N. 311 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 ottobre 2004
Ordinanza emessa il 21 ottobre 2004 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6 giugno 2005) dal Tribunale Amministrativo regionale dell'Abruzzo, sez. distaccata Pescara, sul ricorso proposto da De Sanctis Leone contro Comune di Montesilvano ed altra. Giustizia amministrativa - Controversie aventi ad oggetto comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia di espropriazione per pubblica utilita' - Devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Ingiustificato ampliamento della sfera di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. - D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 325, art. 53, comma 1; d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 53, comma 1. - Costituzione, art. 103.(GU n.25 del 22-6-2005 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 624 del 2002, proposto da Leone De Sanctis Vincenza, rappresentata e difesa dagli avv. Pierluigi Vasile e Patrizia Silvestri, presso gli stessi elettivamente domiciliata in Pescara, via Venezia n. 25; Contro Comune di Montesilvano, in persona del sindaco pro tempore non costituito in giudizio; Impresa Egidi Domenico, con sede in Folignano (AP), in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio; per la declaratoria, dell'illegittimita' sopravvenuta della disposta occupazione temporanea d'urgenza di terreni della ricorrente e quindi della radicale trasformazione e destinazione pubblica degli stessi per effetto della realizzazione dell'opera pubblica con conseguente estinzione del diritto di proprieta' per accessione invertita, nonche' per la condanna del Comune di Montesilvano e dell'Impresa Egidi Domenico, in solido o separatamente, al risarcimento del danno subito per la perdita del diritto di proprieta', oltreche' al pagamento dell'indennita' d'occupazione per il periodo 8 gennaio 1993 - 7 gennaio 1998, il tutto con interessi e rivalutazione e con vittoria di spese. Visto il ricorso con i relativi allegati; Viste l'istanza istruttoria (c.t.u.) e la memoria difensiva depositate dalla parte ricorrente; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 7 ottobre 2004, il cons. Di Giuseppe; Udito l'avv. Alfonso Vasile per la parte ricorrente; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: F a t t o Con ricorso notificato in data 28 novembre 2002 e 2 dicembre 2002 e depositato il 9 dicembre 2002, la sig.ra Leone De Sanctis Vincenza chiede la declaratoria dell'illegittimita' sopravvenuta - per inutile decorso del termine di durata stabilito, senza che nel frattempo vi sia stata emissione del decreto di espropriazione - dell'occupazione temporanea d'urgenza di terreni di proprieta' (in Catasto foglio 6 particelle 1027, 1029 e 1108 per occupazione prevista, rispettivamente, in mq. 194, 50 e 80), disposta dal Comune di Montesilvano per anni tre con deliberazioni di giunta 30 agosto 1991, n. 1046 e 29 ottobre 1992, n. 996 e prorogata per altri due anni con deliberazione di giunta 9 dicembre 1995, n. 1164, nonche' la declaratoria della radicale trasformazione e destinazione pubblica di tali terreni per effetto della realizzazione dell'opera pubblica (costruzione della rete idrica principale) e della conseguente estinzione, a far data dalla scadenza del termine di durata dell'occupazione, del diritto di proprieta' e del contestuale acquisto dello stesso, per accessione invertita, da parte del comune. La ricorrente chiede contestualmente la condanna del Comune di Montesilvano e dell'Impresa Egidi Domenico di Folignano (esecutrice dell'opera) - in solido o separatamente dell'uno o dell'altra - al risarcimento del danno subito per la perdita della proprieta', mediante pagamento di una somma di denaro da liquidarsi in relazione al valore di mercato dei terreni alla data del 7 gennaio 1998 (termine di scadenza dell'occupazione), con rivalutazione ed interessi compensativi da detta data fino al saldo, nonche' la condanna al pagamento dell'indennita' d'occupazione temporanea per il periodo 8 gennaio 1993 - 7 gennaio 1998, computata in ragione degli interessi legali sull'ammontare del danno liquidato, con interessi compensativi da tale seconda data fino al saldo; il tutto con vittoria di spese legali. E' accaduto, infatti, che in data 8 gennaio 1993 i predetti comune ed impresa hanno preso possesso dei terreni in questione e di seguito sono stati eseguiti i lavori di costruzione dell'opera, ma, alla scadenza del disposto termine dell'occupazione d'urgenza (7 gennaio 1998), la procedura ablativa non ha avuto conclusione con la dovuta emissione del decreto di espropriazione ne' tanto si e' verificato successivamente, sicche' l'occupazione e' divenuta senza titolo e si e' verificata la c.d. accessione invertita, con la conseguenza che gli autori (comune ed impresa) del comportamento illecito sono tenuti, in solido, a risarcire il danno subito dalla ricorrente, sia per la perdita della proprieta' che per la illecita occupazione. Con memoria depositata il 23 settembre 2004 la difesa della ricorrente ha insistito per l'accoglimento del ricorso, contestualmente chiedendo che sia disposta consulenza tecnica d'ufficio al fine di accertare, individuare e descrivere l'esatta consistenza dei terreni occupati e per stabilire: la situazione di fatto attuale, ovvero l'avvenuta realizzazione dell'opera pubblica; la data in cui tali circostanze di fatto si sono verificate; il valore di mercato dei terreni occupati alla data 8 gennaio 1998; il danno subito dalla ricorrente in relazione ai criteri di determinazione di cui all'art. 5-bis del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359 ed integrato dalla legge n. 662 del 1996; l'indennita' d'occupazione temporanea determinata in ragione degli interessi legali rapportati ad anno o frazione di anno e calcolati sull'ammontare del danno ed in relazione al periodo 8 gennaio 1993-7 gennaio 1998. Sebbene ritualmente intimati, sia il comune che l'impresa predetti non risultano costituiti in giudizio. D i r i t t o Il ricorso in esame e' diretto alla declaratoria della sopravvenuta illegittimita' dell'occupazione temporanea e d'urgenza di alcuni terreni della ricorrente e quindi alla declaratoria dell'accessione invertita (od occupazione appropriativa) verificatasi a seguito della realizzazione dell'opera pubblica, occupazione avvenuta l'8 gennaio 1993 in forza di idonei provvedimenti autoritativi alla cui scadenza (7 gennaio 1998) non ha fatto seguito il relativo provvedimento definitivo di espropriazione. Il ricorso e' contestualmente diretto ad ottenere la condanna dell'ente locale e dell'impresa esecutrice dell'opera pubblica al risarcimento dei danni in favore della ricorrente, sia per effetto della perdita del diritto di proprieta', sia per la subita occupazione quinquennale dei terreni. In via pregiudiziale, alla luce della recente sentenza della Corte costituzionale 6 luglio 2004, n. 204, il Collegio ritiene necessario verificare se sussista, o meno, la propria giurisdizione sulla controversia in esame. Dispone al riguardo il comma 1 dell'art. 53, sia del d.lgs. 8 giugno 2001, n. 325, recante il T.U. delle disposizioni legislative in materia di espropriazione per pubblica utilita', sia del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, recante il T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita', che «sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo unico». Tale norma e' in vigore dal 30 giugno 2003 (art. 3, legge 1° agosto 2002, n. 185; art. 1, lett. ss), d.lgs. 27 dicembre 2003, n. 302) e riproduce, nella sostanza, quella dettata dall'art. 34, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art. 7, comma 1, lett. b), della legge 21 luglio 2000, n. 205 che ha stabilito di devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia, norma quest'ultima che dalla giurisprudenza e' stata interpretata nel senso di ritenere compresa nella «materia urbanistica» anche quella delle «espropriazioni», con esclusione delle controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle relative indennita' (cfr.: Cons. St., Sez. IV, 13 settembre 2001, n. 4783; 14 giugno 2001, n. 3169; Cass., SS.UU., 25 maggio 2000, n. 43). Senonche', la Corte costituzionale, con la succitata sentenza 6 luglio 2004, n. 204, ha dichiarato illegittimo, per contrasto con l'art. 103 Cost., il comma 1 dell'art. 34 sopra citato, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto «gli atti, i provvedimenti e i comportamenti» anziche' «gli atti e i provvedimenti» delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia. Il Giudice delle leggi ha, in sostanza, espunto dall'ordinamento giuridico (fra l'altro) la previsione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie aventi per oggetto i comportamenti delle pubbliche amministrazioni nella materia urbanistica, nella quale e' da ritenere (per interpretazione giurisprudenziale) compresa anche la materia delle espropriazioni. Ad avviso del Collegio, pero', tale intervento «correttivo» operato dalla Consulta non e' sufficiente - allo stato della legislazione vigente - per far escludere la persistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie aventi ad oggetto i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia «espropriativa», salva restando la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle relative indennita'. Ed infatti, deve osservarsi, innanzitutto, che la citata sentenza della Corte costituzionale non ha interessato (e non poteva interessare, in quanto questione non sollevata) l'art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 325 del 2001 e del d.P.R. n. 327 del 2001. Inoltre, deve osservarsi che quest'ultima norma e' stata emanata ed e' entrata in vigore successivamente alla legge n. 205 del 2000; peraltro, e' stata dettata per disciplinare la tutela dei diritti e degli interessi legittimi proprio in materia di espropriazione per pubblica utilita'. Pertanto, ai sensi dell'art. 5 c.p.c., secondo la relativa interpretazione giurisprudenziale (Cass., SS. UU., 12 novembre 2002, n. 15885; 20 novembre 2003, n. 17635; Cons. St., Sez. VI, 4 giugno 2004, n. 3478), la controversia in esame non puo', ad avviso del Collegio, non rientrare nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall'art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 325 del 2001 e dal conforme art. 53, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001, tuttora vigenti nella loro formulazione originaria (sopra trascritta). Tanto piu' che al momento di instaurazione del giudizio (ricorso notificato il 2 dicembre 2002 e depositato il 9 dicembre 2002) la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo come all'epoca prevista dall'art. 34, comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998, sostituito dall'art. 7, lett. b), della legge n. 205 del 2000. Ad avviso del Collegio, pero', le argomentazioni che hanno indotto la Corte costituzionale a dichiarare l'illegittimita' parziale dell'art. 34, comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998, come sostituito dall'art. 7, lett. b), della legge n. 205 del 2000, s'appalesano ben riferibili anche al succitato art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 325 del 2001, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti all'applicazione delle disposizioni del testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilita'. Deve, pertanto, essere sollevata, d'ufficio, la questione di legittimita' costituzionale di quest'ultima norma, per contrasto con l'art. 103 Cost., sia perche' rilevante ai fini della decisione della controversia in esame, sia in quanto appare non manifestamente infondata alla luce della succitata sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale. Per quanto riguarda la rilevanza della questione, giova evidenziare che la controversia in esame attiene alla domanda di declaratoria dell'illegittimita' sopravvenuta del comportamento del Comune di Montesilvano che, dopo aver (in data 8 gennaio 1993) occupato in via d'urgenza ed in forza di idoneo provvedimento autoritativo alcuni terreni di proprieta' della ricorrente allo scopo di realizzare un'opera pubblica, ha mantenuto l'occupazione ben oltre il prestabilito quinquennio (scaduto il 7 gennaio 1998) ed ha realizzato l'opera pubblica, senza che sia mai intervenuto il definitivo provvedimento d'espropriazione, cosi' dando luogo al fenomeno della c.d. accessione invertita od occupazione appropriativa. La controversia attiene, inoltre, alla contestuale domanda di risarcimento dei danni subiti dalla proprietaria per la perdita dei terreni e per la relativa illegittima occupazione. Appare evidente che, se la norma dettata dall'art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 325 del 2001 risultasse costituzionalmente illegittima, per contrasto con l'art. 103 Cost., questo giudice sarebbe privo della competenza a decidere la controversia in esame. Per quanto riguarda la non manifesta infondatezza della questione, il Collegio non puo' che ricordare e fare proprie le argomentazioni esternate dalla Corte costituzionale al punto 3.2 della motivazione «in diritto» della sentenza n. 204 del 2004 piu' volte citata. Ed infatti, posto che la norma denunciata sottende un'idea di giurisdizione esclusiva ancorata alla pura e semplice presenza, in un certo settore dell'ordinamento, di un rilevante pubblico interesse, un'idea, cioe', che presuppone l'approvazione (mai avvenuta) di quel progetto di riforma (Atto Camera 7465 XIII Legislatura) dell'art. 103 Cost. secondo il quale «la giurisdizione amministrativa ha ad oggetto le controversie con la pubblica amministrazione nelle materie indicate dalla legge», deve rilevarsi che, come evidenziato dalla suprema Corte (cfr.: punto 3.2 sent. cit.), il vigente art. 103, primo comma, Cost. non ha conferito al Legislatore ordinario una assoluta ed incondizionata discrezionalita' nell'attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare «particolari materie» nelle quali «la tutela nei confronti della pubblica amministrazione» investe «anche» diritti soggettivi: un potere, quindi, del quale puo' dirsi, al negativo, che non e' ne' assoluto ne' incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie. Tale necessario collegamento delle «materie» assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la natura delle situazioni soggettive - e cioe' con il parametro adottato dal Costituente come ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria ed amministrativa - e' espresso dall'art. 103 laddove statuisce che quelle materie devono essere «particolari» rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimita': e cioe' devono partecipare della loro medesima natura, che e' contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorita' nei confronti della quale e' accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo. Il Legislatore ordinario ben puo' ampliare l'area della giurisdizione esclusiva purche' lo faccia con riguardo a materie (in tal senso, particolari) che, in assenza di tale previsione, comporterebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica amministrazione-autorita', la giurisdizione generale di legittimita': con il che, da un lato, e' escluso che la mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio sia sufficiente perche' si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo (il quale davvero assumerebbe le sembianze di giudice «della» pubblica amministrazione: con violazione degli artt. 25 e 102, secondo comma, Cost.) e, dall'altro lato, e' escluso che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perche' questa possa essere devoluta al giudice amministrativo (cfr., nei sensi che precedono, Corte cost., sent. cit.). Orbene, ad avviso del Collegio, la formulazione dell'art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 325 del 2001 sembra confliggere con i criteri sopra ricordati ai quali, secondo la suprema Corte (cfr.: sent. cit.), deve ispirarsi la legge ordinaria quando voglia riservare una «particolare materia» alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Infatti, non soltanto il riferimento ad una materia (espropriazione per pubblica utilita), quanto, e soprattutto, quello alle controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti posti in essere dalle amministrazioni pubbliche (direttamente ovvero attraverso soggetti alle stesse equiparati) nel settore riguardante detta materia, rende evidente che il riferimento alla materia delle espropriazioni prescinde del tutto dalla natura delle situazioni soggettive in essa coinvolte: sicche' la giurisdizione esclusiva appare radicarsi sul dato, puramente oggettivo, del normale coinvolgimento in tali controversie di quel generico pubblico interesse che e' naturaliter presente nel settore delle espropriazioni per pubblica utilita'. Ma, in tal modo, sembra venire a mancare il necessario rapporto di species a genus che l'art. 103 Cost. esige allorche' contempla, come «particolari», rispetto a quelle nelle quali la pubblica amministrazione agisce quale autorita', le materie devolvibili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Sembra al Collegio, infatti, che il comma 1 dell'art. 53 piu' volte citato, nella parte in cui comprende nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche «i comportamenti» la estenda a controversie (come quella in esame) nelle quali la pubblica amministrazione non esercita - nemmeno mediatamente, e cioe' avvalendosi della facolta' di adottare strumenti intrinsecamente privatistici - alcun pubblico potere. In conclusione, il Collegio ritiene (come sopra anticipato) necessario sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art. 53, comma 1, del d.lgs. 8 giugno 2001, n. 325 e del conforme art. 53, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, per contrasto con l'art. 103 Cost., nelle parti in cui prevedono che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto «i comportamenti» delle amministrazioni pubbliche, e dei soggetti ad esse equiparati, in materia di espropriazione per pubblica utilita'. Resta, nelle more, sospesa qualsiasi pronuncia in rito, nel merito e sulle spese del ricorso in epigrafe indicato.
P. Q. M. Ritenuta non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 53, comma 1, del d.lgs. 8 giugno 2001, n. 325 e del conforme art. 53, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, per contrasto con l'art. 103 Cost., nelle parti in cui prevedono che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto «i comportamenti» delle amministrazioni pubbliche, e dei soggetti ad esse equiparati, in materia di espropriazione per pubblica utilita', sospende il giudizio sul ricorso in epigrafe indicato e dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' di comunicare la stessa ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Dispone che la presente ordinanza sia eseguita dall'autorita' amministrativa. Cosi' deciso in Pescara, nella Camera di consiglio del 7 ottobre 2004. Il Presidente: Catoni L'estensore: Di Giuseppe 05C0673