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                LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

    Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 933/02, depositato
il  2 agosto  2002,  avverso  atto  n. 26572/02  (Ricevuta S-3269/02)
imposta  unica  sulle  scommesse,  di cui al d.lgs. 23 dicembre 1998,
n. 404;
    Contro  Agenzia  delle  Entrate - Ufficio di Pescia, proposto dal
ricorrente: Giada Bet S.r.l., via Garibaldi n. 19 - Montecatini Terme
(Pistoia),  difesa  da: prof. avv. Nicolo' Zanon, dott. Mario Spezia,
dott. Antonio Campanini, avv. Antonio Papi Rossi, dott. Ivo Vannini.

                      Svolgimento del processo

    La  Societa'  Giada  Bet  S.r.l.,  titolare  di  una  concessione
rilasciata  dal CONI per l'esercizio di scommesse sportive nel Comune
di   Montecatini   Terme,   ha   presentato  ricorso  n. 933/02  alla
Commissione   tributaria   provinciale  di  Pistoia,  avverso  l'atto
26572/02  dell'Agenzia delle Entrate - Ufficio di Pescia, riguardante
l'applicazione  dell'imposta  unica sulle scommesse, disciplinata dal
d.lgs   23 dicembre   1998,  n. 504  e  piu'  specificatamente  sulle
scommesse relative ai risultati di avvenimenti sportivi.
    Nel ricorso la societa' Giada Bet ha sollevato anche questione di
legittinita'   costituzionale,   con  riferimento  all'art. 23  della
Costituzione.
    La  Commissione  ha  ritenuto determinante per la soluzione della
controversia   l'esame   preliminare   delle   predette  disposizioni
normative.  Conseguentemente la Commissione, valutata rilevante e non
manifestamente   infondata   l'eccezione  sollevata,  ha  sospeso  il
giudizio   e   ordinato   la   trasmissione  degli  atti  alla  Corte
costituzionale.
    Le   norme  originariamente  sottoposte  al  vaglio  della  Corte
costituzionale   erano   l'art. 4,  comma  1,  lett.  b)  del  d.lgs.
23 dicembre  1998,  n. 504,  nonche'  l'art. 3, comma 231 della legge
28 dicembre  1995,  n. 549,  come  modificato  dall'art. 24, comma 26
della legge 27 dicembre 1997, n. 549.
    La  Corte  costituzionale  nell'udienza  pubblica del 25 novembre
2003  ha  esaminato  l'ordinanza di remissione e, successivamente, il
20 gennaio  2004  ha  assunto  la  relativa  decisione  che  e' stata
depositata  il  29 gennaio  2004,  formalizzata  nella  ordinanza  di
manifesta  inammissibilita'  (non di infondatezza) della questione di
legittimita'  costituzionale  delle  norme in precedenza elencate. La
Corte  ha  ritenuto  che  «il  giudice  remittente  ha  sollevato  la
questione  in  modo  contraddittorio,  prospettando cioe' due diverse
interpretazioni della norma relativa alle quote di prelievo, sia pure
in modo subordinato l'una all'altra, dal momento che secondo la prima
interpretazione  le  quote  di  prelievo  vengono  classificate  come
prestazioni   patrimoniali   imposte   ricadenti   nella   sfera   di
applicabilita'   dell'art. 23   della  Costituzione,  mentre  secondo
l'altra  interpretazione  l'incostituzionalita' viene sostenuta anche
non  accettando  la  tesi  per  cui  le stesse quote di prelievo sono
prestazioni  patrimoniali  imposte».  Conseguentemente  la  Corte  ha
concluso  che tale «prospettazione contraddittoria rende la questione
di costituzionalita' manifestamente inammissibile».
    Il  processo,  rimasto  sospeso,  prosegue  avanti la Commissione
tributaria  remittente.  La  segreteria  con  apposito avviso ha dato
tempestiva  comunicazione  della  trattazione del ricorso in pubblica
udienza  alle  parti del processo costituite in giudizio, ossia Giada
Bet S.r.l. e l'Ufficio di Pescia dell'Agenzia delle Entrate.
    All'udienza  pubblica  del  14 giugno  2004  il  ricorso ha avuto
trattazione e la Commissione si e' riservata di decidere.
    I) I motivi del ricorso della societa' Giada Bet.
    La societa' ricorrente, Giada Bet, ha depositato alla Commissione
una memoria illustrativa con la quale, formula le seguenti richieste:
        1)  che  la  questione  di  legittimita' costituzionale venga
nuovamente  sottoposta  all'esame  della Corte costituzionale in base
alle  considerazioni  che  e' consentito ad un organo giurisdizionale
rimettere  alla  Corte  costituzionale  l'esame di questioni ritenute
rilevanti  e  non  manifestamente  infondate,  pur  in presenza di un
precedente giudizio della Corte di «manifesta inamissibilita»;
        2)  che  la  questione  di  legittimita'  costituzionale  sia
nuovamente   sollevata   sempre   con   riferimento   all'art. 23  in
particolare    specificatamente   alla   sola   disciplina   relativa
all'imposta  unica  sulle  scommesse,  e  quindi senza procedere alla
preliminare  qualificazione  giuridica  delle  cosiddette  «quote  di
prelievo»,  al fine di escludere dalla trattazione le argomentazioni,
presenti,  nella precedente ordinanza di rinvio, che hanno portato la
Corte  a  ritenere  contraddittoria  l'esposizione  della Commissione
remittente;
        3)  che  la  questione  di  legittimita'  costituzionale  sia
sollevata, sempre relativamente alla sola suddetta imposta, anche per
violazione  dell'art. 76  della Costituzione in materia di violazione
dei limiti della delega legislativa;
        4)  che  la  questione  di  legittimita'  costituzionale  sia
sollevata  anche  per violazione dell'art. 53 in materia di capacita'
contributiva,   perche'  l'ammontare  dell'imposta  e'  stabilito  in
funzione  delle esigenze finanziarie del CONI, ed e' cosi' svincolato
dalla  «capacita' contributiva» dei soggetti passivi, individuati dal
d.lgs. n. 504/1998.
    II) Valutazioni di diritto dei motivi di ricorso.
    La  societa'  Giada  Bet  chiede  che  venga  nuovamente  portata
all'esame   della   Corte  costituzionale  la  questione  di  diritto
sollevata in ricorso.
    E'  opinione  diffusa  in  dottrina  e nella giurisprudenza della
stessa  Corte  costituzionale,  che  una decisione della Corte, quale
quella   sopra  riassunta,  non  determina  alcuna  preclusione  alla
risollevazione della questione di legittimita' costituzionale.
    Ovviamente    deve   essere   evitato   ogni   riferimento   alle
argomentazioni  gia'  ritenute dalla Corte contraddittorie e, quindi,
alla qualificazione giuridica delle «quote di prelievo».
    A)  Violazioni  dell'art. 23  Cost.  rilevabili senza riferimento
alla qualificazione giuridica delle «quote di prelievo».
    Secondo  i  principi  interpretativi  generalmente  accettati,  e
ribaditi anche nei testi per l'insegnamento universitario, la riserva
di  legge di cui all'art. 23 della Costituzione, in campo tributario,
non  e'  assoluta  ma  relativa, nel senso che e' consentito affidare
incombenze  anche  non  meramente esecutive ad organi amministrativi.
Tali  incombenze  devono  essere,  pero', in qualche modo integrative
della  norma  primaria  e  devono  essere  fondate  essenzialmente su
apprezzamenti  di  carattere  tecnico.  Non  e'  ammissibile  che  la
«riserva  di  legge»  sia  svuotata  e  ridotta fino al punto che sia
affidata  ad  un  organo amministrativo la disciplina di alcuno degli
elementi  giuridici  fondamentali  che contraddistinguono un rapporto
giuridico  d'imposta.  Infatti la regolamentazione di questi elementi
non  e'  il  frutto  di  valutazioni  tecniche,  ma  deve  essere  la
conseguenza  logica  e  razionale  di  sottostanti scelte di politica
tributaria,   che   richiedono   l'individuazione  preliminare  degli
obiettivi  perseguiti  attraverso  l'applicazione  di un tributo e la
determinazione anche quantitativa del sacrificio patrimoniale imposto
a  carico  di  certe  categorie  di  soggetti dotati di una capacita'
contributiva, esattamente individuata e quantificabile. Queste scelte
devono  essere riservate in via esclusiva agli organi rappresentativi
dell'intera  collettivita',  ossia  al  Parlamento,  che  costituisce
l'organo  deputato  attraverso  le  proprie valutazioni collegiali ad
effettuare  scelte  atte a bilanciare interessi economici, e non solo
economici, tra loro potenzialmente contrastanti.
    Si  ritiene,  in  dottrina  «che una prestazione patrimoniale sia
imposta    in    base   alla   legge   quando   questa   predetermina
sufficientemente:  (I) il presupposto dell'imposta, (II) i principali
criteri  per  la  determinazione  dell'imponibile,  (III)  i soggetti
passivi  (IV)  i  criteri per passare dall'imponibile all'imposta, di
solito  basati  su una aliquota o una fascia di aliquote ed in infine
(V) le sanzioni».
    Nel  caso  dell'imposta  unica  sulle scommesse ed in particolare
dell'imposta   sulle   scommesse   sportive,   la   cui  applicazione
costituisce l'oggetto della controversia sottoposta alla Commissione,
si  osserva  che  il  d.lgs.  23 dicembre  1998,  n. 504, disciplina,
analiticamente  e  dettagliatamente, tutti i suddetti elementi, salvo
uno.
    Infatti:
        I.)  il presupposto dell'imposta: e' disciplinato dall'art. 1
secondo  cui  «l'imposta  unica  e'  dovuta  per  ... le scommesse di
qualunque  attivo,  anche  se  svolti  all'estero, nel rispetto delle
disposizioni contenute nell'art. 24, comma 27 della legge 27 dicembre
1997, n. 449»;
        II.)  la  base imponibile: e' disciplinata dall'art. 2, comma
2,  secondo  cui  «la  base imponibile per le scommesse e' costituita
dall'ammontare della somma giocata per ciascuna scommessa»;
        III.)   i  soggetti  passivi:  sono  individuati  dall'art. 3
secondo  cui  soggetti  passivi  dell'imposta  sono  coloro  i  quali
gestiscono, anche in concessione ... le scommesse;
        IV.) le aliquote: sono fissate dall'art. 4, comma 1, punto 2)
secondo  cui  sono  stabilite  ... per ogni tipo di scommessa: 20,20%
della quota di prelievo stabilita per ciascuna scommessa;
        V.) le sanzioni: sono stabilite dall'art. 5.
    L'art. 8  della  norma  citata  individua  anche  i  capitoli del
bilancio di previsione dello Stato in cui iscrivere l'imposta unica e
le  percentuali  di  ripartizione. Appare stridente che, accanto alla
precisazione dettagliata anche di elementi secondari, solo l'aliquota
effettiva  (non quella «nominale o apparente» del 20,20%) sia rimasta
indeterminata.  Infatti  la «aliquota nominale o apparente» non viene
applicata  sulla «base imponibile», come si verifica abitualmente per
tutti  i  rapporti  tributari  ma con riferimento ad una entita', non
definita  da  un atto avente forza di legge. Tale entita' astratta e'
costituita   dalla   «quota   di   prelievo  stabilita  per  ciascuna
scommessa», la cui quantificazione e' stata precisata nel decreto del
Ministro  delle  finanze del 15 febbraio 1999, (in Gazzetta Ufficiale
n. 40  del  18 febbraio  1999)  in  cui sono stabilite le aliquote di
prelievo con riferimento a nove fasce di eventi.
    Conseguentemente   «l'aliquota  effettiva»  e'  fissata  con  una
procedura  inspiegabilmente  contorta.  Eccola:  come primo passaggio
viene  individuata  la  fascia per eventi in cui rientra la specifica
scommessa  oggetto  del  tributo;  quindi  si  individua  la quota di
prelievo   espressa   in   percentuale  che  viene  moltiplicata  per
l'aliquota nominale del 20,20%.
    Ne  consegue  che  «l'aliquota  effettiva» e' il risultato di una
moltiplicazione  di  due  fattori  di  cui uno (ossia il coefficiente
desunto  dalla  quota  di  prelievo  in  concreto  applicata,) non e'
determinato  in  un  atto  avente forza di legge ma in un decreto del
Ministro  delle  finanze,  senza che a quest'ultimo una legge formale
abbia  fornito  la  benche'  minima  indicazione  dei  criteri  a cui
attenersi.
    Questa  procedura  fa si' che il risultato della moltiplicazione,
ossia  «l'aliquota  effettiva», risulta fissata sostanzialmente ed in
maniera determinante dal Ministro delle finanze.
    In  conseguenza  delle evidenti carenze ed indeterminatezze degli
atti  normativi aventi forza di legge, il Ministro non si e' limitato
nella  circostanza  a  svolgere una funzione tecnica, ma ha svolto un
ruolo   di   supplenza   apportando,   in   maniera  discrezionale  e
surrettizia,  un  correttivo  sostanziale  alla  «aliquota nominale o
apparente» stabilita nel decreto legislativo n. 504/1998.
    Il  Ministro  per  giustificare  l'assunzione  di  queste  scelte
politiche,  non di sua competenza istituzionale, ha dichiarato, nella
motivazione del decreto 15 febbraio 1999, di essersi prefissato:
        di  contrastare il gioco clandestino, senza pero' indicare il
processo   logico   seguito  e  le  circostanze  di  fatto  prese  in
considerazione,   per   scegliere  le  aliquote  ritenute  idonee  al
raggiungimento di tale obiettivo specifico;
        di  mettere a disposizione del Coni, risorse d'ammontare tale
da garantire l'espletamento dei suoi compiti istituzionali;
        di  ottenere  il  raggiungimento  di  un  congruo  livello di
gettito erariale.
    Il Ministro ha cosi' fatto anche scelte di politica tributaria ed
in  materia  di  tutela  dell'ordine pubblico che eccedono la normale
discrezionalita'  nell'ambito della quale la pubblica amministrazione
e'  autorizzata  ad  assumere  le proprie motivate decisioni. Da tale
competenza e' esclusa l'individuazione delle finalita' di una imposta
e  la  determinazione  dei suoi elementi fondamentali. L'aliquota non
costituisce  un  elemento  secondario  o  di dettaglio di un rapporto
tributario,  ma  un  suo  elemento  essenziale  che, per inderogabili
esigenze di garanzia, deve essere definito dal Parlamento.
    Il    Ministro,    inoltre,    nel    tentativo    di   sopperire
all'indeterminatezza   della   norma   primaria  non  ha  potuto  far
riferimento ad adeguati precedenti.
    Infatti  le  scommesse  sportive  a quota fissa costituiscono una
tipologia  assolutamente  innovativa  e  non  presenti nel precedente
quadro  normativo.  Inoltre l'imposta sulle scommesse istituita dalle
norme  citate  costituisce  una  imposta  sostanzialmente  diversa da
quella  oggetto della revisione legislativa. Si rileva inoltre che il
sistema  tributario  vigente  prima  del  giugno  1998  prevedeva due
imposte  che  avevano  molte  analogie con l'imposta sulle scommesse,
ossia  l'imposta  sulle  assicurazioni  di  cui alla legge 29 ottobre
1961,  n. 1261 e l'imposte sugli spettacoli ed intrattenimenti di cui
al  d.P.R.  26 ottobre 1972, n. 640, il cui art. 3 stabiliva che «per
le  case da gioco la base imponibile e' costituita giornalmente dalla
differenza  attiva  tra  le  somme  introitate per i giuochi e quelle
pagate  ai giocatori». Il primo tributo colpisce i premi pagati dagli
assicurati    ed    e'   dovuto   direttamente   e   specificatamente
dall'assicurato  tramite  l'assicuratore,  il  quale  svolge  la sola
funzione  di  sostituto d'imposta. Il secondo tributo colpisce invece
il margine lordo realizzato dalle case da gioco.
    La  nuova  imposta sulle scommesse segue schemi di tassazione non
in linea con alcuno dei suddetti precedenti, anche se sperimentati da
anni.
    Da  ultimo  si  osserva  che,  anche  dopo un'analisi dei tributi
vigenti,  non  si e' riusciti ad individuarne uno la cui aliquota sia
determinata  in  maniera autonoma da un provvedimento amministrativo,
senza  che  sia  stata  fissata  dalla  norma  primaria una forchetta
ristretta entro cui scegliere la percentuale di tassazione.
    In  conclusione anche prescindendo dalla formulazione di giudizio
sulla  qualificazione  giuridica  delle «quote di prelievo», e quindi
senza dover affrontare la questione se le stesse costituiscano o meno
«prestazioni  patrimoniali  imposte»,  si  constata, che un parametro
quantitativo  essenziale  per l'applicazione dell'imposta unica sulle
scommesse  sportive  (ossia  uno  dei  due  fattori  della operazione
aritmetica  di moltiplicazione il cui risultato determina l'aliquota)
e' stato stabilito da un atto discrezionale di un organo della p.a.
    Pertanto  non  dovrebbero piu' sussistere alcune delle ragioni in
base  alle  quali  la  Corte  ha  ritenuto che la questione era stata
prospettata   in   modo  contraddittorio,  qualora  la  questione  di
legittimita' costituzionale sia sollevata con riferimento all'art. 23
Cost.,  solamente  relativamente  all'art. 4,  comma 1, punto b.2 del
d.lgs.  23 dicembre  1998,  n. 504,  sulla  base delle considerazioni
sopra formulate.
    B)  Violazioni  del principio di cui all'art. 73 Cost. in materia
di limiti della delega legislativa.
    Per  analizzare  gli  ulteriori rilievi sollevati dalla difesa di
Giada   Bet   e'  indispensabile  procedere  preliminarmente  ad  una
ricostruzione  sommaria  dell'evoluzione storica del quadro normativo
di  riferimento, di cui l'imposta unica sulle scommesse a quota fissa
sui  risultati  di  avvenimenti  sportivi  costituisce una componente
essenziale.  La  sequenza  dei  provvedimenti  piu' importanti e' qui
sintetizzata:
        a)  fino al 1948 vigeva in materia di scommesse e di concorsi
pronostici un monopolio statale pressoche' assoluto;
        b)  successivamente  e'  stato emanato il fondamentale d.lgs.
14 aprile  1948,  che  ha  cominciato  ad  allentare la rigidita' del
monopolio  e  ad  allargare  la  possibilita'  di  ricorrere  a terzi
concessionari.  Infatti  l'esercizio  dei  giochi  di  abilita' e dei
concorsi pronostici e' sempre rimasto riservato allo Stato (Ministero
delle   finanze)   il  quale  pero'  poteva  gestire  tale  attivita'
direttamente o indirettamente attraverso persone fisiche o giuridiche
che  potessero dare adeguate garanzie di idoneita'. La gestione delle
scommesse e dei concorsi pronostici era riservata al CONI o all'UNIRE
qualora  fossero  connessi  con manifestazioni sportive organizzate o
svolte sotto il controllo di questi Enti;
        c)  il  CONI  e  l'UNIRE  dovevano  corrispondere una «tassa»
sull'ammontare  dei  loro  introiti  lordi,  che, a norma della legge
22 dicembre  1951,  n. 1379,  assumeva  «la  denominazione di imposta
unica sui giochi di abilita' e sui concorsi pronostici»;
        d)  con  legge  28 dicembre  1995,  n. 549  la  normativa  ha
ricevuto  una  importante innovazione: e' stata attribuita al CONI la
facolta' di affidare la gestione delle scommesse ad esso riservate ad
imprese  che  offrano  adeguate garanzie. Al CONI erano destinate, in
forza  di  tale  norma,  determinate  quote di prelievo sull'introito
lordo  delle scommesse, al netto dell'imposta unica e delle spese. La
norma  ha  stabilito  anche  vincoli  specifici  a  cui  l'ente  deve
attenersi per la destinazione di tali entrate;
        e) il regolamento del Ministero delle finanze emanato in base
a  quest'ultima legge (d.m. n. 174 del 2 giugno 1998) ha previsto che
il  CONI  potesse  attribuire  a  terzi l'esercizio delle concessioni
delle  scommesse sportive a totalizzatore nazionale ed a quota fissa.
Le  concessioni  sono  state rilasciate attraverso un bando di gara e
sono diventate operanti a partire dal 1° gennaio 2000.
    In  precedenza  a  partire dal secondo semestre del 1998 e' stato
attivato  un periodo sperimentale e transitorio di 18 mesi durante il
quale  le  scommesse  a  quota  fissa  sono state gestite dai privati
titolari di concessione per le scommesse ippiche;
        f)  l'art. 1,  comma  2  della  legge  3 agosto 1998, n. 288,
avente   come  oggetto  la  revisione  della  disciplina  concernente
l'imposta  unica  di  cui  alla  legge  22 dicembre 1951, n. 1379, ha
delegato  il  Governo  ad  emanare norme per il riordino dell'imposta
unica individuata al precedente punto c), dettando principi e criteri
direttivi;
        g)  nella  Gazzetta  Ufficiale  n. 27  del 3 febbraio 1999 e'
stato  pubblicato  il  decreto  legislativo 23 dicembre 1998, n. 504,
emanato a norma della legge precisata al precedente punto f);
        h)  nella  Gazzetta  Ufficiale  n. 40 del 18 febbraio 1999 e'
stato  pubblicato  il  decreto  del 15 febbraio 1999 sottoscritto dal
Ministro  delle  finanze  pro  tempore, che costituisce il necessario
complemento  del decreto legislativo di cui al punto g). Nel predetto
decreto   la   pubblica   amministrazione,  dopo  aver  richiamato  i
provvedimenti  normativi  di  cui  ai  precedenti  punti  e)  e  f) e
«ritenuto   che   la  le  quote  di  prelievo  garantiscono  al  CONI
l'espletamento   dei  suoi  compiti  istituzionali  e  consentono  il
raggiungimento  di  un  congruo livello di gettito erariale derivante
dall'effettuazione  delle  scommesse,  scoraggiando  nel  contempo il
ricorso  alle  scommesse  clandestine»  vengono  fissate  «fasce  per
eventi»  e  le  rispettive «quote di prelievo» precisando che «per le
scommesse  a  quota  fissa  e'  destinato al CONI il 38% del prelievo
fissato  nella  tabella  ... al netto dell'imposta, con riferimento a
ciascuna ricevuta della scommessa».
    La  ricorrente  sostiene  che il d.lgs. 23 dicembre 1998, n. 504,
emanato  a  norma  dell'art. 1,  comma  2  della legge 3 agosto 1998,
n. 288,  istituisce  una nuova imposta e non si limita a «riordinare»
la  precedente «tassa di lotteria». Da qui la violazione dell'art. 76
Cost.  Infatti, secondo la ricorrente, il citato articolo della legge
delega  n. 288/1998  prevedeva  solamente  una revisione dell'imposta
unica  di  cui  alla  legge 22 dicembre 1951, n. 1379, stabilendo che
nell'esercizio  della  delega  il  Governo  si  attenesse ai seguenti
principi  e  criteri  direttivi:  i) razionalizzazione del sistema di
accertamento, controllo, liquidazione e riscossione, ii) allargamento
del  presupposto  di  tassazione anche a tutte le scommesse accettate
nel territorio italiano di qualunque tipo, iii) revisione del sistema
sanzionatorio,   iv)   possibilita'   di   stabilire   una   aliquota
differenziata  commisurata  all'entita'  del  «prelievo riferito alle
scommesse».
    Secondo  la  ricorrente  Giada  Bet  non  rientrava  nella delega
conferita  al  Governo  dalla  legge n. 288/1999 la modificazione del
soggetto  passivo,  circostanza  che invece si e' verificata in forza
delle nuove disposizioni normative.
    La  ricorrente  evidenzia  che  fino  all'entrata in vigore delle
nuove  disposizioni  l'allora  vigente «imposta di lotteria» mirava a
colpire in maniera forfetaria gli introiti lordi conseguiti dal CONI.
La  nuova  imposta  invece  tende  a colpire una differente capacita'
contributiva   costituita   dalle  risorse  finanziarie  che  vengono
impiegate da consumatori per scommettere.
    Il  CONI allora svolgeva l'attivita' economica ed imprenditoriale
di  gestore  di  scommesse  a totalizzatore, traendo da tale fonte le
proprie  risorse  finanziarie.  Tale  attivita'  veniva  nominalmente
definita   «concorsi  pronostici»,  anche  se  esiste  solamente  una
differenza  terminologica  tra  «concorsi  pronostici» e «scommesse a
totalizzatore»;  infatti  entrambe  le suddette tipologie la cui base
imponibile  e'  individuata  dall'art. 2 del d.lgs. n. 504/1998, sono
caratterizzate dal fatto che l'ammontare delle somme complessivamente
corrisposte  dagli  scommettitori,  detratto  l'importo  del prelievo
lordo   trattenuto   dall'organizzatore,   e'   ripartito   tra   gli
scommettitori  vincenti.  Con  la  riforma,  il  CONI  ha  cessato di
svolgere  la predetta attivita' imprenditoriale e conseguentemente ha
perso la qualifica ed il ruolo di soggetto passivo del nuovo tributo,
assumendo piuttosto quella di soggetto attivo.
    I  soggetti  passivi  sono  diventati  ora i singoli imprenditori
privati  che,  in  forza  della concessione loro attribuita, svolgono
l'attivita'  di  gestori  di  scommesse,  a loro rischio economico. A
carico  di  questi  soggetti e solo di essi vengono posti i sacrifici
economici  e  gli  obblighi  dell'esecuzione  delle formalita' per la
liquidazione e per il pagamento delle imposte sulle scommesse.
    Si  intuisce che le radicali modificazioni delle scelte politiche
e  normative  attuate  a  meta' degli anni novanta, siano dovute alla
consapevolezza  acquisita  da  parte del «Legislatore» di quegli anni
che  l'esercizio  in  monopolio  legale  delle scommesse, finalizzato
preminentemente  a  far  pervenire  risorse  finanziare  al  CONI  ed
all'UNIRE,  in  deroga ai principi comunitari in materia tributaria e
di libera prestazione di servizi all'interno dell'Unione europea, non
era  piu'  giustificato  dal  solo  fatto  che le risorse finanziarie
attribuite  ai  monopolisti  fossero  destinate allo sport o ad altre
attivita' sociali.
    Le  innovazioni  del  quadro  normativo  in  materie di scommesse
attuate  nel  1998  sono  state  suggerite  anche  alla  volonta'  di
istituire,  per  contrastare  la  diffusione delle scommesse sportive
illegali,  oltre a sanzioni penali a carico degli operatori illegali,
anche  una  tipologia  di  scommesse  in concorrenza con l'offerta di
questi  ultimi, che in precedenza non era consentita anche se diffusa
di  fatto  tra  il  pubblico: si tratta delle scommesse a quota fissa
sugli esiti di avvenimenti sportivi consistenti nel puntare una somma
di  danaro  sul  verificarsi  di un certo risultato. Sotto un profilo
giuridico  la  scommessa  e'  un  contratto  privato  tra  gestore di
scommesse  e  scommettitore, caratterizzato dal fatto che la somma da
riscuotere  in  caso  di vincita e' preventivamente concordata tra lo
scommettitore ed il gestore delle scommesse.
    Per  tutti  questi  motivi  si  rileva  che  l'art. 3  del d.lgs.
23 dicembre   1998,  n. 504,  individua  «soggetti  passivi»  diversi
rispetto  a  quelli  individuati  dal  quadro normativo in precedenza
vigente,  senza che la relativa norma delegante avente per oggetto la
revisione  dell'imposta  unica di cui alla legge n. 1379/1951 - ossia
l'art. 1,  comma 2 della legge 3 agosto 1998, n. 288 - abbia previsto
questa  sostanziale  innovazione.  Cio' integra appunto la violazione
dell'art. 76 Cost.
    La legge delega (3 agosto 1988, n. 288), concernente la revisione
dell'imposta  unica di cui alla precedente 22 dicembre 1951, n. 1379,
l'art. 4  del  d.lgs.  23 dicembre 1998, n. 504, (decreto legislativo
delegato)  e  ogni  altra  disposizione  avente  forza  di  legge non
forniscono  alcuna  indicazione per definire il concetto di «prelievo
riferito  alle  scommesse»  e  sopratutto non precisano i criteri per
procedere alla sua quantificazione. E' rimasta cosi' indeterminata in
una legge formale la quantificazione dell'aliquota dell'imposta unica
sulle   scommesse   sui   risultati  di  avvenimenti  sportivi.  Tale
indeterminatezza  e'  stata  riempita  dalla p.a., con il decreto del
15 febbraio  1999,  che  dichiarato  nell'occasione di fare scelte di
politica  tributaria e di tutela dell'ordine pubblico, escluse pero',
dalle sue competenze.
    La  modalita'  con  cui  la  p.a.  ha  voluto  riempire  il vuoto
normativo  e'  gia'  stata  censurata  sotto altro profilo, ossia per
violazione  dell'art. 23  Cost.,  come pure sono state evidenziate le
conseguenze giuridiche derivanti dalle anomalie evidenziate.
    Si  conclude  osservando  anche  che  il  riempimento con un atto
amministrativo  di un vuoto normativo riguardante elementi essenziali
che  devono  essere  inderogabilmente  precisati  in legge tributaria
formale  e'  l'inevitabile  conseguenza di una violazione dell'art 76
Cost.  rilevabile  nell'art. 1,  comma  2  della legge 3 agosto 1998,
n. 288,  per eccessiva indeterminatezza nella fissazione dei principi
e dei criteri direttivi che devono essere presenti in qualsiasi legge
formale che stabilisce una delega legislativa.
    C) Violazione del principio di cui all'art. 53 della Costituzione
(capacita' contributiva).
    La  difesa  di  Giada  Bet  eccepisce  anche  una  violazione del
principio   di   razionale   ed  indifferenziata  tassazione  di  cui
all'art. 53  Cost.  nel  quadro  normativo  in  materia  di scommesse
istituito  nel  1998. Viene rilevato che il nuovo quadro normativo, a
causa  del  combinato  disposto  del  decreto  15 febbraio 1999 e del
d.lgs. n. 504/1998, colpisce una capacita' contributiva individuata e
quantificata   in  maniera  non  razionale,  al  fine  prevalente  di
procurare   le   dotazioni   finanziarie   richieste   dal  CONI  per
l'espletamento   dei   suoi  compiti  istituzionali,  trascurando  di
perseguire  gli  obiettivi  di  politica  fiscale e d'ordine pubblico
dichiarati, nel rispetto dei principi generali.
    E'  ovvio  che  l'applicazione  dell'imposta sulle scommesse deve
essere  effettuata  principalmente  con  scopi  extra  - fiscali come
normalmente avviene per le altre imposte di consumo, le cui finalita'
politiche principali e dichiarate sono il contenimento dei consumi di
certi  beni  o  servizi, a tutela di interessi ritenuti meritevoli di
tutela,  come  si  verifica  ad  esempio  per gli idrocarburi, per le
sigarette  e  per  i prodotti alcoolici, per certi intrattenimenti ed
una volta per i sacchetti di plastica, ecc.
    La  legittimita'  di  imposte di consumo istituite e disciplinate
con finalita' extratributarie non e' stata posta in discussione sotto
un  profilo  costituzionale.  Potrebbero, pero', essere sottoposto al
vaglio  della  Corte costituzionale le modalita' con cui tali imposte
di  consumo  sono in concreto applicate per verificare se le relative
norme  di  supporto  siano  razionali  e  non  discriminatorie,  e se
rispettino   o  meno  i  principi  costituzionali.  Un  altro  organo
giurisdizionale potrebbe essere chiamato a valutare se tali modalita'
siano   coerenti   o  meno  con  i  vincoli  derivanti  dai  trattati
comunitari.
    Per  effettuare  una  corretta analisi preliminare della suddetta
questione  si  deve  partire dalla constatazione che stessa capacita'
contributiva  relativa  alle  scommesse,  ossia l'insieme delle somme
giocate,   e'  soggetta  a  due  forme  di  imposte  di  consumo  che
sostanzialmente tra loro si sovrappongono e che sono costituite dalla
imposta  unica  e  dalle  quote  di  prelievo  destinate  al CONI. La
sovrapposizione  di  questi  due  tributi e' evidente in quanto quasi
tutti   gli   elementi   che  li  contraddistinguono  sono  tra  loro
coincidenti.  Solo  il  soggetto  attivo  e  le  rispettive  aliquote
differiscono.  Il  soggetto  attivo  in  un  caso  e'  il CONI mentre
nell'altro  caso  e'  ora la Amministrazione autonoma dei Monopoli di
Stato.
    L'aliquota  per  il  calco1o  dell'imposta  unica  e' determinata
attraverso  l'esecuzione  della  moltiplicazione tra loro dei fattori
sopra  individuati,  mentre  l'importo  a  favore  del  CONI per ogni
scommessa  e'  pari  alla  differenza  tra  quota  di prelievo lordo,
quantificato  in  base  al  decreto del 15 febbraio 1999, e l'imposta
unica  gia' applicata sullo stesso presupposto, ossia con riferimento
a  ciascuna  ricevuta  della  scommessa,  tenendo presente che per le
scommesse  a  quota  fissa  e'  destinato al CONI il 38% del prelievo
fissato nella tabella al netto dell'imposta.
    Si  osserva  che  per  entrambi  i  tributi  il  soggetto passivo
formale,   ossia  chi  e'  obbligato  nei  confronti  della  pubblica
amministrazione, e' il concessionario.
    Per  poter  giudicare  se  le  modalita'  tecniche  con cui viene
tassata la predetta capacita' contributiva siano logiche, ragionevoli
e  non  discriminatorie dovrebbero essere presi in considerazione gli
effetti  economici  di entrambe le predette imposte di consumo, ossia
quella  attribuita  al  CONI  e  quella  attribuita al bilancio dello
Stato, nonche' l'intera struttura giuridica che li disciplina.
    Pero'  le  questioni relative alle quote di prelievo per il CONI,
comprese la loro qualificazione giuridica, esulano dalla controversia
all'esame,  la  quale  ha  per  oggetto  solamente un accertamento in
materia  d'imposta  unica,  originariamente  notificato  dall'Agenzia
delle   Entrate.   La   trattazione   dell'eccezione   sollevata  con
riferimento  alla  capacita' contributiva, nei termini sopra esposti,
e'   preclusa   alla  Commissione  tributaria,  in  questa  sede.  La
Commissione  deve  limitarsi  a valutare il processo che determina il
solo calcolo dell'imposta unica.
      L'imposta  unica  risulta  comunque  calcolata come conseguenza
automatica   ed  acritica  dell'applicazione  di  una  formula  e  di
parametri,  in  origine  individuati  con  lo scopo preminente di far
pervenire  al  CONI  le  risorse  finanziarie dallo stesso richieste,
senza  tener  conto  della  «capacita'  contributiva»  specifica  dei
soggetti passivi del rapporto tributario.
    III) Rilevanza della questione di legittimita' costituzionale del
d.lgs. n. 504/1998 nel presente processo.
    La   questione   di   legittimita'   costituzionale   del  d.lgs.
n. 504/1998  e' sicuramente rilevante nel presente giudizio, giacche'
l'esito  dello  stesso  e' condizionato dall'esito dello scrutinio di
costituzionalita',    che    dovra'   essere   svolto   dalla   Corte
costituzionale,  dipendendo  l'accoglimento  o il rigetto del ricorso
dalla   conformita',  o  meno,  alla  Costituzione  delle  norme  che
disciplinano l'imposta unica.

                             Conclusioni

    Sulla  base  delle  osservazioni  sopra formulate, la Commissione
ritiene che:
        non   esistono   vincoli   procedurali   che  impediscano  di
risollevare una questione di legittimita' costituzionale, sopprimendo
pero'  nella  nuova  ordinanza  tutti  i  riferimenti presenti in una
precedente  ordinanza  di rinvio avente analogo oggetto e che secondo
la Corte sono stati rappresentati in maniera contraddittoria;
        l'applicazione  del  principio  di riserva di legge, anche se
solo relativa, di cui all'art. 23 della Costituzione, richiede che la
«aliquota effettiva» da applicare sulla base imponibile per calcolare
una imposta sia determinata in atti aventi forza di legge;
        sia  la  legge  delega  [art. 1, comma 2 della legge 3 agosto
1988,  n. 288,  concernente  la  revisione  dell'imposta  di cui alla
precedente   legge   22 dicembre   1951,  n. l379],  sia  il  decreto
legislativo   delegato   [art. 4,  comma  1,  punto b.2)  del  d.lgs.
23 dicembre  1998,  n. 504] sia ogni altro atto avente forza di legge
in   materia   di   scommesse   sportive  lasciano  indeterminata  la
quantificazione  dell'aliquota  dell'imposta  unica  sulle  scommesse
sportive;
        tale  indeterminatezza  e'  stata  riempita  dal  decreto del
Ministro  delle  finanze del 15 febbraio 1999 ossia con un intervento
autonomo  della p.a., senza che la stessa abbia ricevuto da una legge
formale  idonei  criteri  principi  direttivi; la p.a. ha cosi' fatto
scelte   di   politica   tributaria,  escluse  dalla  sua  competenza
istituzionale;
        conseguentemente  l'imposta unica sulle scommesse sportive e'
calcolata  utilizzando  una aliquota non risultante da un atto avente
forza  di legge, ma sulla base di un decreto legislativo o di un atto
amministrativo in eccesso di delega e quindi per definizione privi di
base legale;
        le   predette   affermazioni   sono  effettuate  senza  dover
esprimere  alcun giudizio sulla natura giuridica della porzione delle
cosiddette  «quote  di  prelievo»,  attribuite  direttamente al CONI,
anche perche' tale giudizio esula dall'oggetto del presente processo;
        la  mancata  determinazione  in un atto avente forza di legge
dei criteri e dei principi per fissare le aliquote dell'imposta unica
sulle   scommesse   sportive,   provoca   automaticamente  anche  una
violazione  dell'art. 76  Cost.  per  indeterminatezza  della  delega
legislativa,  riscontrabile nella norma delegante, ossia nell'art. 1,
comma 2 della legge n. 288/1988;
        il  d.lgs.  n. 1998/504  individua  un  soggetto  passivo  in
materia   di  imposta  sulle  scommesse  diverso  rispetto  a  quello
individuato  nella  normativa  in  precedenza vigente, senza che tale
innovazione  sia  stata  prevista  dalla norma delegante; pertanto il
predetto d.lgs. istituisce di fatto una nuova imposta e non si limita
a  riordinare  una  precedente,  come  invece  stabilito  nella norma
delegante  3 agosto 1988, n. 288; tutto cio' integra cosi' violazione
dell'art. 76 Cost;
        l'ammontare   dell'imposta  unica  sulle  scommesse  sportive
risulta  determinato  in  maniera  sostanziale in base a formule ed a
parametri  fissati  con  lo scopo di far pervenire al CONI le risorse
finanziarie dallo stesso richieste; l'ammontare dell'imposta e' cosi'
svincolsto  dalla  «capacita'  contributiva»  dei  soggetti  passivi,
individuati dall'art. 3 del d.lgs. n. 504/1999.

                              P. Q. M.
    Visto   l'art. 23  della  legge  11 marzo  1953,  n. 87,  ritiene
rilevante e non manifestamente infondata l'eccezione d'illegittimita'
costituzionale:
        1)  dell'art. 4,  comma  1, punto b.2) del d.lgs. 23 dicembre
1998, n. 504, per violazione dell'art. 23 Cost. (riserva di legge);
        2)  dell'art. 1,  comma  2 della legge 3 agosto 1998, n. 288,
per  violazioni degli articoli 23 e 76 Cost. per indeterminatezza nel
fissare l'aliquota dell'imposta unica sulle scommesse;
        3)  dell'intero  d.lgs. n. 504 del 1998 in quanto adottato in
eccesso di delega e quindi in violazione dell'art. 76;
        4)  dell'art. 4,  comma  1, punto b.2) del d.lgs. 23 dicembre
1998, n. 504, nonche' dell'art. 1, comma 2 della legge 3 agosto 1998,
n. 288,  per violazione dell'art. 53 Cost. (principio della capacita'
contributiva).
    Sospende  il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, con prova delle notificazioni e
comunicazioni  di  cui  all'art. 23,  comma  4,  legge 11 marzo 1953,
n. 87;
    Ordina  che  a  cura  delle segreteria, la presente ordinanza sia
notificata  alle  parti  in  causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri,   nonche'   comunicata   ai  Presidenti  del  Senato  della
Repubblica e della Camera dei deputati.
        Pistoia, addi' 14 giugno 2004
                        Il Presidente: Lacava
Il relatore: Giovannelli
06C0083