N. 39 SENTENZA 25 gennaio - 8 febbraio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Siciliana - Edilizia e urbanistica - Opere abusive ricadenti in zone vincolate - Concessione o autorizzazione edilizia in sanatoria - Necessita' di nulla osta dell'autorita' preposta alla gestione del vincolo limitatamente al caso in cui il vincolo sia antecedente all'abuso - Denunciata violazione delle norme che regolano la funzione legislativa delle Regioni - Omessa motivazione sui parametri evocati - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4, art. 17, comma 11. - Costituzione, artt. 117, 126 e 127. Regione Siciliana - Edilizia e urbanistica - Opere abusive ricadenti in zone vincolate - Concessione o autorizzazione edilizia in sanatoria - Necessita' di nulla osta dell'autorita' preposta alla gestione del vincolo limitatamente al caso in cui il vincolo sia antecedente all'abuso - Limitazione introdotta con norma di interpretazione autentica priva della specifica ragionevolezza necessaria per tali testi normativi - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4, art. 17, comma 11. - Costituzione, art. 3.(GU n.7 del 15-2-2006 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Annibale MARINI; Giudici: Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 17,
comma 11, della legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2003), promossi
con ordinanze del 14 maggio e del 21 luglio 2004 dal Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sede di Palermo, sez. II, sui
ricorsi proposti da Martino Angela e da Ciolino Giuseppe contro la
Soprintendenza ai beni culturali e ambientali di Palermo ed altro
iscritte ai nn. 768 e 827 del registro ordinanze 2004 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 41 e 43, 1ª serie
speciale, dell'anno 2004;
Visto l'atto di intervento della Regione Siciliana;
Udito nella Camera di consiglio del 14 dicembre 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza in data 14 maggio 2004, il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sede di Palermo, sez. II, ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 17,
comma 11, della legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2003), per
contrasto con gli artt. 3, 117, 126 e 127 Cost.
2. - Il giudizio a quo concerne il provvedimento prot. 775, pos.
BB.NN. 26455, del 1° febbraio 1988, con il quale la Soprintendenza ai
beni culturali e ambientali di Palermo si e' espressa negativamente
sul progetto di sanatoria edilizia presentato dalla ricorrente in
relazione ad un fabbricato di sua proprieta'.
Il rimettente evidenzia che con sentenza parziale, adottata in
pari data rispetto all'ordinanza di rimessione, due dei quattro
motivi del ricorso sono stati ritenuti inammissibili mentre un terzo
motivo e' stato dichiarato infondato. Quanto, invece, al rimanente
motivo di ricorso, il giudice a quo riferisce come, secondo la
ricorrente, l'Amministrazione convenuta «non sarebbe stata titolata
ad esprimere un proprio parere sul progetto di sanatoria, poiche'
quest'ultimo riguardava opere realizzate prima della imposizione del
vincolo». Rilevato che la fattispecie oggetto del giudizio e'
attualmente regolata dalla disposizione censurata - sopravvenuta
rispetto all'instaurazione del giudizio - la quale, interpretando
autenticamente l'art. 23, comma 10, della legge della Regione
Siciliana 10 agosto 1985, n. 37 (Nuove norme in materia di controllo
dell'attivita' urbanistico-edilizia, riordino urbanistico e sanatoria
delle opere abusive), prevede la non necessarieta' del parere nel
caso in cui il vincolo sia posteriore rispetto alla ultimazione del
fabbricato, il collegio rimettente osserva che la decisione del
ricorso presuppone la soluzione dei dubbi di costituzionalita'
concernenti il menzionato art. 17, comma 11, della legge regionale
n. 4 del 2003.
3. - Il Tribunale amministrativo espone brevemente l'evoluzione
della normativa regionale che regola la fattispecie oggetto del
giudizio a quo.
L'atto impugnato e' stato adottato durante la vigenza
dell'art. 23, comma 10, della legge della Regione Siciliana n. 37 del
1985, secondo il quale «per le costruzioni che ricadono in zone
vincolate da leggi statali o regionali per la tutela di interessi
storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici,
ambientali, igienici, idrogeologici, delle coste marine, lacuali o
fluviali, le concessioni in sanatoria sono subordinate al nulla-osta
rilasciato dagli enti di tutela sempre che il vincolo, posto
antecedentemente all'esecuzione delle opere, non comporti
inedificabilita' e le costruzioni non costituiscano grave pregiudizio
per la tutela medesima;».
Successivamente e' intervenuta la legge della Regione
Siciliana 31 maggio 1994, n. 17 (Provvedimenti per la prevenzione
dell'abusivismo edilizio e per la destinazione delle costruzioni
edilizie abusive esistenti), il cui art. 5, comma 3, ha interpretato
autenticamente il menzionato art. 23, comma 10, disponendo che «il
nulla osta dell'autorita' preposta alla gestione del vincolo e'
richiesto, ai fini della concessione in sanatoria, anche quando il
vincolo sia stato apposto successivamente all'ultimazione dell'opera
abusiva», prevedendo altresi' che «nel caso di vincolo apposto
successivamente, e' esclusa l'irrogazione di sanzioni amministrative
pecuniarie, discendenti dalle norme disciplinanti lo stesso».
Secondo il giudice rimettente quest'ultima norma «interveniva a
risolvere il dubbio interpretativo, sollevato dalla formulazione
dell'art. 23 della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37, dettante le
condizioni di applicabilita' della sanatoria edilizia, in ordine alla
rilevanza o meno, ai fini dell'acquisizione del prescritto nulla
osta, dei vincoli storici, artistici, architettonici, etc., apposti
in epoca successiva all'ultimazione dell'opera, ma in vigore al
momento dell'esame della istanza di sanatoria». Nell'ordinanza di
rimessione si evidenzia, inoltre, come questa scelta interpretativa
compiuta dal legislatore regionale sia stata successivamente
condivisa anche dalla giurisprudenza amministrativa, «in relazione
all'analogo problema postosi per la corrispondente normativa
nazionale, la quale e' stata interpretata nel senso che, in presenza
quanto meno di vincoli che non comportano inedificabilita' assoluta,
l'obbligo di pronuncia da parte dell'autorita' preposta alla tutela
del vincolo sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al
momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a
prescindere dall'epoca della sua introduzione, per l'esigenza di
vagliare l'attuale compatibilita' con il vincolo dei manufatti
realizzati abusivamente».
Nelle more del giudizio a quo, tuttavia, e' sopravvenuto
l'art. 17, comma 11, della legge della Regione Siciliana n. 4 del
2003, che, con decorrenza dal 1° gennaio 2003, ha modificato la
disposizione interpretativa contenuta nell'art. 5, comma 3, della
legge regionale n. 17 del 1994, sostituendone il primo e secondo
capoverso e disponendo in senso esattamente inverso alla stessa.
Infatti, l'art. 23, comma 10, della legge della Regione Siciliana
n. 37 del 1985 deve ora essere interpretato nel senso che «il parere
dell'autorita' preposta alla gestione del vincolo e' richiesto, ai
fini della concessione o autorizzazione edilizia in sanatoria, solo
nel caso in cui il vincolo sia stato posto antecedentemente alla
realizzazione dell'opera abusiva».
4. - Nell'ordinanza si afferma che l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 17, comma 11, della legge della Regione
Siciliana n. 4 del 2003 sarebbe, innanzi tutto, determinata dalla
«efficacia retroattiva ad esso surrettiziamente attribuita attraverso
il carattere interpretativo che allo stesso deriva dalla tecnica di
novellazione dell'art. 5, comma 2, l.r. 19/1994 cit., adottata dal
legislatore». Tale operazione sarebbe stata compiuta «non solo in
assenza di qualsivoglia pur residuo dubbio interpretativo sul
significato della norma interpretata (l'art. 23 della l.r. 37/1985),
ma in presenza di una precedente interpretazione autentica di detta
norma, che viene soppressa e diametralmente rovesciata». Del resto,
che non si tratti di «mera operazione ermeneutica, dettata da
esigenze di chiarezza legislativa, bensi' di un mutamento di
disciplina indirizzato a facilitare il ricorso alla sanatoria
edilizia, con efficacia estesa anche al passato, cosi' da ampliare la
sfera dei possibili beneficiari», sarebbe dimostrato dalla
circostanza secondo la quale la stessa rubrica dell'art. 17 in
questione e' intitolata «Recupero di risorse derivanti dalla
definizione delle pratiche di sanatoria edilizia».
Secondo il Tribunale rimettente, la disposizione censurata, in
realta', introdurrebbe «una sostanziale modificazione della
disciplina previgente», realizzando «un'ipotesi di eccesso di potere
legislativo», in contrasto «con i parametri costituzionali che
regolano la formazione delle leggi (artt. 117, 123 e 127 Cost.,
relativi all'attivita' legislativa regionale), nonche' con l'art. 3
della Costituzione sotto il profilo della ragionevolezza».
Al riguardo, il rimettente evidenzia innanzi tutto come la
giurisprudenza costituzionale abbia ritenuto estensibili alla
legislazione regionale i principi ed i limiti elaborati in tema di
interpretazione autentica della legge. In secondo luogo,
nell'ordinanza si sottolinea che - anche se non costituzionalizzato
al di fuori della previsione contenuta nell'art. 25 Cost. - il
principio di irretroattivita' della legge, manterrebbe comunque
«valore di principio generale ai sensi dell'art. 11, primo comma,
delle disposizioni preliminari del codice civile, cui il legislatore
deve in via preferenziale attenersi».
In quest'ambito, la giurisprudenza costituzionale avrebbe
ritenuto costituzionalmente legittimo lo strumento delle leggi
interpretative solo a patto che esso non venga utilizzato «per
attribuire a norme innovative una surrettizia efficacia retroattiva,
in quanto in tal modo la legge interpretativa verrebbe meno alla sua
funzione peculiare, che e' quella di chiarire il senso di norme
preesistenti, ovvero di imporre una delle possibili varianti di senso
compatibili col tenore letterale». Il carattere interpretativo di una
norma non potrebbe quindi desumersi dalla sua autoqualificazione,
bensi' «dalla struttura della [...] fattispecie normativa», di
talche' andrebbe «riconosciuto carattere interpretativo soltanto ad
una legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne
chiarisce il significato normativo ovvero privilegia una tra le
diverse interpretazioni possibili». Pertanto, precisa l'ordinanza, le
leggi interpretative sarebbero soggette ad alcuni limiti, tra i
quali, «oltre alla ragionevolezza della scelta operata, il divieto di
ingiustificata disparita' di trattamento, la coerenza e certezza del
diritto, il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario», nonche' la «tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto».
5. - Con ordinanza in data 21 luglio 2004, il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sede di Palermo, sez. II, ha
sollevato, nell'ambito di un diverso giudizio, identiche questioni di
legittimita' costituzionale del medesimo art. 17, comma 11, della
legge della Regione Siciliana n. 4 del 2003, per contrasto con gli
artt. 3, 117, 126 e 127 Cost.
6. - Premette il rimettente che il giudizio a quo e' stato
instaurato a seguito del ricorso proposto, nei confronti del
provvedimento prot. 6487, pos. BB.NN. 23396, del 15 settembre 1987
con cui la Soprintendenza ai beni culturali ed ambientali, in data
15 settembre 1987, ha espresso parere negativo sul progetto di
sanatoria di un immobile, da parte del proprietario di quest'ultimo.
I motivi del ricorso sui quali il Tribunale amministrativo siciliano
e' stato chiamato a pronunziarsi sono due. Secondo il primo, l'atto
oggetto del giudizio sarebbe illegittimo a causa dell'invalidita'
dello stesso provvedimento di apposizione del vincolo paesaggistico,
dal momento che tale provvedimento sarebbe stato adottato da un
organo competente ma in composizione irregolare. Ne', d'altra parte,
varrebbe in senso inverso la considerazione del medesimo vincolo
apposto con un successivo atto della Soprintendenza, in quanto
quest'ultimo sarebbe posteriore alla ultimazione del fabbricato.
Con il secondo motivo di ricorso, invece, il ricorrente ha inteso
far valere la pretesa «violazione di legge sotto i diversi profili
del difetto di motivazione e del difetto dei presupposti» da parte
del provvedimento impugnato.
Il collegio rimettente evidenzia innanzi tutto di aver rigettato,
con sentenza parziale adottata nella medesima data dell'ordinanza di
rimessione, tale ultimo motivo. Sottolinea, inoltre, di aver ritenuto
fondato il motivo del ricorso secondo il quale il vincolo imposto dal
decreto presidenziale n. 141/S.G. del 30 gennaio 1969 sarebbe nullo
per irregolare composizione dell'organo; peraltro - in conseguenza di
cio' - il rigetto o l'accoglimento del ricorso dipenderebbero
integralmente dalla valutazione della doglianza concernente la
asserita non necessarieta' del parere della Soprintendenza nel caso
in cui il vincolo sia stato imposto successivamente al momento in cui
l'immobile e' stato ultimato.
In tal senso dispone la norma impugnata, della cui compatibilita'
con la Costituzione, tuttavia, il ricorrente dubita in termini e con
argomenti in tutto identici rispetto a quelli svolti nella precedente
ordinanza di rimessione.
7. - Con atto depositato il 9 novembre 2004 e' intervenuto nel
giudizio davanti a questa Corte introdotto con la prima ordinanza il
Presidente della Regione Siciliana, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo l'inammissiblita'
sia delle questioni sollevate in riferimento ai parametri di cui agli
artt. 117, 126 e 127 Cost., per assenza di adeguata motivazione, sia
delle questioni sollevate in riferimento all'art. 3 Cost.
A tale ultimo riguardo, in particolare, l'Avvocatura rileva una
«sostanziale perplessita' di fondo» dell'ordinanza di rimessione
circa la portata della norma censurata, perplessita' dovuta alla
contraddittorieta' che assumerebbe l'asserita retroattivita' della
norma rispetto all'esplicito riferimento che il giudice rimettente fa
al 1° gennaio 2003 quale dies a quo «della efficacia vincolante della
ribaltata interpretazione autentica dell'art. 23, l.r. 37/1985».
Secondo l'Avvocatura, tale contrasto - al quale si aggiungerebbe il
richiamo ad una «surrettizia efficacia retroattiva» argomentata con
esclusivo riguardo alla «tecnica della novellazione parziale» -
avrebbe dovuto suggerire al rimettente il ricorso al canone
ermeneutico «della interpretazione costituzionalmente conservatrice»,
la quale risulterebbe ne' tentata, ne' tanto meno evocata per essere
esclusa.
In effetti, a giudizio della difesa regionale, la norma
sospettata d'irragionevolezza sembrerebbe, nel provvedimento di
rinvio, «considerata a se' ed in maniera del tutto avulsa dal
complessivo provvedimento col quale faceva corpo gia' quella (poi
sostituita nel 2003) dell'art. 5, terzo comma, della l.r. 31 maggio
1994 n. 17; e segnatamente, avulsa dalle disposizioni di questa
ordinate (come gli artt. 4 e 5) a disciplinare - con le relative
eccezioni - la concessione del diritto di abitazione sulle opere
edilizie abusive (acquisite al patrimonio comunale)». Infatti, un
approccio esegetico non limitato al piano letterale, bensi' esteso a
quello logico-sistematico e dunque basato sulle finalita' della
normativa in tema di «destinazione delle costruzioni abusive» quale
dettata dalla legge regionale n. 17 del 1994, avrebbe potuto indurre
il remittente «a conciliare la (diversamente anomala)
"interpretazione autentica", come novellata nel 2003, con la data del
1° gennaio 2003» (stabilita per l'applicabilita' delle disposizioni
della legge regionale censurata); e cosi' a superare il dubbio di un
radicale «rovesciamento» «che la stessa avrebbe realizzato - peraltro
con anomala efficacia vincolante solo dal 1° gennaio 2003 - della
soluzione gia' (in precedenza) autoritativamente imposta per i
problemi esegetici connessi alla (originaria) norma della legge
regionale in tema di condono edilizio».
Risulterebbero, pertanto, del tutto inesplorati spunti e profili
ermeneutici desumibili in parte qua dalle leggi del 1994 e del 2003 e
suscettibili di deporre nel senso che la disposizione oggetto di
censura si configuri come «innovazione legislativa di parziale (e
limitatissima) efficacia retroattiva oltre che di ridotta portata
quanto ad ambito d'applicazione». Di qui la evidente inammissibilita'
della questione prospettata in relazione all'art. 3 Cost.
8. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato una seconda memoria
nella quale, dopo aver ribadito le eccezioni di inammissibilita' gia'
formulate, si sofferma nella contestazione della fondatezza della
questione sollevata dal rimettente in relazione all'art. 3 Cost., in
particolare confutando l'assunto da cui prenderebbe le mosse
l'ordinanza di rimessione circa la presunta sovrapposizione, ad opera
del legislatore regionale, di due contrastanti o, meglio,
diametralmente opposte «letture vincolanti» della stessa norma.
Al riguardo, l'Avvocatura generale espone due distinti rilievi.
In primo luogo, osserva che, "sul piano letterale", la «prima
norma di interpretazione autentica», ossia l'art. 5, comma 3, della
legge regionale n. 17 del 1994, farebbe riferimento al "parere"
dell'autorita' preposta alla gestione del vincolo, richiedendolo
"solo" nel caso in cui il vincolo sia antecedente alla realizzazione
dell'opera abusiva; al contrario, l'art. 17, comma 11, della legge
regionale n. 4 del 2003, farebbe riferimento al "nulla-osta" della
medesima autorita', richiedendolo "anche" nel caso di vincolo
successivo. Cio' sarebbe rilevante, malgrado il riconoscimento «che
tra nulla-osta e parere non sia infrequente uno scambio di termini»,
in quanto il "nulla osta" parteciperebbe «della natura degli atti
autorizzatori», che siano al contempo «espressivi di volonta', la'
dove il parere - ancorche' vincolante, eppero' anch'esso
condizionante dell'effetto dell'atto assistito - e' essenzialmente
espressione di un giudizio».
In secondo luogo, l'Avvocatura ribadisce che la "prima" norma
interpretativa si iscriverebbe «in un provvedimento normativo di
portata piu' circoscritta rispetto a quella della legge [...]
contenente la norma interpretata», mentre la "seconda" norma
interpretativa avrebbe carattere piu' generale in ragione del
contesto offerto dalla legge nella quale e' inserita. Da cio' - a
giudizio della difesa regionale - la conclusione secondo la quale la
prima interpretazione autentica avrebbe come ambito di applicazione i
soli casi considerati dalla legge n. 17 del 1994, mentre la seconda
avrebbe "portata generale". Pertanto le due disposizioni
interpretative non sarebbero sovrapponibili ne' fra loro antinomiche,
di talche' sarebbe esclusa l'irragionevolezza della norma impugnata.
9. - In una terza memoria, l'Avvocatura generale dello Stato
formula una ulteriore eccezione di inammissibilita' della questione
prospettata dal giudice rimettente e fondata sul presunto carattere
antinomico delle due interpretazioni autentiche susseguitesi nel
tempo in relazione all'art. 23, comma 10, della legge regionale n. 37
del 1985. La questione, infatti, sarebbe viziata da difetto di
rilevanza nel giudizio a quo sulla base del seguente iter
argomentativo.
La difesa regionale premette che la disposizione originaria
(l'art. 23, comma 10, richiamato) richiedeva il nulla-osta
dell'autorita' competente alla tutela del vincolo solo se questo
fosse anteriore all'ultimazione delle opere; che l'art. 5 della legge
regionale n. 17 del 1994 richiedeva il predetto nulla-osta anche se
il vincolo fosse stato apposto successivamente alla data di
ultimazione della costruzione; che, infine, la disposizione di cui
all'art. 17, comma 11, della legge regionale n. 4 del 2003 -
destinata ad avere vigore dal 1° gennaio 2003 - stabilisce che il
nulla-osta (letteralmente il "parere") de quo e' necessario solo nel
caso di vincolo anteriore all'ultimazione dell'opera da sanare.
In questo quadro di evoluzione normativa, risultando il giudizio
a quo instaurato nel 1988 in relazione alla domanda di sanatoria di
un fabbricato realizzato anteriormente al dicembre 1983 e prima della
apposizione del vincolo, l'Avvocatura sostiene che nulla avrebbe
impedito al rimettente di definire il giudizio alla stregua della
normativa regionale vigente alla data del provvedimento impugnato (o
a quella di proposizione del ricorso), ovvero alla stregua della
normativa regionale nell'interpretazione autentica vigente alla data
dell'ordinanza di rimessione, in entrambi i casi traendone le
identiche conseguenze, stante la coincidente portata precettiva delle
due disposizioni da applicare. Pertanto l'«oscillante»
interpretazione autentica cui avrebbe dato vita il legislatore
regionale risulterebbe ininfluente per la formazione del giudizio del
Tribunale amministrativo regionale, con conseguente irrilevanza della
questione sottoposta al giudizio di questa Corte.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sede di
Palermo, sez. II, con due ordinanze iscritte rispettivamente al
n. 768 e al n. 827 del registro ordinanze del 2004, dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 11, della legge della
Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2003), che ha sostituito l'art. 5, comma 3,
della legge della Regione Siciliana 31 maggio 1994, n. 17
(Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo edilizio e per la
destinazione delle costruzioni edilizie abusive esistenti). Tale
ultima disposizione, interpretando autenticamente l'art. 23,
comma 10, della legge della Regione Siciliana 10 agosto 1985, n. 37
(Nuove norme in materia di controllo dell'attivita'
urbanistico-edilizia, riordino urbanistico e sanatoria delle opere
abusive), disponeva che «il nulla-osta dell'autorita' preposta alla
gestione del vincolo e' richiesto, ai fini della concessione in
sanatoria, anche quando il vincolo sia stato apposto successivamente
all'ultimazione dell'opera abusiva». In base invece a quanto
stabilito attualmente a seguito dell'intervento della disposizione
oggetto di censura, l'art. 23, comma 10, della legge della Regione
Siciliana n. 37 del 1985 deve essere interpretato nel senso che «il
parere dell'autorita' preposta alla gestione del vincolo e'
richiesto, ai fini della concessione o autorizzazione edilizia in
sanatoria, solo nel caso in cui il vincolo sia stato posto
antecedentemente alla realizzazione dell'opera abusiva».
L'art. 17, comma 11, della legge n. 4 del 2003, secondo la
prospettazione del rimettente, contrasterebbe con l'art. 3 della
Costituzione, in quanto - essendo stato adottato in un contesto
caratterizzato da certezza interpretativa, sia sul versante regionale
per effetto di una precedente interpretazione autentica, sia sul
versante nazionale per effetto di una giurisprudenza ormai
consolidata concernente la analoga norma statale - contrasterebbe con
i precetti che sono stati enucleati dalla giurisprudenza
costituzionale in tema di presupposti giustificativi
dell'interpretazione autentica, ed in particolare con il principio di
ragionevolezza della scelta operata, con il «divieto di
ingiustificata disparita' di trattamento», con la «coerenza e
certezza del diritto», con il «rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario», nonche' con la
«tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale
principio connaturato allo Stato di diritto».
Inoltre, la norma impugnata contrasterebbe con gli artt. 117, 126
e 127 Cost., in quanto confliggerebbe con le norme che presiedono
all'esercizio della funzione legislativa delle Regioni.
2. - Le due ordinanze di rimessione pongono identiche questioni
di legittimita' costituzionale, di talche' i giudizi debbono essere
riuniti per essere decisi con unica sentenza.
3. - In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale sollevata da entrambe le
ordinanze in riferimento agli artt. 117, 126 e 127 della
Costituzione, dal momento che, come questa Corte ha costantemente
affermato (si vedano, da ultimo, sentenze n. 322 e n. 149 del 2005;
ordinanze n. 414, n. 197, n. 126 e n. 23 del 2005, n. 318 e n. 156
del 2004), il giudice rimettente non puo' in alcun modo sottrarsi
all'onere di motivare adeguatamente e specificamente in punto di non
manifesta infondatezza il denunciato contrasto tra le norme
legislative censurate e i parametri costituzionali esplicitamente
invocati. Il giudice rimettente si limita invece ad enunciare i
suddetti parametri, senza svolgere alcuna specifica considerazione al
riguardo.
Questa determinazione preliminare evita che debba approfondirsi
se fra i parametri costituzionali di cui il Tribunale rimettente
afferma la violazione rientri l'art. 126 Cost., come asserito nella
parte finale delle ordinanze, o l'art. 123 Cost., come asserito nelle
sommarie considerazioni in diritto sul punto contenute nelle medesime
ordinanze.
4. - Relativamente alla censura sollevata in relazione all'art. 3
Cost., deve essere rigettata, anzitutto, l'eccezione di
inammissibilita' prospettata dalla difesa regionale sul presupposto
della diversa possibile interpretazione dell'art. 5, comma 3, della
legge della Regione Siciliana n. 17 del 1994, come norma
interpretativa esclusivamente riferita allo specifico oggetto di
quella legge, e quindi disomogenea rispetto alla disposizione
censurata; sia la lettera dell'art. 5, comma 3, della legge della
Regione Siciliana n. 17 del 1994, sia la sua applicazione in via
amministrativa e giurisdizionale (anche di questa Corte, come
deducibile dall'ordinanza n. 44 del 2001), confermano pacificamente
la sua natura di norma interpretativa dell'art. 23, comma 10, della
legge regionale n. 37 del 1985, riferita alla sanatoria edilizia
straordinaria ivi disciplinata (che sostanzialmente riproduceva gli
artt. 32 e 33 della legge statale 28 febbraio 1985, n. 47, recante
«Norme in materia di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie»).
In quest'ambito appare priva di pregio l'argomentazione, piu'
volte ribadita dalla difesa regionale, secondo cui avrebbe una
possibile rilevanza nel negare l'effetto retroattivo la previsione,
contenuta nell'art. 141, comma 2, della legge regionale n. 4 del
2003, in base alla quale «le disposizioni della presente legge si
applicano con decorrenza dal 1° gennaio 2003»; e', invece, evidente
che quest'ultima disposizione non fa altro che determinare la data di
entrata in vigore delle numerose disposizioni contenute in questa
legge, eliminando la ordinaria vacatio legis delle leggi regionali
siciliane (di cui all'art. 13, terzo comma, della legge cost.
26 febbraio 1948, n. 2, recante «Conversione in legge costituzionale
dello Statuto della regione Siciliana, approvato con decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455») e producendo su di esse anche un
limitato effetto retroattivo. Tutto cio', peraltro, non incide
sull'effetto pienamente retroattivo, seppure dal 1° gennaio 2003,
delle disposizioni di interpretazione autentica dell'art. 23,
comma 10, della legge regionale n. 37 del 1985, le quali sono appunto
contenute nell'art. 17, comma 11, della legge regionale n. 4 del 2003
e che si sostituiscono a quanto era previsto nell'art. 5, comma 3,
della legge regionale n. 17 del 1994.
Per le medesime ragioni e' infondata l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla difesa regionale sul presupposto
della carenza di rilevanza della questione prospettata nell'ordinanza
n. 768 del 2004, dal momento che il Tribunale amministrativo
regionale avrebbe potuto giudicare la questione a lui sottoposta
sulla base della legislazione regionale vigente «alla data del
provvedimento impugnato o a quella della proposizione del ricorso
giurisdizionale» ovvero «alla stregua della normativa regionale
nell'interpretazione autentica vigente alla data dell'ordinanza di
rimessione» e cioe' ignorando la interpretazione data nella legge
regionale n. 17 del 1994, successivamente abrogata dalla legge
regionale n. 4 del 2003.
In realta', stante il carattere retroattivo connaturato alle
norme di interpretazione autentica, le quali - una volta entrate in
vigore - incidono fin dall'inizio sul significato della disposizione
interpretata, del tutto correttamente il giudice rimettente si e'
posto il problema della legittimita' costituzionale della
disposizione di interpretazione autentica cosi' come novellata nel
2003, la quale riduce radicalmente la discrezionalita' interpretativa
dell'art. 23, comma 10, della legge regionale n. 37 del 1985
spettante all'organo giudicante, incidendo sulla disposizione che
quest'ultimo e' chiamato ad applicare alla fattispecie al suo esame.
5. - Nel merito la questione sollevata in riferimento alla
lesione dell'art. 3 Cost. e' fondata.
Se per ormai pacifica giurisprudenza di questa Corte le Regioni
possono interpretare autenticamente proprie precedenti disposizioni
legislative mediante apposite leggi, altrettanto pacifico e' che sono
estensibili a questo tipo di leggi regionali i limiti in tema di
legittimita' delle disposizioni di interpretazione autentica che sono
stati individuati in riferimento alle leggi statali (si vedano, ex
plurimis, le sentenze n. 376 del 1995, n. 397 del 1994, n. 389 del
1991), a cominciare dalla specifica ragionevolezza che e' necessaria
per testi normativi del genere.
L'interpretazione autentica dell'art. 23, comma 10, della legge
regionale n. 37 del 1985, fornita dallo stesso legislatore regionale
con l'art. 5, comma 3, della legge n. 17 del 1994, ha contribuito al
consolidarsi a livello regionale di una interpretazione omogenea ed
incontrastata di una disposizione che altrimenti avrebbe potuto
produrre applicazioni difformi. D'altra parte, a livello nazionale,
si e' venuta affermando una soluzione analoga in sede di
interpretazione giurisprudenziale dell'art. 32 della legge statale
n. 47 del 1985, specie dopo l'intervento dell'Adunanza plenaria del
Consiglio di Stato con la sentenza del 22 luglio 1999, n. 20.
In ogni caso, e' estraneo a qualunque possibilita' di
giustificazione sul piano della ragionevolezza un rinnovato esercizio
del potere di interpretazione autentica di una medesima disposizione
legislativa, per di piu' dando ad essa un significato addirittura
opposto a quello che in precedenza si era gia' determinato come
autentico. Nel caso di specie, in realta', emerge piu' che la ricerca
di una variante di senso compatibile con il tenore letterale del
testo interpretato, la volonta' di rendere retroattivamente piu'
ampia l'area di applicazione del condono edilizio (in questo senso e'
rivelatrice la intitolazione dell'art. 17 della legge regionale n. 4
del 2003, che si riferisce al «recupero risorse derivanti dalla
definizione delle pratiche di sanatoria edilizia»); oltretutto
aggirando in tal modo il problema dei limiti alla derogabilita' da
parte del legislatore regionale - che pure operi in un sistema di
autonomia speciale - del corrispondente principio contenuto nella
disposizione statale, quale vivente nella interpretazione
giurisprudenziale e quale anche successivamente ribadito, in
relazione al piu' recente condono edilizio straordinario,
dall'art. 32, comma 27, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito nella legge
24 novembre 2003, n. 326 (cfr. sentenza n. 196 del 2004).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 11,
della legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2003).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 gennaio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 febbraio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0095