N. 339 SENTENZA 14 - 27 luglio 2005
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - Nomina del Commissario dell'Autorita' portuale di Livorno - Ricorso della Regione Toscana - Omessa definizione concordata della procedura di intesa con lesione del principio di leale collaborazione e delle competenze regionali costituzionalmente garantite in materia di governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, commercio con l'estero, turismo, industria alberghiera e lavori pubblici - Non spettanza allo Stato e, per esso, al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti della potesta' contestata - Annullamento dell'atto impugnato in parte qua. - Decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 2 luglio 2003 n. 11129/MM. - Costituzione, artt. 5, 97, 117 e 118.(GU n.31 del 3-8-2005 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI; Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti in data
2 luglio 2003, n. 11129/MM, con il quale e' stato nominato il
Commissario dell'Autorita' portuale di Livorno, promosso con ricorso
della Regione Toscana notificato il 25 agosto 2003, depositato in
cancelleria il 27 agosto 2003 ed iscritto al n. 33 del registro
conflitti 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 2005 il giudice relatore
Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione
Toscana, nonche' l'avvocato dello Stato Paolo Gentili.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso per conflitto di attribuzione notificato il
25 agosto 2003, la Regione Toscana ha chiesto alla Corte
costituzionale di dichiarare che non spetta al Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti provvedere alla nomina del Commissario
per l'Autorita' portuale di Livorno; conseguentemente, di annullare
il relativo decreto n. 11129/MM in data 2 luglio 2003, per violazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, «anche in relazione agli
artt. 5 e 97 della Costituzione».
La Regione ricorrente premette che, con nota del 16 gennaio 2003,
il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - segnalata la
scadenza, a partire dal successivo 19 maggio, del mandato del
Presidente dell'Autorita' portuale di Livorno - dava avvio alla
procedura di nomina del nuovo organo, chiedendo agli enti abilitati,
ai sensi dell'art. 8, comma 1, della legge 28 gennaio 1994, n. 84
(Riordino della legislazione in materia portuale) - il comune, la
Provincia e la Camera di commercio di Livorno, nonche' il comune di
Capraia Isola - di procedere alle necessarie designazioni.
In esito a queste ultime, con nota del 10 marzo 2003 il Ministro
comunicava al Presidente della Regione Toscana di essere favorevole
al candidato proposto dal comune di Capraia Isola e dalla Camera di
commercio di Livorno.
La Regione Toscana, manifestato il proprio dissenso, si esprimeva
per il candidato proposto dagli altri due enti, segnalando
contestualmente la necessita' di un incontro, al fine di individuare,
col metodo della concertazione, una convergenza di posizioni
nell'interesse generale.
Tale invito, benche' ribadito in una successiva nota del 7 maggio
- in cui, tra l'altro, veniva valutata negativamente l'ipotesi di un
commissariamento dell'Autorita', formulata in via informale dal
Ministro - restava senza riscontro. Infatti, con nota del giorno 21
maggio, il Ministro si limitava a chiedere agli enti locali di
effettuare, ai sensi dell'art. 8 della legge n. 84 del 1994,
ulteriori designazioni, ed il Presidente della Regione rivolgeva un
interpello direttamente al Presidente del Consiglio dei ministri, al
fine di sollecitare la definizione della procedura, nel quadro di un
corretto rapporto tra le varie istituzioni.
Gli enti interessati confermavano le designazioni gia' espresse,
ad eccezione del comune di Livorno che indicava un nuovo candidato.
A questo punto il Ministro - senza dar luogo all'incontro
ripetutamente chiesto dalla Regione Toscana e prescindendo da ogni
intesa - nominava Commissario dell'Autorita' portuale di Livorno il
candidato a favore del quale si era espresso in precedenza per la
nomina a Presidente.
Avverso tale provvedimento, la Regione Toscana solleva conflitto
di attribuzione, ritenendolo gravemente lesivo delle competenze ad
essa costituzionalmente garantite in materia di governo del
territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di
navigazione, commercio con l'estero, turismo, industria alberghiera e
lavori pubblici.
La ricorrente premette che, secondo il costante orientamento di
questa Corte, il conflitto di attribuzione puo' essere proposto non
solo per rivendicare la titolarita' di attribuzioni
costituzionalmente conferite; ma anche per lamentare il cattivo uso
di un potere o di una competenza, da parte del legittimo titolare,
che incida o crei turbativa nei confronti di poteri o competenze
costituzionalmente riconosciuti ad altro soggetto, secondo una
prospettiva che fa rientrare nell'ambito della vindicatio potestatis
anche il c.d. conflitto da menomazione. Del resto - ricorda
l'esponente - la Corte ha espressamente ritenuto ammissibile
l'esperimento del conflitto allorche' «l'ordinamento richieda la
collaborazione di una pluralita' di enti e, per contro, uno di essi
provveda autonomamente, senza tener conto delle potesta' altrui» (v.
sentenza n. 286 del 1985).
Tale situazione ricorrerebbe nella specie, poiche' alla nomina
del Commissario straordinario il Ministro sarebbe pervenuto in
difetto delle circostanze di fatto e delle ragioni giuridiche che
avrebbero potuto rendere praticabile una tale soluzione, avendo egli
operato al solo fine di eludere la procedura che prescrive l'intesa
con la regione interessata. Non a caso - sottolinea al riguardo la
ricorrente - il Ministro, da un lato, non aveva dato alcuna risposta
alla richiesta di un incontro avanzata dal Presidente della Regione
Toscana; dall'altro, si era limitato ad indicare solo un nome sul
quale ottenere il consenso: con cio' dimostrando la mancanza di
un'effettiva volonta' di pervenire ad una definizione concordata
della procedura.
Ad avviso della ricorrente, il decreto impugnato sarebbe stato
adottato in violazione del principio di leale collaborazione e degli
artt. 5, 117 e 118 della Costituzione. Al riguardo, richiamato il
disposto dell'art. 8, comma 1, della legge n. 84 del 1994 - ove e'
prescritto che la nomina del Presidente dell'Autorita' portuale
avvenga col sistema della codeterminazione - la Regione assume che il
Ministro, ottenuta la designazione della seconda terna di nomi, non
si era in alcun modo fatto carico di attivare la procedura d'intesa;
ma, anzi - all'evidente fine di officiare proprio il candidato sul
quale la Regione aveva espresso il proprio motivato dissenso - era
ricorso all'escamotage del commissariamento, giustificando tale
scelta con l'avvenuta scadenza del periodo di prorogatio del
Presidente uscente. Senonche' - argomenta la ricorrente - una simile
applicazione della norma si presterebbe a tattiche elusive, posto che
sarebbe sufficiente dilatare strumentalmente i tempi di definizione
del procedimento per provocare, poi, la necessita' di una soluzione
d'urgenza.
Rammentata, quindi, la giurisprudenza di questa Corte in punto di
centralita' dell'intesa - quale strumento di attuazione del principio
di leale collaborazione e metodo di codeterminazione del contenuto
dell'atto - la ricorrente ha puntualizzato che, quando il legislatore
ha voluto assegnare allo Stato il potere di provvedere anche in
mancanza di intesa, lo ha espressamente previsto, come nell'art. 3
del decreto legislativo n. 281 del 1997 (Definizione ed ampliamento
delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta'
ed autonomie locali): norma secondo cui, se l'intesa con la
Conferenza Stato-Citta' ed autonomie locali non viene raggiunta entro
trenta giorni, il Consiglio dei ministri puo' provvedere, previa
adeguata motivazione.
Ne' a contrastare tale rilievo varrebbe il richiamo a quella
giurisprudenza costituzionale secondo cui, a fronte di un pericolo di
pregiudizio per l'interesse nazionale, l'intesa puo' connotarsi in
modo meno incisivo (c.d. intesa in senso debole). Infatti, anche a
voler prescindere dalla impossibilita' di ravvisare nella specie un
siffatto pericolo, sarebbe seriamente contestabile, dopo la riforma
del Titolo V della Parte II della Costituzione, che possano tuttora
configurarsi, nei rapporti tra Stato e Regioni, intese in senso
debole. In ogni caso, anche con riguardo ad esse, questa Corte ha
sempre sottolineato la necessita' dell'espletamento di trattative che
superino «il rigido schema della sequenza non coordinata di atti
unilaterali» (v. sentenza n. 21 del 1991).
Ad avviso della ricorrente, nella specie, sarebbe mancato proprio
tale atteggiamento di fattiva collaborazione, posto che il Ministro
avrebbe deciso e attuato il commissariamento senza neppure tentare un
confronto costruttivo con l'amministrazione regionale, muovendo dal
solo presupposto che era ormai scaduto il termine massimo di
quarantacinque giorni, fissato per la prorogatio. Infatti, avuta
notizia del dissenso sul nominativo indicato nel marzo del 2003, il
Ministro aveva lasciato trascorrere ben due mesi senza prendere
alcuna iniziativa. Solo il 21 maggio, quando era ormai prossimo a
scadere il Presidente uscente, aveva chiesto agli enti di effettuare
la designazione di un'ulteriore terna; peraltro, considerato che tale
indicazione gli era pervenuta al piu' tardi il 20 giugno e che il
periodo di prorogatio scadeva il 2 luglio 2003, egli in realta'
avrebbe avuto ancora tutto il tempo per ricercare un'intesa con la
Regione. E la circostanza che nulla egli aveva fatto in questo senso
confermerebbe il carattere strumentale del ricorso al
commissariamento.
Il decreto impugnato sarebbe illegittimo anche per violazione dei
principi' di riserva di legge, buon andamento e imparzialita' dei
pubblici uffici ex art. 97 della Costituzione, nonche', sotto profili
ulteriori rispetto a quelli gia' esposti, ancora degli artt. 117 e
118 della Costituzione. Sul punto, la ricorrente segnala in
particolare che la legge n. 84 del 1994 prevede il commissariamento
dell'Autorita' portuale nelle sole ipotesi tassativamente indicate
dall'art. 7, commi 3 e 4: norme in base alle quali il Ministro puo'
nominare un commissario esclusivamente in conseguenza di revoca del
mandato al Presidente e/o di scioglimento del Comitato portuale
disposto nei casi e con le forme espressamente previste; mentre
nessuna disposizione consentirebbe la nomina di un commissario
straordinario in ragione dell'avvenuta scadenza dei termini di durata
dell'organo ordinario. Ne' la nomina - soggiunge la ricorrente -
potrebbe trovare giustificazione nei principi generali
dell'ordinamento, poiche', in base ad essi, l'investitura di organi
straordinari e' possibile solo in caso di gravi violazioni di leggi,
di gravi irregolarita' di gestione e di catastrofi o calamita'
naturali: ipotesi chiaramente non ricorrenti nella specie.
Il provvedimento impugnato lederebbe le prerogative
costituzionalmente riconosciute alle Regioni in materia di porti,
anche sotto il profilo che il Commissario straordinario e' stato
officiato della carica «fino alla nomina del Presidente
dell'Autorita' portuale»; talche' la durata della gestione
commissariale sarebbe in pratica rimessa all'esclusiva volonta' del
Ministro, in contrasto con la temporaneita' delle funzioni che -
prevista anche per gli organi ordinari - e' caratteristica
ineludibilmente connessa a quelli straordinari. Non a caso l'art. 7,
comma 4, della legge n. 84 del 1994 prevede, espressamente, che il
ricorso al commissariamento dell'Autorita' portuale, nelle ipotesi
tassative in cui e' ammesso, puo' avvenire per un periodo non
superiore a sei mesi.
Conseguentemente il decreto impugnato, non contenendo
l'indicazione di un termine certo di durata dell'organo
straordinario, violerebbe i principi' di imparzialita', di buon
andamento dell'amministrazione e della riserva di legge, sanciti
dall'art. 97 della Costituzione: lesione che la Regione sarebbe
legittimata a far valere, in quanto atta ad ingenerare una
menomazione delle competenze ad essa costituzionalmente garantite.
Infine - considerato che sono organi dell'Autorita' portuale,
oltre al Presidente il Comitato portuale, il Segretario generale, da
questi nominato, e il Collegio dei revisori dei conti - la ricorrente
osserva che il decreto impugnato sembra attribuire al Commissario non
solo le funzioni del Presidente ma altresi' quelle degli altri
organi, e segnatamente le funzioni del Comitato portuale, anch'esso
scaduto. Orbene, lo svuotamento di tale organo costituirebbe
un'ulteriore, specifica violazione delle prerogative della Regione:
atteso che, da un lato, di esso fa parte, quale membro di diritto,
anche il Presidente della Giunta regionale; e, che, dall'altro, il
Comitato costituisce la naturale sede di composizione dei diversi
interessi che vi sono rappresentati. L'averlo sostituito con un
organo monocratico comporterebbe, dunque, ad avviso della Regione,
una grave lesione delle attribuzioni regionali, insieme alla
violazione dei principi' di riserva di legge, imparzialita' e buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 della Carta
fondamentale.
Peraltro - soggiunge la ricorrente - tali vizi sussisterebbero
anche laddove «l'ambigua formulazione» del decreto venisse intesa nel
senso che al Commissario sono attribuiti i soli poteri del Presidente
perche' sarebbe comunque il Commissario, unilateralmente scelto dal
Ministro, a dover procedere alla nomina del nuovo Comitato portuale.
Infine - mentre in base ai principi generali le funzioni degli
organi commissariali sono naturalmente limitate alla gestione
ordinaria, tanto e' vero che, in base all'art. 7, comma 4, della
legge n. 84 del 1994, il decreto di nomina deve specificatamente
indicare le attribuzioni che sono conferite - l'atto impugnato
riconosce al Commissario nominato poteri generali e omnicomprensivi,
non limitati cioe' alla sola amministrazione ordinaria: il che
contrasterebbe con il principio di buona amministrazione, previsto
dall'art. 97 della Costituzione, e con il rispetto delle attribuzioni
regionali riconosciute dall'art. 117 della Costituzione.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio con la rappresentanza dell'Avvocatura generale dello Stato,
ha chiesto dichiararsi inammissibile ovvero infondato il ricorso.
In punto di inammissibilita', il resistente rileva che - per
giurisprudenza assolutamente consolidata di questa Corte - sussiste
conflitto di attribuzione tra Stato e Regione qualora un atto o un
comportamento imputabile al primo, dotato di efficacia o rilevanza
esterna e diretto ad esprimere in modo inequivoco la pretesa di
esercitare una certa competenza, possa determinare una invasione
attuale dell'altrui sfera di attribuzioni o una menomazione di
esercizio della medesima. Posto che, nella specie, il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti e' pervenuto al commissariamento
dell'Autorita' portuale di Livorno per l'impossibilita' di definire
la procedura di nomina del nuovo Presidente entro il 3 luglio 2003,
in considerazione dei tempi tecnici legati al parere delle competenti
Commissioni parlamentari sul nominativo designato; e considerato che,
nel relativo decreto, e' stata espressamente prevista la cessazione
del mandato dell'organo straordinario al momento della nomina di
quello ordinario, l'atto impugnato, secondo la difesa erariale, non
avrebbe in alcun modo pregiudicato le potesta' attribuite alla
Regione in materia di porti e di governo del territorio.
L'Avvocatura precisa che il potere di nomina del Commissario
dell'Autorita' portuale - da esercitare ogni volta che,
nell'interesse pubblico, sia necessario assicurare continuita' nella
gestione dell'ente - spetta incontestabilmente allo Stato; senza che
cio' possa pregiudicare il raggiungimento dell'intesa con la Regione
sul nominativo del Presidente secondo un modulo che vede i due
procedimenti affiancarsi e non sostituirsi. Non a caso - segnala
ancora l'Avvocatura - il Tribunale amministrativo regionale Toscana
ha respinto la richiesta di sospensiva cautelare del provvedimento di
commissariamento avanzata dalla Regione, in considerazione
dell'interesse pubblico alla piena operativita' dell'organo di
vertice dell'Autorita' portuale.
In tale contesto, sarebbe anche evidente l'inidoneita' della
fattispecie sottoposta all'esame della Corte a integrare un conflitto
per menomazione; questo postula, infatti, che uno dei poteri in
conflitto adotti un atto formalmente rientrante nella propria sfera
di attribuzioni, il quale, tuttavia, impedisca in modo definitivo
all'altro potere l'adozione di un atto ad esso spettante: con
conseguente, irrimediabile menomazione della relativa competenza
costituzionale. Nella vicenda dedotta in giudizio, invece, non si
sarebbe verificata alcuna compromissione, sostanziale e definitiva,
del potere della Regione di interloquire nella nomina del Presidente
dell'Autorita' portuale.
Del resto, l'ipotetico accoglimento del ricorso comporterebbe
semplicemente la rimozione del Commissario attualmente in carica ed
il conseguente ripristino della prorogatio del Presidente uscente: in
spregio alla norma di legge, che ne fissa la durata in quarantacinque
giorni, ed in violazione, dunque, dell'art. 97 della Costituzione.
Ma, anche a voler prescindere da tali profili di
inammissibilita', il ricorso proposto dalla Regione Toscana sarebbe
infondato nel merito, ad avviso della Avvocatura dello Stato.
Infatti, l'eccezione di inosservanza della procedura sancita
dall'art. 8 della legge n. 84 del 1994, oltre a non essere pertinente
- atteso che la norma richiamata riguarda la nomina del Presidente e
non gia' del Commissario - sarebbe priva di qualsiasi fondamento,
giacche' il periodo di tempo intercorso tra la comunicazione del
dissenso della Regione e la richiesta di ulteriori designazioni e'
stato impiegato per le necessarie valutazioni politiche, dirette alla
soluzione del problema; e non sarebbe, comunque, oggettivamente di
entita' tale da legittimare il sospetto di un allungamento dei tempi
della procedura, strumentalmente volto a rendere inevitabile la
nomina del Commissario. Conseguentemente, la dedotta violazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 5 Cost. apparirebbe
insussistente in fatto.
Ne' risulterebbe corretto l'assunto secondo il quale le uniche
ipotesi, in cui si puo' far luogo al commissariamento dell'Autorita'
portuale, siano quelle previste dall'art. 7 della legge n. 84 del
1994; con conseguente illegittimita' del provvedimento adottato, per
violazione del principio della riserva di legge. In realta',
l'art. 12 della predetta legge attribuisce al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti il potere di vigilanza sulla gestione
dell'Autorita' portuale: di talche' la nomina del Commissario, in
caso di decadenza degli organi direttivi per decorso del tempo, oltre
ad essere conforme ai principi generali dell'ordinamento,
costituirebbe un doveroso atto di esercizio del potere di vigilanza.
Infine, non sussisterebbe la denunciata violazione dell'art. 97
della Costituzione, sollevata sotto il profilo che il Commissario
cumulerebbe le funzioni del Comitato portuale o avrebbe comunque il
potere di nominare il nuovo Comitato portuale; in realta', l'organo
straordinario sostituisce il solo Presidente e non ha alcun potere di
nomina ne' dei componenti del comitato la cui designazione spetta al
Presidente ne', tanto meno, dell'intero comitato.
3. - Nella memoria depositata ai sensi dell'art. 10 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, la
Regione Toscana insiste nell'accoglimento del ricorso, contestando,
in primis, l'eccezione di inammissibilita' proposta dalla difesa
erariale.
Ricordate le attivita' che il Presidente dell'autorita' portuale
e' chiamato a svolgere e la loro incidenza sulle competenze che
l'art. 117 della Costituzione - soprattutto dopo le modifiche
introdotte dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 - attribuisce
alle Regioni nelle materie dei porti e degli aeroporti civili, del
governo del territorio, delle grandi reti di trasporto e di
navigazione, del commercio con l'estero, del turismo e dell'industria
alberghiera nonche' dei lavori pubblici; ribadita, altresi', la
necessita' che la nomina del Presidente avvenga d'intesa con la
Regione interessata, con conseguente illegittimita' di qualsivoglia
procedimento che consenta di eludere l'intesa stessa; richiamata,
infine, l'ampia e consolidata giurisprudenza costituzionale in ordine
al conflitto per menomazione, la Regione rileva come, nel caso di
specie, il candidato alla presidenza, a favore del quale il Ministro
si era espresso, rivesta l'incarico di Commissario dell'Autorita'
portuale di Livorno da un anno e dieci mesi; di modo che non potrebbe
piu' essere disconosciuta l'idoneita' del provvedimento oggetto del
conflitto a menomare le competenze della Regione.
La ricorrente insiste inoltre sulla sussistenza del suo interesse
ad agire perche' - se e' vero che l'accoglimento del ricorso non
condurrebbe alla nomina, quale Presidente dell'Autorita' portuale,
del candidato da essa sostenuto - in ogni caso «dall'auspicato
annullamento dell'operato sino ad ora seguito dall'Amministrazione
statale conseguirebbe la reintegrazione dell'ordine costituzionale
(....) violato».
Richiamata, quindi, la sentenza n. 27 del 2004 di questa Corte,
nella quale venne scrutinata negativamente la legittimita' della
nomina del Commissario dell'Ente Parco dell'Arcipelago toscano, la
Regione sottolinea come - in quella circostanza - la Corte abbia
affermato che condizione di legittimita' di un provvedimento di tal
fatta e', quantomeno, l'avvio e la prosecuzione delle procedure
finalizzate al raggiungimento dell'intesa per la nomina del
Presidente. L'ipotesi ora sottoposta all'esame di questa Corte
sarebbe, dunque, del tutto sovrapponibile a quella gia' decisa: anche
in quel caso, infatti, la Regione aveva dissentito sul nominativo
proposto dal Ministro, chiedendo un incontro per addivenire ad un
accordo; e anche in quella circostanza la risposta era stata la
nomina del Commissario.
Del resto - soggiunge la Regione - la sequenza dei fatti
successivi all'atto oggetto del conflitto, evidenzierebbe ancor
meglio la volonta' del Ministro di eludere l'intesa: ed invero -
effettuata la nomina del commissario il 2 luglio del 2003 - solo il
26 febbraio 2004 il Ministro aveva ricontattato il Presidente della
Giunta regionale, inviandogli una nota nella quale aveva riproposto,
ai fini dell'intesa, nuovamente il candidato a suo tempo prescelto, e
poi nominato Commissario. Ad essa il destinatario aveva risposto in
data 8 marzo, ribadendo i motivi che non consentivano il
raggiungimento dell'accordo su quel nominativo; ed insistendo
nuovamente ed inutilmente perche' si addivenisse a un incontro tra le
parti. In data 20 ottobre 2004, il Ministro si era limitato a
chiedere al Presidente della Giunta regionale, ex art. 6 del
decreto-legge n. 136 del 2004, come riformulato dalla legge di
conversione n. 186 del 2004, di indicare una terna di nominativi; ma,
ricevutala il 17 novembre successivo, non aveva dato alcun seguito
alla procedura.
Posto, allora, che l'intesa avrebbe nella specie carattere
«forte», sostanziandosi in una codeterminazione paritaria del
contenuto dell'atto; e considerato che la legittimita' della nomina
del Commissario sarebbe subordinata allo svolgimento di reiterate
trattative, volte a superare le divergenze che ostacolino il
raggiungimento di un accordo, l'atto impugnato risulterebbe
illegittimo per mancanza della condizione di avvio e di prosecuzione
del procedimento preordinato alla nomina del Presidente. Tanto piu'
che il Ministro, chieste e ottenute nel giugno 2003 le seconde
designazioni da parte delle comunita' di base, avrebbe dovuto
chiedere nuovamente l'intesa con la Regione; mentre nulla di cio'
aveva fatto, procedendo invece direttamente alla nomina del
Commissario.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana propone conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, deducendo che non spetta a
quest'ultimo provvedere alla nomina del Commissario dell'Autorita'
portuale di Livorno in mancanza della intesa con la Regione, prevista
dall'art. 8 della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della
legislazione in materia portuale); chiedendo, conseguentemente, di
annullare il decreto ministeriale n. 11129/MM del 2 luglio 2003 per
violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, anche in
relazione agli artt. 5 e 97 della medesima Carta.
La ricorrente - dopo aver analiticamente descritto i singoli
passaggi che hanno contrassegnato la nomina del Commissario oggetto
di impugnativa; e dopo aver rammentato come, a norma dell'art. 8
della legge n. 84 del 1994, per la nomina del Presidente della
Autorita' portuale occorra comunque l'intesa con la Regione
interessata, in mancanza della quale si genera un evidente vulnus
alle competenze regionali costituzionalmente presidiate - ha
osservato come, nella vicenda in esame, il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti si sia determinato per il
commissariamento della Autorita' portuale di Livorno sul semplice
presupposto che era ormai scaduto il termine massimo di
quarantacinque giorni, previsto dall'art. 3 del decreto-legge
16 maggio 1994, n. 293 (Disciplina della proroga degli organi
amministrativi), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio
1994, n. 444, per l'istituto della prorogatio dell'organo in
scadenza. Tuttavia, osserva la ricorrente, non soltanto nel caso di
specie sussistevano i margini temporali per completare la ordinaria
procedura per la nomina del Presidente della Autorita' portuale e, in
particolare, per raggiungere l'intesa con la Regione; ma -
soprattutto - sarebbero stati frustrati tutti i tentativi svolti
dalla stessa Regione per intessere fattive trattative, volte a
consentire il superamento della situazione di stallo venutasi a
determinare per l'atteggiamento di chiusura manifestato dal Ministro.
Anche dopo la nomina del Commissario, d'altra parte, lo stesso
Ministro non avrebbe in alcun modo proseguito il procedimento per
raggiungere l'intesa, al punto che «l'Autorita' portuale di Livorno
e' tuttora retta dal Commissario, anche se la Regione ha trasmesso
gia' da ben sei mesi la terna (di candidature) al Ministro medesimo».
Dal che risulterebbe evidente - ha soggiunto la Regione - come la
nomina del Commissario altro non fosse stato, in realta', se non «lo
strumento per eludere la procedura dell'intesa e per far presiedere
l'Autorita' portuale dal soggetto scelto unilateralmente
dall'Amministrazione statale».
2. - Il ricorso e' fondato.
A norma dell'art. 8, comma 1, della citata legge n. 84 del 1994,
in una prima fase la nomina del Presidente dell'Autorita' portuale
avviene nell'ambito di una terna di persone designate dalla
Provincia, dai comuni interessati e dalle Camere di commercio; in una
seconda eventuale fase - che si apre ove il Ministro, con atto
motivato, richieda di comunicare una seconda terna di candidati - la
individuazione del nominativo del designando diviene libera, qualora
non pervenga alcuna indicazione nel termine di trenta giorni dalla
richiesta. Tanto nella prima che nella seconda fase del procedimento,
peraltro, per la nomina del Presidente e' comunque richiesta l'intesa
con la Regione interessata. Ne' tale quadro normativo di riferimento
risulta essersi svilito a seguito della introduzione (ad opera
dell'art. 6 del d.l. n. 136 del 2004, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 186 del 2004), nel medesimo art. 8 della legge n. 84
del 1994, del comma 1-bis, il quale prevede una terza eventuale fase
procedimentale, per l'ipotesi in cui - malgrado l'espletamento delle
procedure di cui innanzi si e' detto - non venga comunque raggiunta
l'intesa con la Regione interessata. Cio' perche', da un lato, questa
terza fase prevede che la Regione formuli una terna di candidati da
sottoporre al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti; mentre,
sotto altro profilo, essa non soltanto non preclude, ma anzi
presuppone che la ricerca di una intesa prosegua, specie laddove si
versi - come nella vicenda in esame - in una situazione interinale ed
extra ordinem, quale certamente e' quella riconducibile ad una
gestione commissariale.
L'intesa e', dunque, procedimento intermedio e strumentale
all'adozione dell'atto deliberativo, il quale - proprio per le
modalita' attraverso le quali devono potersi esprimere le singole
volonta' che concorrono alla formazione del suo contenuto -
rappresenta il frutto di una necessaria compartecipazione fra gli
enti od organi tra i quali l'intesa stessa deve svilupparsi, anche -
ove occorra - attraverso reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo.
3. - A tale principio si e' ispirata anche la piu' recente
giurisprudenza di questa Corte. In un precedente analogo alla vicenda
oggetto del presente conflitto - in cui parimenti il conflitto era
stato promosso dalla Regione, deducendo la menomazione delle proprie
attribuzioni a seguito della nomina del Commissario straordinario
dell'Ente Parco dell'Arcipelago toscano, da parte del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, senza essersi fatto
luogo al procedimento di intesa per la nomina del Presidente - questa
Corte, anzitutto, ha sottolineato come il potere di nomina del
Commissario straordinario costituisca «attuazione del principio
generale, applicabile a tutti gli enti pubblici, del superiore
interesse pubblico al sopperimento, con tale rimedio, degli organi di
ordinaria amministrazione, i cui titolari siano scaduti o mancanti»
(v. sentenza n. 27 del 2004).
Tale principio si salda alla rigorosa disciplina stabilita dal
decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293 (Disciplina della proroga degli
organi amministrativi), convertito, con modificazioni, nella legge
15 luglio 1994, n. 444 - assunto come base normativa del decreto
ministeriale posto a fondamento dell'odierno conflitto - il cui
art. 6 stabilisce che, decorso il termine massimo di proroga previsto
dall'art. 3, senza che si sia provveduto alla loro ricostituzione,
gli organi amministrativi «prorogati» decadono e tutti gli atti
successivi da essi adottati sono nulli. Questa disciplina fu
introdotta in dichiarata adesione ai rilievi critici di questa Corte,
a proposito dell'istituto della prorogatio sine die degli organi
scaduti: un istituto che non soltanto non poteva ritenersi integrare
un «principio generale»; ma che, ove privato di adeguate cautele,
avrebbe presentato aspetti di contrasto con i valori della
Costituzione. «Un'organizzazione caratterizzata da un abituale
ricorso alla prorogatio sarebbe difatti - osservo' la Corte - ben
lontana dal modello costituzionale. Se e' previsto per legge che gli
organi amministrativi abbiano una certa durata e che quindi la loro
competenza sia temporalmente circoscritta, un'eventuale prorogatio di
fatto sine die - demandando all'arbitrio di chi debba provvedere alla
sostituzione di determinarne la durata pur prevista a termine dal
legislatore ordinario - violerebbe il principio della riserva di
legge in materia di organizzazione amministrativa, nonche' quelli
dell'imparzialita' e del buon andamento» (v. sentenza n. 208 del
1992). E fu proprio nel prendere atto di questo avvertimento che il
Governo si indusse ad adottare il richiamato decreto, poi convertito
in legge.
Non puo' dunque essere revocato in dubbio che al Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti - cui compete la nomina del Presidente
dell'Autorita' portuale, all'esito del procedimento di intesa
disciplinato dall'art. 8 della legge n. 84 del 1994 - spetti il
potere di nomina del relativo Commissario straordinario, onde
assicurare il soddisfacimento delle esigenze di continuita' della
azione amministrativa ed impedire stasi connesse alla decadenza degli
organismi ordinari.
Peraltro, da un lato, di norma, la adozione del provvedimento
presuppone l'avvio e lo sviluppo - in termini di leale cooperazione -
di reiterate trattative volte a raggiungere l'intesa; e che questa
non sia stata conseguita, malgrado la piu' ampia disponibilita' che
tutti gli enti od organismi coinvolti sono chiamati non soltanto a
manifestare, ma anche a perseguire in concreto. Dall'altro lato, le
accennate trattative devono proseguire anche dopo l'adozione del
provvedimento di nomina del Commissario, rappresentando, questo, un
epilogo interinale, che non arresta ne' impedisce l'ordinario
procedimento di nomina; ma ne richiede un'effettiva prosecuzione.
Conseguentemente, la natura necessariamente transitoria della
gestione commissariale e l'esigenza di non frustrare il pronto
ripristino della autorita' ordinaria, comportano che essa abbia una
durata ragionevole.
4. - Nel caso di specie - e come gia' questa Corte ebbe modo di
segnalare nel precedente richiamato dalla Regione ricorrente -
«l'illegittimita' della condotta dello Stato non risiede (...) nella
nomina in se' di un Commissario straordinario senza la previa intesa
con il Presidente della Regione Toscana», ma nel mancato concreto
sviluppo della procedura della intesa per la nomina del Presidente
dell'Autorita' portuale di Livorno: procedura la quale, come gia' si
e' sottolineato, esige «lo svolgimento di reiterate trattative volte
a superare, nel rispetto del principio di leale cooperazione tra
Stato e Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un
accordo e che sole legittimano la nomina del primo» (v. la gia'
citata sentenza n. 27 del 2004).
Come, infatti, evidenzia il ricorso, il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, con nota del 10 marzo 2003, ricevute
le designazioni dei vari enti, richiedeva alla Regione Toscana la
prescritta intesa sul nominativo proposto dalla Camera di Commercio,
quale candidato all'incarico di Presidente della Autorita' portuale
di Livorno. La Regione Toscana, con nota del 27 marzo 2003, esprimeva
il proprio motivato dissenso sul nominativo indicato dal Ministro,
sottolineando, peraltro, la opportunita' di «uno specifico incontro»,
quale «ulteriore occasione per sperimentare il metodo della
concertazione nei rapporti tra il Ministero delle Infrastrutture e
dei Trasporti e la Regione Toscana, nella piu' ferma convinzione che
solo attraverso tale metodo si possano raggiungere punti di
convergenza nell'interesse generale». Tale richiesta di incontro,
peraltro ignorata, veniva reiterata con successiva nota del
Presidente della Regione Toscana del 7 maggio 2003, ove si
rappresentava l'urgenza in vista della prossima scadenza del mandato
del Presidente in carica. Anche tale richiesta rimaneva, pero', priva
di effetti; cosi' come senza esito restava anche una nota del
Presidente della Regione Toscana indirizzata il 12 giugno 2003 al
Presidente del Consiglio dei ministri, nella quale si sollecitava un
«interessamento per facilitare una soluzione, nel quadro di un
corretto rapporto tra le Istituzioni».
A questo punto il Ministro - cui erano state inviate il 19 e il
20 giugno 2003 le nuove designazioni da parte degli enti interpellati
con nota del 21 maggio 2003 - senza dar luogo ad ulteriori tentativi
di intesa e soddisfare le richieste di incontro reiteratamente
formulate dalla Regione Toscana, con proprio decreto del 2 luglio
2003, designava, quale Commissario della Autorita' portuale di
Livorno, il candidato sul quale la Regione aveva gia' manifestato il
proprio dissenso. In sostanza, non soltanto venivano eluse le
procedure volte a ricercare una effettiva intesa; ma venivano a
realizzarsi le premesse per una designazione sine die di un organo
«sostitutivo» di quello designando ex lege.
Ne' tale situazione risulta essersi modificata anche dopo la
presentazione del ricorso, giacche' - come la Regione sottolinea e
documenta nella propria memoria - soltanto in data 20 ottobre 2004 il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, a seguito della
entrata in vigore del richiamato e nuovo comma 1-bis dell'art. 8
della legge n. 84 del 1994 (introdotto, come si e' detto, dall'art. 6
del d.l. n. 136 del 2004, convertito nella legge n. 186 del 2004), ha
richiesto al Presidente della Giunta regionale la indicazione di una
nuova terna di candidati. A tale richiesta il Presidente della Giunta
regionale dava corso, inviando la terna al Ministro il 17 novembre
2004, dopo aver acquisito le indicazioni degli enti locali, ma essa
rimaneva a sua volta senza esito.
Da cio' la giusta doglianza relativa alla sostanziale elusione
della procedura della intesa, con il corollario della illegittimita'
di una procedura «alternativa» destinata a consentire, nei fatti,
alla amministrazione statale la scelta unilaterale della persona cui
affidare la presidenza della Autorita' portuale di Livorno.
Seguono la declaratoria che non spetta allo Stato, e per esso al
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, la nomina del
Commissario della Autorita' portuale di Livorno «dal 3 luglio 2003 e
fino alla nomina del Presidente della medesima autorita», senza che
siano state avviate e proseguite effettive trattative con la Regione
interessata per il raggiungimento della intesa per la nomina del
Presidente; e l'annullamento del decreto oggetto del ricorso in parte
qua, restando assorbiti gli ulteriori profili di illegittimita'
dedotti dalla Regione ricorrente.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava allo Stato e per esso al Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti la nomina del Commissario della
Autorita' portuale di Livorno, senza che fossero state avviate e
proseguite effettive trattative con la Regione interessata per il
raggiungimento della intesa per la nomina del Presidente;
Annulla, per l'effetto, il decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti 2 luglio 2003 n. 11129/MM di nomina
del Commissario dell'Autorita' portuale di Livorno.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 luglio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Flick
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 luglio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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