N. 11 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 marzo 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 marzo 2007 (della regione siciliana) Imposte e tasse - Norme della legge finanziaria 2007 - Modalita' tecniche di trasmissione in via telematica dei dati delle dichiarazioni dei redditi da determinarsi con atto del direttore dell'Agenzia delle entrate, d'intesa con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali - Modalita' tecniche di trasmissione in via telematica dei dati dell'import/export alle regioni da determinarsi con atto del direttore dell'Agenzia delle dogane - Ricorso della Regione Siciliana - Lamentata previsione di intesa con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali anziche' con la Conferenza unificata, nonche' omessa previsione di intesa con la Conferenza Stato-Regioni sul provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione, lesione delle attribuzioni regionali, irragionevolezza. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 54 e 55. - Costituzione, artt. 3, 5, 119 e 120. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Misure per il riequilibrio della finanza pubblica - Assunzione da parte delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome dell'esercizio di funzioni statali - Disciplina per l'attuazione, per il coordinamento della manovra finanziaria statale e l'ordinamento della finanza regionale, e per il versamento dell'Irap e dell'addizionale sull'Irpef - Ricorso della Regione Siciliana - Lamentato trasferimento di funzioni senza adeguate risorse economiche, risparmio per il bilancio dello Stato perseguito con squilibrio finanziario del bilancio regionale, nonche' predeterminazione unilaterale del contenuto delle future norme di attuazione - Denunciato contrasto con il criterio di simmetria previsto nello Statuto, lesione dei principi in tema di copertura di nuove spese e di autonomia finanziaria, lesione dei principi di armonizzazione e coordinamento dei bilanci e della finanza pubblica, lesione del principio di pariteticita'. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 661 e 662. - Costituzione, artt. 81, comma quarto, e 119; Statuto della Regione Siciliana, artt. 36 e 43; d.lgs. 3 novembre 2005, n. 241; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Imposte e tasse - Norme della legge finanziaria 2007 - Addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e aliquota dell'imposta regionale sulle attivita' produttive - Applicazione oltre i livelli massimi previsti dalla legislazione fino all'integrale copertura dei mancati obiettivi - Ricorso della Regione Siciliana - Lamentata previsione di prelievo senza indicazione dell'aliquota - Denunciato contrasto con il principio di eguaglianza per disparita' di trattamento tra cittadini residenti nelle diverse regioni, con il principio della capacita' contributiva, con il principio dell'unitarieta' del sistema tributario e con il principio perequativo, lesione dell'autonomia finanziaria regionale di entrata e di spesa. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b). - Costituzione, artt. 3, 23 e 119; Statuto della Regione Siciliana, art. 36. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Spesa sanitaria - Misure per il completo trasferimento a carico del bilancio della Regione siciliana - Aumento della quota di compartecipazione della Regione, previsione di intesa preliminare all'emanazione delle nuove norme di attuazione dello Statuto in materia sanitaria, nonche' retrocessione del gettito delle accise sui prodotti petroliferi consumati nella Regione e simmetrico aumento del concorso della Regione alla spesa sanitaria - Ricorso della Regione Siciliana - Lamentato aumento unilaterale della quota di compartecipazione senza trasferimento di risorse aggiuntive, determinazione di grave squilibrio nella finanza regionale, arbitrarieta' - Denunciata lesione del principio di eguaglianza, del principio della copertura delle spese, del principio di corrispondenza delle risorse alle funzioni pubbliche attribuite, lesione delle norme statutarie con riferimento al ruolo della Commissione paritetica in materia finanziaria. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 830, 831 e 832. - Costituzione, artt. 3, 81 e 119; Statuto della Regione Siciliana, art. 43.(GU n.12 del 21-3-2007 )
Ricorso della Regione Siciliana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli avvocati Michele Arcadipane e Giovanni Carapezza Figlia, elettivamente domiciliato presso la sede dell'ufficio della Regione Siciliana in Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della giunta regionale; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 54 e 55, commi 661 e 662, comma 796, lett. b), nonche' commi 830, 831 e 832, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», pubblicata nel Supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 299 del 27 dicembre 2006 - Serie generale. F a t t o La legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», pur imponendo, all'art. 1, comma 1363, una applicazione della recata normativa compatibile con le sovraordinate norme degli statuti speciali e delle relative norme di attuazione, contiene talune disposizioni che sembrano porsi in contrasto con la pur asserita salvaguardia delle prerogative delle Autonomie speciali e quindi, per quanto rileva, della Regione siciliana. In particolare, sotto il profilo della ritenuta illegittimita' costituzionale, si censurano le disposizioni recate dai commi sottoelencati dell'articolo unico di cui si compone la legge: commi 54 e 55. Tali commi, rispettivamente, statuiscono che, con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, emanato d'intesa con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, sono stabilite le modalita' tecniche di trasmissione in via telematica alle regioni, alle province autonome e ai comuni, dei dati delle dichiarazioni dei redditi presentate nell'anno precedente dai contribuenti residenti, e che con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane sono stabilite le modalita' tecniche di trasmissione in via telematica dei dati dell'import/export alle regioni. commi 661 e 662. Il comma 661 prevede che «Le regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono al riequilibrio della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dal comma 660, anche con misure finalizzate a produrre un risparmio per il bilancio dello Stato, in misura proporzionale all'incidenza della finanza di ciascuna regione a statuto speciale o provincia autonoma sulla finanza regionale e locale complessiva, anche mediante l'assunzione dell'esercizio di funzioni statali, attraverso l'emanazione, entro il 31 marzo 2007 e con le modalita' stabilite dai rispettivi statuti, di specifiche norme di attuazione statutaria; tali norme di attuazione precisano le modalita' e l'entita' dei risparmi per il bilancio dello Stato da ottenere in modo permanente o comunque per annualita' definite»; il successivo comma 662, dispone che «Sulla base degli esiti della sperimentazione di cui al comma 656, le norme di attuazione devono altresi' prevedere le disposizioni per assicurare in via permanente il coordinamento tra le misure di finanza pubblica previste dalle leggi costituenti la manovra finanziaria dello Stato e l'ordinamento della finanza regionale previsto da ciascuno statuto speciale e dalle relative norme di attuazione, nonche' le modalita' per il versamento dell'imposta regionale sulle attivita' produttive e dell'addizionale dell'imposta sul reddito delle persone fisiche»; comma 796, lett. b). Il richiamato comma, al sesto periodo, prevede che, al verificarsi di determinate condizioni, «l'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e l'aliquota dell'imposta regionale sulle attivita' produttive si applicano oltre i livelli massimi previsti dalla legislazione vigente fino all'integrale copertura dei mancati obiettivi»; commi 830, 831 e 832. Il comma 830 prevede, al fine di addivenire al completo trasferimento della spesa sanitaria a carico del bilancio della Regione Siciliana, che la misura del concorso della regione a tale spesa e' pari al 44,85 per cento per l'anno 2007, al 47,05 per cento per l'anno 2008 e al 49,11 per cento per l'anno 2009. Il comma 831, dopo aver disposto che resta sospesa fino al 30 aprile 2007 l'applicazione delle disposizioni di cui al comma 830 e che entro tale data dovra' essere raggiunta un'intesa preliminare all'emanazione delle nuove norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia sanitaria, dispone che «In caso di mancato raggiungimento dell'intesa entro tale data, il concorso della Regione Siciliana di cui al comma 830 e' determinato, per l'anno 2007, in misura pari al 44,09 per cento». Il comma 832, poi, statuisce che nelle norme di attuazione di cui al comma 831, e' riconosciuta la retrocessione alla Regione Siciliana di una percentuale non inferiore al 20 e non superiore al 50 per cento del gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo nel territorio regionale, e che tale retrocessione aumenta simmetricamente, fino a concorrenza, la misura percentuale del concorso della regione alla spesa sanitaria, come disposto dal comma 830. Le richiamate disposizioni si palesano costituzionalmente illegittime e vengono censurate, in quanto lesive delle attribuzioni proprie della Regione Siciliana quali risultano garantite dalla Costituzione e puntualmente sancite dallo Statuto e dalle correlate Norme di attuazione per le seguenti ragioni di D i r i t t o Commi 54 e 55. Violazione del principio costituzionale di leale collaborazione. Le disposizioni dei richiamati commi, rispettivamente nella parte in cui riservano alla Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, e non alla Conferenza unificata, l'espressione dell'intesa concernente il provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate (comma 54), e nella parte in cui non prevedono l'intesa della Conferenza Stato-regioni sul provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane (comma 55), si pongono in contrasto con il principio costituzionale di leale cooperazione che deve presiedere e regolare i rapporti tra gli enti che costituiscono la Repubblica. Assolutamente arbitraria, e come tale destinata a convertirsi in vizio d'incostituzionalita', appare la scelta del Legislatore nazionale di non considerare in alcun modo il ruolo, il rilevo e gli interessi delle regioni. L'avere sancito che l'intesa prevista al fine di definire le modalita' tecniche di trasmissione in via telematica dei dati delle dichiarazioni dei redditi da trasmettere anche alle regioni ed alle province autonome si perfezioni in una sede di concertazione e di confronto che esclude la partecipazione delle regioni e delle province autonome, oltreche' irriguardoso ed irrispettoso del ruolo istituzionale agli indicati enti costituzionalmente riconosciuto, appare irrazionale in quanto incompatibile con la logica interna del sistema ed in palese contraddizione con la stessa scelta del Legislatore finalizzata ad attivare un confronto con altre realta' istituzionali al fine di elaborare soluzioni condivise. Parimenti irragionevole e' il non prevedere l'acquisizione di un'intesa delle regioni sul provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane che, assunto senza valutare le esigenze e le necessita' regionali, rischia pertanto di non corrispondere alle finalita' che la prevista trasmissione dei dati relativi all'import/export mira a perseguire. La leale cooperazione che si rivendica avrebbe viceversa imposto di individuare una sede di raccordo fra i diversi livelli di governo - quale appunto, rispettivamente, la Conferenza unificata e la Conferenza Stato-regioni - per consentire un esercizio coordinato delle funzioni e meglio rispondere ai criteri di efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa. Commi 661 e 662. Violazione degli articoli 36 e 43 dello Statuto regionale e degli articoli 81 e 119 della Costituzione - Violazione delle norme di attuazione dello statuto regionale approvate con d.lgs. 3 novembre 2005, n. 241, recanti attuazione dell'art. 37 dello Statuto e simmetrico trasferimento di competenze - Violazione dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Il comma 661 impone alle Autonomie speciali, e tra esse dunque anche alla Regione Siciliana, di concorrere al riequilibrio della finanza pubblica oltreche' nei modi convenuti nel patto di stabilita' che ciascuna regione dovra' stipulare con il Ministro dell'economia, «anche con misure finalizzate a produrre un risparmio per il bilancio dello Stato, ..., anche mediante l'assunzione dell'esercizio di funzioni statali, attraverso l'emanazione, entro il 31 marzo 2007 e con le modalita' stabilite dai rispettivi statuti, di specifiche norme di attuazione statutaria.» La recata previsione, mirante a produrre un risparmio per il bilancio statale - e, quindi, stabilendo sostanzialmente il trasferimento di funzioni senza trasferimento di risorse economiche o con il trasferimento di risorse inferiori al necessario - si pone in contrasto con il criterio di simmetria sancito dalle «Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione siciliana, recanti attuazione dell'art. 37 dello Statuto e simmetrico trasferimento di competenze», approvate con d.lgs. 3 novembre 2005, n. 241, ed e' foriera di uno squilibrio finanziario a carico del bilancio regionale in spregio dei principi sanciti dall'art. 36 dello statuto e dagli articoli 81 e 119 della Costituzione in tema di copertura di nuove spese e di autonomia finanziaria, nonche' della clausola di salvaguardia recata dall'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Disposizione, tale ultima, che - caratterizzata da assoluta specialita' (cfr. sentenze nn. 370 del 2006 e 383 del 2005 di codesta ecc.ma Corte), e mirante a garantire alle regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano, quelle forme di autonomia piu' ampie contemplate dalle norme del nuovo Titolo V - non pregiudica in alcun modo quelle attribuzioni e prerogative riconosciute dai singoli statuti di autonomia, e dunque, al contempo, non consente che al di fuori degli strumenti pattizi in essi individuati, od anche liberamente convenuti, si incida sull'equilibrio finanziario e sull'autonomia regionale. Va a tal proposito osservato che il patto di stabilita' interno che ciascuna regione a statuto speciale e provincia autonoma dovra' - ai sensi di altre, non contestate, disposizioni della medesima legge finanziaria 2007 - concordare con il Ministero dell'economia e delle finanze costituisce un quadro unitario e complessivo, all'interno del quale, in una condivisa visione d'insieme, completa e coerente, dovra' essere fissato un livello complessivo della spesa rilevante al fine del perseguimento degli individuati obiettivi di finanza pubblica, risultante dalla sommatoria di limiti quantificati per la spesa corrente ed in conto capitale, anche con riferimento alle economie di spesa. In tale omnicomprensiva sede, va definito ogni obiettivo cumulativo e globale di risparmio, sia relativo alla regione che attinente allo Stato. Cio' premesso, si osserva che la disposizione contestata, finalizzata unicamente a produrre un risparmio per il bilancio dello Stato, comporta di contro, palesemente, un corrispondente aggravio di spesa per il bilancio delle considerate Autonomie speciali, ponendosi dunque in aperta ed insanabile violazione, come cennato, con i principi sanciti dall'art. 36 dello Statuto della Regione Siciliana e dall'art. 119 della Costituzione in tema di autonomia finanziaria, e dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione per cio' che attiene all'obbligo della copertura delle nuove o maggiori spese, e determina altresi' una lesione ai connessi principi di armonizzazione e coordinamento dei bilanci e della finanza pubblica. Il perseguito riequilibrio della finanza pubblica, invero, non puo' essere raggiunto mediante un mero spostamento della incidenza dei costi derivanti dall'esercizio di funzioni pubbliche, bensi' soltanto attraverso interventi equilibrati, coinvolgenti tutti i soggetti che ai sensi dell'art. 114 della Costituzione costituiscono la Repubblica, finalizzati alla eliminazione degli sprechi ed alla ottimizzazione dell'utilizzo delle risorse. La disposizione del comma 661, poi, unitamente a quella recata dal successivo comma 662, si pone altresi' in contrasto con l'art. 43 dello Statuto, che demanda alla Commissione paritetica ivi prevista la determinazione del contenuto delle norme attuative dello Statuto regionale. Ed invero ambedue i commi in questione, predeterminando unilateralmente il contenuto di future norme di attuazione statutaria, violano il principio di pariteticita' che presiede alla determinazione pattizia delle medesime, palesandosi evidentemente, allo scopo, del tutto insufficiente la garanzia procedimentale, del resto ovvia, alla quale si rinvia, svuotata di fatto di ogni contenuto, laddove esso viene individuato, viceversa, in via anticipata ed unilaterale. Comma 796, lett. b). Violazione degli articoli 3, 23 e 119 della Costituzione, e dell'art. 36 dello Statuto della Regione Siciliana. Premesso che secondo il costante orientamento di codesta ecc.ma Corte (ex multis, sentenze nn. 50 del 2005, 287, 196, 6 e 4 del 2004), va ritenuta ammissibile la censura proposta dalla regione anche in ragione del contrasto con le calendate norme costituzionali non relative al riparto di competenze con lo Stato, poiche', nella fattispecie tale violazione comporta una compromissione delle attribuzioni costituzionalmente garantite alla regione stessa, si rileva che la disposizione impugnata si pone in contrasto con gli articoli 3 e 23 della Costituzione, confligge con il principio dell'unitarieta' del sistema tributario e con il principio perequativo di cui all'art. 119 della Costituzione, e lede l'autonomia finanziaria regionale di entrata e di spese riconosciuta dal medesimo art. 119 Cost. e dall'art. 36 dello Statuto regionale. Cio' premesso, si osserva, in primo luogo, che la riserva di legge sancita dall'art. 23 della Costituzione non puo' ritenersi soddisfatta da una previsione normativa (come quella censurata) che ipotizza l'applicazione di tributi senza individuare alcuna aliquota che limiti il prelievo fiscale ad una percentuale della base imponibile considerata. Siffatta previsione, invero, non tiene conto della capacita' contributiva degli obbligati e determina altresi' una gravissima disuguaglianza - in spregio dell'articolo 3 della Costituzione - tra i cittadini residenti (e le persone giuridiche aventi sede) nelle diverse regioni italiane, in relazione a fatti ed accadimenti che si pongono al di fuori della loro possibilita' di determinazione e di controllo. La disposizione impugnata si pone altresi' in violazione dell'autonomia finanziaria regionale, quale risulta sancita dagli art. 36 dello Statuto e 119 della Costituzione - che non prescinde tuttavia dalla riconosciuta unitarieta' del sistema tributario, che, peraltro, si impone anche in ragione di quel «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» individuato tra le materie di legislazione concorrente dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione - e, rimettendo in fondo al potere, peraltro discrezionale, dell'amministrazione statale l'accertamento del verificarsi di quella situazione da cui scaturisce l'applicazione delle considerate imposte «oltre i limiti massimi previsti dalla vigente legislazione», altera il sistema costituzionale di imputazione della titolarita' di competenza nella materia considerata, non consentendo alla regione di provvedere, nei limiti delle scelte possibili e delle risorse disponibili, alle determinazioni che le competono secondo quei «principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», espressamente richiamati dall'art. 119, secondo comma, della Costituzione. Commi 830, 831 e 832. Violazione dell'art. 43 dello Statuto regionale e degli articoli 3, 81 e 119 della Costituzione. Le disposizioni in questione fissano un aumento unilateralmente disposto della quota di compartecipazione della regione per gli anni 2007-2009 (comma 830), senza che venga contemporaneamente previsto il trasferimento delle necessarie risorse. Infatti la retrocessione, in forza di apposite norme di attuazione (comma 832), di quote del gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo nel territorio regionale, e' prevista soltanto per quote aggiuntive e ulteriori - sia rispetto a quelle unilateralmente disposte per gli anni 2007-2009, sia rispetto a quella (sempre unilateralmente) fissata dal comma 831 per il solo anno 2007 nell'ipotesi in cui non si addivenga alla prefigurata intesa preliminare - di compartecipazione regionale alla spesa sanitaria. Le disposizioni, pertanto, imponendo un rilevante aggravio di spesa a carico del bilancio regionale - quantificabile, per gli anni 2007/2009, e sulla base dei dati riferiti all'esercizio in corso, rispettivamente in 185, 371 e 556 milioni di euro - determinano anche un grave squilibrio finanziario della Regione Siciliana, palesemente non in grado, in relazione all'entita' delle somme in gioco, di sopportarlo mediante la rimodulazione e la compressione di altre voci di spesa, in spregio ai principi sanciti dagli articoli 81, quarto comma, e 119, quarto comma, della Costituzione che sanciscono rispettivamente l'obbligo della copertura delle nuove o maggiori spese ed il principio di corrispondenza delle risorse alle funzioni pubbliche attribuite che integralmente, mediante le diverse fonti di entrata, devono essere finanziate. Le disposizioni medesime, prevedendo una maggiorazione di quote della compartecipazione finanziaria per gli anni 2007-2009 senza trasferimento alcuno di risorse aggiuntive, e determinando quindi un trattamento difforme rispetto a quanto previsto in relazione alle ulteriori maggiorazioni prefigurate dal comma 832 - per le quali, di contro, e' prevista una simmetrica retrocessione di risorse - peraltro, violano quel principio di eguaglianza che, sancito dall'art. 3 della Costituzione, e' destinato a trovare applicazione, in forza di un procedimento di astrazione e secondo la costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, anche nei confronti dei fatti, delle situazioni e degli istituti giuridici, ponendo sostanzialmente un divieto di discriminazioni arbitrarie ed ingiuste, e configurano quella arbitrarieta' della legge che si converte in vizio di costituzionalita' anche in ragione della violazione dell'appena richiamato principio di eguaglianza. Rilevato, incidentalmente, quanto appaia velleitario il dichiarato «fine di addivenire al completo trasferimento della spesa sanitaria a carico del bilancio della Regione Siciliana» (cfr. comma 830), se solo si considera che l'importo globale di detta spesa - quale risulta in astratto imputabile rispetto alla popolazione ed all'ambito regionale in seguito alla ripartizione delle disponibilita' finanziarie complessive destinate al finanziamento del Servizio sanitario nazionale - corrisponde, sostanzialmente, al complesso delle entrate tributarie regionali, e che pertanto l'auspicato integrale trasferimento impedirebbe di fatto lo svolgimento di tutte le altre fondamentali funzioni pubbliche ascritte alla regione, si osserva che le disposizioni impugnate si pongono altresi' in contrasto con l'art. 43 dello Statuto laddove limitano l'intervento della Commissione paritetica ivi prevista all'individuazione di quelle misure percentuali di concorso regionale alla spesa sanitaria discendenti dalla prevista simmetria rispetto alla quota di gettito da devolvere, mentre rientra viceversa tra i suoi compiti il definire, tra gli altri, anche tutti i profili finanziari connessi all'esercizio delle funzioni attribuite.
P. Q. M. Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente ricorso, dichiarando l'illegittimita' costituzionale delle norme impugnate, in quanto lesive delle attribuzioni della Regione Siciliana e dell'autonomia finanziaria della stessa quali risultano dagli articoli 36 e 43 dello Statuto e dalle norme di attuazione in materia finanziaria, e poste in essere in violazione degli articoli 3, 23, 81 e 119 della Costituzione e del principio costituzionale di leale cooperazione. Con riserva di ulteriori deduzioni. Si deposita con il presente atto: 1) Autorizzazione a ricorrere (Deliberazione della giunta regionale n. 11 del 21 febbraio 2007). Palermo, addi' 21 febbraio 2007 Avv. Michele Arcadipane - Avv. Giovanni Carapezza Figlia 07C0295