L'Assemblea Regionale Siciliana,  nella  seduta  del  4  dicembre
2008, ha approvato il disegno di legge n.  240-85-213-256-278-296-299
dal titolo «Composizione delle giunte.  Status  degli  amministratori
locali e misure di  contenimento  della  spesa  pubblica.  Soglia  di
sbarramento nelle elezioni  comunali  e  provinciali  della  regione.
Disposizioni varie», pervenuto a questo Commissario dello  Stato,  ai
sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello  Statuto  speciale,  il  9
dicembre 2008. 
    Nel provvedimento legislativo, che adegua la normativa  regionale
in materia di status  degli  amministratori  locali  alle  misure  di
contenimento della spesa pubblica adottate dallo Stato con  le  leggi
24 dicembre 2007, n. 244 e 6 agosto 2008, n. 133, e'  stato  inserito
con  emendamento   l'art.   24   che   da'   adito   a   censura   di
incostituzionalita' per le motivazioni che di seguito si espongono. 
    L'art. 24 recita come segue: Proroga di contratti nel settore del
trasporto pubblico locale. 
    1.  -  Nelle  more  dell'entrata  in  vigore   della   disciplina
comunitaria di cui al regolamento (CE) n.  ]370/2007  del  Parlamento
europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, pubblicato  nella  GUUE
serie L 315 del 3 dicembre 2007, al fine di assicurare la continuita'
del servizio di trasporto pubblico locale e di rendere  piu'  agevole
agli  enti  locali  il  graduale  compimento  degli  atti   necessari
all'applicazione della suddetta disciplina i contratti di affidamento
provvisorio di cui all'art. 27  della  legge  regionale  22  dicembre
2005, n. 19, sono prorogati dalla data della loro naturale  scadenza,
di ulteriori 48 mesi. 
    La disposizione contenuta nel sopratrascritto art.  24  riproduce
sostanzialmente l'art. 31, comma 2 del disegno di legge n. 665-721  -
724 dal titolo «Disposizioni programmatiche e finanziarie per  l'anno
2008» approvato  dall'Assemblea  regionale  il  26  gennaio  2008  ed
impugnato dallo scrivente dinnanzi a  codesta  ecc.ma  Corte  con  il
ricorso del successivo 2 febbraio. 
    La norma teste' approvata proroga infatti, pur se con un  termine
piu' breve  di  quello  previsto  dalla  disposizione  in  precedenza
sottoposta al vaglio di codesta ecc.ma Corte (sino al  2015  anziche'
al  2019),  i  contratti  di  affidamento  provvisorio  del  servizio
pubblico di trasporto su strada,  di  cui  all'art.  27  della  legge
regionale 22 dicembre 2005, n. 19. 
    I suddetti contratti di durata triennale, sottoscritti  nel  2007
nelle more della definitiva adozione del piano regionale di riassetto
organizzativo e funzionale del trasporto  pubblico  locale,  traggono
origine  dalla  trasformazione  operata  dalla  legge  regionale   22
dicembre 2005, n. 19 (art.  27,  comma  6)  dei  rapporti  concessori
vigenti gia' accordati dalla regione e  dai  comuni  ai  sensi  della
legge 28 settembre 1939 n. 1822 e della legge regionale 4 giugno 1964
n. 10. 
    Il legislatore regionale con la norma oggetto del  presente  atto
di gravame determina quindi una proroga che  proietta  ben  oltre  il
doppio la durata originaria dei contratti stipulati  con  i  titolari
delle concessioni in materia di trasporto pubblico,  trasformando  il
termine  di  tre  anni  nel  termine  complessivo  di   sette   anni,
indipendentemente  dall'espletamento   di   procedure   di   evidenza
pubblica. 
    In linea di principio la proroga di un contratto di  appalto,  di
servizi o di forniture stipulato da un'amministrazione  pubblica  da'
luogo ad un figura di trattativa privata non consentita che legittima
qualsiasi impresa del settore a  far  valere  dinnanzi  all'autorita'
giudiziaria il suo legittimo interesse all'espletamento di una gara. 
    Il Consiglio di Stato, V sezione, con  la  recente  decisione  n.
3391 del 2008, nel confermare i  propri  precedenti  orientamenti,  e
segnatamente la sentenza n. 6457 del 31  ottobre  2006,  ha  chiarito
l'assoluta eccezionalita' dell'istituto della proroga, al  punto  che
e' possibile ricorrervi solo per cause determinate da fattori che non
coinvolgono la responsabilita' dell'amministrazione aggiudicatrice. 
    In tal senso e' dato ragionevolmente dubitare della  legittimita'
della proroga di contratti come quelli in specie non ancora  prossimi
alla scadenza, per i quali  nei  fatti  si  intende  consentire  alla
pubblica amministrazione di rinviare l'indizione di  una  nuova  gara
che invece ben potrebbe concludersi entro il  termine  del  contratto
pubblico attualmente in vigore. 
    Al riguardo, si rileva che  in  tema  di  rinnovo  o  proroga  di
contratti pubblici di appalto non e' rinvenibile  spazio  alcuno  per
l'autonomia contrattuale delle parti, vigendo il principio che, salvo
espresse  previsioni  dettate  dalla  legge  in   conformita'   della
normativa  comunitaria,  l'amministrazione,  una  volta  scaduto   il
contratto, deve, qualora  abbia  la  necessita'  di  avvalersi  dello
stesso tipo di prestazioni, effettuare una nuova gara. 
    La proroga ope legis dei preesistenti  rapporti  contrattuali  si
pone quindi innanzitutto in contrasto con l'articolo 117, primo comma
della Costituzione perche' palesemente suscettibile  di  alterare  il
regime  di  libero  mercato  delle  prestazioni  e  dei  servizi,  in
violazione degli obblighi comunitari in materia di affidamento  della
gestione dei servizi pubblici, derivanti dagli art. 43, 49 e seguenti
del trattato C.E. 
    In proposito, si rammenta per inciso che per una norma statale di
contenuto analogo (art. 23 legge 8 aprile 2005, n. 62), che disponeva
per l'appunto la possibilita' per le  amministrazioni  aggiudicatrici
di prorogare taluni contratti di servizi, l'Esecutivo comunitario  ha
archiviato la relativa procedura di  infrazione  soltanto  a  seguito
dell'intervento  abrogativo  operato  dall'art.  28  della  legge   6
febbraio 2007, n. 13. 
    Per di piu' la norma regionale ora approvata, oltre  a  porsi  in
contrasto con gli artt. 43 e 49 del trattato C.E. applicabili a tutti
i tipi di contratto, viola nello specifico  anche  i  precetti  posti
dalle direttive 2004/17/CE e  2004/18/CE,  cosi'  come  recepiti  dal
d.lgs. 12 aprile 2006,  n.  163,  c.d.  «Codice  degli  appalti»,  in
termine di affidamento del servizio di trasporto pubblico locale, non
potendosi ritenere escluse dall'applicazione di tali precetti neppure
le regioni  cui  e'  riconosciuta  dai  rispettivi  statuti  speciali
competenza legislativa primaria o esclusiva in determinate materie. 
    Inoltre codesta ecc.ma Corte ha affermato nella sentenza  n.  320
del 30 luglio 2008 che la previsione di una proroga ope legis  di  un
contratto pubblico di servizi  va  ricondotta  alla  materia  «tutela
della concorrenza» di competenza  esclusiva  dello  Stato,  chiarendo
altresi' che «per l'identificazione  della  materia  nella  quale  si
collocano le norme impugnate, occorre fare riferimento all'oggetto ed
alla disciplina stabilite dalle stesse, per cio' che esse dispongono,
alla luce della ratio dell'intervento legislativo nel suo complesso e
nei suoi punti fondamentali, tralasciando gli aspetti marginali e gli
effetti  riflessi  delle  norme  medesime,  cosi'   da   identificare
correttamente e compiutamente anche l'interesse tutelato (sentenza n.
165 del 2007)». 
    Sulla base di tali criteri, la disciplina delle procedure di gara
ed  in  particolare  la  regolamentazione  della   qualificazione   e
selezione dei concorrenti nelle procedure di affidamento,  in  quanto
mira a consentire la piena apertura del  mercato  nel  settore  degli
appalti, e' riconducibile all'ambito della tutela  della  concorrenza
(art. 117, comma 2,  lett.  e)  della  Costituzione).  L'esclusivita'
della competenza dello Stato si traduce nella legittima  adozione  da
parte  del  legislatore,  statale  di  una  disciplina  integrale   e
dettagliata delle richiamate procedure e  nell'inderogabilita'  delle
relative disposizioni idonee  ad  incidere,  nei  limiti  della  loro
specificita' e dei contenuti normativi  che  di  esse  sono  proprie,
sulla totalita' degli ambiti materiali entro  i  quali  si  applicano
(sentenza n. 430 del 2007 della Corte Costituzionale). 
    La competenza  esclusiva  del  legislatore  statale  in  subiecta
materia ha altresi' una portata cosi' ampia da legittimare interventi
dello Stato volti  sia  a  promuovere,  sia  a  proteggere  l'assetto
concorrenziale  del  mercato  (ex  plurimis  sentenze   della   Corte
costituzionale  n.  272/2004,  n.   80/2007   e   n.   401/2007)   e,
configurandosi  come  trasversale,  incide,  nel  limite  della   sua
specificita' e dei contenuti normativi che di essa possono  ritenersi
propri,  sulla  totalita'  degli  ambiti  materiali  entro   cui   si
applicano. 
    Non puo' pertanto  essere  consentito  al  legislatore  regionale
introdurre modifiche, seppure parziali, o sostanziali  deroghe,  come
nella fattispecie in esame, a disposizioni quali quelle contenute nel
codice degli appalti formulate in forma chiaramente  inderogabile  in
materia di ricorso alle procedure di evidenza pubblica per la  scelta
del contraente. 
    La norma teste' approvata, disponendo la  proroga  ope  legis  di
ulteriori quarantotto  mesi  dalla  data  di  naturale  scadenza  dei
contratti  di  affidamento  provvisorio  dei  servizi   pubblici   di
trasporto su strada, introduce una evidente deroga al  principio  del
ricorso alle procedure  di  gara  ed  invade  pertanto  la  sfera  di
competenza esclusiva  del  legislatore  statale,  esercitata  con  il
decreto legislativo n. 163 del 2006. 
    Peraltro, la disciplina unitaria della «tutela della concorrenza»
rimessa in via esclusiva allo Stato prevale su quella  dettata  dalle
regioni in materie di competenza propria ed in riferimento  ad  altri
interessi ed opera come limite alla potesta'  legislativa  regionale.
Tale particolare aspetto va comunque per completezza esaminato  anche
alla luce della specialita' dello Statuto siciliano ed  in  relazione
al dettato dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001  per  il
quale «Sino all'adeguamento dei rispettivi  statuti  le  disposizioni
della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano per  le
parti in cui prevedono forme  di  autonomia  piu'  ampia  rispetto  a
quelle gia' attribuite». 
    Lo  Statuto  speciale  siciliano  non  prevede  espressamente  la
materia  della  tutela  della  concorrenza   e   pertanto   necessita
verificare sotto quale aspetto la stessa sia considerata, poiche'  la
Regione siciliana  gode  di  competenza  concorrente  in  materia  di
comunicazioni e trasporti. 
    Orbene poiche' la disposizione  censurata,  sebbene  direttamente
riconducibile alla materia  dei  trasporti,  investe  soprattutto  il
rispetto della normativa comunitaria e la salvaguardia del  principio
della libera concorrenza, deve concludersi che, nel  caso  specifico,
la disciplina degli standard minimi di  tutela  uniformi  sull'intero
territorio nazionale debba ritenersi attribuita allo Stato anche  per
quanto riguarda la Sicilia. 
    Inoltre, la normativa statale del  settore  (art.  18  d.lgs.  n.
422/1997)  finalizza  esplicitamente  il  conferimento  di  poteri  a
regioni ed  enti  locali  in  tema  di  affidamento  dei  servizi  di
trasporto locale all'incentivazione  del  superamento  degli  aspetti
monopolistici  e  all'introduzione  di   regole   concorrenziali   di
gestione. 
    Il  ricorso  a  procedure  concorsuali   assume   quindi   valore
determinante in quanto assicura l'effettiva tutela della concorrenza,
i conseguenti benefici per la qualita' e l'economicita' del  servizio
pubblico,  nonche'  la  piena  doverosa  attuazione  della  normativa
europea in materia di liberalizzazione del  mercato  dei  servizi  di
trasporto locale (regolamento CE n. 1370/2007). 
    In tal senso e' anche  l'espresso  dettato  dell'art.  4-ter  del
d.P.R. 17 dicembre 1953 n. 1113, cosi' come  integrato  e  modificato
dal d.P.R. 6 agosto 1981 n. 485 e dal d.lgs.  11  settembre  2000  n.
296, contenente le norme di  attuazione  dello  Statuto  speciale  in
materia di comunicazioni e trasporti,  che  impone  il  ricorso  alle
«procedure concorsuali in conformita' alla  normativa  comunitaria  e
nazionale sugli appalti  pubblici  di  servizi»  per  la  scelta  del
gestore del servizio in questione. 
    La disposizione in argomento e'  altresi'  censurabile  sotto  il
profilo dell'interferenza  in  materia  di  diritto  civile  giacche'
impone a privati imprenditori modifiche autoritative ed unilaterali a
contratti di affidamento provvisorio stipulati originariamente per la
durata  di  tre  anni,  ponendo  di  fatto  a  loro  carico  oneri  e
obbligazioni non  valutati  preventivamente  ne'  negoziati  all'atto
della conclusione del contratto. 
    L'art. 24 del disegno di legge teste' approvato si pone infine in
contrasto con l'art. 97 della Costituzione poiche', nel disporre  una
proroga che va oltre il  raddoppio  della  durata  dei  contratti  di
affidamento provvisorio in corso, elude nella sostanza l'obbligo  del
rispetto  dei  criteri  di  economicita'  ed  efficacia  cui   dovra'
ispirarsi il nuovo assetto del servizio di trasporto pubblico  locale
quale risultante dal piano regionale in cui dovra' essere prevista la
ridefinizione della rete e la determinazione  dei  servizi  minimi  e
delle unita' di rete. 

                              P. Q. M. 
    E con  riserva  di  presentazione  di  memorie  illustrative  nei
termini di legge, il sottoscritto prefetto  dott.  Alberto  Di  Pace,
Commissario dello Stato per la Regione Siciliana, ai sensi  dell'art.
28 dello Statuto speciale, con il presente atto impugna l'art. 24 del
disegno  di  legge  n.  n.  240-85-2l3-256-278-296-299   dal   titolo
«Composizione delle giunte.  Status  degli  amministratori  locali  e
misure di contenimento della spesa pubblica.  Soglia  di  sbarramento
nelle elezioni comunali e  provinciali  della  Regione.  Disposizioni
varie» approvato dall'Assemblea Regionale  Siciliana  il  4  dicembre
2008 per violazione degli artt. 97, 117 primo e secondo  comma  lett.
e) della Costituzione nonche' degli  artt.  14  e  17  dello  Statuto
speciale per interferenza in materia  di  diritto  civile,  dell'art.
4-ter del d.P.R. n. 1113/1953  recante  «Norme  di  attuazione  dello
Statuto  della  Regione  siciliana  in  materia  di  comunicazioni  e
trasporti» cosi' come integrato e modificato dal d.P.R. 6 agosto 1981
n. 485 e dal d.Lgs. 11 settembre 2000 n. 296, nonche' degli artt.  43
e 49 del trattato istitutivo della C.E. 
        Palermo, addi' 12 dicembre 2008 
    Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana: Di Pace