N. 429 SENTENZA 16 - 29 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Veneto - Parchi nazionali - Opere o lavori di competenza degli Enti parco nazionali - Stipula di convenzione o accordo tra l'Ente, la Regione e lo Stato - Ricorso del Governo - Asserita lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «tutela dell'ambiente» - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Veneto 29 ottobre 2003, n. 26, art. 1, comma 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s). Regione Veneto - Parchi nazionali - Opere o lavori di competenza degli Enti parco nazionali - Stipula di convenzione o accordo tra l'Ente, la Regione e lo Stato - Ricorso del Governo - Asserita imposizione allo Stato di attivita' amministrativa obbligatoria - Mancanza di capacita' lesiva della norma impugnata - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Veneto 29 ottobre 2003, n. 26, art. 1, comma 2. - Costituzione, art. 114.(GU n.1 del 5-1-2005 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Valerio ONIDA; Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge della Regione Veneto 29 ottobre 2003, n. 26 (Modifica
della legge regionale 13 aprile 2001, n. 11 «Conferimento di funzioni
e compiti amministrativi alle autonomie locali in attuazione del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112» e della legge regionale
9 maggio 2002, n. 10 «Rideterminazione del termine previsto
dall'art. 58, comma 2, della legge regionale 13 aprile 2001, n. 11:
Conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle autonomie
locali in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112»),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 29 dicembre 2003, depositato in cancelleria il
7 gennaio 2004 ed iscritto al n. 4 del registro ricorsi.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2004 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Luigi Manzi per la Regione
Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 29 dicembre 2003 e depositato il 7 gennaio 2004, ha
sollevato, ai sensi dell'art. 127, primo comma, della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale - in riferimento agli
artt. 117, secondo comma, lettera s), e 114 della Costituzione -
dell'art. 1, comma 2, della legge della Regione Veneto 29 ottobre
2003, n. 26 (Modifica della legge regionale 13 aprile 2001, n. 11
«Conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle autonomie
locali in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112» e
della legge regionale 9 maggio 2002, n. 10 «Rideterminazione del
termine previsto dall'art. 58, comma 2, della legge regionale
13 aprile 2001, n. 11: Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi alle autonomie locali in attuazione del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112»).
2. - La suddetta norma aggiunge il comma 4-bis all'art. 64 della
citata legge n. 11 del 2001, la cui rubrica reca Funzioni degli enti
parco.
La disposizione sospettata di illegittimita' costituzionale
prevede che nelle aree ricadenti nel perimetro dei parchi nazionali e
nelle aree di protezione esterna agli stessi, oggetto di vincolo ai
sensi dell'art. 146 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490
(Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre
1997, n. 352), le funzioni disciplinate dall'art. 61, comma 1,
lettera b), numero 2, riguardanti opere o lavori di competenza degli
Enti parco nazionali o da essi anche indirettamente realizzati,
nonche' le funzioni di cui all'art. 63, comma 1, lettera a), della
medesima legge regionale, sono esercitate dall'Ente parco
successivamente alla stipula di una convenzione o di un accordo
interistituzionale tra l'Ente stesso, la Regione e lo Stato, per la
determinazione delle relative modalita' di esercizio.
L'art. 61, sopra citato della legge regionale n. 11 del 2001, la
cui rubrica reca Funzioni della Regione, al comma 1, lettera b),
prevede che «Sono di competenza della Regione, in quanto richiedono
l'unitario esercizio a livello regionale, le seguenti funzioni gia'
delegate dallo Stato, ai sensi dell'art. 82 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977:
a) [omissis];
b) rilascio di autorizzazioni, funzioni di vigilanza e
adozione di provvedimenti cautelari e sanzionatori in materia di beni
ambientali relativi ad opere o lavori:
1) [omissis];
2) di enti o aziende concessionari pubblici o dipendenti dallo
Stato o dalla Regione».
L'art. 63 della medesima legge, la cui rubrica reca Funzioni dei
comuni, al comma 1, lettera a), prevede che «Sono subdelegate ai
comuni, secondo le disposizioni vigenti, le seguenti funzioni:
a) rilascio delle autorizzazioni e adozione di provvedimenti
cautelari e sanzionatori nelle fattispecie diverse da quelle previste
dall'art. 61, comma 1, lettera b), comprese quelle relative alle
linee telefoniche interrate, agli impianti per l'allacciamento delle
singole utenze ed ai punti telefonici pubblici con esclusione delle
funzioni previste da specifiche leggi regionali».
3. - Ad avviso del ricorrente, «la norma eccede chiaramente
l'ambito delle competenze regionali, sotto un duplice profilo».
In primo luogo, la disposizione censurata «concreta un
illegittimo condizionamento dell'attivita' dell'Ente parco e risulta
invasiva della competenza esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione».
In tal modo si condizionerebbe a preventivi accordi o all'assenso
di altri enti il rilascio del nulla osta di competenza dell'Ente
parco, previsto dell'art. 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394
(Legge quadro sulle aree protette).
La norma da ultimo richiamata riconosce come autorita' di
gestione del parco nazionale l'Ente parco ed allo stesso affida, tra
l'altro, il compito di verificare la conformita' di eventuali
concessioni o autorizzazioni, relative ad opere ed interventi
all'interno dell'area, al piano del parco e al suo regolamento e
«deve ritenersi vincolante e non derogabile dalle Regioni, quale
espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema che, cosi' come affermato
dalla Corte costituzionale (sentenza n. 536 del 2002), legittima lo
Stato a dettare standards di tutela uniformi sull'intero territorio
nazionale, anche incidenti sulle competenze legislative regionali».
In secondo luogo, la disposizione in questione impone allo Stato,
in termini di obbligatorieta', l'esercizio di un'attivita'
amministrativa, cioe' la stipula di una convenzione o di un accordo
interistituzionale, per la determinazione delle modalita' di
esercizio delle prerogative degli Enti parco. In ordine a tale
profilo, pertanto, il ricorrente deduce la violazione dell'art. 114
della Costituzione, per lesione del principio di equiordinazione tra
Stato, Regioni ed enti locali.
4. - Con memoria depositata il 27 gennaio 2004 si e' costituita
la Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta, eccependo,
preliminarmente, l'inammissibilita' del ricorso e chiedendo, nel
merito, che lo stesso venga dichiarato non fondato.
La Regione deduce che il ricorso e' inammissibile, in quanto
l'effettiva applicabilita' della norma e', in ogni caso, subordinata
alla stipula di una convenzione o di un accordo tra l'Ente parco, lo
Stato e la Regione. «Conseguentemente, ove la disposizione sia
ritenuta lesiva delle prerogative dell'Ente nazionale o anche
semplicemente inopportuna, la stessa puo' essere resa inoperante
semplicemente omettendo la stipula della convenzione o dell'accordo
ivi previsti».
La Regione osserva che i motivi di censura proposti con il
ricorso «costituiscono l'effetto di travisamento del significato
della norma impugnata», in quanto la disposizione in esame si
riferisce soltanto alle funzioni di rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica di cui all'art. 151 del d.lgs. n. 490 del 1999, gia'
delegate dallo Stato alle Regioni con il d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge
22 luglio 1975, n. 382).
La norma, pertanto, non si riferisce ne' direttamente, ne'
indirettamente alle funzioni di rilascio del nulla osta di cui
all'art. 13 della legge n. 394 del 1991 e scaturisce da una richiesta
formale dell'Ente parco delle Dolomiti Bellunesi - unico parco
nazionale presente nel territorio della Regione Veneto - al fine di
semplificare l'iter amministrativo delle opere da realizzarsi
all'interno del perimetro del Parco stesso.
Pertanto la disposizione in esame «non comprime alcuna funzione
di competenza dell'Ente parco ma, all'opposto, ne ammette
l'estensione, riconoscendo all'Ente parco la competenza al rilascio
anche dell'autorizzazione paesaggistica, in via ordinaria di
competenza regionale».
5. - Con memoria depositata il 14 ottobre 2004, l'Avvocatura
generale dello Stato, preso atto delle argomentazioni difensive
formulate dalla Regione Veneto, ha insistito nella richiesta di
declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma.
La difesa dello Stato rileva che la norma in esame «lungi
dall'essere chiara (...) riesce (...) a creare confusione normativa,
a tutto svantaggio dell'efficacia degli strumenti di tutela delle
aree protette approntati dall'ordinamento». Deduce, infine, che la
Regione non ha alcun potere di prevedere o imporre che l'esercizio di
determinate funzioni, inerenti alla tutela delle aree protette, sia
subordinato alla stipula di convenzioni o accordi interistituzionali
tra l'Ente parco, la Regione e lo Stato.
6. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Veneto ha
depositato una memoria, con la quale ha ribadito le argomentazioni
svolte al momento della costituzione. In particolare, osserva che la
disposizione in esame non attiene alle funzioni di cui all'art. 13
della legge n. 394 del 1991. La previsione della stipula dell'accordo
o della convenzione non costituisce, altresi', un'imposizione nei
confronti dell'Ente parco, suscettibile di limitare i poteri allo
stesso attribuiti dalla legge statale, ma e' diretta ad ampliare i
poteri dell'Ente medesimo, prevedendo che quest'ultimo sia competente
anche in ordine alla concessione dell'autorizzazione paesaggistica.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei
ministri ha ad oggetto l'art. 1, comma 2, della legge della Regione
Veneto 29 ottobre 2003, n. 26 (Modifica della legge regionale
13 aprile 2001, n. 11 «Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi alle autonomie locali in attuazione del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112» e della legge regionale 9 maggio
2002, n. 10 «Rideterminazione del termine previsto dall'articolo 58,
comma 2, della legge regionale 13 aprile 2001, n. 11: Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi alle autonomie locali in attuazione
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112»), in riferimento agli
artt. 117, secondo comma, lettera s), e 114 della Costituzione.
2. - Detta norma aggiunge il comma 4-bis all'art. 64 della citata
legge della Regione Veneto n. 11 del 2001.
La disposizione sospettata di illegittimita' costituzionale
prevede che nelle aree ricadenti nel perimetro dei parchi nazionali -
nel territorio della Regione Veneto ricade il Parco nazionale delle
Dolomiti Bellunesi - e nelle aree di protezione esterna agli stessi,
oggetto di vincolo ai sensi dell' art. 146 del decreto legislativo
29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative
in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1
della legge 8 ottobre 1997, n. 352), le funzioni, disciplinate
dall'art. 61, comma 1, lettera b), numero 2, riguardanti opere o
lavori di competenza degli Enti parco nazionali o da essi anche
indirettamente realizzati, nonche' le funzioni di cui all'art. 63,
comma 1, lettera a), della medesima legge regionale, sono esercitate
dall'Ente parco successivamente alla stipula di una convenzione o di
un accordo interistituzionale tra l'Ente stesso, la Regione e lo
Stato, per la determinazione delle relative modalita' di esercizio.
3. - La questione di legittimita' costituzionale proposta dal
Presidente del Consiglio dei ministri e' articolata in due distinte
censure.
Con la prima viene dedotto che la norma impugnata da' luogo ad un
illegittimo condizionamento dell'attivita' dell'Ente parco, al quale
compete - ai sensi dell'art. 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394
(Legge quadro sulle aree protette) - il rilascio del nulla osta per
la realizzazione di interventi all'interno del perimetro del parco o
nelle zone ad esso limitrofe.
Vi sarebbe, quindi, la lesione della competenza legislativa nella
materia «tutela dell'ambiente», riservata, in via esclusiva, allo
Stato, ex art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Con la seconda censura si afferma che la disposizione impugnata
impone allo Stato, come obbligatorio, l'esercizio di un'attivita'
amministrativa, consistente nella stipula di un accordo
interistituzionale o di una convenzione per la fissazione delle
modalita' di esercizio di funzioni proprie dell'Ente parco.
4.- Innanzitutto, occorre delineare il quadro normativo regionale
in cui si colloca la disposizione impugnata.
L'art. 61 della legge della Regione Veneto n. 11 del 2001, la cui
rubrica reca Funzioni della Regione, al comma 1, lettera b), prevede
che «Sono di competenza della Regione, in quanto richiedono
l'unitario esercizio a livello regionale, le seguenti funzioni gia'
delegate dallo Stato, ai sensi dell'articolo 82 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977:
a) [omissis];
b) rilascio di autorizzazioni, funzioni di vigilanza e
adozione di provvedimenti cautelari e sanzionatori in materia di beni
ambientali relativi ad opere o lavori:
1) [omissis];
2) di enti o aziende concessionari pubblici o dipendenti dallo
Stato o dalla Regione».
L'art. 62 della legge regionale in questione, la cui rubrica reca
Funzioni delle province, dispone la subdelega alle Province delle
funzioni concernenti:
«a) compilazione degli elenchi delle bellezze naturali ai
sensi dell'articolo 3 della legge regionale 31 ottobre 1994, n. 63;
b) competenze in materia di funzionamento della commissione
provinciale per apposizione e revisione vincoli paesaggistici».
Il successivo art. 63, la cui rubrica reca Funzioni dei comuni,
al comma 1, lettera a), prevede che «Sono subdelegate ai comuni,
secondo le disposizioni vigenti, le seguenti funzioni:
a) rilascio delle autorizzazioni e adozione di provvedimenti
cautelari e sanzionatori nelle fattispecie diverse da quelle previste
dall'art. 61, comma 1, lettera b), comprese quelle relative alle
linee telefoniche interrate, agli impianti per l'allacciamento delle
singole utenze ed ai punti telefonici pubblici con esclusione delle
funzioni previste da specifiche leggi regionali».
In detto contesto normativo si inserisce la disposizione della
legge regionale n. 26 del 2003 della cui legittimita' costituzionale
il ricorrente dubita.
5. - Cosi' ricostruita la disciplina sulla quale va ad incidere
la norma impugnata, si puo' passare all'esame della prima censura
avanzata dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
6. - La questione non e' fondata nei termini di seguito indicati.
La difesa dello Stato - nel sostenere che la disposizione
impugnata eccede l'ambito delle competenze regionali, in quanto
incide sulle competenze attribuite all'Ente parco dall'art. 13 della
legge n. 394 del 1991, nella materia «tutela dell'ambiente»,
riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione - muove
da un erroneo presupposto interpretativo.
Il citato comma 4-bis opera, in prospettiva, un ampliamento delle
competenze degli Enti parco, attribuendo loro, come si e' gia'
precisato:
funzioni in origine delegate alla Regione, ai sensi
dell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), vale a
dire quelle previste dall'art. 61, comma 1, lettera b), numero 2,
della legge regionale n. 11 del 2001, concernente il rilascio di
autorizzazioni, le funzioni di vigilanza e l'adozione di
provvedimenti cautelari e sanzionatori per opere e lavori di
competenza di enti o aziende concessionari pubblici o dipendenti
dallo Stato o dalla Regione;
funzioni anch'esse delegate alle Regioni e gia' subdelegate
ai comuni, vale a dire previste dall'art. 63, comma 1, lettera a),
della stessa legge regionale n. 11 del 2001.
Tale ampliamento, peraltro, e' subordinato alla stipulazione
della convenzione o dell'accordo interistituzionale sopra richiamato.
Non e', quindi, fondata la tesi prospettata dal ricorrente,
secondo la quale la disposizione contenuta nell'art. 1, comma 2,
della legge n. 26 del 2003 inciderebbe su competenze dell'Ente parco,
previste e disciplinate dalla legislazione statale, ed in particolare
dall'art. 13 della legge n. 394 del 1991.
L'art. 13 della citata legge n. 394 del 1991, la cui rubrica e'
Nulla osta, dispone, al comma 1, che «Il rilascio di concessioni o
autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all'interno
del parco e' sottoposto al preventivo nulla osta dell'Ente parco. Il
nulla osta verifica la conformita' tra le disposizioni del piano e
del regolamento e l'intervento ed e' reso entro sessanta giorni dalla
richiesta. Decorso inutilmente tale termine il nulla osta si intende
rilasciato. [...]».
Orbene, il nulla osta in questione e' atto diverso
dall'autorizzazione paesaggistica relativa all'intervento, agli
impianti ed alle opere da realizzare all'interno del parco. Esso e'
un atto endoprocedimentale, prodromico rispetto al rilascio
dell'autorizzazione. Ne' appare possibile interpretare il suddetto
comma 4-bis nel senso che l'accordo o la convenzione ivi previsti
possano, in qualche modo, incidere sul rilascio del nulla osta
dell'Ente parco, in quanto si tratterebbe di un'interpretazione
contrastante sia con la lettera che con la ratio dell'innovazione
disposta dalla legge regionale n. 26 del 2003. Il nulla osta
dell'Ente parco, pertanto, non costituisce oggetto di alcuna
interferenza ad opera della norma censurata e continua ad essere
disciplinato esclusivamente dall'art. 13 della legge statale n. 394
del 1991 come competenza propria dell'Ente medesimo.
D'altronde, in tal senso ha concluso la stessa difesa della
Regione.
Deve quindi escludersi la illegittimita' costituzionale della
disposizione in esame, sotto l'aspetto denunciato, in quanto la
stessa non incide sulle attribuzioni dell'Ente parco previste
dall'art. 13 della legge n. 394 del 1991, e non interferisce, dunque,
sulla competenza esclusiva di quest'ultimo al rilascio del nulla
osta, con la precisazione che l'accordo interistituzionale o la
convenzione previsti dall'art. 4-bis in nessun caso possono avere ad
oggetto i contenuti e la portata del nulla osta sopra citato. Non vi
e', pertanto, alcuna lesione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione.
7. - Deve essere, ora, esaminata l'ulteriore questione di
legittimita' costituzionale proposta dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento all'art. 114 della Costituzione.
Il ricorrente deduce che la norma impugnata, in violazione
dell'indicato parametro costituzionale, imporrebbe allo Stato, in
modo non consentito, l'esercizio di una attivita' amministrativa
consistente nella «stipula di una convenzione o di un accordo
interistituzionale» per la determinazione delle modalita' di
esercizio delle prerogative dell'Ente parco.
Al riguardo la Regione ha eccepito l'inammissibilita' della
questione sotto il profilo della mancanza di capacita' lesiva della
norma impugnata.
8. - L'eccezione e' fondata.
E' pur vero che, come questa Corte ha avuto modo di affermare
(sentenza n. 134 del 2004), forme di collaborazione e di
coordinamento che coinvolgano compiti e attribuzioni di organi dello
Stato non possono essere disciplinate unilateralmente e
autoritativamente dalle Regioni, nemmeno nell'esercizio della loro
potesta' legislativa. Cio' in quanto esse debbono trovare il loro
fondamento o il loro presupposto in leggi statali che le prevedano o
le consentano, o in accordi tra gli enti interessati.
Tuttavia, proprio il tenore della norma censurata esclude che la
stessa imponga allo Stato il compimento di determinate attivita'.
Ed in effetti senza consenso dello Stato e dell'Ente parco il
meccanismo previsto dall'art. 4-bis e' destinato a non funzionare,
sicche' il riparto delle competenze tra Regione, Province e comuni e
lo stesso Ente parco, senza la stipulazione della convenzione o
dell'accordo in questione, resta regolato dalle originarie
disposizioni contenute negli artt. 61, 62, 63 e 64 della legge
regionale n. 11 del 2001 e secondo il riparto di competenze
precedentemente previsto.
Pertanto, non aderendo alla stipulazione dell'accordo o della
convenzione, i suddetti enti, secondo una valutazione eminentemente
discrezionale, hanno la possibilita' di continuare ad applicare la
precedente disciplina, sicche' non puo' ritenersi prevista alcuna
attivita' obbligatoria a loro carico, ne' alcuna limitazione alla
sfera delle rispettive competenze istituzionali.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge della Regione Veneto
29 ottobre 2003, n. 26 (Modifica della legge regionale 13 aprile
2001, n. 11 «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle
autonomie locali in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112» e della legge regionale 9 maggio 2002, n. 10
«Rideterminazione del termine previsto dall'articolo 58, comma 2,
della legge regionale 13 aprile 2001, n. 11: Conferimento di funzioni
e compiti amministrativi alle autonomie locali in attuazione del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112»), sollevata, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dello stesso art. 1, comma 2, della predetta legge
della Regione Veneto n. 26 del 2003, sollevata, in riferimento
all'art. 114 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C1445