IL CONSIGLIO
Considerato in fatto
Con la legge 3 agosto 2007, n. 123 recante «Misure in tema di
tutela della salute e della sicurezza sul lavoro e delega al Governo
per il riassetto e la riforma della normativa in materia» e' stata
introdotta la necessita' di redigere, tra i documenti a corredo
dell'appalto, un «documento unico di valutazione dei rischi da
interferenze» (di seguito DUVRI) ed e' stato modificato l'art. 86 del
codice degli appalti relativo al «criteri di valutazione delle
offerte anormalmente basse» soprattutto con riguardo all'esclusione
di ribassi d'asta per il costo relativo alla sicurezza.
Ai sensi dell'art. 1 di siffatta legge il Governo deve emanare
entro nove mesi dalla pubblicazione (avvenuta il 10 agosto 2007) uno
o piu' decreti legislativi per il «riassetto e la riforma delle
disposizioni vigenti in materia di salute e sicurezza dei lavoratori
nei luoghi di lavoro».
La prima novita' di rilievo operata dalla legge n. 123/2007 e'
contenuta nell'art. 3, comma 1, lettera a), il quale modifica l'art.
7, comma 3, del decreto legislativo 16 settembre 1994, n. 626,
riguardante il «miglioramento della sicurezza e della salute dei
lavoratori durante il lavoro».
La disposizione novellata prevede l'obbligo per il datore di lavoro
committente di promuovere la cooperazione ed il coordinamento tra
committente e appaltatore attraverso l'elaborazione di un «documento
unico di valutazione dei rischi» (DUVRI), che indichi le misure
adottate per l'eliminazione delle «interferenze». La medesima
disposizione aggiunge che «Tale documento e' allegato al contratto
d'appalto o d'opera. Le disposizioni del presente comma non si
applicano ai rischi specifici propri dell'attivita' delle imprese
appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi».
Un'altra importante novita' e' stata introdotta con l'art. 8 della
legge n. 123/2007, che modifica il comma 3-bis dell'art. 86 del
decreto legislativo n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), che
ora prevede che «Nella predisposizione delle gare d'appalto e nella
valutazione dell'anomalia delle offerte nelle procedure di
affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e forniture,
gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico
sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo
relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificatamente
indicato e risultare congruo rispetto all'entita' e alle
caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture». Il citato
art. 8, ha altresi' introdotto un comma 3-ter dell'art. 86 del codice
dei contratti pubblici: «Il costo relativo alla sicurezza non puo'
essere comunque soggetto a ribasso d'asta».
Dal delineato quadro normativo emerge, quindi, che i costi della
sicurezza - sia nel comparto dei lavori che in quello dei servizi e
delle forniture - devono essere dalla stazione appaltante
adeguatamente valutati ed indicati nei bandi; a loro volta le imprese
dovranno nelle loro offerte indicare i costi specifici connessi con
la loro attivita'. Naturalmente, in sede di verifica dell'anomalia di
tali offerte, la stazione appaltante dovra' valutarne la congruita'
rispetto all'entita' e alle caratteristiche del lavoro, servizio o
fornitura. Viene, infine, normativamente escluso, anche in questo
caso per lavori, servizi e forniture data la natura generale del
principio esposto all'art. 86, comma 3-ter, che il costo della
sicurezza sia suscettibile di ribasso.
Considerata la rilevanza delle questioni e delle problematiche gia'
insorte nell'applicazione delle nuove disposizioni in materia di
appalti di servizi e forniture, l'Autorita' ha proceduto ad
effettuare apposite audizioni con i rappresentanti dell'ANCI -
Associazione nazionale comuni italiani, dell'UPI - Unione delle
province d'Italia, di ITACA - Istituto per l'innovazione e la
trasparenza degli appalti e la compatibilita' ambientale, del
Ministero del lavoro e previdenza - Direzione generale per le
politiche previdenziali, del Ministero della solidarieta' sociale -
Direzione generale della tutela cond. lav., dell'ANCE - Direzione
generale relazioni industriali e Direzione generale sicurezza
costruzioni, dell'ANIEM - Associazione nazionale imprese edili, della
CNA costruzioni - Conf. naz. artig. piccola e media impresa, della
CONFAPI, della CONFINDUSTRIA, dell'Associazione nazionale ingegneria
della sicurezza, della FILCA - CISL, della FILLEA - CGIL, dell'INAIL,
dell'INPS, di ASSTRA - Associazione trasporti, dell'ANAEPA, della
FILCAMS - CGIL, della TUCS - UIL, della FISASCT - CISL, della FENEAL
- UIL.
In tali audizioni e' emersa l'importanza della tematica sulla
sicurezza e l'esigenza di un atto di indirizzo dell'Autorita' che dia
indicazioni utili alle stazioni appaltanti ed alle imprese; sono
stati, inoltre, forniti importanti contributi che hanno concorso a
chiarire alcuni aspetti della normativa in materia.
Ritenuto in diritto
Le citate novita' introdotte dalla legge n. 123/2007 in materia di
sicurezza creano difficolta' operative alle Stazioni appaltanti con
particolare riguardo al settore dei servizi e delle forniture,
poiche', non c'e', allo stato attuale, una normativa analoga a quella
prevista per gli appalti di lavori (decreto legislativo n. 494/1996 e
decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003), che dia
indicazioni specifiche sia sulle modalita' di redazione del DUVRI,
sia sulle modalita' di valutazione dei relativi costi.
Gli aspetti che si ritiene di dover chiarire riguardano in
particolare:
A. Esistenza di «interferenze» e il conseguente obbligo di
redazione del DUVRI;
B. Valutazione dei costi della sicurezza;
C. Costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso.
A. Esistenza di «interferenze» e il conseguente obbligo di redazione
del DUVRI
Il DUVRI si configura quale adempimento derivante dall'obbligo,
previsto dal novellato art. 7, comma 3, del decreto legislativo n.
626/1994, del datore di lavoro committente di promuovere la
cooperazione e il coordinamento tra lo stesso e le imprese
appaltatrici e/o i lavoratori autonomi. Si tratta di un documento da
redigersi a cura delle stazioni appaltanti e che deve dare
indicazioni operative e gestionali su come superare uno dei maggiori
ostacoli alla prevenzione degli incidenti nei luoghi di lavoro e nei
cantieri: l'interferenza».
Si parla di interferenza nella circostanza in cui si verifica un
«contatto rischioso» tra il personale del committente e quello
dell'appaltatore o tra il personale di imprese diverse che operano
nella stessa sede aziendale con contratti differenti.
In linea di principio, occorre mettere in relazione i rischi
presenti nei luoghi in cui verra' espletato il servizio o la
fornitura con i rischi derivanti dall'esecuzione del contratto.
Le Stazioni appaltanti hanno come unico riferimento per la
redazione del DUVRI l'art. 7 del citato decreto legislativo n.
626/1994 riguardante i contratti di appalto o contratti d'opera, che
non fornisce indicazioni di dettaglio sulle modalita' operative per
la sua redazione.
Dal dettato normativo, tuttavia, discende che il DUVRI deve essere
redatto solo nei casi in cui esistano interferenze. In esso, dunque,
non devono essere riportati i rischi propri dell'attivita' delle
singole imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi, in
quanto trattasi di rischi per i quali resta immutato l'obbligo
dell'appaltatore di redigere un apposito documento di valutazione e
di provvedere all'attuazione delle misure necessarie per ridurre o
eliminare al minimo tali rischi.
In assenza di interferenze non occorre redigere il DUVRI; tuttavia
si ritiene necessario indicare nella documentazione di gara (bandi,
inviti e richieste di offerta) che l'importo degli oneri della
sicurezza e' pari a zero. In tal modo, infatti, si rende noto che la
valutazione dell'eventuale esistenza di interferenze e' stata
comunque effettuata, anche se solo per escluderne l'esistenza.
Per quanto riguarda la problematica inerente la sussistenza o meno
di interferenze, a mero titolo esemplificativo si possono considerare
interferenti i seguenti rischi:
derivanti da sovrapposizioni di piu' attivita' svolte da
operatori di appaltatori diversi;
immessi nel luogo di lavoro del committente dalle lavorazioni
dell'appaltatore;
esistenti nel luogo di lavoro del committente, ove e' previsto
che debba operare l'appaltatore, ulteriori rispetto a quelli
specifici dell'attivita' propria dell'appaltatore;
derivanti da modalita' di esecuzione particolari richieste
esplicitamente dal committente (che comportino pericoli aggiuntivi
rispetto a quelli specifici dell'attivita' appaltata).
Si rammenta che la circolare interpretativa del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale n. 24 del 14 novembre 2007 ha
escluso dalla valutazione dei rischi da interferenza le attivita'
che, pur essendo parte del ciclo produttivo aziendale, si svolgano in
luoghi sottratti alla giuridica disponibilita' del committente e,
quindi, alla possibilita' per la Stazione Appaltante di svolgere nei
medesimi luoghi gli adempimenti di legge.
Appare utile, in ogni caso, precisare come taluni appalti di
servizi o forniture si svolgono all'interno di edifici pubblici ove
e' presente un datore di lavoro che non e' committente (scuole,
mercati, musei, biblioteche). In tali fattispecie e' necessario che
il committente (in genere l'ente proprietario dell'edificio) si
coordini con il datore di lavoro del luogo ove si svolgera'
materialmente la fornitura o il servizio.
Deve, inoltre, essere sottolineato che la valutazione dei rischi da
interferenza, in particolare negli edifici quali, a titolo
esemplificativo, ospedali e scuole, deve avvenire con riferimento non
solo al personale interno ed ai lavoratori delle imprese
appaltatrici, ma anche agli utenti che a vario titolo possono essere
presenti presso la struttura stessa quali i degenti, gli alunni ed
anche il pubblico esterno.
Per gli appalti di seguito riportati e' possibile escludere
preventivamente la predisposizione del DUVRI e la conseguente stima
dei costi della sicurezza:
la mera fornitura senza installazione, salvo i casi in cui siano
necessarie attivita' o procedure suscettibili di generare
interferenza con la fornitura stessa, come per esempio la consegna di
materiali e prodotti nei luoghi di lavoro o nei cantieri (con
l'esclusione di quelli ove i rischi interferenti sono stati valutati
nel piano di sicurezza e coordinamento, come precisato nel seguito);
i servizi per i quali non e' prevista l'esecuzione all'interno
della Stazione appaltante, intendendo per «interno» tutti i
locali/luoghi messi a disposizione dalla stessa per l'espletamento
del servizio, anche non sede dei propri uffici;
i servizi di natura intellettuale, anche se effettuati presso la
stazione appaltante.
La citata circolare del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale ha poi chiarito che il DUVRI e' un documento «dinamico», per
cui la valutazione dei rischi effettuata prima dell'espletamento
dell'appalto deve essere necessariamente aggiornata in caso di
situazioni mutate, quali l'intervento di subappalti o di forniture e
posa in opera o nel caso di affidamenti a lavoratori autonomi.
L'aggiornamento della valutazione dei rischi deve essere inoltre
effettuato in caso di modifiche di carattere tecnico, logistico o
organizzativo resesi necessarie nel corso dell'esecuzione
dell'appalto o allorche', in fase di esecuzione del contratto, emerga
la necessita' di un aggiornamento del documento. Nei contratti
rientranti nel campo di applicazione del decreto legislativo n.
494/1996, per i quali occorre redigere il Piano di sicurezza e
coordinamento, l'analisi dei rischi interferenti e la stima dei
relativi costi sono contenuti nel Piano di sicurezza e coordinamento
e, quindi, in tale evenienza non appare necessaria la redazione del
DUVRI.
Infine, si fa presente che il DUVRI e' un documento tecnico, che
dovra' essere allegato al contratto di appalto, poiche' l'appaltatore
dovra' espletare le attivita' ivi previste, volte alla eliminazione
dei rischi. Pertanto, esso va considerato alla stessa stregua delle
specifiche tecniche (art. 68 del Codice contratti pubblici), in
quanto deve consentire pari accesso agli offerenti, non deve
comportare la creazione di ostacoli ingiustificati alla concorrenza e
deve, quindi, essere messo a disposizione dei partecipanti alla gara.
B. Valutazione dei costi della sicurezza
Per quantificare i costi della sicurezza da interferenze, in
analogia agli appalti di lavori, si puo' far riferimento, in quanto
compatibili, alle misure di cui all'art. 7, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 222/2003 inserite nel DUVRI ed in
particolare:
a) gli apprestamenti (come ponteggi, trabattelli, etc.);
b) le misure preventive e protettive e dei dispositivi di
protezione individuale eventualmente necessari per eliminare o
ridurre al minimo i rischi da lavorazioni interferenti;
c) gli eventuali impianti di terra e di protezione contro le
scariche atmosferiche, degli impianti antincendio, degli impianti di
evacuazione fumi (se non presenti o inadeguati all'esecuzione del
contratto presso i locali/luoghi del datore di lavoro committente);
d) i mezzi e servizi di protezione collettiva (come segnaletica
di sicurezza, avvisatori acustici, etc.);
e) le procedure previste per specifici motivi di sicurezza;
f) gli eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e
richiesti per lo sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni
interferenti;
g) le misure di coordinamento relative all'uso comune di
apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di
protezione collettiva.
La stima dei costi dovra' essere congrua, analitica per singole
voci, riferita ad elenchi prezzi standard o specializzati, oppure
basata su prezziari o listini ufficiali vigenti nell'area
interessata, o sull'elenco prezzi delle misure di sicurezza del
committente; nel caso in cui un elenco prezzi non sia applicabile o
non sia disponibile, la stima dovra' essere effettuata con
riferimento ad una analisi dei costi dettagliata e desunta da
indagini di mercato.
Si precisa che anche nell'ipotesi di subappalto gli oneri relativi
alla sicurezza non devono essere soggetti a riduzione e vanno
evidenziati separatamente da quelli soggetti a ribasso d'asta nel
relativo contratto tra aggiudicataria e subappaltatore. In tal caso,
inoltre, il direttore dell'esecuzione e' tenuto a verificare che
l'appaltatore committente corrisponda i costi della sicurezza anche
all'impresa subappaltatrice.
Potrebbe, infine, verificarsi la situazione in cui e' prevista la
possibilita' per gli offerenti di presentare varianti, quando il
criterio di aggiudicazione della gara e' quello dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa (art. 76 del Codice dei contratti
pubblici) o quando emerge la necessita' di modifiche in corso di
esecuzione del contratto derivanti da intervenute esigenze di
carattere tecnico, logistico ed organizzativo nei casi stabiliti dal
codice (art. 114 del Codice dei contratti pubblici). In tali casi si
potrebbe verificare la necessita' di modificare il DUVRI, attivita'
che puo' comportare una rideterminazione degli oneri di sicurezza per
interferenza. Al riguardo, si palesa l'opportunita' da parte della
stazione appaltante di prevedere tra le somme a disposizione una voce
relativa ad imprevisti a cui poter attingere anche in tale evenienza.
Non e' da escludere, infine, che nella fase di cooperazione e
coordinamento che precede la stesura finale del DUVRI da allegare al
contratto emerga la necessita' di apportare modifiche al documento
gia' posto a base d'appalto.
In analogia a quanto previsto dall'art. 131 del codice,
relativamente ai lavori, puo', quindi, prevedersi in tale fase la
possibilita' per l'appaltatore di presentare proposte integrative al
DUVRI, proposte che naturalmente dovranno rappresentare oggetto di
attenta valutazione da parte delle stazioni appaltanti. L'art. 131,
comma 2, lettera a) del codice prevede infatti che entro trenta
giorni dall'aggiudicazione e comunque prima della consegna dei
lavori, l'appaltatore od il concessionario puo' presentare alle
amministrazioni aggiudicatrici eventuali proposte integrative del
piano di sicurezza e di coordinamento.
Si evidenzia, quindi, l'opportunita' di inserire nel capitolato
d'oneri una apposita dicitura, la quale indichi che il committente ha
redatto (o non ha redatto) il DUVRI e che tale documento potra'
essere aggiornato dallo stesso committente, anche su proposta
dell'esecutore del contratto, in caso di modifiche di carattere
tecnico, logistico o organizzativo incidenti sulle modalita'
realizzative; tale documento potra', inoltre, essere integrato su
proposta dell'aggiudicatario da formularsi entro trenta giorni
dall'aggiudicazione ed a seguito della valutazione del committente.
C. Costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso
In merito al novellato art. 86, comma 3-bis del Codice dei
contratti pubblici, occorre chiarire se i costi della sicurezza non
assoggettabili a ribasso siano soltanto quelli relativi alle misure
preventive e protettive necessarie ad eliminare o ridurre al minimo i
rischi di interferenza oppure siano tutti i costi riguardanti
l'applicazione delle misure di sicurezza, ivi compresi quelli a
carico dell'impresa connessi ai rischi relativi alle proprie
attivita'.
Per risolvere questa problematica e' necessario considerare che le
modifiche all'art. 86 del Codice dei contratti pubblici si collocano
nell'ambito dei «criteri di valutazione delle offerte anormalmente
basse», come recita espressamente la titolazione della disposizione
citata. In quest'ottica, il legislatore ha chiesto alla stazione
appaltante di valutare, nella verifica della congruita' delle
offerte, che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto
al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza. Quest'ultimo
costo, pertanto, deve essere specificamente indicato e risultare
congruo rispetto all'entita' e alle caratteristiche dei lavori,
servizi e forniture. D'altro canto anche l'art. 87, comma 4, allo
stesso riguardo del Codice dei contratti pubblici precisa che «Nella
valutazione dell'anomalia la stazione appaltante tiene conto dei
costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente
indicati nell'offerta e risultare congrui rispetto all'entita' e
caratteristiche dei servizi e delle forniture».
Va inoltre considerato che la piu' volte citata Circolare del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale ha precisato che «..,
per tutti gli altri rischi non riferibili alle interferenze resta
immutato l'obbligo per ciascuna impresa di elaborare il proprio
documento di valutazione dei rischi e di provvedere all'attuazione
delle misure di sicurezza necessarie per eliminare o ridurre al
minimo i rischi specifici propri dell'attivita' svolta».
Infine, occorre rilevare che i rischi dell'attivita' svolta da
ciascuna impresa sono noti alla stessa in maniera puntuale, mentre
non e' possibile per la stazione appaltante conoscere le diverse
realta' organizzative delle imprese che si aggiudicheranno il
servizio o la fornitura, realta' cui sono strettamente connessi i
rischi delle relative attivita'.
Sulla base di quanto sopra discende che:
1) per i costi della sicurezza afferenti all'esercizio
dell'attivita' svolta da ciascuna impresa, resta immutato l'obbligo
per la stessa di elaborare il proprio documento di valutazione e di
provvedere all'attuazione delle misure necessarie per eliminare o
ridurre al minimo i rischi. I suddetti costi sono a carico
dell'impresa, la quale deve dimostrare, in sede di verifica
dell'anomalia delle offerte, che gli stessi sono congrui rispetto a
quelli desumibili dai prezzari o dal mercato;
2) per quanto riguarda i costi della sicurezza necessari per la
eliminazione dei rischi da interferenze, essi vanno tenuti distinti
dall'importo a base d'asta e non sono soggetti a ribasso. In fase di
verifica dell'anomalia, detti costi non sono oggetto di alcuna
verifica essendo stati quantificati e valutati a monte dalla stazione
appaltante.
Rispetto alla valutazione dei costi a carico delle imprese di cui
al precedente punto 1), si sottolinea che la stessa deve essere
effettuata anche in quei casi in cui non si procede alla verifica
delle offerte anomale (ad esempio per l'affidamento mediante
procedura negoziata).
Conclusioni
Alla luce delle precedenti considerazioni l'Autorita' ritiene che:
A. per gli appalti di seguito riportati e' possibile escludere
preventivamente la predisposizione del DUVRI e la conseguente stima
dei costi della sicurezza:
a) la mera fornitura senza installazione, salvo i casi in cui
siano necessarie attivita' o procedure suscettibili di generare
interferenza con la fornitura stessa, come per esempio la consegna di
materiali e prodotti nei luoghi di lavoro o nei cantieri;
b) i servizi per i quali non e' prevista l'esecuzione
all'interno della stazione appaltante, intendendo per «interno» tutti
i locali/luoghi messi a disposizione dalla stazione appaltante per
l'espletamento del servizio, anche non sede dei propri uffici;
c) i servizi di natura intellettuale, anche se effettuati
presso la stazione appaltante.
B. Sono quantificabili come costi della sicurezza da interferenze
le misure, in quanto compatibili, di cui all'art. 7, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003 previste nel
DUVRI, richiamate in precedenza.
C. Per i costi della sicurezza afferenti all'esercizio
dell'attivita' svolta da ciascuna impresa, resta immutato l'obbligo
per la stessa di elaborare il proprio documento di valutazione e di
provvedere all'attuazione delle misure necessarie per eliminare o
ridurre al minimo i rischi. I suddetti costi sono a carico
dell'impresa, la quale deve dimostrare, in sede di verifica
dell'anomalia delle offerte, che gli stessi sono congrui rispetto a
quelli desumibili dai prezzari o dal mercato. I costi della sicurezza
necessari per la eliminazione dei rischi da interferenze vanno tenuti
distinti dall'importo a base d'asta e non sono soggetti a ribasso. In
fase di verifica dell'anomalia, detti costi non sono oggetto di
alcuna verifica essendo stati quantificati e valutati a monte dalla
stazione appaltante.
Roma, 5 marzo 2008
Il presidente: Giampaolino
Il consigliere relatore: Moutier