N. 355 SENTENZA 25 ottobre - 7 novembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti pubblici - Ente Ordine Mauriziano di Torino - Norme per il risanamento economico - Estinzione, obbligatoriamente dichiarata dal giudice, per un periodo di ventiquattro mesi, delle procedure esecutive proposte a carico dell'ente sulla base di particolari titoli esecutivi - Inserimento automatico dei relativi debiti nella massa passiva - Lamentata lesione del principio di eguaglianza tra i creditori e del principio di ragionevolezza - Esclusione - Possibilita' di pervenire in via interpretativa a soluzione conforme a Costituzione - Non fondatezza della questione. - D.L. del 19 novembre 2004, n. 277, convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennato 2005, n. 4, art. 3, comma 1, lett. b). - Costituzione, art. 3, commi primo e secondo. Enti pubblici - Ente Ordine Mauriziano di Torino - Procedura per il ripianamento dell'indebitamento pregresso - Possibilita' per i creditori esclusi (in tutto o in parte) dalla massa passiva di proporre ricorso al Ministro dell'interno - Mancata previsione del diritto di tutti i soggetti interessati di adire il competente organo giurisdizionale per ottenere piena tutela delle rispettive posizioni - Lamentata violazione del diritto alla tutela giurisdizionale e del diritto di difesa nonche' violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza - Questione priva di rilevanza nel giudizio a quo - Inammissibilita'. - D.L. del 19 novembre 2004, n. 277, convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2005, n. 4, art. 3, comma 1, lettera f). - Costituzione, artt. 3, commi primo e secondo e 24, commi primo e secondo.(GU n.45 del 15-11-2006 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettere b) e f), del decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277
(Interventi straordinari per il riordino e il risanamento economico
dell'Ente Ordine Mauriziano di Torino), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 gennaio 2005, n. 4 (Conversione in
legge, con modificazioni, del d.l. 19 novembre 2004, n. 277, recante
interventi straordinari per il riordino e il risanamento economico
dell'Ente Ordine Mauriziano di Torino), promosso con ordinanza del 29
giugno 2005 dal giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario di
Torino, nel procedimento di esecuzione promosso dalla 3 B s.r.l. ed
altri nei confronti dell'Ente Ordine Mauriziano, iscritta al n. 495
del registro ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 41, 1ª serie speciale, dell'anno 2005;
Visti gli atti di costituzione della 3 B S.r.l., della Advanced
Medical Supplies s.a. ed altre, nonche' l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 ottobre 2006 il giudice
relatore Romano Vaccarella;
Udito l'avvocato Paolo Agnino per Advanced Medical Supplies s.a.
ed altre e l'avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un processo di espropriazione immobiliare, il
giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario di Torino, con
ordinanza del 29 giugno 2005, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettere b) e f) del
decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277 (Interventi straordinari per
il riordino e il risanamento economico dell'Ente Ordine Mauriziano di
Torino), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2005,
n. 4, in riferimento all'art. 3, commi primo e secondo, della
Costituzione quanto alla lettera b), ed in riferimento agli artt. 3,
commi primo e secondo, e 24, commi primo e secondo, della
Costituzione, quanto alla lettera f).
1.1. - Il giudice rimettente premette, in fatto, che, con atto di
pignoramento del 6 febbraio 2004, trascritto il 24 marzo successivo,
era stata iniziata una procedura esecutiva immobiliare, nella quale
erano intervenuti numerosi creditori, nei confronti dell'Ordine
Mauriziano, ente ospedaliero di diritto pubblico. Tenutasi l'udienza
per l'audizione delle parti, ai sensi dell'art. 569 del codice di
procedura civile, la Fondazione Ordine Mauriziano aveva chiesto
dichiararsi l'estinzione del processo esecutivo ai sensi dell'art. 3,
comma 1, del citato decreto-legge n. 277 del 2004, mentre taluni
creditori avevano eccepito la illegittimita' costituzionale della
medesima norma.
1.2. - In diritto, il giudice a quo osserva che il predetto
decreto-legge n. 277 del 2004, nel prevedere che l'Ente Ordine
Mauriziano di Torino «continua a svolgere la propria attivita'
secondo le vigenti disposizioni» (art. 1, comma 2), ha costituito la
Fondazione Ordine Mauriziano, con sede in Torino (art. 2, comma 1),
trasferendo ad essa l'intero patrimonio immobiliare e mobiliare
dell'Ente, con esclusione dei presidi ospedalieri Umberto I di Torino
e Istituto per la ricerca e la cura del cancro (IRCC) di Candiolo
(art. 2, comma 2), e stabilendo che la medesima Fondazione succede
all'Ente nei rapporti attivi e passivi, ivi compresi quelli
contenziosi, di cui lo stesso era titolare alla data di entrata in
vigore del decreto (con esclusione dei rapporti di lavoro relativi al
personale impegnato nelle attivita' sanitarie), nonche' nelle
situazioni debitorie e creditorie a qualsiasi titolo maturate
dall'Ente in data anteriore a quella di entrata in vigore del decreto
(art. 2, comma 3). Il nuovo soggetto giuridico, cosi' costituito, ha
lo scopo - dispone l'art. 2, comma 4 - di gestire il patrimonio
conferitogli, conservando e valorizzando i beni culturali di sua
proprieta', nonche' di «operare per il risanamento del dissesto
finanziario dell'Ente, calcolato alla data di entrata in vigore del
presente decreto, anche mediante la dismissione dei beni del
patrimonio disponibile trasferito» .
In funzione di tale obiettivo, l'art. 3, comma 1, prevede che
dalla data di entrata in vigore e per un periodo di ventiquattro
mesi:
«a) non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive
nei confronti della Fondazione per debiti dell'Ente, insoluti alla
data predetta;
b) le procedure esecutive pendenti, per le quali sono scaduti
i termini per l'opposizione giudiziale da parte dell'Ordine
Mauriziano, ovvero la stessa opposizione, benche' proposta, sia stata
rigettata, sono dichiarate estinte dal giudice; gli importi dei
relativi debiti sono inseriti nella massa passiva di cui alla
lettera e), a titolo di capitale, accessori e spese;
c) i pignoramenti eventualmente gia' eseguiti non hanno
efficacia e non vincolano la Fondazione ed il tesoriere, i quali
possono disporre delle somme per i fini della Fondazione e le
finalita' di legge;
d) i debiti insoluti alla data di entrata in vigore del
presente decreto non producono interessi, ne' sono soggetti a
rivalutazione monetaria;
e) il legale rappresentante della Fondazione assume le
funzioni di commissario straordinario e provvede al ripiano
dell'indebitamento pregresso con i mezzi consentiti dalla legge. A
tale fine provvede all'accertamento della massa passiva risultante
dai debiti insoluti per capitale, interessi e spese ed istituisce
apposita gestione separata, nella quale confluiscono i debiti e i
crediti maturati fino alla data di entrata in vigore del presente
decreto. Nell'ambito di tale gestione separata e', altresi', formata
la massa attiva con l'impiego anche del ricavato dall'alienazione dei
cespiti appartenenti al patrimonio disponibile della Fondazione,
delle sovvenzioni straordinarie e delle altre eventuali entrate non
vincolate per legge o per destinazione, per il pagamento anche
parziale dei debiti, mediante periodici stati di ripartizione,
secondo i privilegi e le graduazioni previsti dalla legge;
f) avverso il provvedimento del legale rappresentante della
Fondazione che prevede l'esclusione, totale o parziale, di un credito
dalla massa passiva, i creditori esclusi possono proporre ricorso,
entro il termine di trenta giorni dalla notifica, al Ministro
dell'interno, che si pronuncera' entro sessanta giorni dal
ricevimento decidendo allo stato degli atti;
g) il legale rappresentante della Fondazione e' autorizzato a
definire transattivamente, con propria determinazione, le pretese dei
creditori, in misura non superiore al 70 per cento di ciascun debito
complessivo, con rinuncia ad ogni altra pretesa e con la liquidazione
obbligatoria entro trenta giorni dalla conoscenza dell'accettazione
della transazione».
1.3. - Riguardo, in particolare, alla disposizione di cui alla
lettera b), il giudice rimettente osserva che, poiche' la locuzione
«opposizione giudiziale» non puo' riferirsi all'opposizione
all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., per la quale non e'
previsto alcun termine, «si deve ritenere che il legislatore abbia
voluto fare implicito riferimento ai procedimenti esecutivi
intrapresi sulla base di titoli esecutivi, caratterizzati dal fatto
di essere adottati all'esito di un procedimento di cognizione
sommaria in cui puo' inserirsi, come fase eventuale, un giudizio di
opposizione a cognizione piena», come nel caso di specie, in cui
l'esecuzione e' stata promossa in forza di un decreto ingiuntivo
dichiarato esecutivo.
Dal tenore letterale della norma, poi, il giudice a quo evince
che il provvedimento giudiziale, con il quale le procedure esecutive
pendenti «sono dichiarate estinte», ha portata meramente dichiarativa
di un effetto estintivo gia' prodottosi ope legis dalla data di
entrata in vigore del decreto-legge n. 277 del 2004.
1.4. - Tanto premesso, il giudice a quo ritiene che la
disposizione di cui all'art. 3, comma 1, lettera b), del citato
decreto-legge si pone in contrasto con l'art. 3 Cost. sotto diversi
profili.
1.4.1. - In primo luogo, posto che l'estinzione della procedura
esecutiva si e' prodotta gia' dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge, i creditori intervenuti successivamente a tale data
sulla base di titoli esecutivi identici (decreti ingiuntivi
esecutivi) non possono avvalersi della previsione, riferibile solo ai
creditori anteriori, per cui «gli importi dei relativi debiti sono
inseriti nella massa passiva di cui alla lettera e), a titolo di
capitale, accessori e spese»; il che creerebbe «un'irragionevole
disparita' di trattamento tra creditori, che pur trovandosi in
situazioni identiche, si vedono assoggettati ad un regime
immotivatamente differenziato».
1.4.2. - In secondo luogo, l'inserimento nella massa passiva
dovrebbe aver luogo anche per i creditori che sono si' intervenuti
prima dell'entrata in vigore del decreto-legge, ma sulla base di
titoli privi di efficacia esecutiva; di guisa che si farebbe, del
tutto irragionevolmente, un identico trattamento a soggetti che si
trovano in posizioni differenti.
Piu' in generale, poi, la diversita' di soluzioni, adottate dal
legislatore nelle lettere a) e b) dell'art. 3, comma 1, del
decreto-legge in questione, creerebbe irragionevole disparita' di
trattamento tra creditori muniti di titoli esecutivi provenienti da
procedimenti a cognizione sommaria e creditori forniti di titoli
esecutivi di specie diversa.
1.4.3.-- In terzo luogo, posto che le disposizioni in esame
devono trovare applicazione «per un periodo di ventiquattro mesi»
(secondo l'enunciato iniziale dell'art. 3, comma 1), «se si considera
che l'estinzione del procedimento comporta il venir meno di tutti gli
atti compiuti, appare priva di ragionevolezza la previsione della
dichiarazione di estinzione per un periodo temporaneo»: infatti, al
termine di tale periodo, i creditori, che non fossero stati
soddisfatti, ben potrebbero agire in via esecutiva, ma non avrebbero
la possibilita' di riattivare le «vecchie» procedure e dovrebbero
instaurarne di nuove, andando incontro, cosi', ad un ingiustificato
aggravio di spese.
L'irragionevolezza di tale opzione legislativa sarebbe confermata
- ad avviso del rimettente - nel confronto con le normative dettate
per le varie procedure finalizzate al soddisfacimento dei crediti in
via concorsuale, nelle quali trova applicazione generalizzata la
regola posta dall'art. 51 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267
(Disciplina del fallimento, del concordato preventivo,
dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta
amministrativa), ossia quella che stabilisce il divieto di iniziare o
proseguire azioni esecutive individuali a far data dall'apertura
della procedura concorsuale.
1.5. - Riguardo alla disposizione di cui alla lettera f)
dell'art. 3, comma 1, del medesimo decreto-legge n. 277 del 2004, il
giudice a quo osserva che essa violerebbe il diritto alla tutela
giurisdizionale (art. 24, comma primo, Cost.), in quanto i creditori
possono ottenere il soddisfacimento dei loro diritti solo attraverso
l'iscrizione nel passivo della Fondazione e l'unico strumento di
tutela loro offerto, «avverso il provvedimento del legale
rappresentante della Fondazione che prevede l'esclusione, totale o
parziale, di un credito dalla massa passiva», e' rappresentato dalla
possibilita' di «proporre ricorso, entro il termine di trenta giorni
dalla notifica, al Ministro dell'interno», il quale e' tenuto a
pronunciare «entro sessanta giorni dal ricevimento decidendo allo
stato degli atti».
1.5.1. - La norma violerebbe, altresi', il diritto di difesa
(art. 24, secondo comma, Cost.), in quanto non concede alla parte lo
spazio e il tempo necessari per dispiegare compiutamente le proprie
argomentazioni difensive, non facendo obbligo al Ministro «di
svolgere un'attivita' istruttoria funzionale all'esplicazione del
diritto di difesa del privato».
1.5.2. - Sotto altro profilo, verrebbe leso anche il principio di
uguaglianza (art. 3 Cost.) dalla previsione che solo i creditori
esclusi, non anche i creditori ammessi, possono ricorrere al
Ministro, con cio' facendo una «irragionevole differenziazione di
trattamento, in quanto anche i creditori ammessi possono avere
interesse a ricorrere contro la decisione del legale rappresentante
della Fondazione, che ammetta al passivo crediti, dai quali potrebbe
derivare nocumento al pieno effettivo soddisfacimento delle loro
ragioni».
Il sospetto di incostituzionalita' sarebbe avvalorato dal
confronto sia con la disciplina dei procedimenti esecutivi contenuta
nel codice di rito sia con quella delle varie procedure concorsuali:
infatti, come nell'esecuzione singolare i creditori possono ottenere
tutela giurisdizionale delle loro posizioni soggettive in sede di
distribuzione (art. 512 cod. proc. civ.), cosi' nella procedura di
fallimento e in quella di liquidazione coatta amministrativa i
creditori esclusi o ammessi con riserva possono proporre opposizione
allo stato passivo, ai sensi dell'art. 98 del r.d. n. 267 del 1942
(legge fallimentare), e i creditori interessati possono impugnare i
crediti ammessi, ai sensi dell'art. 100 dello stesso r.d., in
entrambi i casi instaurando un giudizio di cognizione, in cui ognuno
ha la possibilita' di difendere le proprie ragioni davanti a un
giudice terzo e imparziale.
1.6. - Il giudice rimettente ritiene che a fugare i dubbi di
incostituzionalita' non valgano le considerazioni espresse nella
sentenza della Corte costituzionale n. 155 del 1994, con la quale
sono state dichiarate infondate alcune questioni di legittimita'
costituzionale sollevate con riguardo all'art. 21 del decreto-legge
18 gennaio 1993, n. 8 (Disposizioni urgenti in materia di finanza
derivata e di contabilita' pubblica), convertito, con modificazioni,
nella legge 19 marzo 1993, n. 68: norma sotto piu' profili analoga a
quella oggetto del presente giudizio.
1.6.1.-- Ad avviso del giudice a quo, da tale pronuncia possono
trarsi ulteriori argomenti a sostegno della non manifesta
infondatezza delle questioni sollevate.
In primo luogo, nella fattispecie in esame non sussistono
esigenze identiche a quelle che hanno giustificato lo speciale
trattamento riservato agli enti locali in stato di dissesto, atteso
che la Fondazione Ordine Mauriziano non e' un ente
«costituzionalmente necessario» ed e', comunque, un soggetto distinto
dall'Ente Ordine Mauriziano; sicche' non sembra rispondente a
ragionevolezza «la decisione del legislatore di adottare una
procedura concorsuale speciale rispetto alla disciplina applicabile
alla generalita' dei casi».
1.6.2.-- In secondo luogo, posto che l'art. 3, comma 1,
lettera b), del decreto-legge n. 277 del 2004 prevede l'estinzione
solo delle procedure esecutive pendenti instaurate sulla base di
particolari titoli esecutivi, la scelta del legislatore non puo'
dirsi giustificata dall'esigenza di evitare la concorrente pendenza
di procedure esecutive individuali e concorsuali.
1.6.3.-- In terzo luogo, quanto alla tutela offerta ai creditori
nel procedimento amministrativo di liquidazione, non sembra
applicabile nella fattispecie il principio enunciato dalla Corte
costituzionale, secondo cui il silenzio del legislatore non puo' mai
significare sottrazione alla «ordinaria verifica giurisdizionale»,
giacche' l'art. 3, comma 1, lettera f), del decreto-legge n. 277 del
2004, avendo espressamente previsto solo la possibilita' di ricorrere
al Ministro dell'interno, ha inteso escludere la possibilita' di
esperire rimedi di natura giurisdizionale. Peraltro, quand'anche si
ritenesse possibile esperire mezzi di tutela giurisdizionale,
sussisterebbe, tuttavia, un profilo di irragionevolezza e disparita'
di trattamento, atteso che i creditori esclusi dovrebbero
preventivamente ricorrere al Ministro e solo contro la decisione di
questo potrebbero rivolgersi al giudice competente, mentre i
creditori ammessi, per impugnare l'ammissione di altri creditori,
potrebbero adire direttamente la via giurisdizionale.
In conclusione, l'art. 3, comma 1, lettera f), del decreto-legge
n. 277 del 2004 contrasterebbe con gli artt. 3 e 24 Cost., nonche'
con il principio di ragionevolezza, «nella parte in cui prevede,
unicamente per i creditori esclusi, la possibilita' di ricorrere al
Ministro dell'interno, invece del diritto di tutti i soggetti
interessati di adire il competente organo giurisdizionale per
ottenere piena tutela delle rispettive posizioni, analogamente a
quanto previsto nella generalita' delle procedure concorsuali e in
particolare nella liquidazione coatta amministrativa».
1.7. - Quanto alla rilevanza delle questioni, il giudice
rimettente osserva che le censure da lui mosse «non attengono al
livello di controllo giurisdizionale garantito, come tale sindacabile
in giudizi successivi eventualmente proposti dai singoli per ottenere
tutela dei propri diritti ed interessi, ma all'irragionevole
disparita' di trattamento dei diversi creditori, direttamente
conseguente alla decisione di estinzione o improseguibilita' della
presente procedura».
2. - Si e' costituita nel giudizio la 3B S.r.l., creditrice
pignorante nel processo a quo, la quale ha chiesto che sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale degli artt. 2 e 3 del decreto-legge
19 novembre 2004, n. 277 (Interventi straordinari per il riordino e
il risanamento economico dell'Ente Ordine Mauriziano di Torino),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2005, n. 4.
2.1. - La deducente osserva, in primis, che la previsione della
estinzione delle procedure esecutive pendenti e' contraddittoria
rispetto alla disposizione dell'art. 3, comma 1, lettera a), del
citato decreto-legge, la quale stabilisce che, per un periodo di
ventiquattro mesi, «non possono essere intraprese o proseguite azioni
esecutive nei confronti della Fondazione per debiti dell'Ente»: se i
creditori riacquistano la facolta' di agire in via esecutiva allo
scadere del periodo di moratoria, sarebbe stato logico prevedere, per
tale periodo, «una sorta di sospensione ex lege con facolta' di poter
poi proseguire la procedura medesima in base al disposto
dell'art. 627 cod. proc. civ.».
2.2. - Osserva, poi, che la disposizione che sottrae
all'autorita' giudiziaria l'accertamento dei diritti dei creditori,
per devolverlo a organi non giurisdizionali (il commissario
straordinario e, in secondo grado, il Ministro dell'interno),
contrasterebbe coi principi sanciti negli artt. 24 e 25 Cost., e
violerebbe altresi' l'art. 3 Cost., in quanto pone sullo stesso piano
i creditori che si sono attivati tempestivamente, agendo in via
esecutiva, rispetto a quelli che sono rimasti del tutto inerti.
2.3. - Sotto altro profilo, il contrasto con il principio di
uguaglianza risulterebbe da cio', che la normativa impugnata tende
non gia' a soddisfare interessi generali o diffusi, ma ad
avvantaggiare un solo soggetto, per di piu' privato, qual e' la
Fondazione Ordine Mauriziano.
2.4. - Inoltre, la previsione del blocco degli interessi, di cui
alla lettera d) dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge in questione,
«costituisce una vera espropriazione di diritti acquisiti», violando
pure il principio di autonomia contrattuale sancito dall'art. 41
Cost.
2.5. - La deducente osserva, ancora, che si e' creata una
procedura concorsuale ad personam, nella quale nemmeno sono
assicurate le elementari garanzie previste in ogni altra procedura
concorsuale.
2.6. - Infine, essa denuncia come lesivo dei principi degli
artt. 3, 24 e 41 Cost. «lo scorporo dal patrimonio della Fondazione
destinato a soddisfare i creditori di una cospicua parte dei beni
gia' di proprieta' dell'Ordine Mauriziano, beni sui quali i creditori
fondatamente contavano per poter soddisfare le loro ragioni»
(art. 2740 del codice civile).
3. - Si sono, altresi', costituite la Advanced Medical Supplies
s.a., la Emopass s.r.l. e la ME.DI S.r.l., creditrici intervenute nel
processo a quo, le quali hanno chiesto che la emananda pronuncia di
incostituzionalita' sia estesa all'art. 2, commi 2 e 3, nonche' a
tutto l'art. 3 del decreto-legge n. 277 del 2004.
3.1. - Le deducenti asseriscono che l'illegittimita' dell'art. 3,
comma 1, lettera b), «trae con se' in via consequenziale»
l'illegittimita' dell'art. 3, comma 1, lettera a), «vista la stretta
connessione tra le due previsioni». La sospensione delle esecuzioni
pendenti, che, espunta la lettera b), conseguirebbe - secondo il
giudice rimettente - dall'applicazione della sola lettera a), in
realta', dato il disposto della lettera c), «sarebbe del tutto
fittizia, in quanto semplicemente non si troverebbero piu' i beni
gia' pignorati».
Non potrebbe, allora, non essere travolta anche la lettera c).
3.2. - Osservano, ancora, che non hanno alcuna ragionevole
giustificazione e sono da ritenere costituzionalmente illegittimi in
via consequenziale il blocco degli interessi e della rivalutazione
monetaria, disposto dalla lettera d), la gestione separata, prevista
dalla lettera e), nonche' l'autorizzazione, data al legale
rappresentante della Fondazione dalla lettera g), «a definire
transattivamente, con propria determinazione, le pretese dei
creditori, in misura non superiore al 70 per cento di ciascun debito
complessivo, con rinuncia ad ogni altra pretesa e con la liquidazione
obbligatoria entro trenta giorni dalla conoscenza dell'accettazione
della transazione».
Quest'ultima previsione, in particolare, non solo stride con la
sicura capienza del patrimonio disponibile dell'Ordine Mauriziano,
ma, in realta', consente «uno stralcio che sara' disposto d'imperio
dalla Fondazione», cosi' riconoscendo ad essa «il potere di
autoesentarsi dal debito», in violazione dei principi costituzionali,
tra cui quello sancito nell'art. 23 Cost.
3.3. - Infine, le deducenti sostengono che, consequenzialmente
alla pronuncia di incostituzionalita' dell'intero comma 1
dell'art. 3, anche le disposizioni dei commi 2 e 3 dell'art. 2
presenterebbero profili di irragionevolezza, oltre ad «autonomi
profili di incostituzionalita' legati alla violazione del diritto di
difesa, in conseguenza di un trasferimento d'imperio di beni
pignorati, che stravolge principi di ordine pubblico da sempre
indiscussi, quali espressi negli artt. 2913, 2914, 2915 cod. civ.».
4. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'infondatezza delle questioni.
4.1. - L'interveniente osserva che la normativa introdotta dal
decreto-legge n. 277 del 2004 si e' resa necessaria per assicurare la
sopravvivenza dell'Ordine Mauriziano - ente di rilevanza
costituzionale, in quanto previsto dalla XIV disposizione finale
della Costituzione - e la prosecuzione dell'attivita' sanitaria da
esso esercitata, ponendo rimedio alla sua gravissima situazione
finanziaria, mediante «una sorta di coordinamento tra autorita'
amministrativa e giudiziaria finalizzata ad una coordinata tutela
dell'interesse pubblico e degli interessi privati coinvolti,
pienamente compatibile con il vigente ordinamento costituzionale».
La disciplina in questione e' del tutto analoga a quella dettata,
per il risanamento degli enti locali dissestati, dal decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), ed a quella apprestata per il
risanamento dell'Azienda Policlinico Umberto I e dell'Azienda
ospedaliera Sant'Andrea di Roma dal decreto-legge 1° ottobre 1999,
n. 341 (Disposizioni urgenti per l'Azienda Policlinico Umberto I e
per l'Azienda ospedaliera Sant'Andrea di Roma), convertito, con
modificazioni, nella legge 3 dicembre 1999, n. 453.
4.2. - Poste tali premesse, osserva l'Avvocatura dello Stato,
quanto alla disposizione dell'art. 3, comma 1, lettera b), del
decreto-legge n. 277 del 2004, che essa non lede gli interessi dei
creditori, in quanto, in conseguenza della dichiarazione di
estinzione delle procedure esecutive pendenti, «per le quali sono
scaduti i termini per l'opposizione giudiziale da parte dell'Ordine
Mauriziano, ovvero la stessa opposizione, benche' proposta, sia stata
rigettata», i crediti, con esse fatti valere, vengono automaticamente
inseriti nella massa passiva e, quindi, partecipano, senza ulteriori
adempimenti, al riparto dell'attivo.
La norma non preclude, «ovviamente, i possibili ricorsi e le
successive azioni in sede giurisdizionale che restano, intatte e
intangibili, nella piena disponibilita' dell'interessato».
Ne' sussisterebbe la prospettata disparita' di trattamento fra i
creditori intervenuti prima e quelli intervenuti dopo l'entrata in
vigore del decreto-legge in questione, essendo differenti i
presupposti delle due fattispecie; d'altro canto, l'interveniente
successivo potra' anch'egli chiedere al commissario straordinario
l'iscrizione del suo credito nella massa passiva.
4.3. - Quanto alla disposizione dell'art. 3, comma 1, lettera f),
del decreto-legge n. 277 del 2004, la difesa erariale ricorda, in via
generale, che la Corte costituzionale ha affermato che, «ove sorga la
esigenza di una procedura concorsuale, non necessariamente questa
deve interamente svolgersi nel contesto di un procedimento
giurisdizionale sotto l'immediato e diretto controllo dell'autorita'
giudiziaria, come nell'ipotesi del fallimento, ben potendo invece il
legislatore prevedere un procedimento amministrativo tanto piu' se
sono coinvolti interessi pubblici» (sentenza n. 155 del 1994). Cio',
tuttavia, «non significa negazione della giustiziabilita' delle
posizioni soggettive versate nella procedura di liquidazione e non
comporta vulnerazione di quel supremo principio dell'ordinamento
costituzionale (sentenze n. 18 del 1982 e n. 392 del 1992) che e' il
diritto alla tutela giurisdizionale, la quale non implica un'unica
rigida tipologia di procedura concorsuale» (ancora sentenza n. 155
del 1994).
Nel caso di specie, si rientra proprio nella situazione
contemplata dalla Corte nella richiamata pronuncia, atteso che le
ragioni di interesse pubblico insite nell'attivita' sanitaria
esercitata dall'Ordine Mauriziano giustificano la particolare
disciplina adottata per risanare la sua gravissima situazione
finanziaria.
Cio' posto, appare priva di fondamento la censura relativa alla
previsione della possibilita' di proporre ricorso al Ministro
dell'interno, «atteso il carattere altamente qualificato dell'organo
chiamato a rendere il proprio avviso e la terzieta' dello stesso
rispetto al soggetto responsabile dell'atto impugnato», per cui egli
si atteggia «ad organo di giustizia estraneo alle parti e piu' vicino
alla figura del giudice».
Peraltro, la disposizione in esame non esclude la possibilita' di
un successivo controllo giurisdizionale, che deve ritenersi sempre
ammissibile a mente dell'art. 113 Cost.
Ne' risulta menomata la salvaguardia delle posizioni dei
creditori in relazione ai piani di riparto, potendo essere esperiti
avverso questi i normali mezzi di tutela. Infine, non puo' ritenersi
- contrariamente a quanto sostenuto nell'ordinanza di rimessione -
precluso ai creditori ammessi di far ricorso al Ministro.
4.4. - Conclusivamente, la difesa erariale osserva che la
disciplina de qua e' il frutto di un'attenta ponderazione fra i
molteplici interessi, pubblici e privati, implicati nella complessa
situazione dello storico Ordine: essa, da un lato, ha consentito la
prosecuzione della rilevantissima attivita' sanitaria svolta nei
presidi ospedalieri rimasti all'Ente; dall'altro, ha avviato il
ripianamento della ingente esposizione debitoria, attraverso la
liquidazione dei beni del patrimonio disponibile, conferiti alla
Fondazione liberi dai vincoli delle esecuzioni in corso - in
conseguenza della inefficacia dei pignoramenti -, in modo che sia
attuato il principio della par condicio creditorum, «senza violazione
alcuna del principio di uguaglianza, in quanto i pagamenti non
verranno a dipanarsi nell'ordine casuale e contingente, determinato
dalle varie procedure esecutive individuali, ma avvengono nel quadro
di una procedura concorsuale liquidatoria in cui, tra l'altro, sono
tenuti presenti i vari privilegi e le graduazioni previste dalla
legge».
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale ordinario di Torino dubita, in riferimento
all'art. 3, commi primo e secondo, della Costituzione, della
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera b), del
decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277 (Interventi straordinari per
il riordino e il risanamento economico dell'Ente Ordine Mauriziano di
Torino), convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2005,
n. 4, nonche', in riferimento agli artt. 3, commi primo e secondo, e
24, commi primo e secondo, della Costituzione, della legittimita'
costituzionale della lettera f) del medesimo art. 3, comma 1, del
citato decreto-legge.
2. - La questione sollevata in riferimento all'art. 3, comma 1,
lettera b), del decreto-legge n. 277 del 2004 non e' fondata.
2.1. - Il giudice a quo, muovendo dalla premessa che la locuzione
«opposizione giudiziale» non puo' riferirsi che ai creditori il cui
titolo esecutivo sia costituito da un decreto ingiuntivo esecutivo,
osserva che l'inserimento, ad opera del commissario straordinario,
nella massa passiva sarebbe garantito a tale tipologia di creditori,
se intervenuti nel processo esecutivo prima dell'entrata in vigore
del decreto-legge, il quale ex se, e non gia' ope judicis, sancisce
l'estinzione delle procedure esecutive singolari.
Di qui l'asserita violazione dell'art. 3 Cost. sia per
l'irragionevole deteriore trattamento riservato ai creditori, muniti
di identico titolo esecutivo, intervenuti dopo l'entrata in vigore
del decreto-legge, laddove, per giunta, sarebbero ammessi nella massa
passiva creditori non muniti di titolo esecutivo se intervenuti
anteriormente; sia, ancora, per l'irragionevole deteriore trattamento
riservato ai creditori muniti di diverso titolo esecutivo, per cio'
solo esclusi dalla massa passiva; sia, infine, per l'irragionevolezza
della previsione dell'estinzione, in luogo della «temporanea
improseguibilita», delle procedure esecutive singolari, in quanto
tale previsione comporterebbe che, allo spirare del termine di
ventiquattro mesi, i creditori non soddisfatti dovrebbero iniziare ex
novo procedure esecutive e non riattivare le precedenti sui medesimi
beni gia' pignorati.
2.2. - La norma impugnata - formulata, osserva il rimettente, in
modo da rendere impossibile all'interprete di attenersi strettamente
alla sua lettera - deve essere interpretata alla luce del complessivo
quadro normativo disegnato dagli artt. 2 e 3 del decreto-legge n. 277
del 2004; e cio' analogamente a quanto si impone per norme,
sostanzialmente identiche, dettate per gli enti locali dissestati
(art. 248 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, «Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali», riproduttivo
dell'art. 81 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77,
«Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali») e per
l'Azienda Ospedaliera Policlinico Umberto I (art. 2 del decreto-legge
1° ottobre 1999, n. 341, «Disposizioni urgenti per l'Azienda
Policlinico Umberto I e per l'Azienda ospedaliera Sant'Andrea di
Roma», convertito, con modificazioni, nella legge 3 dicembre 1999,
n. 453).
Non e' dubbio, infatti, che, alla pari di quelle appena citate,
la norma censurata assolve alla funzione - unitamente a quella, ex
art. 3, comma 1, lettera a), che vieta di intraprendere o proseguire
azioni esecutive ed a quella, ex art. 3, comma 1, lettera c), che
priva i pignoramenti gia' eseguiti della loro efficacia e del vincolo
di destinazione che ne consegue ex art. 2913 cod. civ. - di
assoggettare i beni della Fondazione ad una procedura esecutiva di
tipo concorsuale in luogo di quelle singolari.
E' il caso di rilevare che la scelta cosi' operata - di imporre
carattere concorsuale alla procedura di liquidazione dei beni - e'
soluzione alla quale il legislatore ricorre, in presenza di un
ragionevole rischio di insufficienza di un patrimonio a soddisfare i
creditori, attraverso varie tecniche: e cosi', al fine di non
pregiudicare l'espletamento di servizi essenziali, creando una
«gestione separata» di un complesso di rapporti attivi e passivi
(come nel caso degli enti locali); procedendo alla creazione, con lo
scorporo da una piu' ampia entita', di un ente distinto (scorporo
dall'Universita' «La Sapienza» di Roma dell'Ente ospedaliero Umberto
I); prevedendo la liquidazione concorsuale dell'eredita' beneficiata
e dell'eredita' giacente ovvero del patrimonio di persona giuridica
estinta.
Nel caso di specie, il legislatore - al fine di preservare dal
dissesto l'espletamento delle tradizionali attivita' ospedaliere - ha
operato una scissione dell'ente (nella specie, dell'Ente Ordine
Mauriziano) costituendo due distinti patrimoni (art. 1, non
censurato) ed attribuendo alla neo-costituita Fondazione tutti i beni
estranei ai presidi ospedalieri, nonche' la qualita' di successore in
tutti i rapporti attivi e passivi (con esclusione di quelli di lavoro
di carattere sanitario).
Connotato essenziale ed indefettibile di qualsiasi procedura
ispirata al principio della concorsualita', e suo fine fondamentale,
e' l'attuazione del principio della par condicio creditorum.
Alla luce di tale principio, pertanto, devono essere interpretate
le singole disposizioni, in quanto - come questa Corte ha rilevato
nella sentenza n. 155 del 1994, avente ad oggetto la norma (art. 21
del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8, «Disposizioni urgenti in
materia di finanza derivata e di contabilita' pubblica», convertito,
con modificazioni, nella legge 19 marzo 1993, n. 68) dalla quale e'
derivata la successiva disciplina del dissesto degli enti locali - il
carattere concorsuale della liquidazione dei beni mira a far si' che
il «comune rischio di inadempimento del debitore e di incapienza di
una qualsivoglia procedura esecutiva individuale» risulti
«razionalizzato perche' il pagamento avviene non gia' secondo il
(casuale e contingente) andamento delle singole procedure
individuali, bensi' nel rispetto del canone della par condicio
creditorum; sicche' il principio di eguaglianza, lungi dall'essere
violato [...], e' viceversa maggiormente attuato».
2.3. - Da quanto fin qui rilevato emerge che l'interpretazione,
proposta dal giudice a quo, della locuzione - certamente non felice,
ma mutuata dalle leggi che si sono ricordate sub 2.2. - «opposizione
giudiziale», come riferentesi esclusivamente all'opposizione a
decreto ingiuntivo, non puo' essere condivisa: ed infatti tale
interpretazione, pur costituendo (come lo stesso rimettente
riconosce) una forzatura della lettera della legge, e' tale da
violare fondamentali precetti costituzionali.
Tale violazione discende dal fatto che l'interpretazione adottata
dal rimettente si pone in radicale contrasto con l'essenza stessa del
carattere concorsuale della procedura, imposta dalla legge, in quanto
essa comporta che l'ammissione alla massa passiva - lo strumento,
cioe', attraverso il quale si attua la par condicio creditorum -
sarebbe riservata, del tutto irragionevolmente, soltanto ai creditori
muniti di (titolo esecutivo costituito da) decreto ingiuntivo
(definitivamente) esecutivo (perche' non opposto o perche'
l'opposizione e' stata rigettata), e ne sarebbero esclusi i creditori
muniti di (titolo esecutivo costituito da) sentenza o altro
provvedimento irretrattabile.
Egualmente confliggente con i precetti costituzionali, e proprio
perche' contrastante con la concorsualita' della procedura qui
imposta dal legislatore - oltre che contraddittoria con la tesi della
ammissione alla massa passiva dei soli creditori riconosciuti
definitivamente tali attraverso la procedura monitoria - e'
l'interpretazione secondo la quale i creditori intervenuti
successivamente all'entrata in vigore del decreto-legge sarebbero per
cio' solo esclusi dalla massa passiva, mentre vi sarebbero ammessi
tutti quelli intervenuti anteriormente, ancorche' privi di titolo
esecutivo; il tutto desunto dalla natura meramente dichiarativa del
provvedimento di estinzione che il giudice dell'esecuzione deve
emettere ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b).
2.4. - Il dovere del giudice di sperimentare la possibilita' di
una interpretazione conforme a Costituzione impone di fondarsi non
gia' esclusivamente su una singola - peraltro, non univoca -
espressione verbale ma sulla trasparente ratio dell'intera
disciplina, per verificare se quella espressione sia tale da impedire
una lettura sistematica, che sia rispettosa dei valori
costituzionali.
E' agevole, allora, rilevare che «l'opposizione giudiziale» - non
proposta ovvero rigettata - alla quale si riferisce la norma
censurata allude genericamente a qualsiasi rimedio lato sensu
impugnatorio volto a contrastare la formazione di un titolo esecutivo
giudiziale; titolo che, divenuto irretrattabile, per cio' solo impone
al commissario straordinario l'inserimento del relativo credito nella
massa passiva.
Cosi' come e' agevole rilevare che per tutti gli altri crediti -
e cioe' non assistiti da un giudicato - il commissario deve
provvedere all'«accertamento», ai sensi dell'art. 3, comma 1,
lettera e), e, in caso di sua valutazione favorevole all'esistenza
del credito, deve disporne l'ammissione al passivo.
Peraltro, la legge e' inequivoca nel senso che l'ammissione nella
massa passiva riguarda tutti, ed esclusivamente, «i debiti [...]
maturati fino alla data di entrata in vigore del presente decreto»:
sicche' non soltanto e' irrilevante il momento dell'(eventuale)
intervento nella procedura esecutiva, ma ne discende altresi' che
l'inserimento nella massa passiva e' definitivo e non gia'
«provvisorio», e cioe' - secondo il rimettente - per «un periodo di
ventiquattro mesi», decorso il quale occorrerebbe intraprendere ex
novo un'espropriazione singolare.
Poiche', infatti, il commissario, al fine del risanamento del
dissesto «calcolato alla data di entrata in vigore del presente
decreto» (art. 2, comma 4, del decreto-legge n. 277 del 2004),
«istituisce apposita gestione separata» - costituita da una massa
passiva comprensiva di tutti i debiti maturati anteriormente
all'entrata in vigore del decreto-legge e da una massa attiva formata
dai crediti maturati alla stessa data, dal «ricavato dell'alienazione
dei cespiti appartenenti al patrimonio disponibile della Fondazione,
dalle sovvenzioni straordinarie e dalle eventuali entrate non
vincolate per legge o per destinazione» - tale gestione separata puo'
cessare (e sarebbe intrinsecamente irragionevole - ex art. 3 Cost. -
l'opposta soluzione) solo dopo che i beni costituenti la massa attiva
siano stati impiegati per la soddisfazione, «anche parziale», dei
creditori ammessi al passivo «mediante periodici stati di
ripartizione, secondo i privilegi e le graduazioni previsti dalla
legge».
E' evidente, allora, che il potere, riconosciuto al commissario,
di alienare i «cespiti appartenenti al patrimonio disponibile della
Fondazione» - essenziale per la formazione della massa attiva con la
quale soddisfare concorsualmente i creditori - presuppone
necessariamente il venir meno del vincolo di destinazione impresso su
di essi, ex art. 2913 cod. civ., con il pignoramento; sicche' il
lamentare - come fa il rimettente - che il legislatore abbia optato
per l'estinzione delle procedure esecutive, anziche' per la loro
«temporanea improseguibilita», contraddice la possibilita' stessa di
formare una massa attiva e il senso stesso della formazione di una
massa passiva, viceversa censurata - si e' visto - soltanto per
profili attinenti al modo in cui ne e' disciplinata la composizione.
Altrettanto evidente e' che il commissario non ha semplicemente il
potere, ma il dovere di procedere alla liquidazione della massa
attiva al fine di provvedere al riparto del ricavato tra i crediti
ammessi al passivo: questo, e non altro, essendo il compito
demandatogli dalla legge in tale qualita' e questo essendo lo scopo
fondamentale fissato dalla legge (anche ai fini di cui all'art. 25
cod. civ.) alla Fondazione (come dimostra l'obbligo di dismettere in
favore di «altra istituenda Fondazione» il «patrimonio culturale»:
art. 2, comma 5).
Ne consegue che la legge, imponendo la «moratoria» di
ventiquattro mesi, esclude che i creditori, il cui diritto sia
maturato posteriormente all'entrata in vigore del decreto-legge,
possano intraprendere per tale periodo azioni esecutive e, decorso
tale periodo, le consente, oltre che su beni eventualmente
sopravvenuti, sui beni compresi nella «gestione separata» solo se, e
dopo che, i creditori ammessi alla massa passiva siano gia' stati
integralmente soddisfatti: solo se, in altri termini, sia venuto
meno, per raggiungimento dello scopo, il vincolo di destinazione su
di essi impresso attraverso il loro inserimento nella massa attiva
della «gestione separata».
3. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
comma 1, lettera f), del decreto-legge n. 277 del 2004, sollevata in
riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., e' inammissibile.
3.1. - Non occorre soffermarsi sulla manifesta apoditticita'
dell'affermazione del giudice a quo, a tenore della quale la
previsione della «possibilita' di ricorrere al Ministro dell'interno»
renderebbe non applicabile nella specie il principio enunciato da
questa Corte (sentenza n. 155 del 1994), secondo cui il «silenzio del
legislatore non puo' mai significare sottrazione alla ordinaria
verifica giurisdizionale», ne' occorre sottolineare come tale
affermazione confligga con il rilevato carattere concorsuale della
procedura, il quale presuppone la possibilita' per ciascun creditore
di contestare giudizialmente il modo di formazione della massa
passiva: e' evidente, infatti, l'irrilevanza nel giudizio a quo di
una questione di legittimita' costituzionale che concerne la
disciplina della fase, certamente successiva a quella sub iudice,
della formazione della massa passiva.
3.2. - La tesi del rimettente - secondo la quale la
«irragionevole disparita' di trattamento dei diversi creditori
[sarebbe] direttamente conseguente alla decisione di estinzione o di
improseguibilita' della presente procedura» - e' manifestamente
inidonea a giustificare la pretesa rilevanza della questione, in
quanto essa, con chiara inversione del corretto ordine logico,
presuppone la fondatezza della questione sollevata, e cioe' che «il
creditore intervenuto dopo l'entrata in vigore del decreto legge in
esame, ed eventualmente escluso dal passivo, potrebbe far valere il
proprio diritto alla parita' di trattamento solo nel successivo
giudizio, cronologicamente posteriore al ricorso avanti al Ministro
dell'interno».
3.3. - A prescindere dal carattere ipotetico della questione, e'
evidente che il giudice a quo - investito, quale giudice
dell'esecuzione, dell'istanza relativa alla dichiarazione di
estinzione della procedura - non e' in alcun modo chiamato a fare
applicazione della norma, della cui legittimita' costituzionale
dubita.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale, dell'art. 3, comma 1, lettera f), del decreto-legge
19 novembre 2004, n. 277 (Interventi straordinari per il riordino e
il risanamento economico dell'Ente Ordine Mauriziano di Torino),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 gennaio 2005, n. 4
(Conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 19 novembre 2004,
n. 277, recante interventi straordinari per il riordino e il
risanamento economico dell'Ente Ordine Mauriziano di Torino),
sollevata, in riferimento agli articoli 3, commi primo e secondo, e
24, commi primo e secondo, della Costituzione, dal Tribunale
ordinario di Torino con l'ordinanza in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale,
dell'art. 3, comma 1, lettera b), del medesimo decreto-legge n. 277
del 2004, sollevata, in riferimento all'art. 3, commi primo e
secondo, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Torino con
l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 ottobre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 novembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0973