezia Giulia invertiva i ruoli
assegnati dalla legge n. 84/1994 al presidente della regione ed al
Ministro, conferendo al primo la responsabilita' del procedimento ed
il compito finale della nomina, al secondo quello di dare l'intesa a
ulteriore garanzia degli interessi generali del sistema portuale.
Risulta alla regione - dalla nota del Dipartimento affari
regionali 9 giugno 2004, n. prot. 4877/2004, che con determinazione
del 3 giugno 2004 il Consiglio dei ministri ha deciso l'impugnazione
della legge regionale in questione davanti a codesta ecc.ma Corte
costituzionale.
A soli due giorni di distanza dalla pubblicazione della legge
regionale, il Governo, su proposta concertata (per questa parte) con
il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, adottava il
decreto-legge qui impugnato, n. 136 del 28 maggio 2004, il cui art. 6
inseriva il comma 1-bis nell'art. 8 legge n. 84/1994, statuendo che,
«esperite le procedure di cui al comma 1, qualora entro trenta giorni
non si raggiunga l'intesa con la regione interessata entro i brevi
termini in esso definiti, il Ministro puo' chiedere al Presidente del
Consiglio dei ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei
ministri, che provvede con deliberazione motivata».
E' da notare che, il 27 maggio 2004, la Conferenza dei Presidenti
delle regioni, essendo venuta a conoscenza delle intenzioni del
Governo, aveva inviato una nota al Ministro delle infrastrutture ed
al Ministro per gli affari regionali (doc. 10), nella quale si
giudicava illegittima la norma qui impugnata e si chiedeva un
incontro urgente per «individuare un percorso condiviso che consenta
di superare le `divergenze' registrate».
Le vicende successive al d.l. n. 136/2004: nomina della sola
persona sulla quale la regione ha dissentito e modifica non
retroattiva del decreto-legge.
E' sulle vicende ora ricordate che si innestano quelle che hanno
originato il presente conflitto.
Infatti, in pretesa attuazione dell'art. 6 d.l. n. 136/2004, il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti richiedeva al
Presidente del Consiglio dei ministri di sottoporre la questione al
Consiglio dei ministri stesso, che si pronunciava il 3 giugno 2004.
Come si rileva dal verbale (doc. 11), esso, «preso atto che la
dott.ssa Marina Monassi, e' stata unanimemente designata dagli enti
territoriali interessati (provincia, comune, Camera di commercio) e
che sulla predetta designazione non e' stata raggiunta l'intesa tra
il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e la Regione
Friuli-Venezia Giulia, delibera - ai sensi del predetto comma 1-bis -
che lo stesso Ministro, previa acquisizione del parere delle
competenti Commissioni parlamentari, possa procedere alla nomina
della dott.ssa Marina Monassi a Presidente dell'Autorita' portuale di
Trieste, considerata la necessita' di evitare l'ulteriore
prosecuzione della gestione commissariale dell'Autorita' portuale e
considerata altresi' l'univocita' della designazione da parte degli
enti esponenziali degli interessi maggiormente coinvolti nella
nomina».
In altre parole, l'illegittimita' compiuta dagli enti locali nel
designare un unico candidato invece che una terna e' stata assunta a
... motivazione della nomina.
La regione, venuta a conoscenza. di tale decisione dal comunicato
stampa del Governo, con telegramma inviato lo stesso 3 giugno al
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ed al Presidente
Consiglio rilevava che la deliberazione era stata adottata senza il
rispetto delle procedure previste per la formulazione dell'intesa ed
«in violazione art. 44 Statuto costituzionale di autonomia di questa
regione, che fa obbligo di convocare al Consiglio stesso il
Presidente della regione quando siano trattate questioni che
riguardano particolarmente la regione» (doc. 12).
A questo telegramma rispondeva il Sottosegretario di Stato alla
Presidenza del Consiglio dei ministri con nota del 15 giugno 2004
(doc. 13), senza peraltro fornire alcuna spiegazione, neppure in
ordine alla mancata convocazione del Presidente della, regione alla
riunione del Consiglio dei ministri.
A tale nota il Presidente della regione replicava in data 21
giugno 2004 (doc. 14), ribadendo l'illegittimita' della procedura
seguita dal Governo e preannunciando il ricorso, nel caso di
completamento della procedura.
Si noti che non soltanto il Presidente della regione non e' stato
invitato alla riunione del Consiglio dei ministri ma, addirittura,
per ottenere copia della deliberazione assunta dal Consiglio medesimo
in data 3 giugno e' stato necessario per la regione attivare il
procedimento di accesso ai sensi dell'art. 22 della legge
n. 241/1990. Alla richiesta regionale di accesso del 1° luglio 2004
(doc. 15) la Presidenza del Consiglio dei ministri rispondeva
soltanto con nota del 14 luglio 2004, pervenuta alla regione in data
22 luglio 2004, allegando finalmente copia della deliberazione
n. 160/2004 del Consiglio dei ministri.
Nel frattempo, le competenti Commissioni parlamentari procedevano
all'esame del d.l. n. 136/2004, ai fini della sua conversione, ed
erano anche chiamate ad esprimere il previsto parere sulla nomina del
Presidente dell'Autorita' portuale. Dai resoconti delle dichiarazioni
di voto, tra l'altro, risulta che la vicenda era riportata al
Parlamento in termini non veritieri, e che, in particolare, sarebbe
stata indicata la terna di candidati. Percio', con nota dell'8 luglio
2004 (doc. 16), indirizzata al Presidente della Commissione
permanente del Senato, il Presidente della regione riassumeva le
motivazioni che avevano portato alla mancata intesa da parte della
regione, con ampio corredo della corrispondenza intervenuta
sull'argomento.
Inoltre, nella perdurante inerzia statale rispetto alle richieste
ed iniziative della regione il Presidente della regione con nota del
15 luglio 2004, inviata al Ministro (doc. 17), ribadiva la posizione
della regione, invitava il Ministro a non procedere alla nomina e
constatava che dai resoconti parlamentari risultava «che il
decreto-legge sarebbe stato adottato nel tentativo di fermare la
legittima azione della regione e sull'erroneo presupposto che il
Ministero avrebbe ricercato, infruttuosamente, l'intesa su una terna
di nomi che sarebbe stata inviata alla regione per ben due volte».
Sempre il 15 luglio 2004 il Ministro procedeva alla nomina della
dott.ssa Marina Monassi a Presidente dell'Autorita' portuale di
Trieste (doc. 18).
Pochi giorni dopo il d.l. n. 136/2004 - sulla cui base era stata
asseritamente fatta la nomina qui contestata - veniva convertito
dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, eppero' con profonde
modificazioni proprio in relazione alle procedure di nomina dei
presidenti degli enti portuali.
Infatti, l'art. 6 del d.l. veniva sostituito, ed ora l'art. 8,
comma 1-bis, legge n. 84/1994 prevede che, «esperite le procedure di
cui al comma 1, qualora entro trenta giorni non si raggiunga l'intesa
con la regione interessata, il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti indica il prescelto nell'ambito di una terna formulata a
tale fine dal Presidente della Giunta regionale, tenendo conto anche
delle indicazioni degli enti locali e delle camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura interessati» (enfasi aggiunta);
la disposizione stabilisce poi che, «ove il Presidente della Giunta
regionale non provveda all'indicazione della terna entro trenta
giorni dalla richiesta allo scopo indirizzatagli dal Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, questi chiede al Presidente del
Consiglio dei ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei
ministri, che provvede con deliberazione motivata».
In questo modo, alla regione viene restituito un ruolo
significativo, seppur nell'ambito di procedure non completamente
regionalizzate. Ma alla nuova normativa viene sottratta proprio la
vicenda del porto di Trieste. Infatti, con l'art. 1, comma 2, della
legge di conversione vengono «fatti salvi gli effetti degli atti
compiuti ai sensi dell'art. 8, comma 1-bis, della legge 28 gennaio
1994, n. 84, introdotto dall'art. 6 del decreto- legge 28 maggio
2004, n. 136, fino alla data di entrata in vigore della presente
legge». Di fatto, l'unico provvedimento di nomina compiuto dal
Ministro ai sensi del d.l. n. 136/2004, prima della sua conversione
in legge, e' quello del Presidente dell'Autorita' portuale di
Trieste. Dunque, lo Stato ha adottato il d.l. n. 136/2004, che reca
una disciplina apparentemente generale, solo per superare l'espresso
dissenso della Regione Friuli-Venezia Giulia sulla nomina del
presidente dell'Autorita' portuale, e poi, una volta compiuta la
nomina, ha modificato la norma introdotta, premurandosi di far salva
la nomina stessa, pur senza espressamente nominarla.
Anche per ottenere copia del provvedimento di nomina e' stato
necessario, da parte della regione, presentare apposita richiesta con
nota 5 agosto 2004 (doc. 19).
Il decreto ministeriale e' stato trasmesso alla Regione
Friuli-Venezia Giulia con nota del 12 agosto 2004, pervenuta il
giorno successivo, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
(doc. 20).
In chiusura di questa ricostruzione degli elementi fattuali, non
si puo' non sottolineare che, in un procedimento nel quale la legge
impone l'intesa e, quindi la «codeterminazione paritaria» tra Stato e
regione, la regione, oltre a essere stata scavalcata, ha addirittura
dovuto attivare il diritto d'accesso per ottenere copia del
provvedimento alla cui formazione - per legge - avrebbe dovuto
attivamente partecipare.
La ricorrente regione ritiene che gia' la semplice narrazione di
tali accadimenti mostri che la nomina compiuta dal Ministro, a
seguito della deliberazione dei Consiglio dei ministri, e' del tutto
illegittima e lesiva delle proprie competenze costituzionali, come
ulteriormente viene illustrato dalle seguenti ragioni di
D i r i t t o
Premessa. Il diritto applicabile alla nomina del presidente del
Porto di Trieste.
Come risulta dalla parte narrativa, la nomina del presidente del
Porto di Trieste e' disciplinata sia dalla legislazione statale, con
riferimento ai porti in genere, sia dalla legge regionale, e in
particolare dalla legge regionale 24 maggio 2004, n. 17, che riguarda
specificamente ed esclusivamente l'autorita' portuale di Trieste.
Si pone dunque in primo luogo la questione di quale sia
attualmente la legge applicabile a tale nomina.
Per le ragioni che saranno esposte - essenzialmente la competenza
regionale e il principio di specialita' - la Regione Friuli-Venezia
Giulia ritiene che alla nomina dovrebbe applicarsi la legge
regionale: e se cosi' e', risulta ovviamente illegittima ed invasiva
la nomina compiuta dal Ministro in base alla legislazione statale.
Tuttavia, per chiarezza argomentativa nell'esposizione delle
censure si preferisce qui partire dall'ipotesi della perdurante
applicabilita' della legislazione statale, per mostrare in modo piu'
netto come anche in tale ipotesi la nomina compiuta sia completamente
illegittima, arbitraria e lesiva delle competenze costituzionali
della regione.
1. - Illegittimita' derivata per incostituzionalita' dell'art. 6
d.l. n. 136/2004.
Qualora dunque, in denegata ipotesi, si ritenga che il rapporto
fra la legge regionale n. 17/2004 ed il d.l. n. 136/2004 non debba
essere regolato dal criterio di specialita' ma da quello cronologico,
e si ritenga dunque applicabile il secondo anche in Friuli-Venezia
Giulia, gli atti impugnati sarebbero comunque affetti, in via
derivata, dai vizi denunciati nel ricorso proposto da questa regione
contro l'art. 6 d.l. n. 136/2004.
E' dunque opportuno riportare qui le censure avanzate nel ricorso
di cui sopra.
«Violazione dell'art. 117, comma 3, e dell'art. 118 Cost., in
collegamento con l'art. 10 legge costituzionale n. 3/2001, in
relazione all'eventuale ripristino anche nella Regione Friuli-Venezia
Giulia della competenza ministeriale alla nomina.
La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che, nelle materie
regionali, la legge statale puo' assegnare allo Stato (e regolare)
solo funzioni amministrative che debbano essere esercitate
unitariamente, nel rispetto dei principi di proporzionalita' e
ragionevolezza, e che tale attribuzione di funzioni dovrebbe essere
frutto di un accordo con le regioni.
In mancanza di procedure di concertazione in sede legislativa,
«l'esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme
alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, puo' aspirare
a superare il vaglio di legittimita' costituzionale solo in presenza
di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attivita' concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealta» (sent. n. 303/2003, punto 2.2 del Diritto, v. anche la
sent. n. 6/2004, punto 7 del Diritto).
Con l'art. 6 d.l. n. 136/2004, lo Stato - oltre a «declassare»
l'intesa prevista dall'art. 8, comma 1, legge n. 84/1994,
trasformandola da forte a debole - ha anche ribadito la competenza
ministeriale.
Ora, come visto, la Regione Friuli-Venezia Giulia, con la propria
specifica legislazione, e precisamente con la legge regionale
n. 17/2004, ha attribuito al Presidente della Regione il compito
della nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste: e
cio' in applicazione dell'art. 118 Cost., che attribuisce all'ente
titolare della competenza legislativa il potere di allocazione delle
funzioni amministrative.
Naturalmente, la legge regionale ha conservato il potere di
codeterminazione del Ministro delle infrastrutture, in considerazione
del principio fondamentale espresso dalla legge n. 84 del 1994,
tenendo percio' ferma la necessaria intesa preventiva.
Risulta ad avviso della regione evidente che la nomina del
Presidente dell'Autorita' portuale non e' una funzione che possa
richiedere un necessario esercizio centrale per essere svolta in modo
adeguato. Al contrario, il principio di sussidiarieta' e di
proporzionalita' sono senz'altro soddisfatti da una nomina regionale
alla quale lo Stato dia il suo consenso; ed anzi, il principio di
adeguatezza, pure stabilito dall'art. 118 Cost., rende evidentemente
preferibile che le valutazioni di base partano dalla realta' locale,
del resto secondo un criterio gia' insito nella stessa legge n. 84
per la formulazione delle «terne» di partenza: criterio che non v'e'
ragione di non far valere anche per la competenza regionale.
Si badi che la titolarita' statale o regionale del potere di
nomina involge anche la complessiva responsabilita' del procedimento
di nomina: nel caso dell'Autorita' portuale di Trieste, il blocco
della procedura e' dipeso dal fatto che il Ministro ha, in prima
battuta, accettato un'unica designazione dagli enti locali e, in
seguito, non ha sollecitato la designazione della terna.
Dunque, qualora si ritenga che l'art. 6 d.l. n. 136/2004
ripristini il potere ministeriale di nomina, abrogando l'art. 9 legge
regionale n. 17/2004, esso risulta illegittimo (in relazione alla
Regione Friuli-Venezia Giulia) per violazione dell'art. 118, commi 1
e 2, Cost., alla luce delle sentt. n. 303/2003 e n. 6/2004 di codesta
Corte.
Violazione dell'art. 117, comma 3, e dell'art. 118 Cost., in
collegamento con l'art. 10 legge costituzionale n. 3/2001, e del
principio di leale collaborazione, in relazione alla possibilita' di
procedere a nomina senza intesa della regione.
E' pacifico che la norma impugnata rientra in una materia in cui
la Regione Friuli-Venezia Giulia ha potesta' legislativa, salva la
determinazione del principi fondamentali da parte dello Stato.
Non puo' essere dubbio che, entro il proprio ambito di
applicazione, l'art. 6 rende facoltativa l'intesa prima obbligatoria
ai sensi dell'art. 8, comma 1, legge n. 84/1994. Si e' visto che, in
base alla giurisprudenza costituzionale, nel caso in cui lo Stato
eserciti una funzione amministrativa in materia regionale, e'
necessaria l'intesa con le regioni o la regione specificamente
interessata.
Si tratta di un'intesa forte: cio' risulta dall'insieme delle
considerazioni svolte dalla Corte costituzionale e anche dalla sent.
n. 6 del 2004, che ha considerato legittima la norma statale
impugnata perche' prevedeva «un'intesa «forte», nel senso che il suo
mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla
conclusione del procedimento» (punto 7 del Diritto). Ma la stessa
sent. n. 303/2003 ha ritenuto che la mancanza dell'intesa per la
individuazione e la localizzazione delle «grandi opere» da inserire
nel programma comporta l'inefficacia del programma nella regione
interessata. E tali concetti sono stati puntualmente confermati dalla
recentissima sentenza n. 233 del 2004, con riferimento alla decisione
di realizzazione e alla approvazione del progetto preliminare della
Metropolitana di Bologna, per la quale codesta ecc.ma Corte ha
confermato la necessita' dell'intesa regionale.
Comunque, se anche potesse essere concepibile che, in casi
particolari, il coinvolgimento della regione nell'esercizio
«unitario» delle funzioni amministrative assuma forme meno intense
rispetto a quelle dell'intesa «forte», il caso della nomina dei
presidenti delle Autorita' portuali non potrebbe costituire uno di
quei casi particolari.
Da un lato, infatti, non si puo' ipotizzare che, per casi di
questo genere, l'intesa risulti impossibile. Trattandosi di una
nomina, e' evidente che, se le parti ispirano il proprio
comportamento al principio di leale cooperazione, esse dovranno
necessariamente giungere ad un accordo su una persona fra le tre (o,
eventualmente, le ulteriori tre) proposte dagli enti locali. Seppur
in riferimento ad un caso diverso (si trattava di un conflitto fra
C.S.M., e Ministro della giustizia in relazione ad un «concerto» che
il Ministro doveva dare ad una commissione del C.S.M.), codesta Corte
ha avuto occasione di precisare in modo analitico cosa si intenda per
leale collaborazione in occasione di un procedimento di nomina (v. la
sent. n. 379 del 1992, punto 7 del Diritto).
E' opportuno, inoltre, ricordare che lo Stato non rimane
sprovvisto di tutela in caso di intesa «forte», perche' anche la
regione deve comportarsi rispettando il principio della leale
collaborazione, per cui, di fronte ad un'inerzia regionale o ad un
diniego di intesa incongruamente motivato, lo Stato potrebbe attivare
gli opportuni rimedi giurisdizionali davanti a codesta ecc.ma Corte.
Dall'altro lato, la previsione di meccanismi alternativi
all'intesa potrebbe giustificarsi quando alle esigenze di tutela
dell'autonomia costituzionale della regione si contrapponessero
preminenti esigenze di rango costituzionale, nel senso che il mancato
esercizio della funzione «accentrata» ex art. 118 Cost. nuoccia
gravemente ad interessi di rango costituzionale: ma non e' certo
questo il caso della mancata nomina del Presidente dell'Autorita'
portuale. Da un lato, infatti, l'art. 9, comma 1, lett. b) legge
n. 84/1994 assegna la funzione di vice presidente al comandante del
porto sede dell'autorita' portuale e l'art. 9, comma 4, stabilendo
che «per la validita' delle sedute e' richiesta la presenza della
meta' piu' uno dei componenti in prima convocazione e di un terzo dei
medesimi in seconda convocazione», consente il funzionamento del
Comitato portuale anche senza il Presidente ed i membri da esso
nominati.
Dall'altro lato, qualora gia' non operasse tale disposizione, non
vi sarebbe in ogni modo alcuna necessita' operativa di provvedere
unilateralmente alla nomina del presidente, dal momento che le
necessita' immediate potrebbero essere soddisfatte attraverso la
nomina di un commissario straordinario, nomina che codesta ecc.ma
Corte ha ritenuto possibile qualora sia effettuata in ragione
dell'urgenza una volta che siano lealmente avviate le trattative per
l'intesa (sent. n. 27 del 2004).
Se non si vuole rendere apparente la «tutela compensativa»
riconosciuta dalla Corte costituzionale, attraverso l'intesa, alle
regioni in caso di alterazione della ripartizione costituzionale
delle competenze legislative, occorre limitare al massimo i casi in
cui si puo' rinunciare all'intesa: la nomina del presidente di un
ente pubblico e' un tipico caso in cui all'intesa si deve mantenere
carattere forte, per le ragioni appena viste.
Dunque, l'art. 6 d.l. n. 136/2004 lede la sfera costituzionale di
competenza regionale perche' non solo diminuisce la tutela
dell'autonomia regionale rispetto alla norma previgente (il che gia'
potrebbe considerarsi contrastante con l'art. 5 Cost.) ma opera
questa deminutio dopo che la Regione Friuli-Venezia Giulia e' stata
dotata di competenza costituzionale in materia di porti, competenza
costituzionale che, anche alla luce della giurisprudenza
costituzionale, puo' essere derogata (sotto il profilo
dell'allocazione e della regolazione delle funzioni amministrative)
solo prevedendo un'intesa «forte» con la regione (e, come detto,
rispettando i principi di ragionevolezza e proporzionalita'
nell'applicazione dell'art. 118, comma 1).
Pertanto, l'art. 6 d.l. n. 136/2004 viola gli artt. 117, comma 3,
e 118, commi 1 e 2, Cost. ed il principio di leale collaborazione,
alla luce delle sentt. n. 303/2003, n. 6/2004 e n. 233/2004 della
Corte costituzionale.
In subordine al punto 2): violazione dell'art. 117, comma 3, e
dell'art. 118 Cost., in collegamento con l'art. 10 legge
costituzionale n. 3/2001, e del principio di leale collaborazione, in
quanto si prevede che il conflitto venga risolto con la semplice
prevalenza di una delle parti.
La disposizione qui impugnata prevede che, in caso di mancata
intesa, sia competente a provvedere il Consiglio dei ministri.
La ricorrente regione desidera sottolineare che non si tratta qui
di una questione che possa coinvolgere l'indirizzo politico o le
massime scelte di Governo, ma semplicemente della nomina del migliore
titolare dell'Autorita' portuale.
In situazioni di questa natura, non vi sono interessi
costituzionali preminenti che possano richiedere che - in caso di
mancata intesa tra regione e lo Stato, e nella denegata ipotesi che
si ritenga legittimo che possa provvedersi in assenza dell'intesa -
la decisione venga affidata al Governo, anziche' ad una istanza che
equilibratamente rappresenti le esigenze delle due parti.
Infatti, e' di immediata evidenza che il Consiglio dei ministri
non rappresenta certo una istanza «neutra», o realmente equidistante
tra la regione e il Ministro con il quale l'intesa avrebbe dovuto
essere raggiunta, ma rappresenta piuttosto un'istanza dello stesso
segno del Ministro stesso, che non solo partecipa alla riunione, ma
vi assume la parte del proponente della deliberazione.
Si noti che la parita' tra lo Stato e regione nella procedura
sostitutiva dell'intesa non viene ripristinata dalla possibilita'
data alla regione di impugnare per conflitto la determinazione del
Governo: essendo evidente che altro e' una procedura amministrativa
di paritario esame nel merito della questione, altro un sindacato
successivo di legittimita' sul rispetto del principio di leale
collaborazione.
La disposizione in questione risulta dunque costituzionalmente
illegittima perche', in presenza di interessi costituzionali di pari
dignita', e di natura tale da non mettere in gioco l'indirizzo
politico del Governo, stabilisce che in caso di mancata intesa sia
chiamato semplicemente a decidere il Governo, anziche' stabilire sedi
e procedure di decisione che siano sostanzialmente neutre ed
equidistanti rispetto alle parti che non hanno raggiunto l'intesa.
In ulteriore subordine al punto 2): violazione dell'art. 117,
comma 3, e dell'art. 118 Cost., in collegamento con l'art. 10 legge
costituzionale n. 3/2001, e del principio di leale collaborazione, in
quanto si prevede che il semplice passaggio di trenta giorni consenta
la sostituzione del Governo all'intesa.
Come visto sopra, la norma impugnata consente di prescindere
dall'intesa, con delibera del Consiglio dei ministri, «esperite le
procedure di cui al comma 1, qualora entro trenta giorni non si
raggiunga l'intesa con la regione interessata».
In pratica, si puo' sottoporre la questione al Consiglio dei
ministri dopo trenta giorni dal ricevimento della terna di candidati
(o della seconda terna di candidati, richiesta dal Ministro) o dopo
trenta giorni dalla scadenza del termine per le designazioni (tre
mesi prima della scadenza del mandato del presidente per la prima
terna).
Dunque, l'art. 6 non richiede altro, al fine di consentire la
procedura sostitutiva dell'accordo con la regione, che il passaggio
dei trenta giorni. Sembra dunque evidente che esso viola le
competenze costituzionali della regione ed il principio della leale
collaborazione, perche', anche in caso di intesa «debole», lo Stato
puo' decidere unilateralmente solo dopo aver cercato l'accordo con
«reiterate trattative» (secondo l'espressione ricorrente nella
giurisprudenza costituzionale) e qualora, in sostanza, sia il mancato
atteggiamento collaborativo della regione a bloccare il procedimento.
L' art. 6, invece, sembra dare allo Stato il potere di decidere
unilateralmente anche in assenza dei presupposti richiesti dal
principio di leale collaborazione.
Ne risulta la violazione dell'art. 117, comma 3, e dell'art. 118
Cost., in collegamento con l'art. 10 legge costituzionale n. 3/2001,
e del principio di leale collaborazione.
2. - Autonoma illegittimita' degli atti impugnati.
a) Violazione dell'art. 6 d.l. n. 136/2004 per mancanza della
terna di candidati e del tentativo di accordo diretto con la Regione.
L'art. 8, comma 1-bis n 84/1994, come introdotto dal d.l.
n. 136/2004, stabiliva, prima della modifica apportata in sede di
conversione di tale decreto, che «esperite le procedure di cui al
comma 1, qualora entro trenta giorni non si raggiunga l'intesa con la
regione interessata, il Ministro puo' chiedere al Presidente del
Consiglio dei ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei
ministri, che provvede con deliberazione motivata» (enfasi aggiunta).
Le «procedure di cui al comma 1» prevedono, inconfutabilmente,
che Ministro e regione siano chiamati a raggiungere l'intesa non su
un solo nominativo (che rappresenterebbe un vincolo insuperabile) ma
su una «terna di esperti» indicata dagli enti locali. Gia'
dall'esposizione in fatto risulta l'illegittimita' di una procedura
di nomina fondata su una designazione unica da parte degli enti
locali.
Si e' ricordata la tesi, sostenuta da parte statale, secondo la
quale l'art. 8 legge n. 84/1994 non richiederebbe una «terna» di
candidati per dare al Ministro e alla regione la possibilita' di
scegliere fra persone diverse ma solo perche' gli enti proponenti
appartengono a tre «tipi» diversi, per cui, se gli enti concordano su
un unico nome, sarebbe legittima la proposta di quest'ultimo: tesi
palesemente infondata sia in relazione alla lettera della legge (che
parla di «terna», e non di una designazione per ciascun ente locale,
e comunque non prevede alternative alla terna) sia in relazione alla
sua ratio, che e' quella di conferire un ruolo importante agli enti
locali ma di lasciare un sostanziale potere di scelta ed un
sufficiente margine di trattativa al Ministro e alla regione, che,
invece, di fronte ad una designazione unica, avrebbero le mani
completamente legate. Che la terna non possa ridursi ... ad un solo
candidato e' stato confermato (ovviamente, ad avviso della regione)
dalla giurisprudenza amministrativa. La sent. Tribunale
amministrativo regionale Lazio, sez. IIIter. n. 4891/2003, relativa
proprio all'Autorita' portuale di Trieste, non solo ha riconosciuto
l'assoluta necessita' della designazione di una terna ma ha aggiunto
che, «non essendo previsto un candidato per ogni ente, e' evidente
che la designazione della terna non possa che avvenire con il
concorde assenso di tutti gli enti interessati» (p. 3). Il Tribunale
ha aggiunto che, per il fatto che «si tratta di far luogo alla nomina
di un organo monocratico che riveste un notevolissimo rilievo
nell'ambito dell'economia del territorio ed in primo luogo della
citta' ove il porto medesimo e' ubicato», e' «sempre necessaria
l'intesa con la regione» ed «e' altrettanto indispensabile che la
terna... sia affrancata da logiche "di schieramento" e sia composta
da tecnici consensualmente individuati dai diversi livelli di
governo» (p. 4 s.).
E' da rimarcare il diverso atteggiamento tenuto dall'allora
Ministro dei trasporti nella procedura giudicata poi legittima dalla
sentenza appena citata: mentre ora il Ministro si e' accontentato per
ben due volte della designazione di un solo nominativo, cinque anni
fa il Ministro non accetto' la designazione di quattro nomi, perche'
non c'era il consenso unanime degli enti locali su tre nomi (e la
richiesta di un'ulteriore terna fu giudicata legittima dal Tribunale
amministrativo regionale).
L'illegittimita' degli atti impugnati e la loro lesivita' per le
competenze costituzionali della Regione Friuli-Venezia Giulia
sembrano dunque palesi.
Inoltre, tale illegittimita' sussisterebbe perfino se si
condividesse la tesi appena confutata. Infatti, a seguito del primo
diniego di intesa, il Ministro ha richiesto agli enti locali «di
voler nuovamente procedere alla designazione del candidato entro
trenta giorni dal ricevimento». Ora, se anche per assurdo si
accettasse che la designazione di una terna sia sostituita da una
designazione unica sarebbe comunque inaccettabile che la seconda
designazione fosse uguale alla prima gia' rifiutata. Nel momento in
cui il Ministro ha richiesto una seconda designazione, in
applicazione dell'art. 8, comma 1, legge n. 84/1994, gli enti locali
avevano comunque il dovere di designare una persona diversa dalla
dott.ssa Monassi; e' veramente paradossale (oltre che illegittimo)
che, di fronte ad una richiesta di designazione originata dalla
mancata intesa su un certo candidato, gli enti locali abbiano
nuovamente designato lo stesso candidato.
Dunque, perfino nella ipotesi in cui non si ritenesse necessaria
la terna di candidati, gli atti impugnati sarebbero illegittimi e
lesivi perche' la regione si e' vista sottoporre due volte lo stesso
candidato.
Inoltre, le «procedure di cui al comma 1» non prevedono solo
l'intesa fra regione e Ministro sulla base della terna, ma anche il
tentativo di accordo diretto fra regione e Ministro «qualora non
pervenga nei termini alcuna designazione» (art. 8, comma 1, ultima
frase, legge n. 84/1994).
Pare chiaro che l'inciso appena citato debba essere riferito alla
designazione di una terna, dato che piu' volte nella parte precedente
del comma 1 si parla di designazione di una terna. Se, dunque, Stato
e regione hanno il potere-dovere di cercare un'intesa diretta in
assenza della designazione di una terna, gli atti impugnati sono
affetti da ulteriore illegittimita', perche' sono stati adottati
senza che lo Stato cercasse un'intesa diretta con la regione ex
art. 8, comma 1, ultima frase, e quindi senza che fossero esperite
tutte «le procedure di cui al comma 1».
Si badi che un ipotetico tentativo di affermare che basterebbe la
presenza di una designazione qualsiasi ad impedire la possibilita' di
intesa diretta regione-Ministro, oltre a scontrarsi con il chiaro
contenuto complessivo del comma 1, sarebbe precluso dal principio
«dell'interpretazione conforme a Costituzione», in quanto, secondo
quell'interpretazione, la procedura di nomina rischierebbe di essere
bloccata, con conseguente pregiudizio della continuita' dell'azione
amministrativa e, quindi, dell'art. 97 Cost.
b) Violazione dell'art. 6 d.l. n. 136/2004 in relazione alla
decorrenza del termine.
Come visto, la possibilita' per il Ministro di far sottoporre la
questione al Consiglio dei ministri e' condizionata al decorso di
trenta giorni dopo che sono state «esperite le procedure di cui al
comma 1». L'art. 6 d.l. n. 136/2004 e' entrato in vigore il 29 maggio
2004 ed il Consiglio dei ministri ha autorizzato il Ministro a
nominare la dott.ssa Monassi il 3 giugno 2004. Dunque lo Stato ha
ritenuto che il termine di trenta giorni, introdotto ex novo dal d.l.
n. 136/2004, avesse cominciato a decorrere prima dello stesso
decreto-legge!
Sembra chiaro, invece, che un termine non puo' cominciare a
decorrere prima di esistere nell'ordinamento. La nuova norma e'
formulata in modo generale e astratto, celando l'intento soggettivo
dei suoi autori: ma questa formulazione richiedeva che, dopo la sua
entrata in vigore, fossero esperite le procedure o, perlomeno, che si
cercasse nuovamente un'intesa con la regione per trenta giorni. Lo
Stato ha invece applicato subito, meccanicamente, la nuova norma alla
situazione che stava a cuore al Ministro, stravolgendo pero' i
corretti criteri di applicazione delle norme.
Ne risulta un ulteriore profilo di illegittimita' e lesivita'
degli atti impugnati.
c) Violazione dell'art. 44 St. Friuli-Venezia Giulia.
L'art. 44 St. Friuli-Venezia Giulia stabilisce che «il Presidente
della regione interviene alle sedute del Consiglio dei ministri per
essere sentito, quando sono trattate questioni che riguardano
particolarmente la regione». E incontestabile che la delibera qui
impugnata del 3 giugno 2004, relativa all'ente istituito, come
esposto, in attuazione dell'art. 70 dello Statuto, incide su un
interesse differenziato e particolarmente rilevante della Regione
Friuli-Venezia Giulia (questi sono i requisiti che la giurisprudenza
costituzionale ha individuato per ritenere necessaria la
partecipazione del Presidente della regione: v. ad es. la sent.
n. 544/1989). Sembra dunque evidente che l'omissione della
convocazione del Presidente della regione costituisce violazione
dell'art. 44 dello Statuto e del principio di leale collaborazione,
con conseguente ulteriore illegittimita' e lesivita' - oltre che
della delibera 3 giugno 2004 - anche del d.m. 15 luglio 2004.
d) Violazione del principio di leale collaborazione.
Dall'ampia esposizione dei fatti sopra compiuta risulta che,
mentre la regione si e' prodigata per esporre il proprio punto di
vista, manifestare la propria disponibilita' e addivenire ad un
accordo con il Ministro, questi ha tenuto un comportamento ispirato a
criteri opposti al principio della leale collaborazione. Il Ministro,
infatti, ha accettato senza alcuna obiezione la candidatura unica da
parte degli enti locali e non ha mai replicato nel merito alle
obiezioni avanzate dalla regione sulla preparazione della dott.ssa
Monassi, ne' ha mai ipotizzato una possibile candidatura alternativa,
ne' dopo il primo diniego di intesa ne' dopo il secondo.
Addirittura, dopo il secondo diniego di intesa, il Ministro non
ha piu' risposto alla regione, ma ha proceduto direttamente alla
nomina del Commissario e, dopo il d.l. n. 136/2004, alla nomina del
Presidente: non c'e' stata dunque alcuna trattativa con la regione,
con palese violazione del principio di leale collaborazione, come
delineato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (v., ad
es., le sentt. n. 379/1992, n. 351/1991, n. 116/1994 e n. 27/2004).
Persino, come si e' gia' notato, la regione ha dovuto attivare il
diritto di accesso per avere copia degli atti ora impugnati. Ne
risulta una ulteriore ragione di autonoma illegittimita' e lesivita'
degli atti impugnati.
e) Ulteriore specifica illegittimita' della nomina del solo
candidato per il quale la regione ha espressamente dissentito.
Ancora, i provvedimenti qui impugnati sono illegittimi e lesivi
per il fatto che il Ministro non solo ha nominato il Presidente
dell'Autorita' portuale di Trieste sulla base di procedure rese ab
origine irregolari dalla mancanza della terna, non solo ha provveduto
alla nomina senza che il Presidente della regione fosse chiamato a
partecipare alla seduta del Consiglio dei ministri, non solo ha
proceduto senza avere minimamente cercato di raggiungere l'intesa sul
nominando, ma ha nominato la sola persona sulla quale la regione ha
espresso esplicito e motivato dissenso.
Sembra evidente che il grado davvero minimo del potere regionale
di dare (o negare) l'intesa e' rappresentato dal potere di escludere
determinate candidature, ritenute non corrispondenti alle
caratteristiche necessarie per l'ufficio.
Diversamente potrebbe dirsi - eventualmente - solo in una
situazione in cui apparisse che la regione strumentalmente e in
violazione del principio di leale collaborazione esprime
aprioristiche valutazioni negative su tutte le candidature proposte:
ma non certo in una situazione in cui e' stata sottoposta alla
regione una sola candidatura, e la regione l'ha motivatamente
esclusa: semplicemente, non puo' spettare allo Stato di nominarla
ugualmente, pena la totale vanificazione della procedura d'intesa.
3. - Illegittimita' per inapplicabilita' del d.l. n. 136/2004
nella Regione Friuli-Venezia Giulia.
Come visto, gli atti impugnati sono stati adottati in pretesa
applicazione dell'art. 8, comma 1-bis. legge n. 84/1994, introdotto
dall'art. 6 d.l. n. 136/2004.
Si e' anche ricordato, pero', che, prima dell'entrata in vigore
del d.l. n. 136/2004, e' entrata in vigore nella Regione
Friuli-Venezia Giulia la legge regionale n. 17/2004, con la quale la
regione ha esercitato la potesta' legislativa che la Costituzione le
attribuisce in materia di porti, nel quadro dei principi fondamentali
stabiliti dalla legge statale.
Infatti, la regione ha mantenuto nell'essenziale i principi
stabiliti dall'art. 8 della legge n. 84 del 1994 - la terna ed
eventualmente la seconda terna proposta dagli enti locali, la
successiva intesa tra regione e Stato per l'individuazione del
Presidente - ma ha assunto su di se' (la regione ritiene in
applicazione del principio di sussidiarieta' di cui all'art. 118
Cost.) la responsabilita' della procedura ed il compito della nomina,
attuativa dell'intesa raggiunta con il Ministero.
Pur rispettando i principi fondamentali della legislazione
statale, la regione ha dunque dato alla nomina del Presidente del
porto di Trieste una disciplina autonoma e speciale, che ha
determinato (salva ovviamente la verifica della sua legittimita'
costituzionale da parte di codesta ecc.ma Corte costituzionale,
dinanzi alla quale, come ricordato, il Governo ha gia' deliberato
l'impugnazione) la cessazione dell'applicazione, sul punto,
dell'art. 8, comma 1, legge n. 84 del 1994.
Il decreto-legge n. 136, qui impugnato interviene a precisare un
elemento della procedura prevista dall'art. 8, comma 1, legge n. 84
del 1994 (il comma 1-bis. espressamente si riferisce alle «procedure
di cui al comma 1»), una procedura che in quel momento non trovava
piu' applicazione nella regione. Pare dunque corretto ritenere che,
in ossequio al tenore generale dell'art. 6 e a dispetto dell'intento
soggettivo dei suoi redattori, la disciplina prevista dal citato
decreto-legge per l'ipotesi della mancata intesa non sia destinata ad
applicarsi anche con riferimento al porto di Trieste.
Se cosi' e', la delibera del Consiglio dei ministri del 3
giugno 2004 ed il d.m. 15 luglio 2004 sono assunti in difetto di
potere, per non applicabilita' delle disposizioni legislative statali
sui cui si vorrebbero fondare, e violano pertanto gli artt. 117,
comma 3, e 118 Cost. ed al principio di leale collaborazione. Tali
illegittimita' si traducono in lesione delle prerogative
costituzionali della Regione Friuli-Venezia Giulia, che si e' vista
espropriata del potere di nomina, attuativo della competenza
costituzionale in materia di porti.
P. Q. M.
Chiede voglia codesta Corte costituzionale dichiarare che non
spetta allo Stato nominare con decreto ministeriale, senza previa
intesa con la regione, il Presidente dell'Autorita' portuale di
Trieste, e conseguentemente annullare il decreto 15 luglio 2004 del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti; la delibera 3 giugno
2004 del Consiglio dei ministri, per ragioni e nei termini sopra
esposti.
Trieste-Padova, addi' 9 settembre 2004
Prof. avv. Giandomenico Falcon
04C1076