N. 272 SENTENZA 4 - 13 luglio 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' amministrativa e contabile - Giudizio di responsabilita' per danno erariale innanzi alla Corte dei conti - Sospensione, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, costituente «diritto vivente», in caso di sentenza penale di primo grado che abbia pronunciato anche sulla domanda risarcitoria proposta dall'amministrazione costituitasi parte civile - Denunciata lesione della giurisdizione della Corte dei conti - Eccezione di inammissibilita' del ricorso per sopravvenuta irrilevanza, atteso il passaggio in giudicato della sentenza penale relativa al medesimo fatto, statuente pure sugli effetti civili - Reiezione. - Cod. proc. pen., art. 75, comma 3. - Costituzione, art. 103, comma secondo. Responsabilita' amministrativa e contabile - Giudizio di responsabilita' per danno erariale innanzi alla Corte dei conti - Sospensione, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, costituente «diritto vivente», in caso di sentenza penale di primo grado che abbia pronunciato anche sulla domanda risarcitoria proposta dall'amministrazione costituitasi parte civile - Denunciata lesione della giurisdizione della Corte dei conti - Eccezione di inammissibilita' del ricorso per difetto di rilevanza sull'assunto dell'avvenuta prescrizione dell'azione di responsabilita' erariale - Reiezione. - Cod. proc. pen., art. 75, comma 3. - Costituzione, art. 103, comma secondo. Responsabilita' amministrativa e contabile - Giudizio di responsabilita' per danno erariale innanzi alla Corte dei conti - Sospensione, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, costituente «diritto vivente», in caso di sentenza penale di primo grado che abbia pronunciato anche sulla domanda risarcitoria proposta dall'amministrazione costituitasi parte civile - Denunciata lesione della giurisdizione della Corte dei conti - Questione meramente interpretativa, fondata su erronea lettura della disposizione censurata - Inammissibilita'. - Cod. proc. pen., art. 75, comma 3. - Costituzione, art. 103, comma secondo.(GU n.28 del 18-7-2007 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 75,
comma 3, del codice di procedura penale, promosso con ordinanza del
30 marzo 2006 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la
Regione Lombardia, nel giudizio di responsabilita' amministrativa
promosso dal Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale
per la Regione Lombardia nei confronti di Facchini Carlo, iscritta al
n. 170 del registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, n. 24, 1ª serie speciale, dell'anno 2006;
Visto l'atto di costituzione di Facchini Carlo;
Udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Udito l'avvocato Mario Viviani per Facchini Carlo.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 30 marzo 2006, la Corte dei conti -
Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
all'articolo 103, secondo comma, della Costituzione,
dell'articolo 75, comma 3, del codice di procedura penale, nella
parte in cui, applicato «in conformita' all'indirizzo interpretativo
delle Sezioni unite della Corte di cassazione in ordine ai rapporti
fra giudizi di competenza del giudice ordinario e quelli devoluti al
giudice contabile», comporterebbe la sospensione del processo
contabile instaurato, nei confronti delle medesime persone e per i
medesimi fatti, dopo l'emanazione della sentenza penale di primo
grado che abbia pronunciato sulla domanda civile proposta in quella
sede dalla amministrazione pubblica.
2. - La rimettente Corte dei conti riferisce che, nel corso di un
giudizio di responsabilita', il convenuto ha eccepito, tra l'altro,
l'inammissibilita' dell'atto di citazione della Procura regionale per
essere stato questo emanato nonostante la gia' intervenuta condanna
per gli stessi fatti, emessa dal giudice penale di primo grado, al
risarcimento del danno in favore della amministrazione pubblica
danneggiata (Consorzio interprovinciale per la tutela e la
salvaguardia delle acque del lago di Varese) ivi costituitasi parte
civile ovvero, in via subordinata, la sospensione dell'azione
contabile sino alla definizione del pendente giudizio penale.
2.1. - In ordine alla rilevanza della questione, il giudice
rimettente evidenzia che «effettivamente» la Procura regionale agisce
per il risarcimento del medesimo danno all'immagine gia' richiesto,
in relazione ai medesimi fatti, dal predetto Consorzio, costituitosi
parte civile nel giudizio penale.
Il rimettente riferisce, inoltre, che, prima della proposizione
della azione di responsabilita' in sede contabile, e' stata emanata
la sentenza penale di primo grado, la quale ha condannato l'imputato
al risarcimento pure di questo danno, rinviandone pero' a separata
sede la liquidazione, e che, per quanto gli consta, sarebbe allo
stato pendente il giudizio penale di appello.
2.2. - Il giudice rimettente, aderendo alla prospettazione in via
subordinata del convenuto, ritiene che nella fattispecie debba
trovare applicazione la sospensione prevista dall'articolo 75,
comma 3, cod. proc. pen.; sennonche' egli dubita della legittimita'
costituzionale di questa disposizione, in riferimento
all'articolo 103, secondo comma, della Costituzione per le ragioni
appresso indicate.
2.3. - Quanto alla applicabilita' alla fattispecie de qua della
sospensione prevista dal predetto articolo 75, comma 3, il giudice
rimettente sostiene:
a) che la norma censurata comporta necessariamente la
sospensione del giudizio civile instaurato dopo la sentenza penale di
condanna di primo grado, che abbia pronunciato anche sulla domanda
civile in esso proposta, giacche' l'azione proposta nelle due sedi e'
la medesima e si intende evitare la duplicazione dei giudizi;
b) che se, come affermato dalla giurisprudenza costante
(costituente «diritto vivente») della Corte di cassazione,
l'esercizio dell'azione civile in sede penale da parte
dell'amministrazione danneggiata esclude, una volta formatosi il
giudicato, la proponibilita' dell'azione di responsabilita'
esercitabile innanzi alla Corte dei conti per danno erariale, ne
deriva che ammettere la procedibilita' di tale azione (dopo che, nel
definire il processo penale di primo grado, il relativo giudice abbia
pronunciato anche sulla domanda civile in esso proposta)
comporterebbe parimenti un problema di duplicazione dei giudizi;
c) che se, come affermato sempre dalla giurisprudenza delle
sezioni unite della Corte di cassazione, l'azione erariale non e'
(neppure) proponibile (solo) una volta formatosi il giudicato sulla
sentenza penale che abbia pronunciato anche sulla domanda civile
proposta in quella sede, medio tempore, la prima va considerata
evidentemente proponibile e procedibile;
d) che, una volta intervenuta la decisione penale di primo
grado che, in via non definitiva, abbia pronunciato sulla domanda
civile proposta in quella sede, il processo contabile cosi'
instaurato va sospeso ai sensi dell'articolo 75, comma 3, cod. proc.
pen., perche' il rischio di duplicazione e' lo stesso che si da' tra
l'azione civile esercitata nel processo penale e quella invece
esercitata nel processo civile dopo l'emanazione della sentenza
penale di primo grado che abbia pronunciato sulla domanda civile
proposta in quella sede;
e) che, ove non si ritenesse applicabile l'articolo 75,
comma 3, risulterebbe vulnerato il principio di economia processuale,
poiche' il convenuto (a fronte della domanda civile proposta nel
processo penale e, contemporaneamente, della citazione nel processo
contabile) sarebbe esposto al rischio di doversi difendere in due
sedi distinte, dinanzi a due giudici diversi, per i medesimi fatti;
f) che, inoltre, se l'azione erariale fosse considerata
realmente procedibile, a dispetto dell'articolo 75, comma 3, lo
svolgimento del processo contabile - fra il momento in cui detta
azione viene esercitata e quello (successivo) in cui diviene
definitiva la decisione penale di secondo grado che pronunci sulla
domanda civile proposta dall'amministrazione danneggiata in quella
sede (con conseguente improcedibilita' dell'azione erariale) -
determinerebbe il paradossale effetto di una inutile attivazione
dell'organizzazione giudiziaria con accollo alla parte privata di
oneri difensivi duplicati.
2.4. - Il giudice rimettente, pertanto, ritiene che,
«presupponendo un rapporto di concorrenza fra azioni risarcitorie
omogenee proposte in sedi distinte, l'articolo 75, comma 3, c.p.p. da
intendersi» - onde uniformarsi all'orientamento «delle Sezioni unite
della corte di Cassazione in ordine ai rapporti fra giudizi di
competenza del giudice ordinario e quelli devoluti al giudice
contabile - come riferito anche ai giudizi di responsabilita' che si
svolgono dinanzi alla Corte dei conti, si pone [...] in contrasto con
l'art. 103, comma secondo, Cost., nell'interpretazione che, parimenti
in ordine ai rapporti fra giudizi di competenza dell'uno e
dell'altro, ne ha sino ad oggi dato la Corte costituzionale, che ha
viceversa escluso l'esistenza di un rapporto di concorrenza tra le
due giurisdizioni».
Il rimettente, piu' specificamente, dubita «della legittimita'
costituzionale dell'articolo 75, comma 3, c.p.p., testo vigente,
nella parte in cui obbliga la sospensione del processo civile - ma
anche, per quanto qui interessa, dei processi nei quali puo', secondo
il richiamato orientamento delle Sezioni unite, proporsi analoga
domanda risarcitoria - se questi vengano iniziati dopo l'emanazione
della sentenza penale di primo grado».
«Detto altrimenti», continua il rimettente, «dubita questo
giudice - nello specifico caso di risarcimento dei danni, anche non
patrimoniali, cagionati ad una amministrazione pubblica da
amministratori e dipendenti mediante comportamenti costituenti reato
- della legittimazione, che l'articolo 75, comma 3, c.p.p., testo
vigente, presuppone, (se inteso coerentemente al predetto
orientamento delle Sezioni unite, e quindi del giudice regolatore
della giurisdizione), dell'ente pubblico danneggiato a costituirsi
parte civile nel processo penale instaurato nei confronti degli
autori del reato medesimo, per fare valere in quella sede il diritto
di credito di cui assuma di essere titolare, derivandone, in caso di
definitivo accoglimento della domanda proposta con l'azione civile,
l'improponibilita' della domanda che venisse esercitata
successivamente dal p.m. contabile dinanzi alla competente Sezione
giurisdizionale regionale della Corte dei conti (e, medio tempore,
l'improcedibilita' del giudizio contabile instaurato dopo
l'emanazione della sentenza penale di primo grado che abbia
pronunciato anche sulla domanda civile proposta in quella sede
dall'amministrazione danneggiata)».
Infine, precisa ancora il giudice rimettente, «in ragione di
quanto precede, il Collegio ritiene, pertanto, di dovere sollevare
d'ufficio la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 75,
comma 3, c.p.p., essendo la stessa rilevante ai fini delle
definizione delle specifica controversia sottoposta al suo esame,
nella parte in cui prevede la necessaria sospensione del giudizio
contabile nel quale venga esercitata l'azione risarcitoria gia'
esperita vittoriosamente nel giudizio penale di primo grado».
2.5. - In ordine alla non manifesta infondatezza della questione,
il giudice rimettente sviluppa anzitutto una articolata analisi della
giurisprudenza costituzionale intervenuta in merito all'articolo 103,
secondo comma, della Costituzione, dallo stesso evocato quale
parametro del presente giudizio.
Alla luce delle sentenze numeri 33 del 1968, 102 del 1977, 641
del 1987, 24 del 1993 e 385 del 1996, il rimettente individua quale
rilevante ai fini della valutazione della prospettata questione, il
principio della necessaria interpositio legislatoris, in tali
pronunce affermato quale presupposto necessario, al fine di radicare
concretamente la giurisdizione, solo tendenzialmente generale,
attribuita dall'articolo 103, secondo comma, della Costituzione alla
Corte di conti sulle materie di contabilita' pubblica.
Per il rimettente, in questa (e, piu' in generale, nella)
giurisprudenza costituzionale l'interpositio legislatoris parrebbe
«declinarsi» come «possibilita' per il legislatore di enucleare -
nell'ambito in cui opera, con carattere tendenzialmente generale,
quella giurisdizione della Corte dei conti che funge da limite alla
giurisdizione del giudice ordinario - materie in cui si giustifichi,
nei limiti del parametro costituzionale della non manifesta
irragionevolezza della scelta legislativa, l'attribuzione della
giurisdizione ad un giudice diverso da quello contabile», mentre «se
di questa possibilita' il legislatore non fa uso, operera' appunto
«la espansione tendenziale della giurisdizione della Corte dei conti,
ove sussista identita' di materia e di interesse tutelato [...]»
(sent. n. 641 del 1987), nei termini specificati dalla sentenza 385
del 1996».
«In base a tali premesse», il rimettente ritiene che si sia
affermato e consolidato nella giurisprudenza della Corte
costituzionale una «lettura» dell'articolo 103, secondo comma, della
Costituzione che escluderebbe «la possibilita' di configurare i
rapporti fra giurisdizione del giudice ordinario» (sia esso quello
civile, sia esso quello penale, che pronunci sulle questioni civili)
e «quella del giudice contabile in termini di concorrenza» e che
«muovendo dalla premessa che - a parita' di materia e di interesse
tutelato (nel senso specificato dalla gia' citata sentenza n. 385 del
1996) - laddove manchi l'attribuzione da parte del legislatore della
giurisdizione ad un giudice diverso questa spetta, nell'ambito in cui
opera quella tendenziale espansivita' della quale si e' detto, alla
Corte dei conti, ne discende invariabilmente che nei corrispondenti
casi non e' rinvenibile uno spazio di azione - di tipo concorrente -
per un giudice diverso da quello contabile».
Dalla giurisprudenza costituzionale, in definitiva, a dire del
rimettente, deriverebbe il principio della esclusivita' della
competenza della Corte dei conti nelle materie di contabilita'
pubblica attribuite alla propria giurisdizione.
2.6. - Il rimettente evidenzia, poi, come la giurisprudenza
costituzionale, da un lato (sentenza n. 211 del 1972), abbia escluso
che l'amministrazione avesse autonomia di decisione nella
proposizione delle azioni nei confronti dei propri dipendenti autori
di comportamenti fonte di danno, ribadendo, in via generale, il
potere del Procuratore generale della Corte dei conti di agire
d'ufficio, dall'altro (sentenza n. 102 del 1977), abbia escluso la
assoluta (affermando piuttosto la tendenziale) generalita' di tale
potere e la sua immediata operativita', facendo salva la legge
regionale siciliana, la quale attribuiva, invece, il promuovimento
della azione di responsabilita' agli organi dell'ente danneggiato.
In particolare, il rimettente rimarca che in entrambe queste
richiamate pronunce «la necessita' della interpositio legislatoris ai
fini del radicamento della giurisdizione del giudice contabile viene
chiaramente affermata dalla Corte costituzionale non gia' in
assoluto, bensi' con specifico riferimento a particolari ipotesi
(rectius, a particolari settori/materie) "originariamente sottratti
alla giurisdizione della Corte dei conti"».
Conforme a tale indirizzo interpretativo sarebbe, a dire del
rimettente, anche la successiva sentenza n. 773 del 1988, per la
quale «la "tendenziale generalita'" della giurisdizione della Corte
dei conti, al di la' dei casi gia' in essa espressamente o
istituzionalmente ricompresi, necessita normalmente di apposite
previsioni legislative e non puo' sortire un effetto invalidante di
norme che - come nella specie - facciano ricadere la materia
nell'ambito della giurisdizione generale del giudice ordinario».
«Anche in tale caso», per il rimettente, sarebbe «confermato
l'orientamento della Corte costituzionale incline a ritenere
necessaria l'interpositio legisaltoris solamente per attribuire al
giudice contabile materie prima attribuite espressamente dalla legge
ad un giudice diverso, e non anche per radicare la giurisdizione del
primo nelle ipotesi di "carenza di regolamentazione specifica da
parte del legislatore", perche' in questa seconda ipotesi e'
destinata ad operare la espansione tendenziale della giurisdizione
della Corte dei Conti».
Il giudice rimettente ricorda, inoltre, che la predetta sentenza
n. 773 del 1988 ha definito, nel senso della infondatezza, una
questione di legittimita' costituzionale riferita all'articolo 26
dell'allora vigente codice di procedura penale, il quale precludeva
l'azione di responsabilita' amministrativa nei confronti del pubblico
dipendente, in presenza del giudicato penale che avesse provveduto
alla liquidazione del danno in favore della pubblica amministrazione
costituitasi parte civile.
A tale riguardo, il rimettente rammenta che nell'ordinanza di
rimessione la Corte dei conti aveva prospettato un contrasto tra il
richiamato articolo 26 e l'articolo 489, comma 2, del medesimo
previgente codice di procedura penale, a termini del quale, in caso
di costituzione di parte civile, il giudice penale decideva sulla
liquidazione dei danni «salvo che sia stabilita la competenza di un
altro giudice» (norma oggi riprodotta dall'articolo 538, comma 2, del
vigente codice di procedura penale) e sostiene che, nel dichiarare
non fondata tale questione, la Corte costituzionale ha «fatto
puntuale applicazione dell'indirizzo consolidatosi a partire dalla
sentenza n. 110 del 1970, ritenendo che le norme sopraindicate
valessero a fondare la giurisdizione del giudice ordinario e che, di
contro, in difetto di interpositio legislatoris, non potesse valere
ad escludere quella giurisdizione (rectius a "toglierla" al giudice
ordinario per attribuirla a quello contabile) "la generica previsione
di cui all'art. 52 del T.U. n. 1214 del 1934 delle leggi sulla Corte
dei Conti, che non contiene alcuna espressa disposizione in materia
di danno derivante da reato ne' alcuna esplicita deroga alla generale
competenza spettante in materia al giudice penale in caso di
costituzione di parte civile"».
2.7. - La rimettente Sezione giurisdizionale per la Lombardia
della Corte dei conti riferisce, poi, l'indirizzo giurisprudenziale
delle sezioni unite della Corte di cassazione «alla stregua del
quale, con riguardo all'esplicazione della giurisdizione della Corte
dei Conti in materia di responsabilita' contabile, il ricorso alle
sezioni unite della suprema Corte, che sia rivolto a denunciare, come
ragione preclusiva dell'affermazione di detta responsabilita', la
circostanza che la Pubblica Amministrazione, costituendosi parte
civile in sede penale, abbia chiesto ed ottenuto sentenza definitiva
di condanna al risarcimento dei danni per il medesimo fatto, deve
essere dichiarato inammissibile».
Tale questione, specifica il giudice rimettente, nell'ottica
della Cassazione, non atterrebbe alla sussistenza delle giurisdizione
del giudice contabile, ma alla proponibilita' dinanzi ad esso
dell'azione di responsabilita' e, quindi, si tradurrebbe «nella
deduzione di un errore in iudicando, esorbitante dalle previsioni
degli articoli 111 della Costituzione e 362 c.p.c. (Cass., sez. un.,
23 novembre 1999, n. 822; Cass., sez. un., ord. 21 maggio 1991,
n. 369), giacche' la giurisdizione penale e quella civile
risarcitoria, da un lato, e la giurisdizione
amministrativa-contabile, dall'altro, sono reciprocamente
indipendenti nei profili istituzionali, anche quando investono un
medesimo fatto materiale, dal momento che l'interferenza puo'
avvenire tra i giudizi ma non tra le giurisdizioni (Cass. 3 febbraio
1989, n. 664)».
Piu' specificamente, in quest'ottica, l'impossibilita' di
proporre l'azione di responsabilita' esercitabile innanzi alla Corte
dei conti per fatti dannosi in conseguenza dell'esercizio, in altra
sede, di analoga azione esercitata dalla pubblica amministrazione,
sulla quale si sia formato il giudicato, non rileva in termini di
riparto della giurisdizione, bensi' in termini di limiti alla
proponibilita' della domanda risarcitoria erariale e, quindi,
concerne la eventuale violazione dei limiti interni della
giurisdizione stessa.
Il giudice rimettente richiama, sempre come espressiva di questo
indirizzo interpretativo, pure la ordinanza 8 marzo 2005, n. 4957
delle sezioni unite, la quale espressamente afferma che non puo'
essere seguita la tesi secondo la quale la violazione del principio
del ne bis in idem potrebbe essere evitata solo ammettendo
l'esistenza di una giurisdizione alternativa, «in quanto finisce con
il trasformare una questione di merito di conoscibilita' della
domanda in una questione di giurisdizione».
Secondo il rimettente tale indirizzo interpretativo si fonda
dichiaratamente (viene richiamata la sentenza delle sezioni unite
24 ottobre 2005, n. 20476) ed essenzialmente su una «lettura» erronea
della sentenza n. 773 del 1988, affatto distorsiva del principio
della interpositio legislatoris.
Sostiene, al riguardo, il rimettente che, se tale intervento del
legislatore e' necessario, come sarebbe desumibile dalla
giurisprudenza costituzionale, al fine di attribuire al giudice
contabile una materia sino a quel momento devoluta ad un giudice
diverso, una volta operata tale interpositio, dovrebbe escludersi la
concorrenza delle giurisdizioni ne' sarebbe possibile, come invece
opina la Corte di cassazione, risolvere la questione sotto il profilo
della mera proponibilita' o improponibilita' della domanda della
Procura contabile, una volta che la amministrazione, costituendosi
parte civile, abbia ottenuto sentenza definitiva di condanna al
risarcimento dei danni per il medesimo fatto.
2.8. - Il giudice rimettente aggiunge, poi, che la sentenza
n. 773 del 1988 della Corte costituzionale e' stata adottata con
riferimento ad un quadro normativo profondamente differente da quello
attuale, essendo, successivamente, stato approvato il «nuovo» codice
di procedura penale.
Ad opinione del rimettente, tre argomenti varrebbero a dimostrare
che sia, «ormai», venuta meno la possibilita' per la pubblica
amministrazione di costituirsi parte civile nel processo penale e,
quindi, la concorrenza tra le giurisdizioni che la contestata
giurisprudenza della Corte di cassazione presuppone. Specificamente,
comproverebbero tale tesi:
a) la mancata riproduzione nel vigente codice del rito
penale, dell'articolo 26 del codice precedente (ovvero la
disposizione che e' stata oggetto della sentenza n. 773 del 1988 e
che espressamente fondava la competenza del giudice penale sui danni
conseguenti da reato, in caso di costituzione di parte civile della
amministrazione pubblica danneggiata), a fronte della «conferma»
dell'articolo 489 (ora riprodotto dall'articolo 538, comma 2, del
nuovo codice);
b) la introduzione ex novo dell'articolo 129, comma 3, delle
norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di
procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989,
n. 271, per il quale quando esercita l'azione penale per un reato che
ha cagionato un danno per l'erario, il pubblico ministero informa il
procuratore generale presso la Corte dei conti, dando notizia
dell'imputazione);
c) il disposto dell'articolo 7 della legge 27 marzo 2001,
n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento
disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche), per il quale la sentenza
irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti
indicati nell'articolo 3 per i delitti contro la pubblica
amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo
del codice penale e' comunicata al competente procuratore regionale
della Corte dei conti affinche' promuova entro trenta giorni
l'eventuale procedimento di responsabilita' per danno erariale nei
confronti del condannato.
2.9. - In questo senso, per la Corte rimettente, resterebbe in
capo alla sola Procura regionale della Corti dei conti la
legittimazione all'esercizio della azione risarcitoria.
E questo sarebbe ulteriormente (seppure indirettamente)
avvalorato dalla disposizione dell'articolo 1, comma 174, della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), per il
quale, al fine di realizzare una piu' efficace tutela dei crediti
erariali, l'articolo 26 del regolamento di procedura di cui al regio
decreto 13 agosto 1933, n. 1038, si interpreta nel senso che il
procuratore regionale della Corte dei conti dispone di tutte le
azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura
civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia
patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice
civile.
Questa previsione, non difformemente, sul piano della ratio, da
quella recata dall'articolo 5, comma 2, della legge 14 gennaio 1994,
n. 19, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
15 novembre 1993, n. 453, (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti) - che gia' legittimava il
Procuratore contabile ad agire per ottenere il sequestro
conservativo, anche ante causam, dei beni del presunto responsabile
del danno erariale - confermerebbe, secondo il rimettente, che,
nell'attuale normativa, l'azione risarcitoria spetti alla sola
Procura contabile e non piu' alla amministrazione danneggiata.
Tale norma, in sostanza, confermerebbe, ulteriormente, «quel
fenomeno di scissione in base al quale, una volta verificatosi un
danno erariale, se l'amministrazione e' titolare del diritto
sostanziale di credito (indisponibile, in ragione della necessaria
integrita' della finanza pubblica), non lo e' invece delle relative
facolta' processuali (essenzialmente, il diritto di azione,
esperibile anche ai fini della conservazione della garanzia
patrimoniale), il cui esercizio e' rimesso dalla legge ad un organo
pubblico appositamente costituito, la Procura presso la Corte dei
conti».
2.10. - Il giudice rimettente, sempre nell'ottica di confermare
la proposta tesi della assoluta alternativita' tra giurisdizione
ordinaria e contabile, richiama, infine, l'indirizzo delle sezioni
unite della Corte di cassazione (sentenze 22 dicembre 1999, n. 933 e
4 dicembre 2001, n. 15288), che ha piu' volte escluso che
l'amministrazione pubblica danneggiata possa esercitare l'azione
civile contro i propri dipendenti autori del danno, in base
all'argomento che la Corte dei conti ha, in materia, giurisdizione
esclusiva.
In particolare il rimettente richiama un passaggio della sentenza
n. 933 del 1999 delle sezioni unite della Corte di cassazione per la
quale, «se si tiene conto che costituisce principio pacifico che la
giurisdizione della Corte dei Conti e' esclusiva, nel senso che e'
l'unico organo giudiziario che puo' decidere nelle materie devolute
alla sua cognizione, ne consegue che va esclusa una concorrente
giurisdizione del giudice ordinario, adito secondo le regole normali
applicabili in tema di responsabilita' e di rivalsa».
Il giudice rimettente sottolinea che «trattandosi allora della
medesima azione civile, se essa non viene considerata esperibile in
sede civile in ragione dell'esclusivita' della giurisdizione del
giudice contabile, questo giudice ritiene implausibile una diversa
conclusione sol che la stessa azione venga invece esercitata, come
nella specie, in sede penale».
2.11. - Il giudice rimettente sostiene, infine, come non sia
nemmeno possibile dare una interpretazione costituzionalmente
orientata dell'articolo 75, comma 3, cod. proc. pen., stante il
costante orientamento (costituente «diritto vivente») delle sezioni
unite della Corte di cassazione.
Alla luce di cio' ed, in particolare, «onde uniformarsi al
principio di concorrenza e, quindi, di sostanziale fungibilita' delle
giurisdizioni ordinaria e contabile (affermato dal giudice regolatore
della giurisdizione in caso di danno erariale derivante da reati
attribuibili a pubblici dipendenti), quale ineluttabilmente
presupposto dal criterio della proponibilita' o improponibilita'
dell'azione erariale in presenza del giudicato penale anche sulla
domanda civile», per il rimettente, sarebbe infatti inevitabile la
sospensione del giudizio ai sensi del censurato articolo 75, comma 3,
cod. proc. pen., a fronte della intervenuta decisione penale di primo
grado che, come nel caso di specie, abbia condannato il pubblico
dipendente al risarcimento del danno nei confronti della pubblica
amministrazione, costituitasi parte civile.
Sospensione che, tuttavia, per le ragioni indicate, sarebbe in
contrasto con l'articolo 103, secondo comma, della Costituzione.
3. - Si e' costituito in giudizio Carlo Facchini, convenuto del
giudizio contabile di responsabilita', chiedendo che sia dichiarata
la inammissibilita' della questione per irrilevanza, nonche' per
«l'assenza di una vera e propria questione di legittimita'
costituzionale» e, nel merito, la infondatezza della stessa.
3.1. - Il Facchini ricostruisce, anzitutto, i fatti del processo
a quo, segnalando che l'amministrazione danneggiata ha mutato
denominazione (da Consorzio interprovinciale per la tutela e la
salvaguardia delle acque del lago di Varese a Societa' per la tutela
e la salvaguardia delle acque del lago di Varese e di Comabbio per
azioni) e che il giudizio davanti alla Corte di appello di Milano,
Sezione III penale, si e' concluso con sentenza del 24 maggio 2006,
n. 1359 (che ha confermato la condanna dell'imputato anche al
risarcimento del danno in favore della predetta societa).
Il Facchini, nella ricostruzione del contenuto dell'ordinanza di
rimessione, rileva anzitutto la contraddizione della tesi, in essa
prospettata, della assoluta alternativita' tra giudizio ordinario e
contabile con il consolidato indirizzo della Corte dei conti, per il
quale la costituzione di parte civile nel processo penale sospende la
prescrizione per l'intera durata del giudizio.
3.2. - La parte costituita sostiene, poi, la prescrizione
dell'azione esercitata dalla Procura contabile nel processo a quo e,
conseguentemente, la irrilevanza della questione proposta dal
rimettente, dovendo il relativo giudizio non essere sospeso per la
pendenza del processo penale, bensi' concluso con declaratoria di
prescrizione del diritto ovvero della nullita' dell'atto di
citazione.
3.3. - Il Facchini ritiene, poi, che la questione, nei termini in
cui e' sollevata, concernerebbe non il contrasto del censurato
articolo 75, comma 3, cod. proc. pen. con l'articolo 103, secondo
comma, della Costituzione, bensi' la portata, i limiti e i modi di
attuazione di tale disposizione costituzionale da parte del
legislatore ordinario. Di qui l'inammissibilita' della questione.
3.4. - Il Facchini afferma, infine, che la tesi del rimettente si
fonda su due argomenti:
a) la sussistenza di una giurisdizione esclusiva del giudice
contabile in tema di responsabilita' dei pubblici amministratori per
danno alla pubblica amministrazione;
b) la legittimazione esclusiva della Procura presso la Corte
dei conti all'esercizio dell'azione risarcitoria in nome e per conto
della pubblica amministrazione.
Il Facchini ritiene, tuttavia, infondati entrambi questi
argomenti.
A sua opinione, infatti, la giurisprudenza costituzionale (ed in
particolare la sentenza n. 773 del 1988), lungi dal confermare le
prospettazione dell'ordinanza di rimessione, confermerebbe, invece,
la concorrenza delle giurisdizioni ordinaria e contabile. Soluzione,
questa, che troverebbe riscontro nel pacifico indirizzo della
giurisprudenza della Corte di cassazione (vengono richiamate le
sentenze delle sezioni unite 23 novembre 1999, n. 822 e 26 novembre
2004, n. 1012), che risolve le relative interferenze non in termini
di sussistenza o meno della giurisdizione, bensi' in termini di
proponibilita' o meno della domanda, a seconda della esistenza o meno
di un giudicato in merito.
Ne' dalle invocate previsioni dell'articolo 7 della legge n. 97
del 2001 e dell'articolo 1, comma 174, della legge n. 266 del 2005
sarebbe desumibile alcun indizio del prospettato fenomeno di
«scissione» tra la titolarita' del credito e le relative facolta' di
tutela processuale. Per la parte privata, sarebbe, semmai palesemente
irragionevole limitare la facolta' di esercizio diretto da parte
dell'amministrazione pubblica dell'azione risarcitoria in sede
penale, dacche' cio' varrebbe a porre la amministrazione stessa in
una immotivata posizione deteriore rispetto a quella di ogni altro
soggetto di diritto, con impossibilita' di partecipare
all'accertamento dei fatti ed alle responsabilita' relative ad un
evento dannoso subito.
Per la parte privata, il potenziale pericolo di duplicazione del
giudizio potrebbe essere scongiurato, riconoscendosi che la previa
proposizione della azione civile in sede penale esclude l'esercizio
concreto della giurisdizione contabile, con conseguente
inammissibilita' della azione esercitata dalla Procura contabile.
4. - In prossimita' dell'udienza pubblica la difesa della parte
privata ha depositato una memoria, nella quale deduce che, essendo
nella specie passata in giudicato la sentenza penale, statuente pure
sugli effetti civili, nelle more del giudizio di costituzionalita',
si sarebbe verificata una circostanza che rende del tutto
inapplicabile il denunciato articolo 75, comma 3, cod. proc. pen.,
nel giudizio a quo. Con conseguente inammissibilita' della questione
sollevata dal rimettente, per irrilevanza.
Il Facchini svolge, poi, ulteriori considerazioni sostanzialmente
riproduttive degli argomenti sviluppati nell'atto di intervento.
Considerato in diritto
1. - La Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la
Lombardia ha sollevato questione di legittimita' costituzionale, in
riferimento all'articolo 103, secondo comma, della Costituzione,
dell'articolo 75, comma 3, del codice di procedura penale, nella
parte in cui, applicato «in conformita' all'indirizzo interpretativo
delle Sezioni unite della Corte di cassazione in ordine ai rapporti
fra giudizi di competenza del giudice ordinario e quelli devoluti al
giudice contabile», comporterebbe la sospensione del processo
contabile instaurato, nei confronti delle medesime persone e per i
medesimi fatti, dopo l'emanazione della sentenza penale di primo
grado che abbia pronunciato sulla domanda civile proposta in quella
sede dalla amministrazione.
1.1. - La rimettente sezione giurisdizionale della Corte dei
conti svolge un ampio ed articolato ragionamento, che puo' essere
sintetizzato in quattro fondamentali proposizioni:
a) la ratio dell'articolo 75, comma 3, cod. proc. pen. e'
quella di evitare la duplicazione tra l'azione risarcitoria proposta
in sede civile e la medesima azione proposta in sede penale, e,
pertanto, esso dispone che il giudizio civile, instaurato dopo la
sentenza penale di primo grado che abbia pronunciato anche sulla
domanda civile proposta in quella sede, e' sospeso fino alla
pronuncia penale irrevocabile;
b) il «diritto vivente» delle sezioni unite della Corte di
cassazione (sentenza 23 novembre 1999, n. 822; ordinanza 21 maggio
1991, n. 369) ritiene concorrenti l'azione civile proposta in sede
penale e l'azione di responsabilita' amministrativa, dacche' risolve
la loro contemporanea pendenza non in termini di conflitto positivo
di giurisdizione, bensi' in termini di proponibilita' della domanda,
nel senso che, una volta formatosi il giudicato su una delle due
domande, non e' possibile proporre (o proseguire) l'azione nell'altra
sede;
c) a fronte di tale «diritto vivente», che afferma la
sostanziale fungibilita' tra le due giurisdizioni, l'articolo 75,
comma 3, cod. proc. pen., deve essere applicato anche al giudizio di
responsabilita' amministrativa, il quale deve pertanto anch'esso
essere necessariamente sospeso, se proposto dopo la sentenza penale
di primo grado che abbia pronunciato anche sulla domanda civile
proposta in quella sede dall'amministrazione che si sia costituita
parte civile;
d) questo obbligo di sospensione del giudizio di
responsabilita' amministrativa, derivante dalla ritenuta concorrenza
delle azioni civile e contabile, contrasta con l'articolo 103,
secondo comma, della Costituzione, in quanto in base a tale norma,
alla luce della interpretazione datane dalla giurisprudenza della
Corte costituzionale (sentenze nn. 33 del 1968, 211 del 1972, 102 del
1977, 641 del 1987, 773 del 1988, 24 del 1993 e 385 del 1996), una
volta intervenuta la attribuzione legislativa della materia della
responsabilita' amministrativa alla giurisdizione della Corte dei
conti, tale giurisdizione e' esclusiva ed alternativa a quelle
ordinaria.
1.2. - Per rafforzare tali argomentazioni, il rimettente
richiama, poi, quella giurisprudenza delle sezioni unite della Corte
di cassazione (sentenze 22 dicembre 1999, n. 933 e 4 dicembre 2001,
n. 15288), che ha piu' volte escluso che l'amministrazione pubblica
danneggiata possa esercitare (al di fuori della costituzione di parte
civile nel processo penale) l'azione civile contro i propri
dipendenti, in base all'argomento che la Corte dei conti ha, in
materia, giurisdizione esclusiva.
Il giudice rimettente sottolinea che «trattandosi allora della
medesima azione civile, se essa non viene considerata esperibile in
sede civile in ragione dell'esclusivita' della giurisdizione del
giudice contabile» sarebbe «implausibile una diversa conclusione sol
che la stessa azione venga invece esercitata, come nella specie, in
sede penale».
1.3. - Il rimettente sviluppa, infine, una ulteriore ampia serie
di argomenti tesi ad avvalorare, alla luce delle evoluzioni della
materia della responsabilita' amministrativa, una sostanziale
scissione tra la titolarita' del diritto (sostanziale) al
risarcimento e quella del conseguente diritto (processuale) di azione
risarcitoria, la cui legittimazione spetterebbe alla sola Procura
della Corte dei conti (ed in nessun caso alla amministrazione
pubblica danneggiata, con conseguente difetto di legittimazione della
stessa alla costituzione di parte civile nel processo penale).
2. - Prima di esaminare la questione proposta dal rimettente,
devono essere valutate le eccezioni di inammissibilita' sollevate
dalla parte privata costituita.
Il convenuto del giudizio a quo sostiene, anzitutto, la
sopravvenuta irrilevanza della questione proposta in riferimento alla
sospensione del giudizio contabile ai sensi dell'articolo 75,
comma 3, cod. proc. pen., per essere ormai passata in giudicato la
sentenza penale relativa al medesimo fatto, statuente pure sugli
effetti civili e, quindi, venuta meno, anche in astratto, ogni
possibilita' di sospensione.
La parte privata prospetta, poi, l'irrilevanza della questione
anche sull'assunto che l'azione di responsabilita' erariale sarebbe
prescritta e che, pertanto, a fronte della relativa eccezione
sollevata dalla stessa parte nel giudizio a quo, il giudice
rimettente avrebbe dovuto dichiarare la prescrizione del credito
risarcitorio azionato e non sollevare la questione di legittimita'
costituzionale.
Le eccezioni non sono fondate.
2.1. - Quanto alla prima, e' pacifica la giurisprudenza di questa
Corte nel riconoscere la irrilevanza dei successivi sviluppi del
giudizio a quo, dopo una valida introduzione del giudizio di
costituzionalita'.
2.2. - Quanto alla seconda, e' sufficiente osservare che la
questione, pregiudiziale in senso tecnico, sulla sospensione del
giudizio per pendenza di un processo penale interferente, cui e'
riferita la ordinanza di rimessione, e' logicamente precedente
rispetto a quella, preliminare di merito, relativa alla prescrizione
del diritto. A tacer poi del fatto che, come costantemente ritenuto
dalla giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenza n. 100
del 1993), spetterebbe, comunque, al giudice rimettente la
individuazione dell'ordine logico delle questioni sottoposte al
proprio giudizio.
3. - La questione e', peraltro, inammissibile sotto diverso
profilo.
3.1. - Il rimettente, sulla base di una assimilazione del
giudizio contabile a quello civile, che egli fa derivare dal «diritto
vivente» della Corte di cassazione (la quale considera concorrenti i
due giudizi), ritiene che il giudizio contabile debba essere sospeso
in caso di pronuncia del giudice penale anche sugli effetti civili
del reato.
La tesi e' tuttavia contraddittoria ed e' fondata su una erronea
interpretazione della disposizione censurata.
Infatti l'articolo 75, comma 3, cod. proc. pen., collega
l'effetto sospensivo del giudizio civile non alla circostanza che la
decisione penale verta anche sugli effetti civili, ma alla
proposizione dell'azione civile, alternativamente, dopo la
costituzione di parte civile in sede penale ovvero dopo la sentenza
penale di primo grado (indipendentemente dal fatto che essa statuisca
o meno sugli effetti civili).
Pertanto il rimettente censura una norma non enucleabile, ed anzi
affatto diversa da quella dettata dalla disposizione impugnata.
A ben vedere, pero', l'errore di prospettiva, in cui incorre il
rimettente, e' piu' in radice.
Questo, infatti, nel suo ragionamento trascura, anzitutto, di
considerare che, non solo non sussiste un «diritto vivente» nel senso
della sospensione del processo contabile, ma sussistono anzi diverse
posizioni della Corte dei conti al riguardo, essendo state da questa
affermate tanto la obbligatorieta' quanto la impossibilita' della
sospensione del giudizio.
Accanto ad una lettura (data evidentemente per pacifica dal
rimettente) che assimila giudizio civile e amministrativo sul danno
ai fini dell'applicazione dell'articolo 75 cod. proc. pen., ne e'
stata, infatti, sostenuta una affatto diversa che, facendo leva sul
tenore letterale di questa disposizione, ne esclude la riferibilita'
all'ambito di cognizione della Corte dei conti (cfr. ex multis Corte
dei conti, sez. III, 4 novembre 2005, n. 651, e sez. I, 30
giugno 2004, n. 244)
In effetti l'articolo 75 cod. proc. pen. (espressamente
intitolato ai rapporti tra azione civile e penale) si riferisce
puntualmente e solo al giudizio civile. Il che, a fronte delle
logicamente collegate previsioni degli articoli 651 e 652 del
medesimo codice (i quali si riferiscono, espressamente, tanto nel
titolo, quanto nel testo, sia al giudizio civile sia al giudizio
amministrativo di danno), potrebbe costituire (e, per la sopra
riferita giurisprudenza, ha costituito) argomento a favore della
inapplicabilita' di questa previsione al giudice contabile; la cui
cognizione resterebbe, allora, del tutto autonoma da quella ordinaria
(salvo che gia' sussista un giudicato penale sul punto).
Inoltre il rimettente omette di valutare l'applicabilita' alla
fattispecie in questione, come riconosce la dottrina,
dell'articolo 538 del codice di procedura penale, il quale limita la
giurisdizione del giudice penale in sede di pronuncia sul
risarcimento del danno, alla sola condanna generica dell'imputato
senza porre problemi di pregiudizialita', essendo questa venuta meno,
con l'abrogazione dell'art. 3 del vecchio codice di procedura penale.
3.2. - Il rimettente, dunque, non da' conto della pluralita' di
soluzioni date dalla giustizia contabile alla questione della
sospensione del processo ai sensi dell'articolo 75, comma 3, cod.
proc. pen., non valuta la possibile idoneita' dell'articolo 538,
comma 2, del medesimo codice a risolvere il prospettato problema di
raccordo tra la giurisdizione ordinaria e contabile, ne',
soprattutto, svolge argomenti atti a comprovare che il censurato
orientamento della Corte di cassazione in ordine alla concorrenza
delle giurisdizioni confermi o, addirittura, imponga la sospensione
del processo contabile.
Alla luce di tale incerto indirizzo giurisprudenziale e a fronte
del delineato quadro normativo, invece, proprio quelle ragioni che il
rimettente individua a fondamento delle sue censure avverso la
disposizione impugnata, avrebbero potuto direttamente condurre lo
stesso a non sospendere il giudizio, risolvendo cosi', nell'esercizio
della sua cognizione, una questione, in definitiva, meramente
interpretativa, come tale inammissibile, in quanto estranea alla
logica del proposto giudizio di costituzionalita'.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 75, comma 3, del codice di procedura
penale sollevata, in riferimento all'articolo 103, secondo comma,
della Costituzione, dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale
per la Lombardia con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 4 luglio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 13 luglio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di paola
07C0952