N. 125 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 ottobre 2004
Ordinanza emessa il 4 ottobre 2004 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Buglione Manuela ed altri contro Ministero della giustizia ed altri Magistratura - Concorso per uditore giudiziario - Esonero dalla prova preliminare e ammissione diretta alla prova scritta del concorso dei soggetti in possesso del diploma di specializzazione in professioni legali, dei magistrati amministrativi, contabili e militari e degli avvocati e procuratori dello Stato - Esonero altresi' per gli avvocati abilitati all'esercizio della professione - Mancata previsione - Irrazionalita' - Incidenza sul principio dell'accesso ai concorsi pubblici in posizione di parita'. - Legge 13 febbraio 2001, n. 48, art. 22, comma 3, in combinato disposto con l'art. 123-bis, del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12. - Costituzione, artt. 3 e 51.(GU n.11 del 16-3-2005 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 5554 del 2004
R.G., proposto da Manuela Buglione, Marcella Cafiero, Pasqualina
Caiazzo, Claudia Capriati, Francesca Capuozzo, Francesca Chiliberti,
Patrizia Cuozzo, Mariaconcetta D'Arienzo, Domenico De Falco, Fabio De
Iorio, Mariaelena De Iuliis, Giuseppe De Luca, Paolo Di Bonito,
Angela Fontana, Alessia Fornasier, Valentina Gammone, Leopoldo Ivo
Golia, Antonella Imperatore, Raffaella Landi, Rossella La Torre,
Fabio Lombardo, Roberta Maio, Maddalena Merito, Iva Michi, Daniela
Mocella, Rita Musello, Ivana Nasti, Rosaria Navarino, Francesco
Oliva, Vittoria Operato, Simone Pallone, Giorgio Palmeri, Maria Pia
Reale, Antonella Robustella, Andrea Satta, Cristiana Sirabella,
Francesca Sorrentino, Anna Maria Starace, Franco Verde, Marina Weber
e Dorotea Indraccolo, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe
Abbamonte e Orazio Abbamonte, elettivamente domiciliati in Roma,
viale G. G. Porro n. 8, presso lo studio Zimatore-Abbamonte;
Contro il Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello Stato,
presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato
ex lege, Consiglio superiore della magistratura, in persona del
legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio e nei
confronti di Alessandro Ferri, Giuseppe Fiengo e Raffaella Miranda,
non costituiti in giudizio per l'annullamento, previa sospensione
dell'esecuzione:
a) del bando di concorso per la copertura di 350 posti di
uditore giudiziario indetto con d.m. 23 marzo 2004, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 24 del 26 marzo 2004 - 4ª serie speciale -
nonche' delle delibere C.S.M. 17 settembre 2003, 17 marzo 2004 e 18
marzo 2004, nella parte in cui: 1) prevede la prova preliminare; 2)
accorda l'esonero dalla prova preliminare e consente l'ammissione
diretta alle prove scritte ai candidati che si trovino in una delle
seguenti condizioni: a) magistrato militare, amministrativo o
contabile; b) procuratore o avvocato dello Stato; c) idoneo in uno
degli ultimi tre concorsi espletati in precedenza; d) diplomato alla
scuola di specializzazione per le professioni legali, benche'
iscritto al corso di laurea in giurisprudenza prima dell'anno
accademico 1998/1999; e) candidato in procinto di conseguire il
diploma di specializzazione di cui alla precedente lettera d) o di
acquisire una delle qualita' di cui alle lettere a) b) c), purche' ne
faccia espressa richiesta nella domanda;
b) del d.m. 19 ottobre 2001;
c) di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso
e/o consequenziale.
Visto il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla camera di consiglio del 23 giugno 2004 il primo
referendario Davide Soricelli; uditi altresi' l'avvocato Turturiello,
per delega dell'avvocato G. Abbamonte, per i ricorrenti e l'avvocato
Ferrante per il Ministero della giustizia;
F a t t o
e D i r i t t o 1. - L'articolo 17, comma 113, della legge
15 maggio 1997, n. 127 ha delegato il Governo ad emanare uno o piu'
decreti legislativi per modificare la disciplina del concorso per
l'accesso alla magistratura ordinaria, sulla base dei seguenti
principi e criteri direttivi: «semplificazione delle modalita' di
svolgimento del concorso e introduzione graduale, come condizione per
l'ammissione al concorso, dell'obbligo di conseguire un diploma
esclusivamente presso scuole di specializzazione istituire nelle
universita', sedi delle facolta' di giurisprudenza».
1.1. - In attuazione della delega e' stato emanato il d.lgs. 17
novembre 1997, n. 398. Il decreto in questione ha previsto -
relativamente agli iscritti al corso di laurea in giurisprudenza a
decorrere dall'anno accademico 1998/1999 - che l'ammissione al
concorso per uditore giudiziario fosse condizionata al possesso del
diploma di specializzazione per le professioni legali; esso ha
altresi' previsto in via residuale la possibilita' di ammissione al
concorso di candidati in possesso della sola laurea in giurisprudenza
(articolo 6 che ha novellato l'articolo 124 del r.d. 30 gennaio 1941,
n. 12).
In particolare il citato articolo 124 e' stato cosi' modificato:
«al concorso sono ammessi i laureati in giurisprudenza in possesso,
relativamente agli iscritti al relativo corso di laurea a decorrere
dall'anno accademico 1998/1999, del diploma di specializzazione
rilasciato da una delle scuole di cui all'art. 17 comma 114. della
legge 15 maggio 1997, n. 127, che, alla data della pubblicazione del
bando di concorso, risultino di eta' non inferiore agli anni ventuno
e non superiore ai quaranta, soddisfino alle condizioni previste
dall'art. 8 del presente ordinamento ed abbiano gli altri requisiti
richiesti dalle leggi vigenti» (comma 1); il successivo terzo comma
prevede peraltro che, qualora le domande di partecipazione al
concorso presentate dai candidati in possesso dei diploma siano
inferiori a cinque volte il numero dei posti per i quali il concorso
e' bandito, «sono altresi' ammessi, previo superamento della prova
preliminare di cui all'art. 123-bis ed in misura pari al numero
necessario per raggiungere il rapporto anzidetto, anche i candidati
in possesso della sola laurea in giurisprudenza» (comma 3). Con la
legge 13 febbraio 2001, n. 48 quest'ultima disposizione veniva
modificata eliminando - in armonia con la sua prevista soppressione e
con l'introduzione del sistema dei «correttori esterni» - il
riferimento alla prova preliminare.
1.2. - In applicazione della prescrizione di una introduzione
graduale del possesso del diploma di specializzazione nelle
professioni legali come condizione per l'ammissione al concorso, e'
stata quindi prevista, per i laureati in giurisprudenza non in
possesso del diploma di specializzazione nelle professioni legali,
l'ammissione al concorso, subordinatamnente al superamento di una
prova preliminare da svolgersi con l'ausilio di strumenti informatici
e consistente nella risposta ad un questionario.
La prova in questione era disciplinata dall'articolo 2 del d.lgs.
n. 398 che introduceva nel r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 il seguente
articolo 123-bis: «1) La prova preliminare e' diretta ad accertare il
possesso del requisiti culturali, ed e' realizzata con l'ausilio di
sistemi informatizzari. 2) La prova preliminare ha luogo in sedi
decentrate anche per gruppi di candidati divisi per tenera da
individuarsi, per ogni concorso, con decreto del Ministro di grazia e
giustizia. Essa verte sulle materie oggetto della prova scritta del
concorso e consiste in una serie di domande, formulate ed assegnate
con le modalita' stabilite dal regolamento di cui all'art.
123-quinques, alle quali il candidato risponde scegliendo una delle
risposte prefissate. Le domande sono predisposte con esclusivo
riguardo ai testi normativi, escluso ogni riferimento ad argomenti ed
orientamenti giurisprudenziali e dottrinali. Ad ogni candidato e'
assegnato un ugual numero di domande. 3) La graduatoria e' formata
avvalendosi di strumenti informatici sulla base del punteggio
assegnato alle risposte. 4) Alla prova scritta e' ammesso un numero
di candidati pari a cinque volte i posti messi a concorso. Sono
comunque ammessi alle prove scritte i candidati che hanno riportato
lo stesso punteggio dell'ultimo che risulta ammesso ai sensi del
comma 3. Della ammissione alla prova scritta e' data notizia secondo
modalita' da stabilirsi con decreto del Ministro di grazia e
giustizia. 5) Sono esonerati dalla prova preliminare ed ammessi alla
prova scritta, oltre i limiti di cui al comma 4: a) i magistrati
militari amministrativi e contabili; b) i procuratori e gli avvocati
dello Stato; c) coloro che hanno conseguito la idoneita' in uno degli
ultimi tre concorsi espletati in precedenza; d) coloro che hanno
conseguito il diploma di specializzazione per le professioni legali,
benche' iscritti al corso di laurea in giurisprudenza prima dell'anno
accademico 1998/1999. 6) Il mancato superamento della prova
preliminare non da' luogo ad inidoneita' ai fini di cui all'art 126,
primo comma».
1.3. - Il sistema veniva nuovamente modificato per effetto della
citata legge 13 febbraio 2001 n. 48.
La legge n. 48 ha eliminato la prova preliminare. Venivano quindi
abrogate le disposizioni disciplinanti la prova in questione (a
partire dal citato articolo 123-bis del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12)
e l'obiettivo di semplificazione e accelerazione dello svolgimento
del concorso prima garantito dalla stessa e' stato affidato a
«correttori esterni» in particolare l'articolo 9, comma 5, della
legge n. 48 ha introdotto nel piu' volte citato r.d. 30 gennaio 1941,
n. 12 l'articolo 125-quinquies che ha previsto, qualora i candidati
siano in numero superiore a cinquecento, l'affidamento della
valutazione degli elaborati concorsuali a «correttori esterni»
individuati dai Consigli giudiziari in magistrati, avvocati che siano
iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori e
professori universitari in materie giuridiche. di sicura competenza e
affidabilita'.
L'articolo 18 della legge n. 48 ha inoltre previsto il
reclutamento di uditori giudiziari per la copertura di tutti i posti
vacanti nell'organico della magistratura alla data della sua entrata
in vigore mediante tre concorsi da bandire entro tre anni dala data
della sua entrata in vigore. Particolarita' di tali concorsi e' che
in essi la prova scritta verte su solo due delle (tre) materie
indicate dal comma 1 dell'articolo 123-ter del regio decreto 30
gennaio 1941, n. 12.
Nelle more dell'introduzione del sistema dei correttori esterni
il successivo articolo 22 ha poi previsto una normativa transitoria
cosi' articolata: «qualora non sia possibile completare
tempestivamente l'organizzazione necessaria per la correzione degli
elaborati scritti secondo la disciplina prevista dall'articolo
125-quinquies del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, come
modificato dalla presente legge, il Ministro della giustizia puo',
sentito il Consiglio superiore della magistratura, differire, con
proprio decreto motivato, l'applicazione della disciplina medesima ai
concorsi successivi a quelli previsti dal comma 1 dell'articolo 18.
In tal caso i concorsi di cui al medesimo comma 1 dell'articolo 18
sono preceduti dalla prova preliminare prevista dall'articolo 123-bis
del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, nel testo previgente alla
data di entrata in vigore della presente legge e si svolgono secondo
la disciplina di cui al capo III della presente legge; si applicano
altresi' gli articoli 123-quater e 123-quinquies del citato regio
decreto nel testo previgente alla data di entrata in vigore della
presente legge».
1.4. - In concreto la condizione dell'impossibilita' di
organizzare il sistema di correzione basato sui c.d. «correttori
esterni» si e veriticata, cosicche' - nella imminenza della scadenza
del termine di tre anni di cui al citato articolo 18 - il Ministero
della giustizia ha bandito i due concorsi residui, prevedendo lo
svolgimento della prova preliminare in conformita' alla disciplina
dell'articolo 123-bis.
2. - Questo sinteticamente descritto e' il quadro normativo in
cui si inserisce il ricorso in esame.
Con tale ricorso i ricorrenti - tutti laureati in giurisprudenza
e in possesso dell'abilitazione all'esercizio della professione di
avvocato - impuguano il bando di concorso indicato in epigrafe.
2.1. - Essi denunciano anzitutto l'illegittimita' della
previsione della prova preliminare; denunciano altresi'
l'illegittimita' del previsto esonero dalla prova di magistrati
militari, amministrativi o contabili, di procuratori o avvocati dello
Stato, degli idonei in uno degli ultimi tre concorsi espletati in
precedenza e dei diplomati alla scuola di specializzazione per le
professioni legali, benche' iscritti al corso di laurea in
giurisprudenza prima dell'anno accademico 1998/1999, nonche' dei
candidati «in procinto» di conseguire il diploma di specializzazione
o di acquisire una delle qualita' sopra indicate; denunciano infine
l'illegittimita' della mancata previsione ad opera del bando
dell'esonero dalla prova preliminare dei candidati abilitati
all'esercizio della professione di avvocato.
2.2. - In estrema sintesi i ricorrenti denunciano che la
previsione della prova preliminare e' intrinsicamente irrazionale, in
quanto e' inidonea a svolgere la sua funzione: sul punto essi
precisano che, se la funzione della prova e' quella di «alleggerire»
la procedura, e' irrazionale la previsione di ampie categorie
esonerate dal suo sostenimento; se invece la prova ha funzione
«selettiva» essa si risolve in un aggravamento della procedura e in
una discriminazione a danno dei candidati non rientranti in alcuna
delle categorie beneficiarie dell'esonero.
A quest'ultimo riguardo i ricorrenti aggiungono che la
discriminazione e' aggravata dalla circostanza che l'esonero dalla
prova e' previsto anche a favore di candidati non ancora in possesso
del diploma di specializzazione per le professioni legali alla
scadenza del termine di presentazione della domanda di partecipazione
al concorso ma solo «in procinto» di conseguirlo e dalla previsione
dell'ammissione al concorso, all'esito della prova preliminare, di un
numero di candidati «pari a cinque volte i posti messi a concorso».
In questo modo, osservano i ricorrenti, viene anche violato il
principio dell'accesso ai pubblici uffici in condizione di
uguaglianza, dato che - a fronte del numero massimo di 1750 candidati
ammissibili alle prove scritte in esito al sostenimento della prova
preliminare - il numero dei candidati esonerati da quest'ultima e
direttamente ammessi alle prove scritte sarebbe di varie migliaia.
2.3. - Deducono inoltre i ricorrenti che le disposizioni del
bando - nel prevedere esenzioni di notevole ampiezza - si pongono «in
sostanziale contrasto con l'avvenuta abrogazione» della prova
preliminare ad opera della citata legge n. 48 del 2001 e dimostrano
«una sostanziale perplessita» dell'amministrazione della giustizia
incerta «tra conservazione della prova preselettiva, da un alto, e
dilatazione ben piu' eccessiva delle esenzioni dall'altro».
2.4. - A questo riguardo essi aggiungono che la previsione del
mantenimento in via transitoria della prova preliminare da parte del
citato articolo 22 della legge n. 48 presupponeva il verificarsi
delle seguenti condizioni: immediata indizione dei concorsi di cui
all'articolo 18 e impossibilita' di istituire i «correttori esterni»;
nessuna delle due condizioni, ad avviso dei ricorrenti, si e'
verificata, dato che il ministero ha bandito i concorsi dopo un lungo
intervallo di tempo (e solo in forza di due successive proroghe
legislative del termine cfr. articolo 19, comma 2, della legge 28
dicembre 2001, n. 448 e articolo 12 del d.l. 25 ottobre 2002, n. 236
convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1 della legge
27 dicembre 2002, n. 284) ed ha omesso di rendere operante il sistema
dei correttori, pur avendo avuto tutto il tempo - circa quattro anni
per effetto delle proroghe - per approntarlo.
Questa sostanziale dissoluzione del quadro normativo di
riferimento, secondo la tesi dei ricorrenti, escludeva la
possibilita' del mantenimento della prova, preliminare e imponeva
all'amministrazione di ammettere ai concorsi di cui all'articolo 8
tutti i candidati, senza onere di sottoporsi a prove preliminari.
2.5. - In via logicamente subordinata, i ricorrenti sostengono
che l'amministrazione ha frainteso il significato del richiamo da
parte dell'articolo 22 della legge n. 48 all'articolo 123-bis del
r.d. 30 gennaio 1941, n. 12; la tesi dei ricorrenti e' che l'articolo
22 non richiama in toto - e quindi anche nella parte in cui individua
una serie di categorie di soggetti esentati dall'onere di
sostenimento della prova - l'articolo 123-bis del r.d. 30 gennaio
1941, n. 12, avendo il piu' limitato significato di prescrivere che,
in caso di impossibilita' di istituire i correttori esterni, tutti i
candidati, nessuno escluso quindi, sostengano la prova preliminare in
questione.
Al riguardo essi osservano che l'applicazione integrale
dell'articolo 123-bis ha effetti abnormi e contrari alla ratio della
legislazione di riforma del 2001 dato che il numero dei potenziali
beneficiari dell'esonero sarebbe talmente cospicuo da vanificare del
tutto la funzione della prova.
In altri termini, l'applicazione integrale dell'articolo 123-bis
ha come conseguenza un «aggravio del procedimento per le categorie
non esentate» che viola il principio della parita' di trattamento e,
nel contempo, l'articolo 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241; ed
infatti, in questo modo, sostengono i ricorrenti, non solo non si
riducono sensibilmente i partecipanti alle prove scritte - dato
l'elevato numero dei beneficiari dell'esonero dalla prova preliminare
- ma contemporaneamente viene mantenuto l'onere, anche economico, di
quest'ultima che si traduce in una discriminazione a danno dei
candidati obbligati a sottoporvisi, che sono costretti a sottoporsi
alla specifica preparazione di tipo mnemonico che la prova impone.
2.6. - In via ulteriormente gradata i ricorrenti sostengono
l'irragionevolezza del mancato esonero dalla prova preliminare dei
candidati in possesso dell'abilitazione all'esercizio della
professione di avvocato, costituendo quest'ultima un quid pluris
rispetto al diploma di specializzazione per le professioni legali.
2.7. - Il Ministero della giustizia si e' costituito e resiste al
ricorso.
3. - Con ordinanza adottata nella camera di consiglio del 23
giugno 2004 e' stata provvisoriamente accolta la domanda di tutela
cautelare. I ricorrenti sono stati pertanto esonerati dall'onere di
sostenere la prova preliminare, in attesa - dopo la pronuncia da
parte della Corte costituzionale sulla questione di costituzionalita'
che viene sollevata con la presente ordinanza (ai punti 8 e succ.) -
della pronunzia definitiva sull'istanza di tutela cautelare e della
decisione di merito.
4. - Nelle controversie all'esame deve anzitutto rilevarsi che il
bando di concorso impugnato costituisce puntuale esecuzione delle
disposizioni di cui al combinato disposto degli articoli 22, comma 3,
della legge 13 febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio decreto 30
gennaio 1941, n. 12, salvo quanto riguarda l'esonero dalla prova
preliminare per i candidati in procinto di conseguire il diploma di
scuola di specializzazione per le professioni legali ovvero la
qualita' di magistrato militare, amministrativo o contabile,
procuratore o avvocato dello Stato ovvero di idoneo ad uno degli
ultimi tre concorsi, esonero che infatti non e' previsto dal citato
articolo 123-bis.
4.1. - Sul punto deve solo rilevarsi che le ragioni della
censurata «reintroduzione» della prova preliminare risiedono nella
circostanza che il sistema dei «correttori esterni» introdotto dalla
legge n. 48 non e' stato attuato in tempi compatibili coi termini -
peraltro prorogati - previsti per l'indizione dei concorsi
programmati dall'articolo 18. Si e' cioe' verificato il presupposto
previsto dall'articolo 22, comma 3, della stessa legge per la
transitoria «sopravvivenza» del meccanismo di selezione dei candidati
da ammettere alle prove scritte basato sulla prova preliminare e per
la conseguente ultrattivita' della disciplina degli articoli 123-bis,
123-quater e 123-quinquies del r.d. n. 12 del 1941, la cui
abrogazione da parte della stessa legge n. 48 relativamente ai tre
concorsi previsti dall'articolo 18 doveva considerarsi subordinata
alla condizione della istituzione dei correttori esterni. In altri
termini, l'abrogazione della prova preliminare (e della relativa
disciplina normativa) era condizionata alla realizzazione del sistema
dei correttori esterni di cui all'articolo 125-quinquies, cosicche'
la mancata verificazione della condizione in questione comporta che
la prova (e la relativa normativa) continuino ad applicarsi ai soli
concorsi previsti dall'articolo 18 della legge n. 48.
4.2. - Deve poi aggiungersi che non condivisibile e' la tesi dei
ricorrenti secondo cui tutti i candidati andrebbero sottoposti alla
prova preliminare, non implicando il riferimento da parte del piu'
volte citato articolo 22, comma 3, della legge n. 48 al testo
previgente dell'articolo 123-bis del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, un
integrale rinvio alla normativa in esso contenuta.
L'argomento letterale invocato - vale a dire l'uso della
locuzione: «in tal caso i concorsi ... sono preceduti dalla prova
preliminare prevista dall'articolo 123-bis del regio decreto 30
gennaio 1941, n. 12, nel testo previgente» - appare infatti poco
persuasivo; ritiene invece il Collegio che il generico riferimento
alla disciplina dell'articolo 123-bis costituisca un indice della
volonta' del legislatore di compiere un integrale rinvio alla
normativa previgente che impedisce di operare distinzioni nei suoi
contenuti.
Del resto lo stesso articolo 22, comma 3, nel successivo periodo
aggiunge che: «si applicano altresi gli articoli 123-quater e
123-quinquies del citato regio decreto nel testo previgente alla data
di entrata in vigore della presente legge». La locuzione «si
applicano altresi» costituisce un sicuro indice che la legge n. 48 ha
compiuto un integrale rinvio alla disciplina previgente della prova
preliminare, con conseguente impossibilita' di operare limitazioni
dell'ampiezza del rinvio facendo ricorso ad argomenti di tipo logico
o sistematico.
4.3. - La conclusione e' che la previsione da parte del bando di
concorso impugnato della prova preliminare e della necessita' di
sottoposizione alla stessa dei candidati non rientranti in alcuna
delle categorie indicate dal quinto comma dell'articolo 123-bis piu'
volte citato non e' il frutto di una scelta discrezionale
dell'amministrazione ma il risultato dell'applicazione di specifiche
disposizioni legislative: dunque la sostanza delle censure dedotte
finisce con il risolversi nella questione di legittimita'
costituzionale delle norme citate - cioe' del combinato disposto
degli articoli 22, commna 3, della legge 13 febbraio 2001, n. 48 e
123-bis del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 - nella parte in cui
prescrivono la sottoposizione di una parte dei candidati alla prova
preliminare ovvero nella parte in cui - nell'individuare le categorie
esonerate da tale prova - non darebbero rilevanza ad ulteriori titoli
ritenuti meritevoli di particolare considerazione legislativa.
5. - Al riguardo e' nedessario rilevare che la introduzione, a
scopi di semplificazione e accelerazione dell'iter concorsuale, della
necessita' di sottoporre i candidati ad una prova preliminare
preordinata ad accettare il possesso da parte loro di requisiti
culturali di base non appare irragionevole; essa, infatti, consente
di ridurre il numero dei partecipanti alle prove scritte - con
conseguente riduzione della complessita' e dei tempi della procedura
- attraverso un meccanismo semplice e tale da garantire la parita' di
trattamento degli interessati; e' indiscutibile che tale sistema non
sia l'unico possibile e che esso presenti degli inconvenienti ma la
sua previsione e' il frutto di una scelta discrezionale del
legislatore che non palesemente irragionevole.
L'attenzione deve quindi essere «spostata» sul regime degli
«esoneri» dall'onere di sottoposizione alla prova preliminare.
Sul punto deve rilevarsi che la previsione dell'esonero dalla
prova preliminare a favore dei soggetti in possesso del diploma di
specializzazione per le professioni legali non appare irragionevole,
dato che tale diploma costituisce «a regime» il requisito normalmente
richiesto per l'ammissione al concorso.
7. - L'esonero previsto in favore di magistrati amministrativi,
contabili e militari e di avvocati e procuratori dello Stato
parimenti non appare irragionevole; se la funzione della prova
preliminare e' quella di accertare il possesso dei requisiti
culturali (come testualmente stabilisce l'articolo 123-bis piu' volte
citato), e' giustificabile che la prova non debba essere sostenuta da
parte di soggetti vincitori di concorsi pubblici in larga parte
analoghi a quello previsto per l'accesso alla magistratura ordinaria
(in alcuni casi addirittura si tratta di concorsi di secondo grado);
non dissimili considerazioni possono farsi per la categoria dei
soggetti risultati idonei non vincitori in precedenti concorsi a
uditore giudiziario. Tra l'altro deve aggiungersi che il numero dei
beneficiari dell esonero appartenenti alle categorie in esame appare
decisamente esiguo e tale quindi da non incidere significativamente
sulle esigenze di semplificazione e accelerazione dell'iter
concorsuale che giustificano la previsione della prova preliminare.
8. - Cio' premesso, deve esaminarsi la questione della
legittimita' costituzionale della previsione della generale e
indifferenziata necessita' di sottoposizione alla prova preliminare
dei candidati in possesso dell'abilitazione all'esercizio della
professione di avvocato.
9. - Ritiene il Collegio che la questione sia rilevante e non
manifestamente infondata.
10. - Per quanto attiene al profilo della rilevanza della
questione, il combinato disposto degli articoli 22, comma 3, della
legge 13 febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12 prescrive che i laureati in giurisprudenza che intendano
partecipare ai concorsi per uditore giudiziario di cui all articolo
18 della legge n. 48 e che non appartengano ad alcuna delle categorie
indicate nel quinto comma dell'articolo 123-bis devono, ai fini
dell'ammissione alle prove scritte, sostenere la prova preliminare;
cio' vale evidentemente anche per i candidati che, come i ricorrenti,
abbiano conseguito l'abilitazione all'esercizio della professione di
avvocato. In definitiva, nella previsione della legge, quest'ultima
condizione e' irrilevante ai fini dell'esonero.
Una eventuale «sentenza di accoglimento parziale» che dichiarasse
l'illegittimita' costituzionale del combinato disposto degli articoli
22, comma 3, della legge 13 febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio
decreto 30 gennaio 1941, n. 12 nella parte in cui non prevede
l'esonero dalla prova preliminare e l'ammissione diretta alle prove
scritte del concorso dei candidati in possesso dell'abilitazione
all'esercizio della professione di avvocato caducherebbe pertanto la
norma che impone ai ricorrenti l'onere di sostenere la prova
preliminare, determinando la illegittimita' in parte qua dell'atto
impugnato, con conseguenti ricadute sulla definitiva pronuncia
sull'istanza di tutela cautelare e, conseguentemente, sulla decisione
sul merito del ricorso; vi e' quindi una concreta incidenza della
decisione della questione di costituzionalita' sul successivo
svolgimento della fase cautelare e di quella di merito, tanto piu'
che la definizione del merito del ricorso, a seguito della pronuncia
del giudice della legittimita' delle leggi, potrebbe avvenire con
sentenza succintamente motivata, nel concorso dei presupposti di cui
agli articoli 21, comma 10, e 26, comma 5, della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, come modificata dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;
tanto e' sufficiente a far ritenere rilevante la questione.
11. - Si puo' pertanto esaminare il profilo della non manifesta
infondatezza della questione.
In ricorso sono indicati come parametri costituzionali rispetto
ai quali si porrebbe un problema di illegittimita' della normativa in
esame gli articoli 3, 51, 97 e 106 Cost.
Ad avviso del Collegio la questione di legittimita'
costituzionale ha carattere di non manifesta infondatezza solo in
riferimento al principio di uguaglianza e ragionevolezza previsto
dall'articolo 3 e ribadito, per quanto attiene all'accesso ai
pubblici uffici, dall'articolo 51 (ove si parla di accesso ai
pubblici uffici «in condizioni di uguaglianza»). Per quanto riguarda
invece il riferimento agli articoli 97 e 106 Cost. - cioe' alle norme
che prescrivono che l'accesso ai pubblici uffici, ivi compreso quello
di magistrato ordinario, avvenga mediante concorso - nella previsione
di una prova preliminare all'ammissione alle prove scritte non sembra
ravvisabile alcuna violazione delle stesse; sul punto non puo' che
ribadirsi quanto gia' sopra espresso circa il carattere di non
irragionevole scelta politica del legislatore che la previsione della
prova in questione presenta.
12. - Piu' articolato - sia pur nell'ambito di una valutazione
limitata alla «non manifesta infondatezza» della questione - e'
invece il discorso relativo alla sottoposizione alla prova
preliminare dei soggetti abilitati alla professione di avvocato.
Al riguardo occorre fare una premessa: all'esame del tribunale e'
la sola normativa transitoria relativa ai concorsi previsti
dall'articolo 18 della legge n. 48. La normativa «a regime»
imperniata sulla previsione del diploma rilasciato dalle scuole di
specializzazione per le professioni legali quale requisito generale e
«privilegiato» per l'ammissione al concorso a uditore giudiziario -
che ha peraltro ha sua intrinseca coerenza inserendosi in un generale
disegno di politica legislativa relativo all'accesso alle
«professioni legali» - esula dal thema decidendum.
12.1. - Riguardo alla questione cosi' come sopra delineata, deve
anzitutto evidenziarsi che, secondo la previsione del d.m. 11
dicembre 2001 n. 475, il diploma rilasciato dalle scuole di
specializzazione per le professioni legali e' valutato ai fini del
compimento della pratica per l'accesso alla professione di avvocato
(oltre che di notaio) per il periodo di un anno (in pratica il
tirocinio necessario per l'ammissione all'esame di abilitazione e'
ridotto da due anni ad uno per i diplomati nelle professioni legali);
la circostanza che i diplomati in questione accedano direttamente al
concorso a uditore giudiziario mentre sono comunque tenuti a compiere
un anno di tirocinio per l'ammissione all'esame di avvocato,
lascerebbe intendere che il superamento dell'esame di abilitazione
all'esercizio della professione di avvocato costituisca un quid
pluris rispetto al diploma, con la conseguenza che appare irrazionale
che i diplomati siano ammessi direttamente al concorso a uditore
giudiziario e che lo stesso non sia previsto per coloro che abbiano
conseguito l'abilitazione alla professione di avvocato.
Sul punto va sottolineato che la disposizione del d.m. in
questione attua la specifica previsione dell'articolo 17, comma 114,
della citata legge n. 127 del 1997, secondo cui anche in deroga alle
vigenti disposizioni relative all'accesso alle professioni di
avvocato e notaio, il diploma di specializzazione di cui al comma 113
costituisce, nei termini che saranno definiti con decreto del
Ministro di grazia e giustizia, adottato di concerto con il Ministro
dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, titolo
valutabile ai fini del compimento del relativo periodo di pratica», A
cio' si aggiunge che il titolo di avvocato e' condizione sufficiente
per l'esercizio delle funzioni di docente e di tutor presso le scuole
di specializzazione per le professioni legali; da questo punto di
vista un ulteriore elemento di irrazionalita' del sistema e'
costituito dal fatto che chi puo' svolgere, essendo avvocato, le
funzioni sopra indicate nelle scuole di specializzazione non puo'
invece essere direttamente ammesso al concorso per uditore
giudiziario al pari dei suoi allievi che abbiano conseguito il
diploma.
12.2. - Ulteriori elementi di disarmonia del sistema rafforzano
la valutazione di non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale di cui trattasi.
1.2.2.1. - Un primo elemento e' costituito dall'articolo 126-ter
del r.d. n. 12 del 1941. Tale articolo e' stato introdotto proprio
dalla legge n. 48 piu' volte citata e detta una normativa che si
inserisce nel sistema «a regime» di accesso all'ufficio di magistrato
ordinario.
In sintesi l'articolo in questione prevede - per cosi' dire a
latere all'ordinario concorso per l'accesso alla qualifica di uditore
giudiziario - un concorso riservato ad avvocati che «abbiano cinque
anni di effettivo esercizio della professione o che abbiano
esercitato funzioni giudiziarie onorarie per almeno un quinquennio»,
riservando a tale concorso, che garantisce l'accesso alla qualifica
di magistrato di tribunale, «un numero di posti non superiore ad un
decimo di quelli messi a concorso per gli uditori giudiziari».
1.2.2.2. - Questa disposizione - benche' non ancora entrata in
vigore - si inserisce in un sistema che, per l'accesso alle
magistrature speciali e all'avvocatura dello Stato, gia' attribuisce
rilevanza al titolo di avvocato.
L'articolo 14 n. 6 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come
modificato dalla legge 24 febbraio 1997, n. 27, nel disciplinare
l'accesso al concorso a referendario di Tribunale amministrativo
regionale (che costituisce un concorso c.d. di secondo grado),
prevede che ad esso possano partecipare gli avvocati con 8 anni di
iscrizione all'albo professionale (ed e' interessante osservare che
l'anzianita' originariamente prevista era di 4 anni).
Analogamente l'articolo 12 della legge 20 dicembre 1961, n. 1345,
nel disciplinare l'accesso al concorso a referendario della Corte dei
conti (altro concorso c.d. di secondo grado), prevede che ad esso
possano partecipare gli avvocati con 5 anni di iscrizione all'albo
professionale.
Ancora analogamente l'articolo 1 della legge 20 giugno 1995,
n. 519, nel disciplinare l'accesso al concorso a avvocato dello Stato
(ulteriore concorso c.d. di secondo grado), prevede che ad esso
possano partecipare gli avvocati con 6 anni di iscrizione all'albo
professionale (anche in questo caso la legge 24 febbraio 1997, n. 27
ha portato a sei anni di anzianita' il limite che precedentemente era
fissato in un solo anno).
In tutti e tre i casi al concorso sono ammessi i magistrati
ordinari che abbiano la qualifica di magistrato di tribunale.
13. - Il quadro normativo cosi' delineato presenta dunque
elementi di incomprensibile incoerenza.
Appare sicuramente singolare che avvocati aventi «cinque anni di
effettivo esercizio della professione» possano essere ammessi ad un
concorso ad essi riservato per l'accesso alla carriera di
magistratura con la qualifica di magistrati di tribunale e che,
viceversa, il titolo di avvocato sia considerato ininfluente ai fini
dell'esonero dalla prova preliminare prescritta per l'accesso alle
prove scritte dei concorsi a uditore giudiziario (cioe' alla
qualifica iniziale della carriera di magistratura) previsti dalla
normativa dell'articolo 18 della legge n. 48.
Nello stesso tempo tale previsione non potrebbe essere
giustificata in base al rilievo che la normativa dell'articolo
126-ter non e' ancora concretamente operativa proprio perche' non si
e' ancora esaurita la fase dell'espletamento dei concorsi di cui
all'articolo 18.
Essa infatti si innesta comunque in un quadro normativo che da
tempo attribuisce rilevanza al possesso del titolo di avvocato, sia
pur congiuntamente ad una determinata «anzianita» di iscrizione al
relativo albo professionale, per l'ammissione a concorsi di secondo
grado per l'accesso a magistrature speciali e all'Avvocatura dello
Stato.
Da questo punto di vista appare invero singolare e poco
ragionevole che avvocati con otto, cinque o sei anni dii' anzianita'
di iscrizione all'albo professionale possano essere ammessi a
concorsi di secondo grado per l'accesso alla magistratura
amministrativa, contabile e all'avvocatura dello Stato, essendo allo
scopo equiparati ai magistrati ordinari con qualifica di magistrato
di tribunale, e che quegli stessi avvocati, per essere ammessi al
concorso (di primo grado) per uditore giudiziario, debbano sottoporsi
ad una prova preliminare da cui sono invece esonerati magistrati
amministrativi, contabili e procuratori e avvocati dello Stato, oltre
ai diplomati nelle scuole di specializzazione per le professioni
legali (i quali ultimi, per essere ammessi all'esame di abilitazione
alla professione di avvocato, devono svolgere ancora un anno di
tirocinio).
14. - Questo sistema potrebbe trovare una qualche spiegazione
nelle esigenze di snellimento della procedura concorsuale che hanno
giustificato, nel concorso a uditore giudiziario, l'introduzione
della prova preliminare e che tendenzialmente giustificano che ad
essa sia sottoposta la maggior parte dei candidati; non sembra pero'
che il legislatore - con la disciplina descritta - sia riuscito a
operare un efficace e giusto contemperamento tra l'esigenza di
snellimento del concorso e quella di attribuire ragionevole
rilevanza, ai fini dell'ammissione diretta alle prove scritte, a
particolari titoli o condizioni.
L'omissione di ogni considerazione per la situazione dei soggetti
abilitati all'esercizio della professione di avvocato, in
particolare, appare - in relazione al contesto normativo sopra
delineato - irrazionale e, soprattutto, tale da determinare una
ingiustificata disparita' di trattamento rispetto agli appartenenti
alle categorie beneficiarie invece dell'esonero e - segnatamente -
rispetto ai diplomati nelle scuole di specializzazione per le
professioni legali.
15. - Il legislatore avrebbe magari potuto, nell'ottica di dare
la massima rilevanza a esigenze di snellimento della procedura
concorsuale, garantendo assoluta parita' di trattamento, prescrivere
che tutti i candidati si sottoponessero alla prova preliminare; cio'
avrebbe costituito esplicazione di discrezionalita' legislativa e
avrebbe soddisfatto il principio previsto dagli articoli 3 e 51 Cost.
secondo cui l'accesso ai pubblici uffici deve avvenire in «condizioni
di uguaglianza».
16. - Ha invece scelto la diversa via di enucleare, nell'ambito
degli aspiranti partecipanti al concorso, particolari categorie di
soggetti esentati dall'onere di sostenere la prova preliminare in
ragione del possesso di particolari titoli che, evidentemente, si
presume assicurino il possesso di quei «requisiti culturali» che la
prova medesima e' diretta a verificare.
Tale scelta comportava pero' per il legislatore l'onere di
individuare tali titoli o condizioni nel rispetto di canoni di
ragionevolezza e di coerenza del sistema normativo, in modo da
garantire il rispetto del principio costituzionale dell'accesso ai
pubblici uffici in «condizioni di uguaglianza», attuando in tal modo,
come accennato, il necessario bilanciamento di tali principi con le
esigenze di semplificazione dell'iter concorsuale sottese alla
previsione della prova preliminare.
Per le ragioni sopra indicate non sembra che - rispetto alla
categoria degli abilitati all'esercizio della professione di avvocato
- tale bilanciamento sia avvenuto con previsioni rispettose degli
articoli 3 e 51 Cost.
17. - Quanto precede giustifica la valutazione di rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
in relazione agli articoli 3 e 51 della Costituzione, del combinato
disposto degli articoli 22, comma 3, della legge 13 febbraio 2001,
n. 48 e 123-bis del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 nella parte
in cui non prevede l'esonero dalla prova preliminare e l'ammissione
diretta alle prove scritte del concorso dei candidati in possesso
dell'abilitazione all' esercizio della professione di avvocato.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale affinche' si
pronunci sulla questione.
P. Q. M.
Interlocutoriamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, cosi'
dispone:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata. in
relazione agli articoli 3 e 51 della Costituzione, la questione di
legittimita' costituzionale del combinato disposto degli articoli 22,
comma 3, della legge 13 febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio
decreto 30 gennaio 1941, n. 12 nella parte in cui non prevede
l'esonero dalla prova preliminare e l'ammissione diretta alle prove
scritte dei concorsi a uditore giudiziario previsti dall'articolo 18
della medesima legge n. 48 dei candidati in possesso dell'
abilitazione all'esercizio della professione di avvocato;
b) dispone la sospensione del presente giudizio e ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
c) ordina che a cura della segreteria della sezione la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 23 giugno
2004.
Il Presidente: Calabro'
Il primo referendario estensore: Soricelli 05C0295