N. 26 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 2008- 5 dicembre 2009
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 19 dicembre 2008 (della Provincia autonoma di Bolzano). Sicurezza pubblica - Controlli di polizia nei confronti dell'esercizio pubblico «Bar Muuh» in Merano (BZ) per la presenza abituale di pregiudicati - Provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano di chiusura dell'esercizio medesimo per 10 giorni - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata violazione della competenza legislativa e amministrativa della Provincia autonoma in materia di esercizi pubblici e spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica sicurezza - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Questore della Provincia di Bolzano, il potere di chiudere temporaneamente un esercizio pubblico e per l'effetto di annullare gli atti impugnati. - Provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano 11 ottobre 2008, n. 11-A/2008/P.A.S.I.; lettera del Questore della Provincia di Bolzano 11 ottobre 2008, n. 11 - A/2008/P.A.S.I. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1, n. 20); 9, comma 1, nn. 6) e 7); 16; 20 e 107; decreto del Presidente della Repubblica 1° novembre 1973, n. 686; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266; Costituzione, artt. 6, 97 e 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10.(GU n.7 del 18-2-2009 )
Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del presidente pro tempore della Provincia, dott. Luis Durnwalder, rappresentata e difesa, in virtu' di procura speciale dd. 5 novembre 2008 rep. n. 22304 (all. 1), rogata dal Segretario generale della Giunta provinciale della Provincia autonoma di Bolzano, nonche' in virtu' di deliberazione di G.P. di autorizzazione a stare in giudizio n. 3869 del 27 ottobre 2008 (all. 2), dagli avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz, e con questi elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, via di Ripetta n. 142; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e per l'effetto del provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano con cui e' stata disposta la chiusura per 10 giorni dell'esercizio pubblico «Bar Muuh», sito in Merano (BZ), via Carducci n. 29/A, gestito da Deborah Kuhn e della relativa lettera di comunicazione, prot. n. 11-A/2008/P.A.S.I dell'11 ottobre 2008, comunicata alla Provincia di Bolzano in data 14 ottobre 2008 (all. 3). Con provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano, e' stata disposta la chiusura per 10 giorni dell'esercizio pubblico «Bar Muuh», sito in Merano (BZ), via Carducci n. 29/A, gestito da Deborah Kuhn, titolare di licenza di esercizio n. 1328, rilasciata dal Sindaco del Comune di Merano in data 8 settembre 2008. L'adozione di siffatto provvedimento e' stata resa nota alla Provincia di Bolzano con lettera, prot. n. 11-A/2008/P.A.S.I dell'11 ottobre 2008, giunta al protocollo provinciale in data 14 ottobre 2008 (all. 3). La pretesa esigenza cautelare su cui il provvedimento e' fondato si' riconnette all'intervenuto accertamento, nel corso di controlli di polizia, della presenza abituale presso il succitato esercizio di persone pregiudicate. Siffatto provvedimento di chiusura temporanea dell'esercizio, in realta', operando un'illegittima invasione delle competenze provinciali in materia di «esercizi pubblici» e «spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica sicurezza», e delle attribuzioni gia' spettanti all'autorita' di pubblica sicurezza, ma assegnate al presidente della provincia dallo statuto speciale e dalle norme di attuazione, risulta gravemente lesivo delle prerogative costituzionali della ricorrente Provincia autonoma di Bolzano - come segnalato dalla medesima Provincia con la propria nota del 13 ottobre 2008 (all. 4) -, e si configura conseguentemente illegittimo per i seguenti motivi di D i r i t t o 1. - Violazione degli art. 8, comma 1, n. 20), 9, comma 1, nn. 6 e 7), 16, 20 e 107 del d.P.R. n. 670/1972, del d. P.R. n. 686/1973 e del decreto legislativo n. 266/1992, nonche' degli artt. 6, 97 e 117 Cost. e dell'art. 10 della legge cost. n. 3/2001. 1.1. - Con l'adozione del provvedimento di cui in epigrafe, il Questore della Provincia di Bolzano ha dato corso ad una evidente violazione delle competenze provinciali, che la Provincia di Bolzano ha interesse a far rilevare mediante il presente giudizio, benche' il provvedimento amministrativo in questione, datato 11 ottobre 2008, avesse efficacia temporanea fissata in dieci giorni, decorrenti dalla notificazione del medesimo, e abbia, dunque, dispiegato i propri effetti per intero. Infatti, l'esaurimento degli effetti dell'atto impugnato lascia aperto il dibattito circa la spettanza del potere, permanendo, cosi', l'interesse della parte ricorrente ad ottenere la decisione del ricorso, con l'eventuale annullamento dell'atto emanato, di cui l'effetto e' cessato (C. cost., n. 222/2006; C. cost., 289/1993; C. cost., n. 3/1962). 1.2. -) La Provincia autonoma di Bolzano e' titolare di peculiari competenze in materia di «turismo e industria alberghiera» (art. 8, comma 1, n. 20, St.), «spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica sicurezza» (art. 9, comma 1, n. 6, St.) ed «esercizi pubblici» (art. 9, comma 1, n. 7, St.), sia di natura legislativa, sia, ai sensi dell'art. 16 St., amministrativa. L'art. 9, comma 1, n. 7), St., piu' in particolare, attribuisce alla Provincia la potesta' legislativa concorrente in materia di esercizi pubblici, con esclusione dei soli «poteri di vigilanza dello Stato ai fini della pubblica sicurezza» e della facolta' del Ministero dell'Interno di «annullare d'ufficio, ai sensi della legislazione vigente, i provvedimenti adottati nella materia, anche se definitivi»: l'esercizio di tale potere di autotutela non puo' che avere ad oggetto provvedimenti provinciali di pubblica sicurezza, non comprendendosi, altrimenti, ne' il fondamento, ne la ratio di siffatta prerogativa ministeriale. L'art. 16 dello statuto di autonomia prevede, poi, che «nelle materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia puo' emanare norme legislative, le relative potesta' amministrative, che in base all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato, sono esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia». L'art. 20, comma 1, dello statuto di autonomia, dispone, inoltre, che «i presidenti delle province esercitano le attribuzioni svettanti all'autorita' di pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti in materia [...] di esercizi pubblici», stabilendo che sono di competenza del questore le «altre attribuzioni che le leggi di pubblica sicurezza vigenti devolvono al prefetto». La norma e' chiara ed univoca nella sua interpretazione: il questore e' competente per l'esercizio di poteri di pubblica sicurezza solo ove intervenga in materia diverse da quelle elencate dall'art. 20, comma 1, statuto di autonomia. A cio' si aggiunga il disposto dell'art. 9, comma 1, n. 6, St., il quale prevede che spetta alla Provincia la potesta' legislativa concorrente in materia di spettacoli pubblici «per quanto attiene alla pubblica sicurezza»: il combinato disposto di siffatta prescrizione con l'art. 16 St. assegna alla Provincia anche le correlative competenze amministrative. Nell'esercizio delle descritte attribuzioni, il presidente della provincia, ex art. 20 St., si avvale degli organi di polizia statale, ovvero della polizia locale, urbana e rurale. L'art. 3, comma 1, d.P.R. n. 686/1973, e' esplicito, poi, nell'affermare che, «nelle materie di cui all'art. 20, primo comma, dello statuto, i provvedimenti che le leggi attribuiscono all'autorita' di pubblica sicurezza sono adottati, nell'ambito del rispettivo territorio, dal presidente della giunta provinciale»: al presidente della giunta provinciale sono assegnate espressamente funzioni di pubblica sicurezza, da esercitarsi nelle materie elencate dall'art. 20 dello Statuto di autonomia. Il Presidente della Provincia di Bolzano e', quindi, anche Autorita' di Pubblica Sicurezza, cui compete l'adozione dei provvedimenti necessari a garantire l'ordinato svolgersi della vita civile. L'art. 4, comma 1, decreto legislativo n. 266/1992, stabilisce che «nelle materie di competenza propria della regione o delle province autonome la legge non puo' attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello Statuto medesimo». Ai sensi del successivo comma 2, poi, «quando nell'esercizio delle proprie funzioni gli organi o uffici statali e quelli regionali o provinciali riscontrino violazioni di norme o provvedimenti rispettivamente regionali o provinciali, ovvero statali, ne riferiscono all'autorita' amministrativa competente per i provvedimenti ad essa spettanti». L'ordinamento, quindi, individua nel presidente della provincia il titolare di poteri di pubblica sicurezza in determinate materie, qualificando in via residuale i poteri di pubblica sicurezza spettanti agli organi statali. In base allo statuto speciale (norma di rango costituzionale) ed alle relative norme di attuazione (rango di legge rinforzata - art. 107 St.), nella Provincia di Bolzano la linea di demarcazione non corre, dunque, fra le funzioni di polizia amministrativa e l'area delle funzioni di polizia di pubblica sicurezza, ma si staglia anche all'interno di quest'ultima, per separare alcune funzioni dalle altre. Non trova, conseguentemente, applicazione tout court il criterio risolutivo del conflitto di attribuzione individuato da codesta ecc.ma Corte nella contrapposizione della nozione di «pubblica sicurezza» a quella di «polizia amministrativa locale», che ha condotto, in altri giudizi, concernenti le regioni ordinarie, ad affermare la legittimita' di interventi statali in materie di competenza regionale, poiche' volti a salvaguardare l'ordine pubblico. Tale criterio puo' essere applicato solo ove sia possibile individuare - e non e' il caso della Provincia di Bolzano, nelle materie sopra indicate - una netta separazione tra i compiti di polizia amministrativa locale e gli interventi a tutela della pubblica sicurezza, da intendersi peraltro e comunque, ex art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in senso restrittivo, come volti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine pubblico (Corte cost. nn. 407/2002; 383/2005; 6/2004; 162/2004; 95/2005). Nel presente caso, gli interessi tutelati dall'Autorita' statale di pubblica sicurezza non hanno comunque rilevanza esterna alle materie di cui agli art. 8, comma 1, n. 20, 9, comma 1, nn. 6 e 7 e 20, St., ed alle connesse attribuzioni provinciali, sia di matrice legislativa che, per quanto qui piu' direttamente rileva, amministrativa, non attenendo in modo diretto all'ordine pubblico strettamente inteso, quanto piuttosto rientrando nell'ampia competenza provinciale delimitata dallo statuto di autonomia e dalle relative norme di attuazione, a norma dei quali il presidente della provincia esercita le attribuzioni spettanti all'autorita' di pubblica sicurezza previste dalle leggi vigenti nelle materie di competenza provinciale, avvalendosi anche degli organi di polizia statale, oltre che della polizia locale. La questione soggetta al sindacato di codesta ecc.ma Corte deve, pertanto, essere risolta tenendo conto delle sopra richiamate disposizioni statutarie e di attuazione statutaria, che riservano alla Provincia di Bolzano competenze piu' ampie di quelle riconosciute alle Regioni ordinarie, le quali peraltro apparivano non marginali gia' prima della revisione costituzionale del 2001, in base ad un criterio di riparto affidato alla verifica se, nell'attivita' di gestione di bar e caffe', «sicurezza e ordine pubblico - rispetto ad ogni altro interesse pubblico e segnatamente rispetto allo sviluppo economico della comunita' locali [...] - assumano un rilievo talmente preminente da imporre, come soluzione costituzionalmente obbligata, che le funzioni e i compiti in materia siano attribuiti non all'autorita' locale, ma a quella di pubblica sicurezza e che comunque in capo a questa debba essere mantenuto il potere di disporre sospensioni revoche o annullamenti» (Corte cost., 290/2001); competenze provinciali che oggi, anche alla luce della legge cost. n. 3/2001, non possono certamente dirsi recessive, pena l'evidente violazione, sotto il profilo del particolare regime di autonomia spettante alle province autonome, dei principi costituzionali, che giustificano interventi statali tesi alla valorizzazione delle peculiarita' delle Province medesime (art. 6 Cost.) e non alla compressione delle stesse. A maggior ragione, nell'invocato quadro di garanzie statutarie e di attuazione statutaria posto a tutela dell'autonomia della ricorrente, appare necessario accertare se l'intervento del questore sia giustificabile alla luce di sovraordinate esigenze di tutela dell'ordine pubblico strettamente intese o non costituisca, piuttosto, un'illegittima erosione di competenze provinciali. A questo riguardo, occorre osservare che il legislatore provinciale, con la l. p. n. 58/1988, ha individuato misure a tutela del corretto esercizio dell'attivita' ricettiva. Da un lato, quindi, il sistema provinciale garantisce l'esistenza di una rete di tutela sufficiente ad assicurare che l'attivita' del pubblico esercizio si svolga in modo regolare e sicuro, e dall'altro, la medesima attivita' non presenta caratteristiche connaturate tali da rendere immanente il rischio della commissione di reati. Come si vede, non rilevando finalita' intrinseche alla materia dell'ordine pubblico, nell'accezione restrittiva delineata da codesta ecc.ma Corte (Corte cost. nn. 237/2006; 383/2005; 6/2004; 162/2004; 95/2005), e' evidente che l'esercizio dei poteri di intervento sulla gestione dell'esercizio spetta unicamente al Presidente della Provincia. Richiamando ancora principi enunciati da codesta ecc.ma Corte con riferimento alle attribuzioni delle regioni ordinarie e degli enti locali, applicabili a fortiori alla ricorrente ai sensi dell'art. 10, legge n. 3/2001, essendo, «rimasto integro il potere generale di prevenzione e repressione dei reati, [...] si e' venuta ridimensionando quella sua proiezione provvedimentale, che si esprimeva in misure direttamente incidenti sull'attivita' economica, per dar luogo ad un nuovo equilibrio di poteri tra Stato ed autonomie, che vede riservata al primo l'adozione di misure ablatorie, preventive e repressive, sulla base peraltro di procedimenti interamente giurisdizionalizzati in ossequio ad un'accezione piu' rigorosa del principio dello Stato di diritto nei soli casi in cui l'attivita' economica sia cosi' strettamente connessa con la criminalita' organizzata da esserne essa medesima espressione» (Corte cost., n. 290/2001). In ogni altro caso, «quando venga in considerazione l'attivita' di privati a contenuto economico, nelle svariate forme giuridiche nelle quali essa puo' manifestarsi, la scelta di larga massima compiuta dal legislatore [...] e' stata quella di rimettere ogni valutazione agli organi che sono espressione diretta o indiretta della comunita', sulla non irragionevole premessa che siano in primo luogo questi per la loro maggiore vicinanza alle popolazioni amministrate, ad averne a cuore lo sviluppo economico, in applicazione del principio di sussidiarieta» (Corte cost., n. 190/2001). L'attribuzione a livello provinciale della competenza legislativa ed amministrativa, ivi compresa quella della garanzia della sicurezza pubblica, in determinate materie risponde, dunque, ad esigenze di contemperamento tra un adeguato collegamento con il territorio ed un sufficiente grado di accentramento della funzione, certamente necessario posta la natura degli interventi richiesti nell'ambito del quadro statutario e di attuazione statutaria a salvaguardia dell'autonomia speciale della Provincia Autonoma di Bolzano.
P. Q. M. Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare, per i profili illustrati nel presente ricorso, che non spetta allo Stato, e per esso al Questore della Provincia di Bolzano, imporre la chiusura temporanea di un esercizio pubblico attraverso l'emanazione del provvedimento comunicato con lettera prot. n. 11-A /2008/ P.A.S.I., dell'11 ottobre 2008, e per l'effetto annullare l'atto impugnato nella sua interezza per violazione delle norme statutarie e di attuazione statutaria citate. Roma, addi' 5 dicembre 2008 Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. prof. Roland Riz