N. 558 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 2007
Ordinanza emessa il 28 febbraio 2007 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana - Palermo sul ricorso proposto da Pacini Raffaele contro Regione Siciliana Previdenza - Norme della Regione Siciliana - Trattamento pensionistico di anzianita' dei dipendenti regionali - Abrogazione con decorrenza 31 dicembre 2003 delle norme che in regime di sospensione delle pensioni di anzianita' dei dipendenti regionali, consentivano il pensionamento di anzianita' per i dipendenti che avessero maturato, a tale data, l'anzianita' di servizio utile - Irrazionale disciplina retroattiva di diritti quesiti con violazione del principio di affidamento. - Legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2003, n. 21, art. 20, comma 4. - Costituzione, art. 3.(GU n.33 del 29-8-2007 )
LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza 75/2007 nel giudizio di
pensione civile iscritto al n. 28740 del registro di segreteria
promosso ad istanza di Pacini Raffaele, rappresentato e difeso
dall'avv. Giuseppe Gruppuso, nei confronti della Regione Siciliana.
Visto l'atto introduttivo del giudizio depositato il 31 gennaio
2003.
Visti gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.
Uditi alla pubblica udienza del 31 gennaio 2007 l'avv. Giuseppe
Gruppuso per il ricorrente e l'avv. Vincenzo Farina per la Regione
Siciliana.
F a t t o
L'odierno ricorrente, dipendente della Regione Siciliana, con
istanza prodotta nei termini di legge ha chiesto di essere collocato
a riposo anticipatamente ai sensi dell'art. 39 della legge regionale
15 maggio 2000, n. 10.
La predetta norma, contenuta nel Titolo VII della citata legge,
concernente il riordino del sistema pensionistico della Regione
Siciliana, dopo avere disposto, nelle more del riordino del sistema
pensionistico regionale e comunque non oltre il 31 dicembre 2003, la
sospensione dell'applicazione delle norme che consentivano i
pensionamenti di anzianita', faceva, pero', salva l'applicazione
dell'art. 3 della legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2, per i
dipendenti che avessero maturato l'anzianita' di servizio utile ivi
prevista o che tale anzianita' maturassero entro la predetta data,
nonche' l'applicazione dell'art. 18 della legge regionale 3 maggio
1979, n. 73.
Pertanto, al fine dichiarato di creare condizioni favorevoli
all'avvio della riforma burocratica e al completo decentramento di
funzioni, veniva stabilito che, in deroga a quanto disposto dal comma
1 del citato art. 39, i dipendenti regionali in possesso dei
requisiti di cui all'art. 2 della legge regionale 23 febbraio 1962,
n. 2, potessero comunque conseguire l'anticipato collocamento a
riposo, entro il limite del 45 per cento dei dipendenti in servizio
in ciascuna qualifica, al 31 dicembre 1993.
A far data dal 1° gennaio 2004, inoltre, veniva stabilito che il
sistema pensionistico regionale si dovesse adeguare ai principi
fondamentali del sistema pensionistico vigente per i dipendenti dello
Stato, facendo salvi comunque i diritti quesiti.
Il collocamento a riposo di cui alla predetta normativa veniva
disposto, infine, a partire dalla data di entrata in vigore della
legge per contingenti semestrali pari ad un sesto degli aventi
diritto.
Con circolare n. 29511 del 21 novembre 2000 sono state stabilite
le decorrenze dei sei contingenti in uscita, l'ultimo dei quali al 31
dicembre 2003.
Con D.D.G. n. 2800 del 20 giugno 2001 la Presidenza della Regione
Siciliana approvava i contingenti di uscita del personale nei quali
risulta inserita l'attore della presente azione giudiziaria.
Per effetto dell'art. 5, comma 4, della legge regionale
n. 2/2002, poi, veniva stabilito che i dipendenti inclusi nei
contingenti previsti dalla predetta legge fossero collocati a riposo
con periodicita' annuale, anziche' semestrale, e con decorrenza dal
1° gennaio 2004.
L'odierno ricorrente con atto depositato il 31 gennaio 2003, ha
ritenuto che tale ultima disposizione non fosse a lui applicabile,
avendo maturato il diritto in data antecedente alla sua entrata in
vigore ed ha chiesto la dichiarazione del suo diritto ad essere posto
in quiescenza secondo quanto previsto dalla legge regionale
n. 10/2000, essendo stato gia', con D.D.G., cancellato dal ruolo dei
dipendenti regionali.
A seguito, poi, dell'entrata in vigore dell'art. 29 della legge
regionale n. 21/2003, il quale ha abrogato i commi 2, 3, 4, 5, 6 ed 8
dell'art. 39 della legge regionale n. 10/2000, la Regione Siciliana,
comunque, ha ritenuto di non potere piu' dare corso al pensionamento
ed ha mantenuto in servizio l'interessato.
Con memoria depositata il 18 giugno 2004 il ricorrente ha
ulteriormente illustrato e confermato la domanda introduttiva del
giudizio, chiedendo, in via subordinata, che fosse sollevata
questione di legittimita' costituzionale della normativa regionale
che aveva bloccato la procedura del loro pensionamento.
Con memoria depositata il 15 gennaio 2007 si e' costituita la
Regione Siciliana, eccependo in via preliminare il difetto di
giurisdizione di questa Corte e, nel merito, chiedendo il rigetto del
ricorso.
Alla pubblica udienza del 31 gennaio 2007 le parti presenti hanno
insistito nelle rispettive richieste riportandosi agli atti scritti.
D i r i t t o
Occorre preliminarmente scrutinare l'eccezione di difetto di
giurisdizione formulata dalla difesa della Regione Siciliana.
L'eccezione e' infondata.
Ai sensi dell'art. 62 del R.D. n. 1214/1934, alla Corte dei conti
sono devoluti anche le istanze dirette ad ottenere la sentenza che
tenga luogo del decreto di collocamento a riposo o in riforma e
dichiari essersi verificate nell'impiegato le condizioni dalle quali,
secondo le leggi vigenti, sorge il diritto a pensione, assegno o
indennita' (cfr. Corte dei conti Friuli-V. Giulia, sez. giurisdiz.,
20 gennaio 2004, n. 17): e tale e', con lapalissiana evidenza, la
fattispecie oggetto del presente giudizio.
Cio' anche laddove si volesse aderire ad un piu' restrittivo
indirizzo giurisprudenziale (invero alquanto datato, sostanzialmente
privo di reale motivazione e, comunque, non condiviso da questo
giudicante) secondo il quale il potere della Corte dei conti, a norma
dell'art. 62, R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, di emanare una sentenza
che tenga luogo, a fini pensionistici, del decreto di collocamento a
riposo resterebbe circoscritto alla diversa ipotesi in cui la
cessazione dal servizio sia conseguenza inopinabile ed obiettivamente
verificabile di previste scadenze temporali (Cass. civ., 5 gennaio
1981, n. 5), evenienza che, per l'appunto, ricorre nel caso di
specie.
La giurisdizione della Corte dei conti, peraltro, si configura
come giurisdizione piena ed esclusiva sul rapporto (e non come
giurisdizione di mero annullamento), che conosce in materia di
«diritti», interveniente in un rapporto paritetico, ad instar di un
accertamento costitutivo del diritto a pensione che funge da
presupposto meramente processuale ex art. 62 del R.D. n. 1214 del
1934 affinche' il giudice, indipendentemente dai motivi d'impugnativa
del ricorrente, abbia a pronunciarsi sull'an e sul quantum del
diritto a pensione, conoscendo in siffatto modo dell'intero rapporto
controverso (Corte dei conti Lombardia, sez. giurisdiz., 18 giugno
2002, n. 719).
Sulla domanda, pertanto, va affermata la giurisdizione di questa
Corte.
Nel merito va osservato quanto segue.
L'art. 39, contenuto nel Titolo VII della legge regionale
n. 10/2000, concernente il riordino del sistema pensionistico della
Regione Siciliana, dopo avere disposto, nelle more del citato
riordino e comunque non oltre il 31 dicembre 2003, la sospensione
dell'applicazione delle norme che consentivano i pensionamenti di
anzianita', abbia fatto, pero', salva l'applicazione dell'art. 3
della legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2, per i dipendenti che
avessero maturato l'anzianita' di servizio utile ivi prevista o che
tale anzianita' maturassero entro la predetta data, nonche'
l'applicazione dell'art. 18 della legge regionale 3 maggio 1979,
n. 73.
Il ricorrente, dipendente della Regione Siciliana, con istanza
prodotta nei termini di legge ha chiesto di essere collocato a riposo
anticipatamente ai sensi dell'art. 39 della legge regionale 15 maggio
2000, n. 10 (con riferimento al disposto di cui all'art. 2 della
legge regionale n. 2/1962) ed in esito a tale istanza, riconosciuta
la sussistenza dei requisiti di legge, e' stato collocato nei
contingenti di fuoriuscita.
Su tali circostanze non sussiste contestazione tra le parti ed il
dato, pertanto, puo' ritenersi non controverso nel presente giudizio
ed acquisito come necessario elemento presupposto di ogni ulteriore
argomentazione che sara' qui di seguito sviluppata.
Il legislatore regionale, nelle more della definizione dei
relativi procedimenti, e', pero', intervenuto con l'art. 5, comma 5,
della legge regionale n. 2/2002, disponendo che, ferme le
disposizioni di cui all'art. 39 della legge regionale 15 maggio 2000,
n. 10, i dipendenti inclusi nei contingenti previsti dal comma 8 del
medesimo articolo fossero collocati a riposo con periodicita'
annuale, anziche' semestrale e con decorrenza dal 1° gennaio 2004.
Si e' trattato, in sostanza, di un intervento parzialmente
correttivo, ispirato da motivazioni di compatibilita' finanziaria con
il bilancio regionale per il quale erano state intraviste non
indifferenti difficolta' nell'affrontare l'onere del pagamento dei
trattamenti di fine rapporto ad un cosi' consistente numero di
dipendenti, avente come risultato solo quello di determinare la data
di decorrenza della pensione al 1° gennaio 2004, per tutti i
contingenti non ancora esitati.
Tale intervento normativo non modificava, pero', i requisiti gia'
fissati e le modalita' per l'accesso alla pensione c.d. di
anzianita'.
Nelle more di tale procedimento l'art. 20 della legge regionale
30 dicembre 2003, n. 21, ha stabilito, pero', che a decorrere dal 31
dicembre 2003 fossero abrogati i commi 2, 3, 4, 5, 6 ed 8
dell'art. 39 delle citata legge regionale n. 10/2000 e successive
modifiche ed integrazioni ed ogni altra norma regionale
incompatibile, e che a decorrere dal 1° gennaio 2004 i requisiti per
l'accesso alle prestazioni pensionistiche, per tutti i dipendenti
della Regione Siciliana, fossero regolati dalle norme relative agli
impiegati civili dello Stato.
A seguito di tali ultimi due interventi legislativi, pertanto,
mentre l'art. 39 citato dispone, a tutt'oggi, che nelle more del
riordino del sistema pensionistico regionale e comunque non oltre il
31 dicembre 2003 sia sospesa l'applicazione delle norme che
consentono pensionamenti di anzianita' ma che sia fatta salva
l'applicazione dell'art. 3 della legge regionale 23 febbraio 1962,
n. 2, per i dipendenti che abbiano maturato l'anzianita' di servizio
utile ivi prevista o che tale anzianita' maturino entro la predetta
data, nonche' l'applicazione dell'art. 18 della legge regionale 3
maggio 1979, n. 73, l'art. 20 della legge regionale 30 dicembre 2003,
n. 21, invece, stabilisce che a decorrere dal 1° gennaio 2004 i
requisiti per l'accesso alle prestazioni pensionistiche, per tutti i
dipendenti della Regione Siciliana, siano regolati dalle norme
relative agli impiegati civili dello Stato.
Tale ultima disposizione, ancorche' la legge sia entrata in
vigore il 30 dicembre 2003, come tutte quelle contenute nella legge
n. 21/2003 si applica solo a decorrere dal 1° gennaio 2004, per
espressa volonta' del legislatore ai sensi dell'art. 32 della stessa
legge.
Il quadro legislativo al 31 dicembre 2003 - giorno in cui i
ricorrenti avrebbero dovuto essere posti a riposo con trattamento di
quiescenza dal 1° gennaio 2004 - pertanto puo' sintetizzarsi nei
seguenti termini:
1. - l'intero art. 39 della legge n. 10/2000 era in vigore ad
eccezione dei commi 2, 3, 4, 5, 6 e 8, abrogati il 1° gennaio 2004
con effetto retroattivo al 31 dicembre 2003;
2. - dal 1° gennaio 2004, sempre con effetto retroattivo al
31 dicembre 2003, deve ritenersi abrogato anche l'art. 5, comma 4,
legge regionale n. 2/2002, funzionalmente collegato ai citati commi
espressamente abrogati;
3. - l'art. 2 delle legge regionale n. 2/1962 deve ritenersi
tacitamente abrogato per incompatibilita' sistematica solo dal 1°
gennaio 2004, data dalla quale, ai sensi degli artt. 20 e 32 della
legge regionale 30 dicembre 2003, n. 21, ai dipendenti regionali sono
state estese le norme statali sulle pensioni di anzianita'.
Sulla base di tale contesto normativo la domanda proposta dal
ricorrente e' stata gia' scrutinata in altri giudizi gia' decisi da
questa Corte con esiti, pero', contrastanti.
Un primo orientamento giurisprudenziale (cfr. Corte dei conti,
sez. giur. Sicilia 25-31 ottobre 2006, n. 3120) ha osservato come i
ricorrenti di tale fattispecie, al 31 dicembre 2003, fossero tutti in
possesso (e la circostanza, in questo giudizio, e' pacifica tra le
parti, essendo stato il ricorrente medesimo inserito
dall'Amministrazione regionale negli scaglioni di esodo) dei
requisiti di accesso alla pensione di anzianita' ai sensi dell'art. 2
della legge regionale n. 2/1962.
La predetta giurisprudenza ha rilevato che la possibilita' di
accesso a tale forma di pensionamento e' stata espressamente fatta
salva dall'art. 39, comma 1, della legge regionale n. 10/2000 per
coloro che maturavano i requisiti al 31 dicembre 2003, data
quest'ultima di cessazione del blocco temporaneo dei predetti
pensionamenti, cio' in quanto l'art. 39, comma 1, della citata legge
regionale n. 10/2000 faceva espresso richiamo all'art. 3 della legge
regionale n. 2/1962, e quest'ultima norma non puo' che essere accolta
nella sua globalita', e tale ultima disposizione recita che
l'impiegato ha diritto di essere collocato a riposo su domanda al
compimento del 35° anno di servizio utile, e negli altri casi
previsti dalle vigenti disposizioni, e tra queste, ovviamente, anche
quelle di cui al precedente art. 2 della stessa legge, relativo ai
pensionamenti di anzianita', con i requisiti di anzianita' ivi
previsti.
Pertanto avrebbero diritto all'applicazione dell'art. 3 della
legge regionale n. 2/1962 tutti i dipendenti che al 31 dicembre 2003
abbiano compiuto 35 anni di servizio utile e coloro i quali, alla
stessa data abbiano raggiunto il sessantesimo anno di eta' con almeno
15 anni di servizio effettivo oppure qualunque eta' con almeno
venticinque anni di servizio effettivo.
La fattispecie relativa ai 35 anni permarrebbe nell'attuale
sistema, mentre quelle ulteriori, solo sospese negli effetti (cosi'
dovendosi interpretare l'espressione legislativa «sospesa
l'applicazione delle norme che consentono pensionamenti di
anzianita») fino al 31 dicembre 2003, sono invece definitivamente
espunte dall'ordinamento, per incompatibilita', dal 1° gennaio 2004.
Difatti la legge regionale n. 21/2003 ha disposto l'estensione,
dal 1° gennaio 2004, dei meccanismi di accesso alle pensioni c.d. di
anzianita' previsti dallo Stato a tutti i dipendenti regionali,
abrogando contemporaneamente, dal 31 dicembre 2003, gli altri commi
del citato art. 39 che disciplinavano l'uscita per scaglioni dei
relativi beneficiari.
Osserva, ancora, tale giurisprudenza, che gli interessati,
quindi, avrebbero visto abrogare il complesso sistema di fuoriuscita
per scaglioni previsto dal citato art. 39, con decorrenza dal 31
dicembre 2003 (e con esso la norma che ne aveva postergato gli
effetti al 1° gennaio 2004), con contestuale cessazione degli effetti
sospensivi del diritto di accesso al trattamento di quiescenza di
anzianita', ai sensi dell'art. 39, comma 1, della legge regionale
n. 10/2000, al 31 dicembre 2003 (con collocamento a riposo da tale
data), e con fruizione del relativo trattamento di quiescenza dal 1°
gennaio 2004, primo giorno utile dopo la cessazione del predetto
blocco, non ostando a cio' la circostanza che il legislatore
regionale, proprio con decorrenza dal 1° gennaio 2004 abbia disposto
l'estensione a tutti i dipendenti regionali, per le pensioni di
anzianita', dei meccanismi statali.
Quest'ultima estensione non potrebbe che riguardare, pero', che
solo i dipendenti che non avessero maturato il diritto (ancorche'
sospeso nella sua fruizione) al 31 dicembre 2003, essendo il 1°
gennaio 2004 solo il primo giorno di godimento del trattamento di
quiescenza, cioe' di un diritto gia' perfezionatosi il giorno
precedente, e la circostanza che il diritto si fosse gia'
perfezionato il giorno precedente a quello dell'efficacia della
modifica legislativa sarebbe dirimente in ordine all'intangibilita'
del medesimo.
A cio' e' stato aggiunto che l'effetto abrogativo degli altri
commi del citato art. 39 sarebbe stato introdotto nell'ordinamento il
1° gennaio 2004, ma con effetto retroattivo al 31 dicembre 2003, con
cio' consolidando - per il venir meno del sistema dei blocchi e della
fuoriuscita per scaglioni gia' prevista a decorrere dal 1° gennaio
2004 - il diritto a pensione di quanti al 31 dicembre aveva maturato
i requisiti di anzianita', circostanza che avrebbe dimostrato come il
legislatore abbia inteso abrogare il meccanismo di fuoriuscita per
scaglioni, intrinsecamente connesso al blocco delle pensioni di
anzianita' scadente al 31 dicembre 2003 (la cui permanenza al 1°
gennaio 2004 avrebbe determinato l'applicabilita' del nuovo sistema
indistintamente a tutti i dipendenti regionali in servizio a quella
data), ma senza incidere sui diritti gia' maturati al 31 dicembre
2003 (e, pertanto, ne ha disposto la rimozione da pari data),
disponendo l'estensione delle regole statali ai dipendenti regionali
solo dal giorno successivo (1° gennaio 2004).
Su tale modo legislativo di procedere, secondo la citata
giurisprudenza, avrebbe influito la consapevolezza che quello del
collocamento a riposo e' un vero e proprio diritto (potestativo), in
quanto cosi' qualificato dagli stessi artt. 2 e 3 della legge
regionale n. 2/1962, ed e' noto come un diritto potestativo si
consuma con il suo esercizio per cui, una volta che sia intervenuto
il provvedimento che ad esso si conforma e che siano prodotti gli
effetti cui esso tende (nella fattispecie entrambi rappresentati
dall'inserimento nei contingenti di uscita), gli stessi non possono
essere rimessi in discussione (Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2002,
n. 2596).
E mentre nello schema privatistico il recesso costituisce
esercizio di un diritto potestativo e non deve essere accettato, in
quanto costituisce atto non ricettizio che determina immediatamente
la dismissione del diritto e quindi la conseguenza giuridica nella
sfera del datore di lavoro, che non puo' se non subire l'esercizio
del diritto potestativo, nello schema pubblicistico le dimissioni in
tanto inducono l'esaurirsi del rapporto in quanto siano accettate: in
altri termini, il dipendente propone le proprie dimissioni che
producono effetto per il destinatario, la P.A., solo con
l'accettazione (che nella fattispecie si identifica con l'inserimento
nei contingenti di uscita), che, proprio per la sua stessa natura e'
l'atto che conclude la fattispecie e da tale momento determina
l'efficacia del recesso (Cons. Stato, sez. VI, 18 giugno 2002,
n. 3316).
E' ovvio che un'eventuale modifica che avesse inciso su di un
diritto (e non di una semplice aspettativa) gia' conclamato, avrebbe
determinato notevoli problemi esegetici di costituzionalita' della
norma, specialmente se si consideri che altri soggetti, in identica
posizione degli odierni ricorrenti, sol perche' collocati in
scaglioni antecedenti - ma con pari requisiti - erano gia' stati
posti da tempo in quiescenza.
Tutto cio' determina, secondo tale giurisprudenza, che, non
essendo mutato il quadro normativo di riferimento al 31 dicembre
2003, per quel che riguarda il diritto a fruire del pensionamento
anticipato di anzianita', a quella data gli interessati avevano
diritto di concludere il proprio rapporto di servizio con la P.A. e
di godere, attesa la cessazione a quella data dei pregressi effetti
sospensivi, con decorrenza dal 1° gennaio 2004, del relativo
trattamento di quiescenza maturato.
A tali argomentazioni favorevoli alla domanda della ricorrente si
contrappongono, pero', quelle fatte proprie da altra giurisprudenza
(cfr. Corte dei conti, sez. giur. Sicilia 19 dicembre 2006-26 gennaio
2007, n. 223).
Tale giurisprudenza rammenta, anzitutto, che l'art. 20, comma 3,
della legge regionale n. 21/2003 ha stabilito, a decorrere dal 1°
gennaio 2004, che i requisiti per l'accesso alle prestazioni relative
al trattamento di quiescenza del personale dipendente della Regione
Siciliana siano regolati dalle norme relative agli impiegati civili
dello Stato, e ripercorre ed analizza, nel contempo, il previgente
ordinamento che disciplinava il trattamento di quiescenza del
personale della regione (legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2, e
successive modifiche ed integrazioni).
Ritiene tale giurisprudenza che il diritto al trattamento
pensionistico anticipato, di cui si chiede il riconoscimento ai sensi
dell'art. 39, comma 2, della legge regionale n. 10 del 2000,
ricaduto, poi, nell'abrogazione di cui alla legge regionale
n. 11/2003, non risulterebbe essere stato mai concretamente acquisito
in applicazione dello speciale procedimento previsto dallo stesso
art. 39 (commi 2, 3, 4, 5, 6 e 8) della legge regionale n. 10/2000
durante la sua vigenza nella formulazione originaria non essendo mai
formalmente e definitivamente cessato il rapporto di servizio attivo
dell'interessato con l'amministrazione regionale.
Secondo tale giurisprudenza il conseguimento del trattamento
pensionistico in parola, per coloro che, come l'odierno ricorrente,
sebbene inseriti nei contingenti di uscita non sono mai stati, pero',
collocati a riposo, sarebbe rimasto in fase potenziale non essendosi
verificate tutte le condizioni di legge, previste per la formazione e
la piena insorgenza del sottostante diritto a pensione, prima che
l'art. 5, comma 5 della legge 26 marzo 2002, n. 2, nelle more
sopravvenuta, stabilisse la nuova decorrenza giuridica con
periodicita' annuale ad iniziare dal 1° gennaio 2004 dei collocamenti
a riposo anticipato del personale inserito nei contingenti d'uscita
predisposti a termini del comma 8 dell'art. 39 della legge regionale
n. 10/2000.
Cio' consentirebbe di affermare che le norme contenute
nell'art. 39 (commi 2, 3, 4, 5, 6 e 8) si riferissero nel loro
insieme a trattamenti pensionistici in divenire, che avrebbero potuto
realizzarsi solo al momento in cui fosse avvenuto il formale e
definitivo collocamento a riposo a domanda con conseguente
riconoscimento del diritto alla liquidazione della pensione e,
comunque, a decorrere dal 1° gennaio 2004 con periodicita' annuale
(vedi art. 5, comma 5, della legge 26 marzo 2002, n. 2).
Prima della scadenza di questa ultima data con l'art. 20, comma
4, della legge regionale 29 dicembre 2003, n. 21, e' stata, pero',
disposta in via definitiva l'abrogazione, a decorrere dal 31 dicembre
2003, dei commi 2, 3, 4, 5, 6 ed 8 del ripetuto art. 39 sul
collocamento a riposo anticipato e delle sue successive modifiche ed
integrazioni, quali contenute nell'art. 5 della legge regionale
n. 2/2002 e nella legge regionale n. 11/2003 e di ogni altra norma
regionale incompatibile con l'intervenuta abrogazione. In tale
contesto, secondo tale giurisprudenza, sarebbe stata cancellata
definitivamente, secondo il senso fatto palese dalla legge
abrogativa, la decorrenza dal 1° gennaio 2004 e la connessa
periodicita' annuale di tali pensionamenti anticipati, gia' stabilita
dall'art. 5 della legge regionale n. 2/2002.
Tanto porterebbe a ritenere che il diritto alla liquidazione
della pensione anticipata, che la ricorrente richiede le sia
riconosciuto, non sia stato affatto acquisito e percio'
immodificabile. Si tratterebbe, in realta', come sostenuto da tale
orientamento giurisprudenziale, di un diritto in fieri
inevitabilmente soggetto agli effetti innovativi di mutamenti
legislativi, nella specie sopravvenuti, che, avendo abrogato le norme
che avevano istituito lo speciale procedimento, ancora in atto, di
collocamento a riposo anticipato, hanno fatto venir meno una
condizione di legge fondamentale per l'insorgenza del diritto a
pensione, ovverosia la sua decorrenza giuridica per ogni conseguente
effetto, che e' stata soppressa definitivamente per abrogazione. Non
sarebbe stato sufficiente, per acquisire il diritto a pensione,
essere in possesso dei requisiti di anzianita' indicati nell'art. 2
della regionale n. 2/1962 che avevano consentito l'inclusione del
ricorrente in uno dei contingenti di cui all'abrogato art. 8 della
legge regionale n. 10/2000, ma sarebbe occorso, ancora, come
condizione di legge ineliminabile, che il procedimento per giungere
al collocamento a riposo con trattamento di pensione, prescritto, dai
poi abrogati commi 2, 3, 4, 5, 6, 8 dell'art. 39 della legge
regionale n. 10/2000, andasse a buon fine con il venire in essere
della sua decorrenza giuridica ed economica da cui sarebbe derivato
poi ogni altro conseguente effetto.
Secondo tale giurisprudenza l'interpretazione logico-sistematica
dei diversi passaggi legislativi sfociati, in ultimo, nella
abrogazione disposta con il menzionato art. 20, comma 4, della legge
regionale n. 21/2003, con i conseguenti effetti che ne sono derivati,
farebbero emergere, conclusivamente, in modo abbastanza chiaro ed
univoco che non si siano verificate nella fattispecie le condizioni
di legge per l'insorgenza di un diritto soggettivo pieno del
ricorrente al conseguimento della pensione anticipata, risultando
abrogato dal 31 dicembre 2003 l'intero sistema normativo che aveva
dato origine al procedimento di collocamento a riposo che sarebbe
dovuto avvenire in modo graduale in base ai contingenti predisposti
con periodicita' annuale ad iniziare dal 1° gennaio 2004 come
disposto dall'art. 5, comma 5, della legge regionale n. 2/2002 pure
abrogato.
Tale orientamento, poi, espressamente contesta di potere accedere
all'interpretazione di segno opposto che avvalora la tesi secondo cui
il diritto al trattamento anticipato di pensione fosse pienamente
sorto gia' al momento dell'inserimento dei dipendenti regionali, tra
cui il ricorrente medesimo, nei contingenti previsti dall'art. 39,
comma 8, della legge regionale n. 10/2000, sostenendo che, in tale
ottica, ove l'assunto fosse fondato, la disposizione che ha abrogato
i commi 2, 3, 4, 5, 6 ed 8 dell'art. 39 della legge regionale
n. 10/2000 non potrebbe avere altra sorte che quella di essere
considerata una norma di legge inutiliter data e, nei fatti,
superflua.
Questa e' un'ipotesi che si ritiene non verosimile e, al tempo
stesso non praticabile, poiche' si porrebbe in netto contrasto con la
chiara voluntas legis, resa palese nel comma 4 dell'art. 20 della
legge regionale n. 21/2003, di bloccare in via definitiva il
procedimento in itinere di esodo del personale secondo il meccanismo
delineato nel ripetuto art. 39, commi 2, 3, 4, 5, 6 ed 8 e non
avrebbe avuto alcun senso disporre l'abrogazione esplicita di norme
che gia' avessero esaurito tutta la loro efficacia per essere giunto
a compimento il procedimento legislativamente previsto per
l'attuazione di una forma di collocamento anticipato a riposo
temporalmente definita con periodicita' annuale.
Ne', tanto meno, secondo quei giudici, il diritto al
conseguimento del collocamento a riposo anticipato nelle forme
previste da tale normativa potrebbe essere ricollegato al comma 1,
mai abrogato, dello stesso art. 39, nella parte in cui e' stata fatta
salva l'applicazione dell'art. 3 della legge regionale 23 febbraio
1962, n. 2, in quanto la riserva di applicazione di quest'ultima
norma di legge sarebbe stata inserita nel comma 1 dell'art. 39
esclusivamente per salvaguardare il diritto al collocamento a riposo
a domanda con trattamento di pensione dei dipendenti che, senza alcun
vincolo di inserimento in contingenti, avessero maturato l'anzianita'
di servizio utile a pensione ivi prevista o che la maturassero in
ogni caso entro la data del 31 dicembre 2003. Si tratterebbe, in
definitiva, di quei dipendenti che avessero raggiunto il limite
massimo di servizio per il collocamento a riposo fissato per i
dipendenti della Regione Siciliana dall'art. 3 della legge regionale
n. 2/1962 al compimento del 35° anno di servizio utile a pensione. In
altri termini nel comma 1 dell'art. 39 sarebbe stato fatto salvo,
fino al 31 dicembre 2003, il diritto di essere collocati a riposo
soltanto per quei dipendenti regionali che lo avessero richiesto
avendo maturato 35 anni di servizio utile a pensione. Che cio' fosse
il vero ed effettivo intendimento del legislatore regionale lo si
dedurrebbe dall'interpretazione letterale e logica del comma 1, non
abrogato, dell'art. 39 della legge regionale n. 10/2000 in cui, con
concisa formulazione, e' sancito testualmente: «E' fatta salva
l'applicazione dell'art. 3 della legge regionale 23 febbraio 1962,
n. 2, per i dipendenti che abbiano maturato l'anzianita' di servizio
utile ivi prevista o che tale anzianita' maturino entro la predetta
data (31 dicembre 2003)».
Il non verificato perfezionamento del diritto al conseguimento
della pensione anticipata del personale incluso nei contingenti
previsti dal comma 8 dell'art. 39 della legge n. 10/2000 emergerebbe
pure, ad avviso di tale giurisprudenza, anche da una altra
disposizione contenuta nell'art. 20 della legge regionale n. 21/2003
e, cioe', quella di cui al comma 5, ove e' statuito testualmente che
«i dipendenti inseriti nei contingenti ex art. 39, comma 8, della
legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, possono rinunciare ai
riscatti, riconoscimenti o ricongiunzioni richiesti dopo l'entrata in
vigore della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, e relativi a
periodi non coperti da contribuzione, con possibilita' di chiedere il
rimborso delle quote eventualmente versate. Per i periodi coperti da
contribuzione, la rinuncia ed il relativo rimborso sono subordinati
all'assenso da parte delle gestioni previdenziali al ripristino della
precedente posizione assicurativa. La rinuncia di cui al presente
comma puo' essere esercitata entro sessanta giorni dall'entrata in
vigore della presente legge», statuizioni che si riferirebbero
soltanto ai dipendenti regionali in servizio che erano stati gia'
inseriti nei contingenti ex art. 39, comma 8, e che rivelerebbero
come il legislatore regionale abbia inteso, con riferimento a detto
personale, come definitivamente accantonata, per abrogazione espressa
delle norme che l'avevano introdotta, la speciale forma di
pensionamento anticipato di cui all'art. 39, comma 2 della legge
n. 10/2000. In conseguenza sarebbero state individuate, con la
medesima disposizione, le modalita' esecutive necessarie per
consentire agli interessati di esercitare la facolta' di rinuncia a
riscatti, ricongiunzioni e riconoscimenti richiesti dopo l'entrata in
vigore della legge regionale 15 maggio 2000, relativi a periodi non
coperti da contribuzione con possibilita' di richiedere il rimborso
delle quote eventualmente versate.
Nelle more e' intervenuta sulla materia anche la Sezione
d'appello di questa Corte per la Regione Siciliana, la quale, in sede
cautelare, con ordinanza n. 80/A/2006/ORD del 7 dicembre 2006, ha
manifestato un chiaro orientamento di adesione al secondo indirizzo
giurisprudenziale.
Anche questo giudice, melius re perpensa, ritiene di dovere ora
aderire alle argomentazioni sopra esposte, che appaiono convincenti e
degne di condivisione, le quali condurrebbero ad un rigetto del
ricorso.
Tale interpretazione, tuttavia, determina l'insorgere di dubbi di
legittimita' costituzionale dell'art. 20, comma 4, della legge
regionale 29 dicembre 2003, n. 21, con riferimento all'art. 3 della
Costituzione.
La predetta norma, a decorrere dal 31 dicembre 2003, ha abrogato
i commi 2, 3, 4, 5, 6 ed 8 dell'art. 39 della legge regionale 15
maggio 2000, n. 10, e successive modifiche ed integrazioni di cui
all'art. 5 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, ed alla legge
regionale 8 agosto 2003, n. 11, ed ogni altra norma regionale
incompatibile con la presente disposizione; da tale abrogazione e'
scaturito il diniego di collocamento a riposo dell'odierno
ricorrente.
Tale disposizione, pero', sembra incidere su quello che puo'
qualificarsi come un diritto soggettivo perfetto al collocamento a
riposo gia' acquisito dall'interessato e che, pertanto, sarebbe stato
indebitamente ed irragionevolmente compresso con norma ad effetto
retroattivo.
In linea generale, l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica - essenziale elemento dello Stato di diritto - non puo'
essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in
regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
anteriori (Corte costituzionale, sentenza n. 525 del 2000 e ordinanze
n. 319 e n. 327 del 2001; sentenze n. 416 del 1999, n. 211 del 1997 e
n. 390 del 1995).
Da tale principio discende che solo in questi limiti - in
presenza di una legge avente, in settori estranei alla previsione
dell'art. 25, secondo comma, della Costituzione, portata
ragionevolmente retroattiva - l'affidamento sulla stabilita' della
normativa previgente e' coperto da garanzia costituzionale.
In materia previdenziale poi deve tenersi anche conto del
principio, parimenti affermato dalla Corte costituzionale, secondo
cui il legislatore puo' - al fine (ricorrente nella specie) di
salvaguardare equilibri di bilancio e contenere la spesa
previdenziale - ridurre trattamenti pensionistici gia' in atto (Corte
costituzionale, sentenze n. 417 e n. 361 del 1996, n. 240 del 1994,
n. 822 del 1988).
Percio', il diritto ad una pensione legittimamente attribuita (in
concreto e non potenzialmente) - se non puo' essere eliminato del
tutto da una regolamentazione retroattiva che renda indebita
l'erogazione della prestazione (Corte costituzionale, sentenze n. 211
del 1997 e n. 419 del 1999) - ben puo' subire gli effetti di
discipline piu' restrittive introdotte non irragionevolmente da leggi
sopravvenute.
In sintesi, come ha affermato la Corte costituzionale, se - in
via di principio - deve ritenersi ammissibile un intervento
legislativo che modifichi l'ordinamento pubblicistico delle pensioni,
non puo' pero' ammettersi che tale intervento sia assolutamente
discrezionale. In particolare non potrebbe dirsi consentita una
modificazione legislativa che, intervenendo in una fase avanzata del
rapporto di lavoro, ovvero quando addirittura e' subentrato lo stato
di quiescenza, peggiorasse senza un'inderogabile esigenza, in misura
notevole e in maniera definitiva un trattamento pensionistico in
precedenza spettante, con la conseguente, irrimediabile vanificazione
delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo
successivo alla cessazione della propria attivita'. (Corte
costituzionale, sentenza n. 349 del 1985).
Orbene, dalle affermazioni sin qui richiamate del Giudice delle
leggi, emerge con chiarezza che il discrimine tra l'ammissibilita'
(rectius: costituzionalita) e l'inammissibilita' di un intervento
legislativo menomante il diritto a pensione deve parametrarsi per un
verso sulla possibilita' di qualificare come diritto quesito la
posizione giuridica incisa dalla norma e, per altro verso, dalla
ragionevolezza dell'intervento che deve essere sempre supportato
dall'esigenza di tutela di valori costituzionalmente rilevanti ed
ispirato a criteri di oggettiva eguaglianza.
Nella fattispecie sussiste piu' di un dubbio sulla sussistenza di
tali requisiti.
Il ricorrente, in forza dell'art. 39 della legge regionale 15
maggio 2000, n. 10, aveva chiesto di essere collocato a riposo.
Con circolare n. 29511 del 21 novembre 2000 l'amministrazione
regionale aveva stabilito le decorrenze dei sei contingenti in
uscita, l'ultimo dei quali al 31 dicembre 2003.
Con D.D.G. n. 2800 del 20 giugno 2001 la Presidenza della Regione
Siciliana approvava i contingenti di uscita del personale nei quali
risulta inserito l'attore della presente azione giudiziaria il quale,
con D.D.G. e' stato pure cancellato dal ruolo dei dipendenti
regionali.
L'iter procedurale previsto dalla legge, peraltro, induce a
ritenere che nel caso di specie sia stato configurato un vero e
proprio diritto potestativo assoluto del dipendente, atteso che
all'amministrazione non residuava alcun margine di apprezzamento
discrezionale in ordine all'accoglimento della domanda, al di la'
della mera verifica della sussistenza delle condizioni soggettive
richieste dalla legge.
Infatti l'art. 39 della legge regionale n. 10/2000 qualifica
espressamente come diritto quello dei dipendenti regionali in
possesso dei requisiti di cui all'art. 2 della legge regionale 23
febbraio 1962, n. 2, a conseguire l'anticipato collocamento a riposo
entro il limite del 45 per cento dei dipendenti in servizio, in
ciascuna qualifica, al 31 dicembre 1993, stabilendo che la domanda
per accedere al pensionamento dovesse essere presentata nel termine
perentorio di sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente
legge.
La stessa norma prevedeva, poi, che il collocamento a riposo
fosse disposto a partire dalla data di entrata in vigore della legge
per contingenti semestrali pari ad un sesto degli aventi diritto.
Tale diritto si e' consolidato in termini di attualita' e
concretezza non solo a seguito dell'opzione legittimamente
manifestata ma, anche e soprattutto, a seguito dell'emanazione del
provvedimento di cancellazione dai ruoli dei dipendenti
dell'amministrazione regionale, con la data di decorrenza ivi
indicata, a prescindere dalla circostanza che il dipendente sia stato
temporaneamente trattenuto in servizio per il sopravvenire
dell'art. 5, comma 4, della legge regionale n. 2/2002.
E' appena il caso di ricordare come la giurisprudenza abbia
sempre sottolineato che un diritto potestativo si consuma con il suo
esercizio per cui, una volta che sia intervenuto il provvedimento che
ad esso si conforma e che siano prodotti gli effetti cui esso tende
(nella fattispecie entrambi rappresentati dall'inserimento nei
contingenti di uscita e dal provvedimento di cancellazione dai
ruoli), gli stessi non possono essere piu' rimessi in discussione
(Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2002, n. 2596).
E mentre nello schema privatistico il recesso costituisce
esercizio di un diritto potestativo e non deve essere accettato, in
quanto costituisce atto non ricettizio che determina immediatamente
la dismissione del diritto e quindi la conseguenza giuridica nella
sfera del datore di lavoro, che non puo' se non subire l'esercizio
del diritto potestativo, nello schema pubblicistico le dimissioni
intanto inducono l'esaurirsi del rapporto in quanto siano accettate:
in altri termini, il dipendente propone le proprie dimissioni che
producono effetto per il destinatario, la P.A., solo con
l'accettazione (che nella fattispecie si identifica con l'inserimento
nei contingenti di uscita), che, proprio per la sua stessa natura e'
l'atto che conclude la fattispecie e da tale momento determina
l'efficacia del recesso (Cons. Stato, sez. VII, 18 giugno 2002,
n. 3316).
Nel caso di specie, pero', non di dimissioni si trattava ma di
esercizio di un diritto potestativo di collocamento a riposo che, in
quanto tale, non necessitava di alcuna accettazione e che, inoltre,
ha trovato formale cristallizzazione nei due provvedimenti della P.A.
di inserimento nei contingenti di uscita e di cancellazione dai
ruoli.
Appare evidente, quindi, che la norma abrogativa della cui
costituzionale qui si dubita, sia intervenuta con effetto retroattivo
elidendo un diritto soggettivo perfetto che una precedente norma
aveva attribuito (2000) ed una ulteriore (2002) aveva confermato, sia
pure con diversa scansione temporale.
Sostenere che, in questo caso, si tratti di semplice aspettativa
o di diritto potenziale o, ancora, teorico, appare eccessivamente (e
gratuitamente) riduttivo e non tiene conto della reale natura
(diritto potestativo assoluto) della posizione giuridica acquisita e
fatta valere dall'interessato.
A cio' si aggiunga che la norma abrogativa ha creato una grave
disparita' di trattamento tra i destinatari dell'originaria
disposizione, alcuni dei quali, quelli appartenenti ai primi
contingenti, sono stati effettivamente collocati a riposo.
E non puo' sostenersi che le situazioni tra i primi collocati
realmente a riposo e gli altri, bloccati dalla norma della cui
costituzionalita' qui si dubita, non fossero identiche o comparabili.
Infatti l'art. 39 gia' citato non pone e non giustifica alcuna
differenziazione tra tutti gli aventi diritto, dei quali si limita a
disporre solo un esodo graduale (peraltro senza indicare i criteri di
scaglionamento e, quindi, rimarcando la sostanziale eguaglianza delle
loro posizioni) per evidenti motivi di tutela della struttura
amministrativa e del bilancio regionale che doveva farsi carico dei
trattamenti di fine servizio.
Pertanto, l'avere travolto - mediante l'abrogazione, con evidente
effetto retroattivo, della norma che ne consentiva il collocamento a
riposo - il diritto degli uni e non quello degli altri, giustifica
l'insorgere di fondati dubbi in ordine ad una irragionevole
disparita' di trattamento che non puo' trovare legittimazione alcuna
nel pur lodevole intendimento di tutela degli equilibri di bilancio,
atteso che un analogo risultato lo si sarebbe potuto raggiungere
attraverso l'attivazione di diversi meccanismi quale quello di una
maggiore - rispetto a quella prevista nel 2000 e, poi, rimodulata nel
2002 - diluizione nel tempo degli scaglioni di uscita o di
riquantificazione delle ritenute previdenziali a carico dei soggetti
che intendevano avvalersi di tale facolta', o, ancora, mediante una
diluizione nel tempo dell'erogazione dei trattamenti di fine rapporto
che, come e' notorio dal dibattito pubblico seguito sulla stampa, ha
costituito il punto critico e determinante della presunta
insostenibilita' per il bilancio regionale dell'esodo programmato.
Resta il dato incontrovertibile che, pur nella limitatezza
numerica dei destinatari, la fattispecie qui osservata ha, di fatto,
arrecato un grave vulnus all'immagine della Regione come legislatore,
inducendo una percezione di inaffidabilita' connessa ad modus
legiferandi che nell'arco di un solo quinquennio ha concesso,
modificato e poi eliso un diritto, in termini palesemente incoerenti
e contraddittori.
La questione sollevata e' rilevante, in quanto solo alla sua
fondatezza potrebbe conseguire l'accoglimento dell'odierno ricorso.
Il processo deve, pertanto, essere sospeso ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, e gli atti rimessi alla Corte
costituzionale per il giudizio di competenza.
P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 20, comma 4, della legge
regionale (Sicilia) 29 dicembre 2003, n. 21, in relazione all'art. 3
della Costituzione.
Ordina la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della segreteria,
notificata alle parti in causa, nonche' al Presidente della Regione
Siciliana e comunicata al Presidente dell'Assemblea regionale
siciliana.
Cosi' deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 31 gennaio
2007.
Il giudice unico: Zingale
07C1001