LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
  Presidente: Valerio ONIDA;
  Giudici:  Carlo  MEZZANOTTE,  Fernanda  CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK,  Francesco  AMIRANTE,  Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

                              Sentenza

nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 4, commi da 99 a
103,  della  legge  24 dicembre  2003,  n. 350  (Disposizioni  per la
formazione  del  bilancio  annuale  e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria  2004),  promossi  con  ricorsi  delle Regioni Toscana ed
Emilia-Romagna, notificati il 26 e il 24 febbraio 2004, depositati in
cancelleria  il  3  e  il 4 marzo 2004 ed iscritti ai nn. 32 e 33 del
registro ricorsi 2004.
    Visti  gli  atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
    Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2004 il giudice relatore
Annibale Marini;
    Uditi  l'avvocato  Mario Loria per la Regione Toscana, l'avvocato
Giandomenico  Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello
Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

                          Ritenuto in fatto

    1.  -  Con  ricorso  ritualmente notificato e depositato (r. ric.
n. 32  del 2004), la Regione Toscana ha impugnato alcune disposizioni
della  legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del  bilancio  annuale  e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2004),  tra  l'altro  censurando  l'art. 4,  commi  da  99 a 103, con
riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione.
    Le disposizioni in questione prevedono che agli studenti capaci e
meritevoli  iscritti  ai  corsi  di  cui  all'art. 3  del decreto del
Ministro  dell'universita'  e della ricerca scientifica e tecnologica
3 novembre  1999,  n. 509, possono essere concessi prestiti fiduciari
per  il  finanziamento  degli  studi (comma 99); che a tal fine viene
istituito  un  fondo  finalizzato  alla  costituzione di garanzie sul
rimborso   dei   prestiti   concessi   dalle  banche  e  dagli  altri
intermediari finanziari e che tale fondo puo' essere utilizzato anche
per  corrispondere  contributi in conto interessi agli studenti privi
di  mezzi  ed  agli  studenti nelle stesse condizioni residenti nelle
aree sottoutilizzate di cui all'art. 61 della legge 27 dicembre 2002,
n. 289  (comma 100); che il fondo di cui sopra e' gestito da Sviluppo
Italia  S.p.a.,  sulla  base  di  criteri  ed indirizzi stabiliti dal
Ministero  dell'istruzione,  dell'universita' e della ricerca (MIUR),
di  concerto  con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita
la  Conferenza permanente Stato-Regioni (comma 101); che la dotazione
del  fondo  e' pari a 10 milioni di euro per l'anno 2004 (comma 102);
che  sono  abrogati  i  commi  1,  2  e  3  dell'art. 16  della legge
2 dicembre  1991, n. 390 (Norme sul diritto agli studi universitari),
riguardanti il prestito d'onore (comma 103).
    Espone  la  Regione Toscana che la disciplina delle modalita' per
la  concessione  dei prestiti d'onore era rimessa dalla legge statale
alle  Regioni  e che essa ricorrente vi aveva provveduto con la legge
regionale  28 gennaio  2000, n. 7 (Disciplina del diritto allo studio
universitario),  e  con  l'attuativo  piano  di settore approvato con
deliberazione   del   Consiglio   regionale  9 luglio  2002,  n. 114.
Successivamente,  l'intera  materia  era  stata ridisciplinata con la
legge  regionale  26 luglio  2002, n. 32 (Testo unico della normativa
della   Regione   Toscana   in  materia  di  educazione,  istruzione,
orientamento,  formazione  professionale e lavoro), e con il relativo
regolamento  di  esecuzione adottato con decreto del Presidente della
Giunta regionale 8 agosto 2003, n. 47/R.
    Sostituendo il prestito d'onore con il prestito fiduciario per il
finanziamento  degli  studi,  attraverso l'istituzione di un apposito
fondo gestito a livello statale, le norme impugnate violerebbero - ad
avviso  della Regione - l'art. 117, quarto comma, della Costituzione,
intervenendo  nella  disciplina  degli strumenti volti a garantire il
diritto allo studio, di esclusiva competenza regionale.
    Il riparto di competenze risulterebbe ugualmente violato anche se
si  volesse  ritenere che la disciplina del l'erogazione del prestito
fiduciario rientri nella materia dell'istruzione, oggetto di potesta'
legislativa  concorrente,  in  quanto  la  disciplina  impugnata  non
costituirebbe  ne'  un  principio fondamentale ne' una norma generale
sull'istruzione,   essendo   una   normativa   «analitica,  puntuale,
specifica,  non  cedevole, relativa ad un sostegno finanziario per il
completamento degli studi».
    Le  disposizioni  censurate  si porrebbero poi in contrasto anche
con  l'art. 119 della Costituzione. Risulterebbe infatti - secondo la
Regione  ricorrente  - dalla stessa giurisprudenza costituzionale che
il novellato art. 119 della Costituzione non consentirebbe interventi
finanziari   diretti  dello  Stato  in  materie  e  funzioni  la  cui
disciplina  spetta,  come  nella specie, alla legge regionale, in via
esclusiva o concorrente.
    2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri,  rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura  generale  dello
Stato.
    Ad avviso del Governo, il ricorso sarebbe inammissibile quanto al
comma  99,  che  enuncerebbe  un  «innocuo  principio» e comunque non
sarebbe  oggetto  di  censure specifiche, ed al comma 103, che avendo
contenuto  meramente  abrogativo non potrebbe in alcun caso ritenersi
invasivo di una competenza regionale di carattere residuale.
    Le  censure  riguardanti  i  commi  da 100 a 102 sarebbero invece
infondate.  Osserva al riguardo l'Avvocatura che nel sistema previsto
dalle norme censurate i prestiti fiduciari sono concessi dalle banche
e dagli altri intermediari finanziari ed il Fondo di cui al comma 100
e'  finalizzato  alla  costituzione  di garanzie sul rimborso di tali
prestiti  ed  alla  erogazione  di  contributi in conto interessi. La
materia  rientrerebbe  percio',  sotto tale profilo, nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera  e)  della  Costituzione  (tutela  del  risparmio  e  mercati
finanziari).  Inoltre,  poiche'  i  destinatari dei prestiti sono gli
studenti  privi  di  mezzi, la competenza legislativa esclusiva dello
Stato   troverebbe   fondamento   anche  nelle  disposizioni  di  cui
all'art. 117,  secondo  comma, lettera m) (determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili) e, ancora,
lettera e) (perequazione delle risorse finanziarie).
    3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica entrambe le parti hanno
depositato memorie illustrative insistendo nelle conclusioni assunte.
    4.   -   La   Regione  Emilia-Romagna,  con  ricorso  ritualmente
notificato  e  depositato  (r.  ric.  n. 33 del 2004), ha a sua volta
impugnato,  «per  violazione  degli  artt. 3, 97, 117, 118, 119 della
Costituzione  e dei principi costituzionali di legalita' sostanziale,
uguaglianza,   ragionevolezza   e   leale  collaborazione»,  numerose
disposizioni della legge n. 350 del 24 dicembre 2003, tra cui i commi
da 100 a 102 dell'art. 4.
    Ad  avviso  della  Regione  ricorrente  le disposizioni impugnate
sarebbero  illegittime  in  quanto  relative  al  diritto allo studio
universitario,  e  cioe'  ad una materia appartenente alla competenza
residuale  delle  Regioni,  salvo  il  potere-dovere  del legislatore
statale di fissare i livelli essenziali delle prestazioni pubbliche.
    Se  pure  si  volesse  configurare  la  disciplina censurata come
diretta  alla  definizione  delle  prestazioni  pubbliche  che devono
essere  erogate  senza  differenziazioni  territoriali  agli studenti
universitari   che  ne  hanno  titolo,  cio'  tuttavia  non  potrebbe
consentire   che   organi   statali  si  sostituiscano  alle  Regioni
nell'erogazione  delle  prestazioni,  ne' che lo Stato istituisca, in
materie  di competenza regionale, fondi speciali gestiti da organismi
riferibili  allo  Stato  stesso, anziche' trasferire i finanziamenti,
senza vincolo di destinazione, alle Regioni.
    La  costituzione,  prevista  dalle  norme  impugnate, di un fondo
settoriale  di  finanziamento  gestito  da organismi dipendenti dallo
Stato  violerebbe,  dunque,  l'autonomia  finanziaria di entrata e di
spesa delle Regioni.
    Del  pari  illegittima  sarebbe la previsione, contenuta al comma
101,  che  il  fondo  de  quo  sia  gestito «sulla base di criteri ed
indirizzi stabiliti dal Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della  ricerca,  di  concerto  con il Ministero dell'economia e delle
finanze,  sentita  la  Conferenza  permanente  per  i rapporti tra lo
Stato,  le  regioni  e  le province autonome di Trento e di Bolzano»,
dovendo  escludersi  l'esistenza di un potere di indirizzo statale in
materia.  L'art. 8,  comma  6,  della legge 5 giugno 2003, n. 131, ha
infatti  stabilito,  in  via  interpretativa,  che  nelle  materie di
potesta'  legislativa regionale «non possono essere adottati gli atti
di indirizzo e di coordinamento».
    Quand'anche  siffatto  potere  esistesse,  la  disciplina dettata
dalla  norma  impugnata  sarebbe  comunque  illegittima,  sia perche'
rinvia  ad  un  atto  ministeriale anziche' ad un atto collegiale del
Governo,  sia  per  l'indeterminatezza della fattispecie legislativa,
sia infine per la mancata previsione dell'intesa con le Regioni.
    Analoghe  considerazioni  varrebbero anche nell'ipotesi in cui la
funzione  di indirizzo fosse limitata alla determinazione dei livelli
essenziali, avendo la stessa Corte chiarito, nella sentenza n. 88 del
2003,  che  le  scelte  dello  Stato in questa materia debbono essere
operate  con  legge  che  determini  altresi'  «adeguate  procedure e
precisi   atti   formali   per   procedere   alle  specificazioni  ed
articolazioni  ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori»,
nel rispetto del principio di leale collaborazione con le Regioni.
    Sarebbe  in  ogni  caso  evidente, ad avviso ancora della Regione
ricorrente,  che  la  politica di assistenza derivante dalla gestione
del  fondo di cui si tratta verrebbe ad interferire irragionevolmente
con  quella delle Regioni e degli enti regionali o locali competenti,
con conseguenti sovrapposizioni e inefficienze.
    5.  - Si e' costituito anche in questo giudizio il Presidente del
Consiglio   dei  ministri,  rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura
generale   dello   Stato,   concludendo   per   la   declaratoria  di
infondatezza.
    In    una    memoria   illustrativa   depositata   nell'imminenza
dell'udienza  pubblica l'Avvocatura sottolinea come sia stata proprio
la  scarsissima  applicazione  dell'istituto  del prestito d'onore da
parte  delle  Regioni  ad  avere  indotto  il  legislatore  statale a
ricercare  modalita' piu' efficaci ed idonee a realizzare l'obiettivo
perseguito,   mediante   appunto   il   coinvolgimento   del  sistema
creditizio,   attuabile   solo   attraverso   l'intervento   di  esso
legislatore  statale,  ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione.
    Le  norme  censurate si inquadrerebbero d'altra parte nell'ambito
degli    interventi,   di   esclusiva   competenza   statale,   volti
all'individuazione   dei   livelli   essenziali   delle   prestazioni
concernenti  i  diritti civili e sociali di cui all'art. 117, secondo
comma,   lettera   m),   della   Costituzione,   ed   in   ogni  caso
costituirebbero  una  normativa  di  parziale attuazione dell'art. 34
della Costituzione.

                       Considerato in diritto

    1.  -  La Regione Toscana dubita, in riferimento agli artt. 117 e
119    della    Costituzione,   della   legittimita'   costituzionale
dell'art. 4,  commi da 99 a 103, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni  per  la  formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004).
    La  Regione  Emilia-Romagna impugna, in riferimento agli artt. 3,
97, 117, 118, 119 della Costituzione ed ai principi costituzionali di
legalita'    sostanziale,   uguaglianza,   ragionevolezza   e   leale
collaborazione, i soli commi da 100 a 102 del medesimo art. 4.
    Le   norme   denunciate   introducono   l'istituto  del  prestito
fiduciario  quale  strumento  di  finanziamento degli studi in favore
degli  studenti  capaci  e  meritevoli,  in sostituzione del prestito
d'onore di cui all'art. 16 della legge 2 dicembre 1991, n. 390 (Norme
sul  diritto  agli studi universitari); prevedono l'istituzione di un
fondo  finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso di tali
prestiti,   concessi   dalle   banche   e  dagli  altri  intermediari
finanziari,  ed  utilizzabile  anche  per corrispondere contributi in
conto  interessi  agli studenti privi di mezzi ed agli studenti nelle
stesse   condizioni  residenti  nelle  aree  sottoutilizzate  di  cui
all'art. 61  della  legge 27 dicembre 2002, n. 289; dispongono infine
che  tale  fondo sia gestito da Sviluppo Italia S.p.a., sulla base di
criteri   ed   indirizzi  stabiliti  dal  Ministero  dell'istruzione,
dell'universita'  e  della  ricerca,  di  concerto  con  il Ministero
dell'economia  e  delle  finanze,  sentita  la  Conferenza permanente
Stato-Regioni.
    Entrambe  le  ricorrenti  in  buona  sostanza lamentano, in primo
luogo,  la violazione del riparto di competenze legislative stabilito
dall'art. 117  della  Costituzione, per essere il legislatore statale
intervenuto,  con  normativa  di  dettaglio, in materia di competenza
regionale  esclusiva  (diritto  allo  studio) o, al piu', concorrente
(istruzione).  Si dolgono, inoltre, della violazione del principio di
autonomia  finanziaria  delle  Regioni,  di  cui  all'art. 119  della
Costituzione,  che  - a loro avviso - non consentirebbe allo Stato la
creazione  di  fondi speciali, gestiti a livello centrale, in materie
appartenenti  alla  competenza  legislativa, esclusiva o concorrente,
delle Regioni.
    I  due  giudizi,  attesa  la  sostanziale identita' dell'oggetto,
vanno  riuniti  per  essere  decisi con unico provvedimento, restando
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni,
relative   a   norme   diverse,  sollevate  con  i  medesimi  ricorsi
introduttivi.
    2. - Le questioni sono parzialmente fondate.
    2.1. -  L'istituto  del  prestito fiduciario per il finanziamento
degli  studi,  quale  delineato dalle norme impugnate, si sostanzia -
quanto  al  suo profilo finanziario - in una (nuova) ipotesi di mutuo
agevolato,  caratterizzato dalla particolare finalita' perseguita (il
finanziamento  degli  studi),  erogato  dalle  banche  o  dagli altri
intermediari  finanziari  in  favore  di  soggetti individuati in via
generale   dalla   legge   esclusivamente   in  funzione  delle  loro
particolari attitudini personali (gli studenti capaci e meritevoli).
    Sotto  tale  profilo,  la  regolamentazione  dell'istituto spetta
percio'  allo  Stato,  ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
e),  della Costituzione, per quanto concerne la istituzione del fondo
finalizzato  alla  costituzione di garanzie sul rimborso dei prestiti
fiduciari,  trattandosi  di  materia  esclusivamente  attinente  alla
disciplina dei mercati finanziari e alla tutela del risparmio gestito
dalle banche e dagli altri intermediari finanziari ed impiegato nelle
suddette   operazioni   di   mutuo;   mentre,   d'altro  canto,  deve
qualificarsi  mera  disposizione  di  principio  quella  attinente al
profilo  dell'istruzione  (e  cioe'  la previsione di concessione dei
prestiti in favore degli studenti capaci e meritevoli).
    Le  norme  contenute  nei  commi  99, 100 e 102 dell'art. 4 della
legge  n. 350  del  2003  -  relative  alla  definizione del prestito
fiduciario   ed   alla   istituzione   del   fondo  finalizzato  alla
costituzione  di  garanzie  per  gli  istituti  mutuanti  - risultano
pertanto  immuni dalle censure formulate dalle Regioni ricorrenti, in
quanto  non  comportano alcuna invasione delle competenze legislative
regionali ne' violano l'autonomia finanziaria delle Regioni.
    2.2. -  Diverse  considerazioni si impongono invece per i profili
della nuova disciplina riguardanti la gestione del fondo istituito al
fine di garantire il rimborso dei prestiti.
    Non vi e' dubbio, infatti, che le modalita' di utilizzo del fondo
di  garanzia - e, di riflesso, delle risorse messe a disposizione dal
sistema   bancario  -  attingono  la  materia  della  istruzione,  di
competenza  concorrente,  ai  sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione,   comportando  scelte  discrezionali  relativamente  ai
criteri  di  individuazione  degli  studenti  capaci  e meritevoli e,
quindi,  alle stesse possibilita' di accesso al prestito, costituente
strumento di sostegno allo studio.
    Tale aspetto della disciplina non puo', dunque, non comportare un
diretto  coinvolgimento  delle Regioni, in quanto appunto titolari di
potesta' legislativa nella specifica materia.
    Di  tale  esigenza  non  tiene,  evidentemente, adeguato conto la
norma  di cui al comma 101 dell'art. 4 che, affidando la gestione del
fondo  a Sviluppo Italia S.p.a., interamente partecipata dallo Stato,
«sulla   base   di  criteri  ed  indirizzi  stabiliti  dal  Ministero
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, di concerto con il
Ministero  dell'economia  e  delle  finanze,  sentita  la  Conferenza
permanente  per  i  rapporti  tra  lo Stato, le regioni e le province
autonome  di Trento e di Bolzano», riserva ogni potere decisionale ad
organi  dello Stato o ad enti ad esso comunque riferibili, assegnando
alle Regioni un ruolo meramente consultivo.
    Ne  consegue  la  declaratoria  di  illegittimita' costituzionale
della  suddetta  norma,  che  dovra' essere percio' sostituita da una
diversa disciplina, rispettosa delle competenze regionali.
    2.3. -  L'inevitabile ritardo nell'entrata a regime dell'istituto
del   prestito   fiduciario,   che  siffatta  declaratoria  comporta,
determina   il   venir   meno  della  necessaria  contestualita'  con
l'abrogazione  dei commi 1, 2 e 3 dell'art. 16 della legge 2 dicembre
1991,   n. 390,   istitutivi   del  prestito  d'onore,  disposta  dal
successivo  comma  103  dello  stesso  art. 4.  Quest'ultima norma va
percio'  a  sua volta dichiarata costituzionalmente illegittima nella
parte  in cui non prevede che l'abrogazione stessa decorra dalla data
di   entrata   in   vigore   della  emananda  disciplina,  sostituiva
dell'art. 4, comma 101, della le gge n. 350 del 2003.

                          Per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE
    Riuniti  i  giudizi  e riservata a separate pronunce la decisione
delle   questioni  di  legittimita'  costituzionale,  proposte  dalle
ricorrenti  Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, nei confronti di altre
disposizioni  della  legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per
la  formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), qui non espressamente esaminate,
    1)  dichiara  l'illegittimita'  costituzionale dell'art. 4, comma
101, della legge 24 dicembre 2003, n. 350;
    2)  dichiara  l'illegittimita'  costituzionale dell'art. 4, comma
103,  della  stessa  legge,  nella  parte  in  cui  non  prevede  che
l'abrogazione  delle norme ivi indicate decorra dalla data di entrata
in vigore della disciplina attuativa del prestito fiduciario;
    3)   dichiara   non   fondate   le   questioni   di  legittimita'
costituzionale  dell'art. 4, commi 99, 100 e 102, della stessa legge,
sollevate,  in  riferimento  agli artt. 117 e 119 della Costituzione,
dalla  Regione Toscana e, in riferimento anche agli artt. 3, 97 e 118
della   Costituzione  e  dei  principi  costituzionali  di  legalita'
sostanziale,  uguaglianza,  ragionevolezza  e  leale  collaborazione,
dalla Regione Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in epigrafe.
    Cosi'  deciso  in  Roma,  nella  sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 ottobre 2004.
                        Il Presidente: Onida
                        Il redattore: Marini
                      Il cancelliere: Di Paola
    Depositata in cancelleria il 21 ottobre 2004.
              Il direttore della cancelleria: Di Paola
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