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                IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
   Ha pronunciato la seguente ordinanza
   A)  sul  ricorso  n. 697/2007,  proposto  da Laboratorio d'analisi
Santilio Franco S.r.l. e da Laboratorio d'analisi Burano Santilio, in
persona  dei legali rappresentanti pro tempore rappresentati e difesi
dall'avvocato  Gianluigi  Pellegrino, con domicilio eletto presso, il
medesimo, in Lecce, via Augusto Imperatore, 16;
   Contro Ministero della salute, in persona del Ministro pro tempore
rappresentato  e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, con
domicilio  eletto  presso  la  sede  della  stessa,  in Lecce, Via F.
Rubichi, 23; Regione Puglia, in persona del Presidente della G.R. pro
tempore  rappresentata  e difesa dall'avv. Sabina Ornella Di Lecce ed
elettivamente  domiciliata  in  Lecce,  viale  Aldo  Moro,  1, presso
l'Ufficio  regionale  del  Contenzioso;  Asl  Taranto, in persona del
Commissario   straordinario   pro   tempore  rappresentata  e  difesa
dall'avv.  Vito  Lorenzo Vieli, con domicilio eletto presso lo studio
dell'avv.  Sticchi  Damiani,  in Lecce, via 95° Rgt. Fanteria, 9; per
l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione:
     della  nota  6  marzo  2007,  prot.  n. 0001667/P  della ASL TA,
notificata  alle ricorrenti in data 10 marzo 2007, nella parte in cui
e'  stata  comunicata  la  determinazione che le strutture ricorrenti
debbano  applicare  una riduzione tariffaria nella misura del 20% per
le prestazioni di diagnostica di laboratorio;
     della  presupposta e non conosciuta nota prot. n. 24/11966 AOS/2
del 29 dicembre 2006, della Regione Puglia;
     della  presupposta  e  non  conosciuta nota regionale 25 gennaio
2007;
     della  delibera  della  Giunta regionale pugliese 3 aprile 2007,
n. 404,    recante    «Prestazioni    di   assistenza   specialistica
ambulatoriale  erogabili nell'ambito del Servizio sanitario regionale
e le relative tariffe»;
     del  presupposto  d.m.  della  Sanita'  del  12  settembre  2006
concernente «Ricognizione e primo aggiornamento delle tariffe massime
per la remunerazione delle prestazioni sanitarie»;
     di   ogni   altro  atto  collegato,  connesso,  presupposto  e/o
consequenziale.
   B)   Sui   motivi   aggiunti  al  predetto  ricorso,  proposti  da
Laboratorio   d'analisi  Santilio  Franco  S.r.l.  e  da  Laboratorio
d'analisi Burano Santilio, rappresentati e difesi come sopra;
   Contro  ASL  Taranto, in persona del Commissario straordinario pro
tempore;  Regione  Puglia,  in  persona del Presidente della G.R. pro
tempore; Ministero della salute, in persona del Ministro pro tempore,
rappresentati   e  difesi  come  sopra,  per  l'annullamento,  previa
sospensiva:
     della  nota  dell'Assessorato  alle politiche della salute della
Regione  Puglia,  prot.  n. 24/729/SP  in data 18 giugno 2007 e della
nota  dell'ASL  Taranto n. 4540/P in data 25 giugno 2007, nella parte
in cui dispongono che le tariffe applicabili alle prestazioni erogate
dalle  ricorrenti  sono  quelle  rivenienti  dall'art.  33 della l.r.
n. 10/2007;
     nonche'   di   ogni   altro   atto   presupposto,  connesso  e/o
consequenziale.
   Visto il ricorso con i relativi allegati;
   Visti gli atti tutti della causa;
   Vista  la  domanda  cautelare  presentata  in  via incidentale dai
ricorrenti;
   Visto  l'atto  di  costituzione  in  giudizio  del Ministero della
salute, della regione Puglia e dell'ASL Taranto;
   Visti i motivi aggiunti;
   Viste  le  ordinanze  1°  giugno  2007,  n. 488, e 31 luglio 2007,
n. 759, con cui e' stata disposta istruttoria;
   Uditi nella Camera di consiglio del 27 settembre 2007 il relatore,
ref.  Tommaso  Capitanio,  e,  per  le  parti  costituite,  gli  avv.
Gianluigi  Pellegrino,  Ruggiero  (per delega dell'avv. Vieli), Luigi
Quinto   (per  delega  dell'avv.  Di  Lecce)  e  l'avv.  dello  Stato
Libertini.
   Considerato  che  nel  ricorso  introduttivo e nei motivi aggiunti
sono dedotti i seguenti vizi:
     incompetenza. Violazione di legge. Illegittimita' costituzionale
dell'art.  1  comma  796, lettera o), legge 27 dicembre 2006, n. 296,
per contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost.;
     incostituzionalita' dell'art. 33 l.r. n. 10/2007 e, ove occorra,
dell'art. 1, comma 796, let. o), della legge n. 296/2006.
       Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue
   I)  Le  strutture ricorrenti sono provvisoriamente accreditate con
il  Servizio  sanitario  regionale della Puglia (e per esso con l'ASL
Taranto)  per  l'erogazione  di  prestazioni  sanitarie  afferenti la
branca  della Patologia clinica. Il rapporto di accreditamento con il
S.S.R.  (art.  8-quater  e  seguenti del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i.)
presuppone, come e' noto:
     la  fissazione  da  parte dell'ASL competente per territorio nei
confronti  delle  strutture  accreditate  dei  c.d.  tetti  di  spesa
annuali,  i  quali  esprimono  il  limite  massimo di prestazioni che
l'Amministrazione  sanitaria  ritiene  di  acquistare dagli operatori
privati  nell'anno di riferimento (sulla questione dei tetti di spesa
nella  Regione  Puglia,  vedasi  per  tutte l'ordinanza della sezione
n. 8968/2003 - con cui era stata rimessa alla Corte costituzionale la
q.l.c.  di  una  norma regionale che stabiliva i criteri essenziali a
cui  le ASL debbono attenersi nella determinazione dei tetti di spesa
-  e  la  relativa  sentenza della Consulta n. 111 del 2005, a cui ha
fatto  seguito la recente decisione n. 257 del 2007, relativa, questa
seconda,  ad  un'ulteriore  q.l.c. sollevata sempre dalla Sezione con
ordinanza n. 4275/2005);
     la   remunerazione   di   tali   prestazioni   a  tariffa  (art.
8-quinquies,  let.  d),  e  art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992). Al
riguardo,  con  d.m.  22  luglio 1996 il Ministero della salute aveva
stabilito  le  tariffe massime relative alle prestazioni della branca
di patologia clinica, tariffe che le regioni erano libere di recepire
tout  court  o,  al  contrario,  di  prendere  a base per un'autonoma
determinazione  dei  corrispettivi  dovuti  alle  strutture  private,
sopportando  pero'  gli  eventuali  costi  differenziali  (la regione
Puglia,  per  inciso,  ha  stabilito di determinare proprie tariffe e
cio'  ha  fatto  con  varie  deliberazioni  di  Giunta regionale - ad
esempio, deliberazione n. 3784/1998, depositata in atti).
   L'art.  1,  comma 170, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, ha da
ultimo  ribadito le linee fondanti del sistema, stabilendo, nella sua
formulazione  originaria,  che  «Alla  determinazione  delle  tariffe
massime  per  la  remunerazione  delle  prestazioni  e delle funzioni
assistenziali,  assunte  come  riferimento  per  la valutazione della
congruita'  delle  risorse  a  disposizione  del  Servizio  sanitario
nazionale,  provvede, con proprio decreto, il Ministero della salute,
di  concerto  con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province  autonome  di  Trento  e  di Bolzano. Gli importi tariffari,
fissati dalle singole regioni, superiori alle tariffe massime restano
a  carico  dei bilanci regionali. Entro il 30 marzo 2005, con decreto
del   Ministero   della   salute,   di   concerto  con  il  Ministero
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti  tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di   Bolzano,   si   procede   alla   ricognizione   e  all'eventuale
aggiornamento  delle  tariffe  massime,  coerentemente con le risorse
programmate  per  il  Servizio  sanitario  nazionale. Con la medesima
modalita'  e i medesimi criteri si procede all'aggiornamento biennale
delle  tariffe  massime  entro  il 31 dicembre di ogni secondo anno a
decorrere dall'anno 2005»;
     la  stipula di contratti individuali per adesione (qualificabili
civilisticamente   come   contratti   di  somministrazione)  fra  ASL
territorialmente competente e strutture accreditate aventi sede nella
circoscrizione  dell'Azienda  sanitaria, finalizzati alla regolazione
degli aspetti paritetici del rapporto concessorio che si instaura fra
P.A.   e   privati   in   base  all'accreditamento  (quantitativo  di
prestazioni erogabili, modalita' di pagamento, etc.). Tali contratti,
per  quanto  concerne  la  remunerazione delle prestazioni, rimandano
alle  tariffe  in  vigore  ratione  temporis, il che e' anche logico,
essendo   il   prezzo   un   elemento  essenziale  del  contratto  di
somministrazione, ex artt. 1325, 1470 e 1570 c.c.
   II)  Cosi'  ricostruito  per  sommi  capi  il  sistema  in  cui si
inserisce  il  rapporto  in  essere  fra  le  ricorrenti e il S.S.R.,
occorre a questo punto dare conto delle vicende per cui e' causa.
   Nel  2006  le  strutture  ricorrenti  hanno stipulato contratti di
somministrazione con l'ASL Taranto, in base ai tetti di spesa fissati
dalla  stessa  azienda  sanitaria; tali contratti facevano ovviamente
rimando,  per  quanto  concerne i corrispettivi, alle tariffe vigenti
nella  Regione  Puglia.  In  base,  poi,  ad  un modus operandi ormai
affermatosi  in ambito regionale (e che ha trovato condivisione anche
nella  giurisprudenza  costituzionale - cfr. le citate sentenze della
Consulta  n. 111  del  2005  e  n. 257 del 2007), per l'anno 2007, in
attesa  della  quantificazione  definitiva delle risorse da destinare
all'acquisto  delle  prestazioni  sanitarie  dagli  operatori privati
(quantificazione  rimessa  al  c.d.  DIEF  -  Documento  di Indirizzo
Economico  e Funzionale, che la Giunta regionale adotta di solito nel
periodo  settembre-ottobre dell'anno di riferimento), avrebbe operato
lo  stesso  tetto  di  spesa  relativo al 2006. Per quanto concerne i
corrispettivi,  invece,  avrebbero  trovato  applicazione  le tariffe
vigenti,  tenuto  conto  che  con  d.m. 12 settembre 2006 (pubblicato
nella  Gazzetta  Ufficiale  del  13  dicembre 2006) il Ministro della
salute, nel dare attuazione al disposto del citato art. 1, comma 170,
della  legge  n. 311/2004,  ha stabilito di confermare le tariffe del
1996  (per  inciso,  la  scelta del citato Ministero di confermare le
tariffe del 1996 non e' stata contestata dalle odierne ricorrenti nel
presente giudizio.
   Su  questo scenario sono intervenuti dapprima l'art. 1, comma 796,
let.  o),  della  legge  27  dicembre 2006, n. 296, e successivamente
l'art.  33  della l.r. pugliese 16 aprile 2007, n. 10, poi modificato
dall'art. 2 della l.r. 5 giugno 2007, n. 16.
   La  norma statale ha stabilito che «fatto salvo quanto previsto in
materia  di  aggiornamento  dei tariffari delle prestazioni sanitarie
dall'articolo  1,  comma 170, quarto periodo, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, come modificato dalla presente lettera, a partire dalla
data  di  entrata in vigore della presente legge le strutture private
accreditate,  ai  fini della remunerazione delle prestazioni rese per
conto  del Servizio sanitario nazionale, praticano uno sconto pari al
2  per cento degli importi indicati per le prestazioni specialistiche
dal decreto del Ministro della sanita' 22 luglio 1996, pubblicato nel
supplemento  ordinario  n. 150  alla Gazzetta Ufficiale n. 216 del 14
settembre  1996, e pari al 20 per cento degli importi indicati per le
prestazioni di diagnostica di laboratorio dal medesimo decreto. Fermo
restando  il  predetto  sconto,  le  regioni  provvedono, entro il 28
febbraio  2007,  ad approvare un piano di riorganizzazione della rete
delle  strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni
specialistiche   e   di   diagnostica   di   laboratorio,   al   fine
dell'adeguamento degli standard organizzativi e di personale coerenti
con  i  processi  di  incremento  dell'efficienza  resi possibili dal
ricorso a metodiche automatizzate...», di talche' la regione e le ASL
competenti  hanno  comunicato  alle strutture accreditate (fra cui le
ricorrenti)  che,  a  far tempo dal 1° gennaio 2007, la remunerazione
delle  prestazioni  sarebbe avvenuta applicando lo sconto del 20%, da
calcolarsi  sulle tariffe di cui al citato d.m. 22 luglio 1996 (o, il
che e' lo stesso, di cui al d.m. 12 settembre 2006).
   Il   Legislatore   regionale   (art.  33,  l.r.  n. 10/2007,  come
modificato dalla l.r. n. 16/2007), dal canto suo, ha statuito che «1)
Il   documento  di  indirizzo  economico  e  funzionale  (DIEF),  che
definisce l'utilizzazione del fondo sanitario attribuito alla regione
per  l'anno  2007,  determina le tariffe relative alle prestazioni di
laboratorio da applicare a far data dalla sua approvazione.
   2)  Fino  all'emanazione dei nuovi livelli di assistenza nazionali
(LEA),  per  il  periodo  compreso  tra  il 1°  gennaio  e la data di
approvazione  del  DIEF  di  cui al comma 1, le tariffe relative alle
suddette   prestazioni   sono   quelle   riportate  nel  nomenclatore
tariffario  regionale  delle prestazioni specialistiche ambulatoriali
di patologia clinica indicata nell'allegato A) della delibera. GR. 22
settembre  1998,  n. 3784  alle quali si applica lo sconto del 20 per
cento previsto dall'articolo 1, comma 796, lettera o), della legge 27
dicembre  2006,  n. 296  (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007).
   3)  Il  maggiore  onere  riveniente dall'attuazione del comma 2 e'
posto a carico del bilancio autonomo della Regione».
   Pertanto, per il corrente anno 2007 (quantomeno per il periodo che
va  dal  1°  gennaio  alla data di adozione del DIEF) i ricorrenti si
vedranno  decurtare  i  compensi  per  le prestazioni erogate del 20%
rispetto  alle  tariffe regionali (ancora) vigenti, mentre, in base a
quanto  reso  noto  dalla difesa dei ricorrenti all'odierna camera di
consiglio,  la  norma  della  Legge  finanziaria per il 2007 e' stata
applicata  dall'ASL in relazione alle prestazioni erogate nel mese di
dicembre  2006  (lo  sconto  del  20%,  per  la  precisione, e' stato
applicato prendendo a base le tariffe di cui d.m. 12 settembre 2006).
   III)  Tale  incisione  degli  interessi  delle ricorrenti e' stata
prodotta da tipiche leggi-provvedimento, non sussistendo alcun dubbio
circa  il  fatto  che,  operando  nel  modo  di  cui  si e' detto, il
Legislatore  statale  e quello regionale hanno inciso unilateralmente
su  un  elemento, peraltro fondamentale, del sinallagma negoziale che
lega  le  singole ASL e le strutture private accreditate, non ponendo
quindi precetti generali ed astratti.
   A  livello generale, non e' in discussione il potere della p.a. di
stabilire  le  tariffe  dei servizi pubblici, essendo anzi la tariffa
tipica  espressione del potere di intervento nell'economia che l'art.
41  cost. attribuisce all'autorita' amministrativa di settore al fine
di consentire ad un numero quanto piu' ampio di cittadini di accedere
ai  servizi  pubblici (il che sarebbe reso oltremodo difficoltoso per
la  maggioranza  degli  utenti  laddove le prestazioni ascrivibili al
genus  «servizi  pubblici»  -  i  quali  coprono  proprio  i  bisogni
fondamentali della persona - dovessero essere remunerati ai prezzi di
mercato).  Anche nel caso del servizio sanitario la legge attribuisce
all'amministrazione  di  settore  tale potere, il quale, in base alla
consolidata  giurisprudenza  della  Corte  costituzionale  (cfr., per
tutte,  la  sentenza  n. 347 del 1995, richiamata anche nella recente
sentenza  n. 267  del  2007)  ben  puo' essere esercitato mediante lo
strumento  legislativo,  non  essendo  precluso  alla legge ordinaria
alcun settore di intervento.
   Peraltro,  il  problema  posto  da una legge-provvedimento sta nel
grado   di   sindacabilita'   dell'operato   della   p.a.   a  fronte
dell'esercizio  di  un  potere  amministrativo  mediante lo strumento
legislativo.
   Laddove   le   tariffe  per  cui  e'  causa  siano  stabilite  con
provvedimento   amministrativo   (come  accadeva  ad  esempio  per  i
provvedimenti  del  CIP in materia di prezzi «politici» o come accade
oggi  per  le  tariffe  relativi a servizi erogati nei mercati in cui
esistono  autorita' di regolazione - tariffe dell'energia elettrica e
del  gas,  tariffe  della  telefonia,  etc.), l'operatore privato che
ritenga  illegittime le determinazioni dell'Autorita' competente puo'
adire  il  giudice  amministrativo,  censurando  i  provvedimenti  di
fissazione  delle  tariffe  in base ai consueti parametri (difetto di
istruttoria, errore nei presupposti, e cosi' via).
   Se  pero'  la  determinazione delle tariffe viene fatta con legge,
non  essendo  previsto  dall'ordinamento  un  sindacato diffuso sulla
costituzionalita'  delle  leggi,  all'operatore privato non resta che
chiedere   al   giudice   adito  la  rimessione  della  q.l.c.  della
legge-provvedimento alla Consulta, previa delibazione della rilevanza
e  della  non  manifesta infondatezza della questione, non tollerando
gli  artt.  24  e  113  Cost. alcuna sacca di immunita' per l'operato
della p.a.
   Naturalmente,  a  parte il richiamo ad alcune norme costituzionali
(di solito, l'art. 97 Cost. o, nel caso venga in evidenza il rapporto
fra  fonte  statale  e fonte regionale, l'art. 117 cost.), il ricorso
avverso  la  legge-provvedimento  contiene  in  pratica  le  medesime
censure  che sarebbero state sollevate nei riguardi del provvedimento
che la p.a. ha sostituito con l'atto legislativo.
   Ed  e' quanto accaduto nel presente giudizio, in cui le ricorrenti
hanno  censurato l'incostituzionalita' degli artt. 1, comma 796, let.
o)  della legge n. 296/2006 e 33 della l.r. n. 10/2007, oltre che per
contrasto  con  gli  artt.  32  e  117  Cost.,  anche  per difetto di
istruttoria (sul punto si tornera' infra, quando si dara' conto della
non manifesta infondatezza della q.l.c.).
   IV)  Passando  ora  agli  aspetti  procedurali,  la  questione  di
legittimita'  costituzionale  e'  rilevante nel presente giudizio, in
quanto, per effetto delle norme impugnate, le strutture ricorrenti si
sono  viste  decurtare  i  compensi  per  le prestazioni erogate e da
erogare  nel  mese  di  dicembre 2006 e nel corso del 2007 (perlomeno
fino   all'adozione  del  DIEF)  e  il  giudice  adito  non  potrebbe
apprestare  alcuna  tutela delle posizioni giuridiche che si assumono
lese  fintantoche'  restino in vigore le disposizioni di cui all'art.
1,  comma  796,  let. o) della legge n. 296/2006 ed all'art. 33, l.r.
n. 10/2007.
   Inoltre,  il  giudice  adito  e'  munito  di  giurisdizione  sulla
controversia,  in  quanto i provvedimenti di fissazione delle tariffe
sono  espressione di potere pubblicistico, ergo dell'impugnazione del
tariffario  deve  conoscere  il giudice degli interessi legittimi. Il
fatto  che  nel  caso di specie le tariffe sono state determinate con
legge  anziche'  mediante  lo  strumento del provvedimento non sposta
ovviamente  i  termini  della  questione,  anche  perche',  a  volere
diversamente  opinare,  si  consentirebbe  al legislatore di derogare
alle  regole  di  riparto  della  giurisdizione  ed  al principio del
«giudice naturale».
   Infine,      sono     da     rigettare     le     eccezioni     di
inammissibilita/improcedibilita'   del  ricorso  introduttivo  e  dei
motivi  aggiunti,  formulate  dalla  difesa  della regione Puglia, la
quale  da  un  lato  sostiene  che  gli atti impugnati con il ricorso
introduttivo  erano  stati  gia'  superati, alla data di notifica del
ricorso,  dalla  normativa  di cui all'art. 33 della l.r. n. 10/2007,
dall'altro  che  con i motivi aggiunti si censura una norma anch'essa
superata (dalla modifica di cui alla successiva l.r. n. 16/2007).
   Al riguardo, il Collegio osserva che:
     la  prima  eccezione  e'  infondata  in quanto, come chiarito in
precedenza,  le  disposizioni  regionali  che  fanno riferimento alla
norma della legge finanziaria statale sono state applicate per quanto
concerne  le prestazioni del mese di dicembre 2006, in assenza di una
corrispondente norma regionale, per cui sotto questo sia pur limitato
profilo  sussiste ancora in capo alle ricorrenti l'interesse ad agire
avverso la legge statale;
     la   seconda   eccezione,  che  investe  invece  le  tariffe  da
applicarsi  nel  2007,  poggia  su  un elemento meramente formale, in
quanto,  dal  punto di vista sostanziale, non c'e' differenza, se non
quantitativa,  fra  gli  effetti che derivano dall'applicazione della
originaria  versione dell'art. 33, comma 2, della l.r. n. 10/2007 (in
cui  si  fa  riferimento, quale tariffario su cui applicare lo sconto
del  20%,  alla  deliberazione  di  G.R.  n. 3006/1997)  e quelli che
derivano dall'attuale versione della norma in questione (in cui si fa
invece  riferimento  alla  deliberazione  di  G.R.  n. 3784/1998). In
entrambi  i casi, cio' che si contesta e' proprio l'imposizione dello
«sconto», a prescindere dal tariffario sul quale esso opera.
   Pertanto,   il  Tribunale  e'  abilitato  ad  investire  la  Corte
costituzionale della presente q.l.c.
   V)  Per  cio'  che  attiene  alla non manifesta infondatezza della
q.l.c., il Collegio ritiene che le norme censurate siano confliggenti
con gli artt. 32, 41, 97 e 117 Cost., per le seguenti ragioni.
   V.1.)  La tariffa, come e' noto, e' un valore numerico che esprime
il  costo  di  un  bene  o  di  un  servizio,  determinato  in base a
considerazioni  e  valutazioni  che solitamente trascendono il puro e
semplice  riferimento  ai costi dei fattori produttivi, e cio' per le
ragioni  espresse  al precedente punto I. Inoltre, mentre nei mercati
non  soggetti  a  regolazione amministrativa l'operatore economico e'
libero  di determinare il prezzo di vendita dei beni e servizi da lui
erogati,  adeguandolo  continuamente  agli  incrementi  dei  costi di
produzione,   nel  caso  delle  tariffe  gli  operatori  privati  che
accettano  il sistema della remunerazione a tariffa (e questo e' cio'
che  accade  per  gli  operatori  sanitari privati accreditati con il
S.S.N.).  non  possono  adeguare  i corrispettivi agli incrementi dei
costi   di  produzione,  essendo  tale  facolta'  rimessa  unicamente
all'Autorita' concedente.
   Al  riguardo,  dispone  l'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, il
quale,  ai  commi 5 e 6, prevede espressamente che «...5. Il Ministro
della  sanita',  sentita  l'Agenzia per i servizi sanitari regionali,
d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni  e  le  province  autonome  di  Trento e di Bolzano, ai sensi
dell'articolo  120,  comma  1, lettera g), del decreto legislativo 31
marzo  1998,  n. 112,  con  apposito  decreto  individua i sistemi di
classificazione che definiscono l'unita' di prestazione o di servizio
da  remunerare  e  determina le tariffe massime da corrispondere alle
strutture  accreditate,  in base ai costi standard di produzione e di
quote   standard   di   costi   generali  calcolati  su  un  campione
rappresentativo di strutture accreditate, preventivamente selezionate
secondo  criteri  di  efficienza,  appropriatezza  e  qualita'  della
assistenza.  Lo  stesso decreto stabilisce i criteri generali in base
ai   quali  le  regioni,  adottano  il  proprio  sistema  tariffario,
articolando  tali  tariffe  per  classi  di strutture secondo le loro
caratteristiche  organizzative  e di attivita', verificati in sede di
accreditamento delle strutture stesse.
   6.   Con   la  procedura  di  cui  al  comma  5,  sono  effettuati
periodicamente  la  revisione  del  sistema  di classificazione delle
prestazioni  e  l'aggiornamento delle relative tariffe, tenendo conto
della  definizione  dei livelli essenziali e uniformi di assistenza e
delle  relative  previsioni  di spesa, dell'innovazione tecnologica e
organizzativa,   nonche'  dell'andamento  del  costo  dei  principali
fattori produttivi ...».
   Come  si  vede,  la norma menziona, quale elemento fondamentale di
cui  tenere  conto  nella  determinazione  delle  tariffe, i costi di
produzione  (o,  nello  spirito  della  tariffa, una quota di essi) e
prevede un certo iter istruttorio, basato sulla rilevazione periodica
dei  costi  ma anche sulla revisione dei c.d. LEA (Livelli Essenziali
di Assistenza).
   V.2.)  Queste  regole,  a  prescindere  dalle questioni inerenti i
rapporti  fra  norma  statale  e  norma  regionale  -  quali definiti
dall'art.  117 cost. - esprimono innanzitutto principi di buon senso,
a cui la p.a. e il Legislatore non possono non attenersi, soprattutto
allorquando  il  potere pubblicistico venga ad incidere sulla materia
negoziale.
   In  effetti, il rapporto fra S.S.R. e strutture private appartiene
al  genus  della concessione amministrativa, per cui esso si compone,
secondo  una  nota  e condivisa teoria, di provvedimenti (nel caso di
specie,  in  primo  luogo  quello  con  cui  viene rilasciato il c.d.
accreditamento  -  cfr.  al riguardo la l.r. pugliese 28 maggio 2004,
n. 8, e s.m.i. - nonche' quelli con cui vengono annualmente stabiliti
i tetti di spesa), a cui «accede» un contratto privatistico, il quale
stabilisce  fondamentalmente  la  quantita'  di  prestazioni  che  la
struttura  accreditata  puo'  erogare  nell'anno  di riferimento e il
prezzo  a  cui tali prestazioni sono remunerate. Questo prezzo e' si'
costituito  da  una tariffa, ossia da un valore la cui determinazione
e'  rimessa  al concedente o ad un'altra autorita' amministrativa, ma
questo  non significa che la tariffa non debba essere fissata in base
a criteri oggettivi e verificabili dal contraente privato.
   Ma, del resto, accade sovente in materia concessoria che insorgano
controversie  fra  concedente  e  concessionario  circa  gli  aspetti
patrimoniali  del  rapporto  e tali controversie trovano soluzione di
fronte  al  giudice competente (o ad un collegio arbitrale), il quale
e'  chiamato  a  verificare se la p.a. concedente ha ben applicato le
clausole   della   concessione   che  stabiliscono  le  modalita'  di
determinazione  dei  corrispettivi  spettanti  al  concessionario (si
pensi,  ad esempio, alla nota vicenda delle concessioni autostradali,
in  cui  l'incremento  delle  tariffe  da applicare all'utenza - c.d.
pedaggio  -  viene  determinato  dall'ANAS  in  base  ad una serie di
parametri,   fra   cui   l'importo  degli  investimenti  operati  dal
concessionario in un arco temporale di riferimento).
   Se  pero',  come  nel caso di specie, la tariffa viene fissata con
legge e la relativa norma si limita ad imporre uno sconto (oltretutto
del  20%) sulle tariffe vigenti, senza dare conto delle ragioni della
misura  fissata  (si  pensi alla circostanza che la legge n. 296/2006
avrebbe  potuto  anche  imporre  uno  sconto  del  90% o del 70%), ne
risultano violati i principi di cui all'art. 41 Cost. Tra l'altro, lo
sconto  viene  applicato  su  tariffe molto risalenti (quelle statali
rimontano  al  1996, quelle regionali pugliesi al 1998) e cio' appare
irragionevole, non potendosi dubitare del fatto che, in dieci anni, i
costi dei fattori produttivi (si pensi, per tutti, alla remunerazione
del  personale)  siano  cresciuti, a volte anche sensibilmente. Ma in
ogni caso, anche se per ipotesi i costi di produzione fossero rimasti
costanti  o addirittura diminuiti nel periodo di tempo summenzionato,
cio'  avrebbe  dovuto  risultare  da una compiuta istruttoria, quella
stessa  istruttoria  che ha preceduto l'adozione dei dd.mm. 22 luglio
1996  e  12 settembre 2006 e della deliberazione di G.R. a. 3784/1998
(vedasi  a  quest'ultimo  riguardo la documentazione depositata dalla
Regione in esecuzione del1'ordinanza istruttoria n. 759/2007).
   Ed  in  effetti,  tenuto  conto del fatto che il d.m. 12 settembre
2006  ha confermato le tariffe del 1996, con cio' volendo significare
che  quelle  tariffe  sono  da  ritenere ancora congrue a distanza di
dieci  anni  dalla  loro  determinazione, non si puo' non rilevare la
contraddittorieta' del legislatore statale, il quale, dopo appena tre
mesi  dall'approvazione  del  d.m. 12 settembre 2006 - pubblicato fra
l'altro  nella  Gazzetta Ufficiale del 13 dicembre 2006 - Ritiene non
piu' congrue le predette tariffe.
   V.3.)  Naturalmente,  le  difficolta'  che  alle strutture private
derivano dall'applicazione delle regole di cui all'art. 1, comma 796,
let.  o) della legge n. 296/2006 ed all'art. 33, l.r. n. 10/2007 sono
in  grado di compromettere anche la piena esplicazione del diritto di
cui  all'art.  32  Cost.,  visto che le strutture private accreditate
potrebbero  incontrare difficolta' a garantire la piena funzionalita'
dei  servizi,  il che, in un sistema che vede la sanita' pubblica non
in grado di assicurare tempestivamente l'erogazione delle prestazioni
sanitarie,  puo' compromettere il diritto alla salute e il diritto di
libera  scelta  dei  cittadini-utenti.  A  questo  riguardo,  si deve
evidenziare che la presenza significativa degli operatori privati nel
S.S.N.   risponde  ad  esigenze  insopprimibili  dell'amministrazione
sanitaria, la quale non riesce, con le proprie strutture, a garantire
l'erogazione  delle  prestazioni sanitarie a favore degli utenti, per
cui  non  si  potrebbe nemmeno sostenere che le strutture private, se
ritengono  non  convenienti le tariffe, possono «uscire» dal sistema.
Spetta   invece   all'amministrazione   competente,  previa  adeguata
istruttoria,  decidere se rilasciare o meno l'accreditamento (questo,
in base alla legislazione pugliese, compete alla regione) e stabilire
annualmente  il  volume  di  prestazioni  che  intende acquistare dai
privati (questo compete invece alle A.s.l. territoriali); nel momento
in  cui  rilascia  l'accreditamento e fissa i tetti di spesa annuali,
l'Amministrazione  sanitaria  riconosce  di aver bisogno dell'ausilio
degli   operatori   privati,   i   quali  vanno  pero'  adeguatamente
remunerati.
   V.4.)  La mancanza (o comunque la non allegazione) di una compiuta
istruttoria  da' luogo altresi' ad una violazione dell'art. 97 cost.,
in    quanto    la    p.a.   (e   la   cosa   vale   anche   per   il
legislatore-amministratore,  ovviamente) deve sempre porre a base del
proprio  operato  un'adeguata  conoscenza dei fatti, della quale deve
dare  conto  nella  motivazione del provvedimento terminale. Nel caso
della  legge,  naturalmente, la motivazione puo' anche consistere nel
richiamo, espresso o implicito, ai lavori preparatori o ad altri atti
(nella  specie,  pero',  l'istruttoria, che pure il legislatore della
legge    n. 296/2006    ritiene   necessaria,   viene   espressamente
posticipata,   il   che  da'  luogo  ad  un'illogica  inversione  del
procedimento).
   V.5.) Da ultimo, il sistema delineato dall'art. 1, comma 796, let.
o)  della  legge  finanziaria  per  il  2007,  recepito  in pieno dal
legislatore  pugliese, si pone in contrasto con l'art. 117 cost., nel
momento  in  cui  lo  Stato  non si limita a dettare i criteri per la
fissazione  delle  tariffe  da  parte  delle  regioni,  ma  le  fissa
direttamente.  A  tal proposito, pur potendosi astrattamente ritenere
che le esigenze di contenimento della spesa pubblica e il conseguente
potere  dello  Stato  di dettare norme di coordinamento della finanza
pubblica  (art.  117,  comma  3,  cost.)  militino  nel  senso  della
legittimita'  in  parte  qua  della legge n. 296/2006, si deve tenere
conto  dei  recenti  arresti della Corte costituzionale in materia di
limiti  della  legislazione  statale  in  tema  di individuazione dei
settori  in cui le regioni debbono operare «tagli»: il riferimento e'
alle  note  sentenze della Consulta 390 del 2004, 417 e 449 del 2005,
88  del  2006 e 157 del 2007, in cui si e' ritenuto non spettare allo
Stato  l'individuazione  dettagliata  delle voci di costo dei bilanci
regionali da ridurre, potendo il legislatore statale stabilire solo i
principi  fondamentali  della  materia  e, al limite, la misura delle
riduzioni di spesa.
   Nel  caso  di  specie,  pero',  il  Legislatore  statale non si e'
limitato  a  cio',  in  quanto  lo  sconto del 20% viene applicato al
tariffario  vigente  nella sua globalita', il che e' come dire che lo
Stato ha rideterminato nel dettaglio le tariffe in questione.
   VI)   Per   tutto   quanto   detto,   non   appare  nemmeno  utile
l'invocazione, contenuta nell'incipit del comma 796 dell'art. 1 della
legge  finanziaria  per  il  2007  alle esigenze di «... garantire il
rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi
di  finanza  pubblica  per  il  triennio 2007-2009, in attuazione del
protocollo  di  intesa  tra  il  Governo,  le  regioni  e le province
autonome  di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la salute
sul  quale  la  Conferenza  delle  regioni e delle province autonome,
nella  riunione  del 28 settembre 2006 ...», sia perche' tali ragioni
non  possono essere opposte, in assenza di adeguata istruttoria, agli
operatori   privati,   sia   perche'  non  appare  costituzionalmente
giustificata  l'incisione  di  interessi privati in nome delle sempre
invocate ragioni di contenimento della spesa pubblica.
   Tali  esigenze,  se  portate  alle estreme conseguenze, potrebbero
autorizzare,  ad  esempio,  anche la riduzione, in corso d'opera, dei
corrispettivi  dovuti  agli  appaltatori  di  lavori pubblici o delle
retribuzioni dei dipendenti della p.a., il che non appare conforme ai
principi   fondamentali   del  nostro  ordinamento,  il  quale,  come
sottolineato  in precedenza, riconosce e tutela la proprieta' privata
e  la  liberta'  di  iniziativa  economica.  In materia sanitaria, il
contenimento  della  spesa puo' essere perseguito attraverso incisivi
controlli  sulla  congruita'  delle prescrizioni mediche e attraverso
una  migliore  organizzazione  complessiva  e non solo mediante tagli
alle  tariffe  (le  quali  ben  possono essere ridotte, ma solo se ne
dimostri l'incongruita).
   Del resto, in una vicenda analoga, in cui pure la p.a. utilizzando
lo  strumento  legislativo,  ha  inciso unilateralmente su diritti di
concessionari   pubblici,   il   giudice   amministrativo  (Tribunale
amministrativo  regionale Lazio, sez. I, ord. 23 maggio 2007, n. 880)
ha  investito  della  questione il giudice comunitario, ritenendo non
manifestamente  infondata  la questione di compatibilita' comunitaria
(artt.  43,  49  e  56 del Trattato, nonche' i principi comunitari in
materia  di  certezza  del  diritto  e  di  tutela  dell'affidamento)
dell'art.  12 del decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito con
modificazioni  nell'art.  13  della legge 2 aprile 2007, n. 40, nella
parte  in  cui  dispone  la  revoca  delle  concessioni relative alla
realizzazione  di  alcune  tratte ferroviarie ad alta velocita' (c.d.
TAV),  con estensione dei relativi effetti alle convenzioni stipulate
con  i  general  contractors,  nonche'  nella  parte  in  cui  limita
l'indennizzo  riconoscibile in favore di questi ultimi secondo quanto
stabilito dal comma 8-duodevicies.
   VII)   Riassumendo,   il   tribunale   ritiene   rilevante  e  non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale:
     dell'art.  1,  comma  796,  let.  o) della legge n. 296/2006, in
relazione  ai  provvedimenti  impugnati con il ricorso introduttivo e
nei  limiti  dell'interesse delle ricorrenti (prestazioni erogate nel
mese di dicembre 2006);
     del  combinato disposto fra il citato art. 1, comma 796, let. o)
della  legge  n. 296/2006  e  l'art. 33, comma 2, della l.r. pugliese
n. 10/2007,   come   modificato   dall'art.  2  della  l.r.  pugliese
n. 16/2007,  nella  parte  in cui tali norme impongono alle strutture
sanitarie   provvisoriamente   accreditate   con  il  S.S.R.  (ed  in
particolare  alle  ricorrenti) una decurtazione del 20% sulle tariffe
di cui alla deliberazione di G.R. n. 3784/1998.

                              P. Q. M.
   Solleva la questione della legittimita' costituzionale degli artt.
1,  comma  796, let. o) della legge n. 296/2006 e dell'art. 33, comma
2,  della l.r. pugliese n. 10/2007, come modificato dall'art. 2 della
l.r.  pugliese  n. 16/2007,  per contrasto con gli artt. 32, 41, 97 e
117 della Costituzione.
   Sospende  il  giudizio  in  corso  e  dispone  che,  a  cura della
segreteria,   gli  atti  del  giudizio  siano  trasmessi  alla  Corte
costituzionale e che il presente atto sia notificato alle parti, alla
Presidenza  del  Consiglio dei ministri ed al Presidente della Giunta
regionale  della  Puglia, e sia comunicato ai Presidenti della Camera
dei  deputati  e  del  Senato  della  Repubblica ed al Presidente del
Consiglio regionale della Puglia.
   Cosi'  deciso  in  Lecce,  in Camera di consiglio, il 27 settembre
2007.
                      Il Presidente: Cavallari
                                               L'estensore: Capitanio