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                LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

    In  relazione  alla  controversia  iscritta  al  n. 81/07  R.G.R.
promossa dal sig. Matrullo Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv.
Bruno  Vellone, contro l'agente della riscossione per la provincia di
Latina GERIT S.p.A., per l'annullamento del preavviso di fermo del 29
settembre 2006, ha emesso la seguente ordinanza.
    Il  sig.  Matrullo  Giuseppe  ha impugnato il preavviso di fermo,
emesso  dalla  GERIT  S.p.A.  il  29  settembre 2006, notificato il 2
ottobre   2006,   del  veicolo  tg  BV95359  per  l'omesso  pagamento
dell'importo   scaduto  e  non  pagato  relativo  alle  cartelle  di
pagamento  n. 057  2003  1003865082 0000 e n. 057 2005 0001584025 000
per contravvenzioni stradali:
    A sostegno del ricorso deduce:
        Mancata  notifica  od  irregolare  notifica  dei  verbali  di
contravvenzione e delle cartelle di pagamento;
        Notifica   effettuata  in  luoghi  di  non  appartenenza  del
ricorrente;
        Violazione  dell'art. 7,  legge  n. 212/2000  e  dell'art. 3,
legge n. 241/1990.
    Chiede,  previa sospensiva, l'annullamento del preavviso di fermo
e di tutti gli atti presupposti e susseguenti.
    Si  e' costituita la GERIT S.p.A. eccependo che tutte le cartelle
sono state regolarmente notificate.
    In  via  gradata  eccepisce  il  difetto  di  giurisdizione della
Commissione tributaria.
    Chiede  il  rigetto  del  ricorso  sia  per  infondatezza sia per
inammissibitta'.
    Sospesa con ordinanza interlocutoria l'esecutivita' del fermo, la
controversia  e'  stata discussa nel merito alla pubblica udienza del
25 maggio 2007.
    La parte presente concludeva come da verbale.
    Il Collegio riservava la decisione.

                       Motivi della decisione

    Seguendo  l'ordine  logico delle eccezioni formulate dalle parti,
deve preliminarmente esaminarsi quella della resistente GERIT secondo
la quale il giudice adito sarebbe privo di giurisdizione.
    La  resistente  contesta  la giurisdizione del giudice tributario
atteso  che il ricorso e stato proposto in ordine ad una controversia
concernente  il  fermo  amministrativo,  conseguente  ad iscrizioni a
ruolo e cartelle di pagamento emesse per omesso pagamento di sanzioni
per violazioni al codice della strada.
    Ponendo  fine  alle  persistenti  incertezze  interpretative,  il
comma 26-quinquies  dell'art.  35  del  d.l.  4 luglio  2006, n. 253,
introdotto  in sede di conversione dalla legge 4 agosto 2006, n. 248,
integrando  l'elencazione  di  cui  all'art. 19,  comma 1, del d.lgs.
31 dicembre  1992,  n. 546,  mediante  aggiunta delle lett. e-bis) ed
e-ter), prevede espressamente l'autonoma impugnabilita' degli atti di
fermo   di   beni   mobili  registrati  e  di  iscrizione  ipotecaria
d'immobili, adottati in via cautelare dal concessionario del servizio
della riscossione.
    I  sostenitori del difetto di giurisdizione fanno rilevare che il
legislatore    con   l'art. 35,   comma 26-quinquies,   della   legge
n. 248/2006  ha  inteso  ampliare   ulteriormente la sfera cognitiva
delle controversie devolute alle commissioni tributarie.
    Tuttavia,  poiche'  la  suddetta  modifica  legislativa  riguarda
soltanto  l'art.  19,  comma 1, del d.lgs. n. 546/1992 l'ambito della
giurisdizione del giudice tributario, disciplinato dall'art. 2 citato
decreto,  sarebbe  rimasto  invariato,  dovendosi ritenere estranee a
tale norma le controversie riguardanti atti di natura non tributaria.
    E'  stato  osservato, infatti, come l'intervento normativo di cui
alla  legge  n. 248,  limitandosi ad individuare soltanto l'autorita'
giudicante   dinanzi   alla   quale   proporre   ricorso  avverso  un
provvedimento  di  fermo amministrativo dei beni mobili registrati, a
far  data  dal  12 agosto  2006, lascia impregiudicata ogni ulteriore
questione  concernente  tanto  la  legittimita'  dell'istituto quanto
l'individuazione    della    sua    natura   giuridica   e   solleva,
conseguentemente,   rilevanti  perplessita'  anche  sul  piano  della
giurisdizione applicabile cosi' come individuata ope legis.
    Rileva  il Collegio che il difetto di giurisdizione sussiste solo
quando  esso  sia  manifesto,  vale  a  dire  tale  da  non ammettere
discussione,  o  perche'  risulta  chiaramente dalla legge, o perche'
corrisponde ad un inequivoco orientamento giurisprudenziale.
    Nessuna  di queste circostanze ricorre nella fattispecie in esame
poiche'  dal  dato  normativo  non  emerge  ictu  oculi il difetto di
giurisdizione  delle  commissioni tributarie con riferimento al fermo
concernente  sanzioni  previste  dal codice della strada, ne' d'altra
parte vi e' un indirizzo giurisprudenziale univoco in tal senso.
    La  giurisprudenza,  allo  stato,  riguarda  il giudice di pace e
qualche   commissione   tributaria.  Non  si  conoscono  sentenze  di
legittimita' sullo specifico argomento.
    In  dottrina,  invece,  sta  emergendo  un  indirizzo  favorevole
all'attribuzione   delle  relative  controversie  alla  giurisdizione
tributaria.
    Gia'  con la novella legislativa dettata dall'art. 12 della legge
28  dicembre  2001,  n. 448,  il  legislatore amplio' l'oggetto della
giurisdizione tributaria a tutte le controversie concernenti «tributi
di ogni genere e specie».
    Questa  vis  espansiva  ha  trovato il suo culmine con la novella
legislativa  apportata  dal  collegato alla legge finanziaria 2006, e
piu'  precisamente  dall'art. 3-bis  del  d.l. n. 203, convertito con
modificazioni dalla legge n. 248 del 2 dicembre 2005, che ha aggiunto
alla precedente, locuzione «comunque denominati».
    I  sostenitori  del difetto di giurisdizione non si sono posti il
perche' dell'ampliamento della giurisdizione tributaria.
    Il  favore  legislativo  verso l'allargamento e l'autonomia della
giurisdizione   tributaria   a   scapito   di   quella  ordinaria  ed
amministrativa  e  sicuramente  legato  alla  speditezza del processo
tributario.  Com'e'  noto  il  legislatore,  al  fine di rendere piu'
incisiva  l'azione  di  riscossione,  con l'art. 1, d.l.gs. 27 aprile
2001,  n. 193  (in  vigore  dal  9  giugno 2001) modifico' l'art. 86,
d.P.R. n. 602/1973 introducendo la possibilita' per il concessionario
della  riscossione  di  disporre  il fermo di beni mobili iscritti in
pubblici  registri  del debitore o dei coobbligati, quando e' decorso
infruttuosamente  il  termine  di  60  giorni  dalla  notifica  della
cartella di pagamento.
    Tale  strumento  di garanzia si aggiunse a quello gia' esistente,
previsto  dall'art.  77,  d.P.R. n. 602/1973 che prevede che il ruolo
costituisce  titolo per iscrivere ipoteca sugli immobili del debitore
e  dei  coobbligati  per  un  importo  pari  al  doppio  del  credito
complessivo per cui si procede.
    Sempre  in  tema  di  tutela  dei  crediti del fisco va ricordata
l'ipoteca  che ex art. 22 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472, l'Ente
impositore  puo'  chiedere:  con istanza motivata al Presidente della
Commissione tributaria provinciale.
    Il piu' immediato accostamento a questi dati consente di guardare
con  molta  cautela e con non poche perplessita' all'enunciazione, un
po'   troppo   vagamente   contenuta,  nel  ritenere  il  difetto  di
giurisdizione delle commissioni tributarie.
    La risposta si trova in alcuni interrogativi posti in dottrina:
        Qual   e'  la  natura  giuridica  dell'iscrizione  ipotecaria
autonomamente regalata dall'art. 77 del d.P.R. n. 602/1973?
        Qual  e'  la  natura  giuridica  dell'ipoteca e del sequestro
conservativo previsto dall'art. 22, d.lgs. n. 472/1997?
        Per   quale   motivo   nel   caso   dell'art. 22   citato  e'
espressamente richiesto l'intervento dei giudici tributari?
        Perche'  il  concessionario indica nell'atto che lo stesso e'
impugnabile dinanzi alle commissioni tributarie?
    Il  fermo non e' un atto dell'esecuzione forzata, ma neppure puo'
considerarsi   un   atto   amministrativo   avulso   dal  prelievo  e
funzionalmente   disgiunto   dall'esercizio  del  potere  impositivo.
Trattasi   di   una  misura  cautelare  pro  fisco  preordinata  alla
riscossione  di  un'obbligazione  nei  confronti  di un ente pubblico
territoriale o dello Stato.
    Dipanando   i   dubbi   manifestati   sulla  natura  di  siffatti
provvedimenti  e  tenendo  presente il recente intervento legislativo
recante  l'espressa previsione di autonoma impugnabilita', davanti ai
giudici   tributari   dei  provvedimenti  di  fermo  di  beni  mobili
registrati  e  di  iscrizione  ipotecaria  d'immobili, si perviene ad
individuare la giurisdizione delle commissioni tributarie.
    Vero  che  il  legislatore  non e' intervenuto sull'oggetto della
giurisdizione.
    Al  riguardo sembra sufficiente osservare che l'art. 2 del d.lgs.
n. 546/1992  esclude dalla giurisdizione delle commissioni tributarie
le   controversie  riguardanti  gli  atti  della  esecuzione  forzata
tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento.
    E'  nozione  di  scuola  che  il  pignoramento  e'  il primo atto
dell'esecuzione  forzata:  fermo fiscale ed iscrizione ipotecaria non
sono atti dell'esecuzione.
    La  competenza del giudice ordinario, ma non del giudice di pace,
sussiste  quindi  quando  concorrono  due  condizioni:  che  sia gia'
avvenuta  la  notifica della cartella di pagamento e che' ci si trovi
di fronte ad un «atto di esecuzione forzata».
    Questo  secondo  requisito  non si realizza in relazione al fermo
amministrativo.
    Il  fermo amministrativo sui beni mobili registrati di proprieta'
del debitore (cosiddetto fermo auto) e' oggi disciplinato dal comma 1
dell'art. 86  del  d.P.R.  29 settembre 1973, n. 602 dopo la modifica
apportata  dal  d.lgs.  27 aprile  2001, n. 193 nei seguenti termini:
«Decorso  inutilmente  il termine di  sessanta giorni dalla notifica
della  cartella  di  cui all'art. 50, comma 1, il concessionario puo'
disporre  il fermo dei beni mobili iscritti in pubblici registri, del
debitore  e dei coobbligati, dandone notizia alla direzione regionale
delle entrate ed alla regione di residenza».
    E'   pacifico   che   il   fermo   amministrativo  non  fa  parte
dell'espropriazione  forzata giacche' essa inizia con il pignoramento
(art. 491 c.p.c.).
    E'  stato  ritenuto,  infatti,  che si puo' parlare al piu' di un
atto prodromico all'eventuale esecuzione forzata.
    Non  ci sono, quindi, profili sotto i quali si possa ritenere che
il  contenzioso relativo al fermo-auto ricada nella giurisdizione del
giudice ordinario e soprattutto del giudice di pace.
    Viceversa,  appare di tutta evidenza, che il decreto Bersani, nel
riordino  della  competenza  a giudicare sul fermo, ha individuato un
giudice  generalmente  competente  per  il  fermo  quale  atto  della
riscossione  coattiva  delle  entrate  non solo tributarie e non solo
erariali, in assenza dell'adempimento spontaneo decorso il termine di
sessanta dalla notifica della cartella di pagamento ha optato per una
reductio   ad  unitatem  della  giurisdizione  per  la  preponderante
esperienza  della  riscossione quale attuazione dell'obbligazione non
solo tributaria.
    Il  giudice  tributario  e'  legittimato  a giudicare per tutti i
fermi amministrativi e per qualunque credito sia perche', come appare
evidente,  dalla collocazione sistematica e dal testo che lo prevede,
sia perche' la norma e' inserita nell'ambito della speciale normativa
sulla  riscossione delle imposte, di cui al citato d.P.R n. 602/1973,
sia  perche'  il  giudice  tributario  ben  puo'  e deve sindacare la
legittimita'  del  provvedimento di fermo, emesso dal concessionario,
in  ordine  anzitutto  alla  sua  ragionevole e congrua motivazione e
quindi  alla  proporzionalita'  tra il mezzo adottato e l'entita' del
credito  reclamato  e,  soprattutto, perche' il giudice tributario se
ritiene illegittimo un atto amministrativo, non lo applica.
    E' proprio l'autonoma impugnabilita' dei provvedimenti di fermo e
delle iscrizioni ipotecarie, ad escludere i paventati dubbi in ordine
alla sussistenza della giurisdizione tributaria.
    D'altronde,  ammettendo, per ipotesi dialettica, che resterebbero
fuori  dalla  giurisdizione  del  giudice  tributario le controversie
concernenti  il fermo iscritto a seguito del mancato pagamento di una
cartella  relativa  a  contravvenzioni al codice stella strada, quale
norma attribuirebbe al giudice di pace una siffatta competenza?
    Il giudice di pace e' competente per il fermo previsto dal codice
della  strada  ex  art. 214, vi e' una norma espressa che attribuisce
giurisdizione  al  giudice  ordinario  per  un  caso  specifico quale
sanzione  accessoria,  ma  non si puo' estendere la disciplina di cui
all'art. 214  del  codice  della  strada  perche'  si  tratta  di una
disciplina  derogatoria  dell'ordinario  riparto  di giurisdizione e,
come tale, non e' applicabile analogicamente.
    Ovviamente  non  s'intende  qui  appropriarsi  di  una competenza
altrui,  anche  se,  prima  del  decreto Bersani, ad esclusione della
Corte  dei  conti  non  esiste  ordine  giudiziario  che  non  si sia
dichiarato competente sul fermo amministrativo.
    Nel caso specifico il decreto Bersani indica esplicitamente quale
giudice   debba   occuparsi   del  fermo  amministrativo,  nonostante
l'esistenza  della  legge  n. 689/1981 oggi richiamata dai giudici di
pace.
    L'individuazione   delle  materie  sulle  quali  si  esercita  la
giurisdizione delle commissioni avviene per elencazione del contenuto
delle controversie previste dall'art. 19, d.l.gs. n. 546/1992.
    L'art. 19  e'  sempre stato, di fatto, un completamento dell'art.
2, d.lgs. n. 546/1992 utile, quindi, a definire l'ambito stesso della
giurisdizione del giudice tributario.
    Non  si  tratta  di  «una  illegittima,  arbitraria  ed  illogica
attribuzione» bensi' di razionalita' giuridica.
    Il  legislatore, per i debiti contributivi o previdenziali, per i
quali  pure  la pretesa e' esercitata con la cartella di pagamento al
posto  del  vecchio decreto ingiuntivo, ha espressamente stabilito ex
artt.  24  e 29 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, la competenza del
tribunale ordinario sezione lavoro.
    Viceversa  e' stata ritenuta la competenza del giudice tributario
per  l'impugnazione  della  cartella  di pagamento peri contributi al
servizio  sanitario  nazionale,  le  controversie sul diritto annuale
camerale,  le controversie per il lavoro sommerso, quelle relative al
canone   di   depurazione  di  acque  reflue,  quelle  relative  alla
valutazione  dell'impatto ambientale che non presuppone una pronuncia
relativa  ad un tributo, quella relativa ai rimborsi e le opposizioni
avverso  il provvedimento dii sospensione del pagamento dei rimborsi,
del canone della RAI.
    Come   e'  facile  rilevare  non  sempre  si  tratta  di  crediti
tributari.
    Il legislatore allorquando ha voluto sottrarre alla giurisdizione
del   giudice   tributario  crediti  diversi  (crediti  di  lavoro  e
previdenziali  pur scaturenti da una cartella di pagamento), e' stato
esplicito.  L'errore  consiste nel ritenere che il d.lgs. n. 546/1992
sia  stato  concepito tenendo presente esclusivamente le controversie
attinenti  alla  determinazione  dell'imposta,  dimenticando che sono
state   attribuite   man   mano   controversie  come  i  dinieghi  di
disapplicazione  di  norme  antielusive,  i  dinieghi  di autotutela,
alcuni provvedimenti cautelari.
    Allora appare conforme al diritto interpretare la norma di cui al
novellato  art. 19  del  contenzioso tributario nel senso di ritenere
che il legislatore abbia inteso assegnare comunque ed in ogni caso la
competenza  esclusiva  per  materia,  in  tema  di  fermo, al giudice
tributario.
    Tale  esegesi ermeneutica e' l'unica che consente di esaminare in
capo  ad  un unico giudice sia il periculum in mora sia il fumus boni
juris  mediante  un  giudizio  che  confermi  la  natura  del decreto
Bersani, secondo i principi fondanti del nostro ordinamento.
    La  disciplina introdotta dall'art. 35 citato e autonoma rispetto
alla  disciplina  generale  delle  sanzioni  amministrative contenuta
nella legge 24 novembre 1981, n. 689.
    La   giurisdizione   e  la  relativa  competenza  concernenti  le
controversie di impugnazione del fermo auto e l'iscrizione ipotecarie
costituiscono  una  disciplina organica e completa avulsa dalla legge
n. 689/1981.  Prima  del decreto Bersani per il fermo dei beni mobili
registrati  di  cui al d.P.R. n. 602/1973 il legislatore taceva sulla
giurisdizione.
    Alcune  considerazioni  al  riguardo, che non sono di poco conto,
appaiono risolutive:
        1)  Il  provvedimento di fermo amministrativo dei beni mobili
registrati  e'  strettamente  connesso  agli  atti  della riscossione
suscettibili  di  autonoma impugnazione (iscrizione a ruolo, cartella
di pagamento);
        2)  L'art. 35  indica in modo esplicito il giudice dinanzi al
quale il provvedimento di fermo puo' essere impugnato;
        3) Alle commissioni tributarie e' devoluto il controllo sulle
modalita' di riscossione coattiva demandate al concessionario in tema
di fermo e iscrizioni ipotecarie;
        4)  L'art. 19 sul contenzioso tributario individua il giudice
tributario  quale  giurisdiciente  per  tutti  i fermi amministrativi
senza alcuna esclusione;
        5)  La  giurisdizione  delle  Commissioni  tributarie  e' una
giurisdizione  ratione  materiae  e  la  materia  e' stata attribuita
definitivamente   al   giudice   tributario  dal  decreto  Bersani  a
prescindere  dal  rapporto  di imposta bensi' sulla base dell'oggetto
del rapporto controverso, vale a dire il fermo.
        6) E' principio istituzionale che nell'applicare la legge non
si  puo'  ad  essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal
significato  proprio  delle  parole secondo la connessione di esse, e
dalla intenzione del legislatore;
        6)  Il  legislatore,  con l'art. 35 citato, ha esplicitamente
inteso   evitare   di   spezzare  tra  giudici  diversi  l'esame  dei
presupposti del fermo per assicurare un indirizzo univoco.
    Per  le suesposte considerazioni, quindi, l'eccezione della GERIT
deve essere respinta.
    L'eccepito  vuoto  legislativo  pero'  concorre a giustificare il
dubbio in questione, dubbio che deve essere risolto prima di emettere
la sentenza.
    Era  veramente  ultroneo l'intervento del legislatore sull'art. 2
del d.l.gs. n. 546/1992?
    Dalla   risoluzione  di  questo  interrogativo  dipende  l'esatta
soluzione della controversia.
    Il  soggetto che ha subito il fermo a seguito di omesso pagamento
della  cartella  per  violazioni  al  codice  della  strada  a  quale
autorita'  giudiziaria  si  deve  rivolgere  per  la  tutela dei suoi
diritti  senza  correre  il  rischio  che  sia eccepito il difetto di
giurisdizione o una diversa competenza?
    Allo stato della legislazione sembra che sia il giudice ordinario
sia  il giudice tributario possono dichiararsi competenti a giudicare
sul  fermo  di  autoveicoli  e iscrizioni ipotecarie suddette. Non va
pretermesso  che  mentre il giudice che si dichiara incompetente deve
indicare  il  giudice  davanti  al  quale  il  processo  deve  essere
riassunto,  il quale  puo'  sollevare  il conflitto di competenza, il
giudice  che dichiara il difetto di giurisdizione non ha l'obbligo di
dichiarare la giurisdizione di altro giudice il quale puo' dichiarare
altresi'  il  proprio difetto di giurisdizione, ma non puo' sollevare
il conflitto di giurisdizione.
    Si  profila,  pertanto,  la violazione di principi costituzionali
perche' la decisione non dipende dalla legge, ma dall'interpretazione
del  giudice  adito  cui  il  difensore  ha  ritenuto di rivolgere la
domanda   giudiziale.   Il   contenuto  della  domanda  determina  la
giurisdizione.
    Trattasi,  con  evidenza,  di  una  situazione che consente ad un
giudice   ordinario   e   ad   un   giudice  speciale  l'adozione  di
provvedimenti giurisdizionali frutto di diverse interpretazioni della
stessa  norma  nel caso concreto, ritenendo entrambi di far rientrare
nella propria giurisdizione il caso sottoposto al loro esame.
    Allo  stato,  quindi, esiste, una giurisdizione biunivoca a danno
dell'utente.
    Appare,  quindi, con sufficiente evidenza, che la norma giuridica
configura violazione dei principi:
        di uguaglianza dei cittadini davanti alla legge: il contenuto
della  legge  non  consente di trattare in modo uguale il fermo nelle
complesse situazioni che si presentano nella realta';
        giudice  naturale  precostituito per legge: il cittadino deve
conoscere a priori quale sara' il giudice competente a decidere;
        diritto di difesa, diritto inviolabile di agire in giudizio e
di difendersi a tutela dei propri diritti e interessi in ogni stato e
grado del procedimento.
    Il  Collegio, per le suesposte motivazioni, rileva che sussistono
fondati    dubbi    di   costituzionalita'   del   comma 26-quinquies
dell'art. 35  del  d.l.  4 luglio 2006, n. 235, introdotto in sede di
conversione   dalla   legge   4 agosto   2006,   n. 248,   integrando
l'elencazione  di  cui  all'art. 19,  comma  1 del d.lgs. 31 dicembre
1992,  n. 546,  non  integrando  anche l'art. 2 dello stesso decreto,
mediante   aggiunta  delle  lett.  e-bis  ed  e-ter  della  legge  di
conversione.
    Chiarita   la  necessita'  di  conoscere  il  giudice  competente
sull'impugnazione  del  fermo  auto  a  seguito di contravvenzioni al
codice  della strada, atteso le difficolta' che l'omessa integrazione
dell'art. 2,  d.lgs  n. 546, in relazione all'art. 19 stesso decreto,
frappone  all'esercizio  del diritto alla tutela giurisdizionale, gli
atti   devono   essere   rimessi   alla   Corte   costituzionale  per
un'interpretazione  adeguatrice  al  fine di restituire certezza alla
norma.

                              P. Q. M.
    Sciogliendo  la  riserva  espressa  in  camera  di  consiglio  il
25 maggio 2007;
    Ritenuta la rilevanza della questione sopra prospettata;
    Ritenuta   non   manifestamente   infondata   la   questione   di
legittimita'  costituzionale del comma 26-quinquies, dell'art. 35 del
d.l.  4 luglio  2006  introdotto  in  sede di conversione dalla legge
4 agosto   2006   per   violazione  degli  artt. 3,  24  e  25  della
Costituzione.
    Visti  gli  artt. 134  Costituzione, 1 della legge costituzionale
9 febbraio 1948, nonche' 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
    Solleva di ufficio la questione di legittimita' costituzionale.
    Dispone  la  sospensione  del giudizio n. 81/2007 del R.G.R. e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
    Ordina  che  la  presente  ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata
al  Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati,
mandando  alla  segreteria  della  commissione  per l'adempimento dei
suddetti incombenti.
        Latina, addi' 4 giugno 2007
                         Il Presidente: Rega
Il relatore etensore: Moscarino
07C1224