DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 26 febbraio 2009
Istruttoria degli atti normativi del Governo. (09A03923)(GU n.82 del 8-4-2009)
IL PRESIDENTE
DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Visto l'art. 95, primo comma, della Costituzione;
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante: «Disciplina
dell'attivita' di Governo e l'ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri» e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, recante
«Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59» e successive
modificazioni;
Visto l'art. 11-ter della legge 5 agosto 1978, n. 468, recante:
«Riforma di alcune norme di contabilita' generale dello Stato in
materia di bilancio» e successive modificazioni;
Visto l'art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, recante:
«Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 23
luglio 2002, recante «Ordinamento delle strutture generali della
Presidenza del Consiglio dei Ministri» e successive modificazioni;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10
novembre 1993, recante «Regolamento interno del Consiglio dei
Ministri»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11
settembre 2008, n. 170, «Regolamento recante disciplina attuativa
dell'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR), ai sensi
dell'art. 14, comma 5, della legge 28 novembre 2005, n. 246»;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 10
settembre 2008, recante: «Tempi e modalita' di effettuazione
dell'analisi tecnico-normativa (ATN), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 219 del 18 settembre 2008»;
Vista la circolare del Presidente del Consiglio dei Ministri 20
aprile 2001, n. 1.1.26/10888/9.92, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 97 del 27 aprile 2001;
Vista la circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi, 2 maggio 2001,
n. 1/1.1.26/10888/9.92, «Guida alla redazione dei testi normativi»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 3 maggio 2001, n. 101,
supplemento ordinario;
Considerata l'esigenza di assicurare l'applicazione di criteri
puntuali, regole e procedure condivise al fine di migliorare la
qualita' e la trasparenza della normazione;
Ritenuto di dover fornire indirizzi uniformi per consentire che
l'attivita' normativa del Governo si svolga in un contesto unitario
ed armonico;
E m a n a
la seguente direttiva:
Premessa.
La «qualita' della regolazione» e' termine usuale per indicare una
normazione sia aderente a canoni formali, sia contenutisticamente
adeguata, coerente con i parametri costituzionali e sistematici e,
infine, realmente idonea a perseguire gli obiettivi politici
governativi. Essa costituisce un obiettivo prioritario dell'attivita'
di Governo da perseguire anche attraverso un'adeguata programmazione
delle iniziative normative, un'approfondita analisi dell'impatto
degli interventi nonche' una completa istruttoria ed un efficace
coordinamento delle Amministrazioni coinvolte.
Una produzione normativa di qualita' rappresenta non solo un
elemento di trasparenza e di certezza del diritto ma costituisce
anche un fattore determinante per la buona amministrazione, la
crescita e lo sviluppo economico del paese.
La presente direttiva disciplina, dunque, il procedimento che
conduce all'approvazione in Consiglio dei Ministri degli atti
normativi di qualsiasi livello, non quale processo burocratico, ma
come vero procedimento di formazione della volonta' normativa del
Governo. Con tale atto si intende fornire un quadro sistematico delle
regole e delle procedure che devono essere seguite dal Governo per
assicurare un'attivita' normativa «di qualita'» e per garantire
l'attuazione del programma di Governo.
1. Programmazione dell'attivita' normativa del Governo.
Al fine di consentire un'efficace azione di coordinamento
dell'attivita' normativa del Governo, e' necessario assicurare, con
il concorso di tutte le amministrazioni interessate, una
programmazione dell'attivita' normativa coerente e correlata alle
priorita' e agli obiettivi indicati nelle dichiarazioni
programmatiche del Governo.
A questo riguardo, le Amministrazioni predispongono e trasmettono
al Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL), con
cadenza trimestrale, una scheda analitica, nella quale sono indicati
i provvedimenti normativi di prossima definizione che ciascuna
amministrazione intende sottoporre, nel trimestre, all'esame del
Consiglio dei Ministri.
Il DAGL provvede a costituire una «Agenda dei provvedimenti
normativi» sulla base delle indicazioni fornite dalle Amministrazioni
e degli esiti dell'attivita' di monitoraggio delle deleghe
legislative in scadenza, effettuata dal medesimo dipartimento a
supporto dell'azione di Governo.
2. Istruttoria degli atti normativi.
L'istruttoria degli atti normativi non puo' prescindere dalla
corretta redazione dell'articolato, dalla esaustivita' delle
prescritte relazioni nonche' dal completo svolgimento degli
adempimenti che si rendono necessari per la definizione degli atti
medesimi.
In particolare, deve essere cura dell'amministrazione proponente:
a) corredare gli schemi di provvedimento delle relazioni
illustrativa, tecnica, tecnico-normativa (ATN), di analisi
dell'impatto della regolazione (AIR);
b) acquisire i concerti, le adesioni e le intese che si rendano
necessari in relazione all'ambito dell'intervento normativo, prima
della trasmissione al DAGL;
c) acquisire gli eventuali pareri tecnico-giuridici necessari
(Ragioneria Generale dello Stato, Autorita', enti ed organismi
interessati), prima della trasmissione al DAGL;
d) accertare e dichiarare la compatibilita' degli schemi con
l'ordinamento comunitario;
e) trasmettere al DAGL gli schemi di provvedimento, corredati dei
concerti, delle intese, dei pareri e delle relazioni, indicati alle
lettere precedenti, con un congruo anticipo, al fine di consentire
una completa istruttoria delle iniziative e un'efficace attivita' di
coordinamento prima della riunione preparatoria del Consiglio dei
Ministri di cui all'art. 4 del decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri 10 novembre 1993. Cio', anche al fine di consentire alla
Presidenza del Consiglio di effettuare la diramazione ufficiale degli
schemi nel termine stabilito, che e' di almeno cinque giorni prima
della convocazione del Consiglio dei Ministri nel quale la questione
sara' esaminata.
A tale riguardo, e' importante sottolineare che la funzionalita'
dei lavori del Consiglio dei Ministri e' strettamente correlata
all'effettuazione di una completa attivita' di coordinamento e di
verifica dei testi che presuppone l'invio dei medesimi al DAGL, in
tempo utile.
Si segnala, pertanto, che la mancanza o la carenza dei requisiti di
cui alle lettere a), b), c), d) nonche' il mancato rispetto degli
adempimenti di cui alla lettera e), costituisce impedimento
all'iscrizione del provvedimento all'ordine del giorno della riunione
preparatoria del Consiglio dei Ministri.
2.1 Redazione dei testi normativi.
La qualita' della redazione e' essenziale per assicurare la
chiarezza e la comprensibilita' dei testi normativi. Si raccomanda,
pertanto, una particolare attenzione alle regole e raccomandazioni
per la formulazione tecnica dei testi, gia' codificate nella
circolare del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 aprile
2001, n. 1.1.26/10888/9.92, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana n. 97 del 27 aprile 2001, elaborata d'intesa con
i Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica,
nonche' nella «Guida alla redazione dei testi normativi» del 2 maggio
2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del
3 maggio 2001, n. 101, che indica, nel dettaglio, le regole di
carattere formale e sostanziale cui si attengono le Amministrazioni
nella redazione dei testi normativi. Le regole di carattere formale
riguardano il linguaggio normativo e la ricerca dei moduli omogenei
di redazione dei testi; le indicazioni di carattere sostanziale
attengono prevalentemente al contenuto dell'atto e riguardano il
corretto uso delle fonti.
Il DAGL provvedera' ad effettuare il coordinamento formale dei
testi sottoposti all'esame del Consiglio dei Ministri verificando la
qualita' dei testi normativi, con riguardo al corretto uso delle
fonti, all'omogeneita' e chiarezza della formulazione, e procedendo,
d'ufficio, alle successive modifiche.
2.2 Relazioni a corredo degli atti normativi.
L'istruttoria degli atti normativi e' fortemente condizionata anche
dalla completezza ed esaustivita' delle relazioni, che devono essere
predisposte a corredo dei predetti atti.
Si richiama quindi l'attenzione delle amministrazioni sulla
necessita' di prestare particolare cura nella redazione delle
relazioni di seguito indicate, le quali costituiscono strumenti
fondamentali per assicurare la qualita' della regolazione:
a) relazione illustrativa;
b) relazione tecnica (relazione tecnico-finanziaria);
c) relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
d) relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR).
All'inizio della corrente legislatura, si e' ritenuto opportuno
dedicare un'attenzione prioritaria a tali relazioni, adottando
specifiche misure al fine di rafforzare la loro efficacia e il loro
grado di complementarieta'.
In particolare, si e' provveduto alla revisione e all'aggiornamento
dei contenuti della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), e
all'adozione dei regolamenti sull'analisi di impatto della
regolamentazione (AIR) e sulla verifica dell'impatto della
regolamentazione (VIR), anche per adeguarsi al dettato normativo
introdotto dalla legge 28 novembre 2005, n. 246, che ha disciplinato
l'introduzione obbligatoria e generalizzata delle predette analisi e
verifiche.
2.2.1 La relazione illustrativa.
Principali riferimenti:
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 novembre
1993, regolamento interno del Consiglio dei Ministri - art. 3, comma
1;
circolare DAGL 15 ottobre 2001, n. 1/1.1.4/27720/234, in
Attivita' normativa del Governo (Tecnica e qualita' della
regolamentazione), Dipartimento per l'informazione e l'editoria,
Roma, 2002.
Gli schemi di atti normativi adottati dal Governo ed i regolamenti,
ministeriali o interministeriali devono essere accompagnati da una
relazione illustrativa.
E' utile ricordare che la funzione essenziale della relazione
illustrativa e' quella di indicare i principi ispiratori
dell'iniziativa e i contenuti del provvedimento.
In particolare, la relazione deve esplicitare le motivazioni
dell'intervento normativo, le sue finalita', i prevedibili effetti
del provvedimento anche con riferimento alle esigenze cui esso
intende rispondere e al contesto economico e sociale sul quale il
provvedimento interviene.
Nella relazione devono essere illustrati, inoltre, i contenuti
generali del provvedimento, la struttura dell'atto e il contenuto dei
singoli articoli, dando eventualmente conto delle scelte normative
adottate.
La relazione dovra' indicare, con chiarezza, come le nuove
disposizioni che si introducono intervengono sulla normativa vigente,
al fine di agevolare la lettura delle nuove norme e di evitare
possibili dubbi interpretativi.
Nella relazione illustrativa devono essere descritti, altresi', i
passi salienti dell'iter. Qualora i provvedimenti prevedano una
procedura complessa, con l'acquisizione di pareri degli organi
consultivi, e' necessario che le Amministrazioni indichino
nell'ambito della relazione le modificazioni apportate al testo in
conseguenza dei suddetti pareri nonche' i motivi dell'eventuale
mancato accoglimento di alcune osservazioni. Si ricorda che, ove
necessario, i citati pareri dovranno essere riportati anche nelle
premesse.
La relazione illustrativa da' conto, inoltre, della coerenza del
provvedimento con la politica di semplificazione del Governo.
Qualora il provvedimento normativo non sia accompagnato da
relazione tecnica in quanto non comporta alcuna conseguenza
finanziaria, si raccomanda che nella relazione illustrativa, in
conclusione, sia espressamente indicato che l'atto non e'
accompagnato da relazione tecnica in quanto non comporta maggiori
oneri ne' minori entrate per il bilancio dello Stato.
Nel caso di atto normativo non sottoposto ad AIR, la relazione
illustrativa che accompagna il provvedimento deve in ogni caso
contenere, oltre al riferimento alla disposta esenzione e alle sue
ragioni giustificative, la sintetica indicazione della necessita' e
dei previsti effetti dell'intervento normativo sulle attivita' dei
cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento
delle pubbliche amministrazioni che dovranno applicare la normativa
che si introduce, dando conto dell'eventuale comparazione di opzioni
regolatorie alternative.
Nelle relazioni illustrative a corredo dei decreti-legge, si
raccomanda una particolare cura nella redazione della motivazione in
ordine alla sussistenza dei presupposti, di cui all'art. 77 della
Costituzione, della «straordinaria necessita' e urgenza», in linea
anche con la piu' recente Giurisprudenza Costituzionale (sent. n.
171/2007; n. 128/2008).
Nelle relazioni illustrative a corredo dei decreti legislativi si
ravvisa l'esigenza di una particolare attenzione nell'illustrare la
puntuale attuazione, nei contenuti e nella tempistica, dei principi e
criteri direttivi contenuti nella legge di delega.
2.2.2 La relazione tecnica.
Principali riferimenti:
art. 81 della Costituzione;
art. 11-ter, legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive
modificazioni;
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 novembre
1993, recante: «Regolamento interno del Consiglio dei Ministri», art.
3, comma 1.
La relazione tecnica deve accompagnare tutti i disegni di legge,
gli schemi di decreto legislativo e gli emendamenti d'iniziativa
governativa che comportino conseguenze finanziarie e va predisposta a
norma dell'art. 11-ter della legge 5 agosto 1978, n. 468, come
evidenziato nella circolare della Presidenza del Consiglio dei
Ministri del 2 maggio 2001, recante 1a guida alla redazione dei testi
normativi. La relazione tecnica, inoltre, puo' essere richiesta dalle
Commissioni parlamentari su qualsiasi proposta di legge o
emendamento. Per quanto riguarda gli schemi di regolamento, l'obbligo
di predisporre la relazione tecnica e' spesso previsto da specifiche
disposizioni di legge. La predetta relazione e', comunque, necessaria
in ordine a regolamenti che attuino ricadute finanziarie previste
dalla legge.
Nell'ambito della relazione, oltre alla quantificazione delle
entrate e degli oneri derivanti da ciascuna disposizione, devono
essere indicati i mezzi di copertura finanziaria secondo le modalita'
specificamente indicate nel citato art. 11-ter.
Nella relazione sono riportati i dati e i metodi utilizzati dalle
amministrazioni per la quantificazione degli oneri, le relative fonti
e ogni altro elemento utile per consentire le necessarie verifiche
tecniche in sede parlamentare.
L'art. 11-ter della legge 5 agosto 1978, n. 468, stabilisce che le
relazioni tecniche predisposte dal Dicastero competente siano
verificate dal Ministero dell'economia e delle finanze; in
particolare, il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
accertata la corretta quantificazione degli oneri recati dal
provvedimento e l'idoneita' della relativa copertura finanziaria,
appone un «visto di conformita'».
2.2.3 La relazione tecnico-normativa.
Principali riferimenti:
direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 settembre
2008, «Tempi e modalita' di effettuazione dell'analisi
tecnico-normativa» (Gazzetta Ufficiale n. 219, del 18 settembre
2008).
L'Analisi tecnico-normativa (ATN) e' contenuta in una relazione che
accompagna gli schemi di atti normativi d'iniziativa governativa ed i
regolamenti, ministeriali o interministeriali.
La relazione tecnico-normativa e' mirata a verificare l'incidenza
della normativa che si intende introdurre sull'ordinamento giuridico
vigente, nonche' a verificare la corretta applicazione dei principi
in materia di redazione tecnica degli atti normativi.
La disciplina della relazione tecnico-normativa, contenuta nella
Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 marzo 2000,
«Analisi tecnico-normativa e analisi dell'impatto e della
regolamentazione» (e nel relativo Allegato A), e' stata recentemente
rivisitata dalla nuova direttiva del Presidente del Consiglio dei
Ministri 10 settembre 2008, recante «Tempi e modalita' di
effettuazione dell'analisi tecnico-normativa», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 219, del 18 settembre
2008, al fine di potenziarne l'efficacia e di adattarla al quadro
ordinamentale vigente.
La nuova griglia metodologica contiene 23 indicatori, invece dei 13
precedenti, divisi in tre parti: I. Contesto nazionale; II. Contesto
internazionale; III. Qualita' sistematica e redazionale. L'aumento
degli indicatori e' stato curato con un approccio strettamente
funzionale al miglioramento della regolazione e ai tempi serrati
richiesti dall'iter dei provvedimenti.
Nella nuova scheda ATN viene attribuito maggiore spazio agli
aspetti comunitari e internazionali rilevanti, con il chiaro
obiettivo di assicurare la piena compatibilita' delle nuove norme con
l'ordinamento comunitario e migliorare la posizione italiana nel
quadro delle procedure d'infrazione e delle sentenze di condanna
anche in materia di diritti dell'uomo.
La nuova direttiva promuove e incoraggia, in fase di redazione
della scheda ATN e successivamente alla prima compilazione, la
collaborazione tra gli uffici legislativi di Ministeri e
Dipartimenti. La scheda che accompagna il provvedimento contiene
sistematicamente l'indicazione di un referente dell'amministrazione
proponente, precisamente individuato e contattabile nell'ambito
dell'iter del provvedimento.
Si rammenta che la Direttiva affida al DAGL il compito di segnalare
le schede ATN inadeguate alla loro funzione, prevedendo tra l'altro
che la carenza o l'insufficienza dell'ATN precludono l'iscrizione del
provvedimento alla riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri.
2.2.4 La relazione sull'analisi dell'impatto della regolamentazione.
Principali riferimenti normativi:
legge 28 novembre 2005, n. 246 «Semplificazione e riassetto
normativo per l'anno 2005», art. 14, commi 1-11;
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 settembre
2008, n. 170, regolamento recante disciplina attuativa dell'analisi
dell'impatto della regolamentazione (AIR), ai sensi dell'art. 14,
comma 5, della legge 28 novembre 2005, n. 246.
Com'e' noto, l'AIR e' un insieme di attivita' che le
amministrazioni statali devono realizzare in fase di predisposizione
degli atti normativi al fine di verificare ex ante l'opportunita' di
un nuovo intervento normativo, tenendo conto dei probabili effetti
sulle attivita' dei cittadini e delle imprese e sul funzionamento
delle pubbliche amministrazioni.
L'art. 14 (commi da 1 a 11), della legge n. 246/2005, ha modificato
in modo rilevante il quadro normativo in materia di AIR, chiudendo la
fase sperimentale (introdotta dall'art. 5 della legge 8 marzo 1999,
n. 50), e stabilendo un'applicazione generalizzata dell'AIR - salvo i
casi di esclusione ed esenzione - a tutti gli schemi di atti
normativi del Governo.
In particolare, l'art. 14 prevede, tra l'altro, i seguenti
adempimenti:
a) l'elaborazione degli schemi di atti normativi del Governo e'
sottoposta all'AIR, salvo i previsti casi di esclusione e di
esenzione;
b) le Amministrazioni, nell'ambito della propria autonomia
organizzativa e senza oneri aggiuntivi, individuano l'ufficio
responsabile del coordinamento delle attivita' connesse
all'effettuazione dell'AIR e della VIR di rispettiva competenza. Nel
caso non sia possibile impiegare risorse interne o di altri soggetti
pubblici, le amministrazioni possono avvalersi di esperti o di
societa' di ricerca specializzate, nel rispetto della normativa
vigente e, comunque, nei limiti delle disponibilita' finanziarie;
c) l'Amministrazione competente a presentare l'iniziativa
normativa provvede all'AIR e comunica al DAGL i risultati dell'AIR;
d) il DAGL assicura il coordinamento delle amministrazioni in
materia di AIR e di VIR e su motivata richiesta dell'amministrazione
interessata, puo' consentire l'eventuale esenzione dall'AIR;
f) le Amministrazioni, entro il 30 marzo di ogni anno, inviano al
DAGL i dati necessari alla predisposizione della relazione annuale in
materia di AIR.
L'art. 14 della legge n. 246/2005 rinvia, infine, la disciplina di
dettaglio dell'AIR a successivi decreti del Presidente del Consiglio
dei Ministri e a direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Il regolamento che reca la disciplina attuativa dell'AIR prevede
che gli atti normativi, da sottoporre all'esame del Consiglio dei
Ministri, salvo i casi di esclusione e di esenzione previsti, non
sono iscritti all'ordine del giorno se non sono corredati da
un'adeguata relazione AIR.
In fase di prima applicazione, la relazione AIR dovra' essere
redatta in base all'apposito «Modello di relazione AIR» annesso come
allegato al regolamento.
La redazione della relazione AIR e' preceduta da un'adeguata
istruttoria, comprensiva delle fasi di consultazione, anche
telematica, delle principali categorie di soggetti pubblici e privati
destinatari diretti e indiretti della proposta di regolamentazione.
Il DAGL verifichera' l'adeguatezza e la completezza delle attivita'
svolte per l'AIR e potra' richiedere integrazioni e chiarimenti alle
amministrazioni proponenti.
L'AIR e' esclusa per i seguenti atti normativi: disegni di legge
costituzionale; atti normativi in materia di sicurezza interna ed
esterna dello Stato; disegni di legge di ratifica di trattati
internazionali che non comportino spese o istituzione di nuovi
uffici.
Il DAGL, su motivata richiesta dell'amministrazione interessata,
puo' consentire l'esenzione dall'AIR, in particolare, in casi
straordinari di necessita' ed urgenza (es. decreti legge), nonche'
nelle ipotesi di peculiare complessita' e ampiezza dell'intervento
normativo e dei suoi possibili effetti (es. legge finanziaria). Tale
esenzione, come gia' segnalato, va indicata nella relazione
illustrativa con le relative ragioni giustificative.
Tenuto conto di quanto sopra esposto si raccomanda alle
amministrazioni di:
riconsiderare l'individuazione degli uffici AIR e VIR, tenendo
conto della necessita' di valorizzare professionalita' specifiche,
possibilmente gia' esistenti all'interno dell'Amministrazione;
porre una particolare cura nella redazione della relazione AIR,
da predisporre seguendo il modello annesso al regolamento di nuova
emanazione;
programmare l'attivita' normativa di rispettiva competenza in
modo da disporre di spazi temporali adeguati per potere effettuare
l'AIR svolgendo altresi' le necessarie procedure di consultazione
delle categorie interessate dall'intervento di regolazione;
tenere conto gia' in fase di predisposizione della scheda AIR
(con particolare riferimento agli indicatori relativi agli obiettivi
e ai risultati attesi) della futura necessita' di effettuare, nei
casi prescritti, la VIR.
2.2.5 Relazione sulla verifica dell'impatto della regolamentazione
(VIR).
Principali riferimenti normativi:
legge 28 novembre 2005, n. 246 «Semplificazione e riassetto
normativo per l'anno 2005» (Gazzetta Ufficiale n. 280, del 1°dicembre
2005), art. 14, commi 4-9.
La verifica dell'impatto della regolamentazione (VIR) e' stata
introdotta nel nostro ordinamento dall'art.14, comma 4, della legge
28 novembre 2005, n. 246, con riferimento all'attivita' normativa del
Governo, e consiste nella valutazione del raggiungimento delle
finalita' e nella stima dei costi e degli effetti prodotti da atti
normativi sulle attivita' dei cittadini e delle imprese e
sull'organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche
amministrazioni. La VIR si fonda, quindi, sulla verifica a posteriori
dei dati e delle previsioni contenute nelle relazioni a corredo degli
atti normativi, allo scopo di verificare l'effettivo impatto
sull'ordinamento e sui destinatari degli atti normativi approvati. I
risultati di tale verifica sono riportati nell'apposita relazione VIR
che e' predisposta dalla stessa amministrazione che ha curato la
relazione AIR e si pone, quindi, in stretta relazione logica e
funzionale con le altre relazioni descritte.
La disciplina attuativa della VIR e' in corso di adozione con un
apposito regolamento che ne disciplina i casi di effettuazione, i
contenuti e le modalita' procedurali con l'obiettivo di rendere
pienamente operative le prescrizioni dell'art. 14 della legge n.
246/2005, sia con riguardo alla puntuale applicazione della VIR, che
con riferimento alle prerogative della Presidenza del Consiglio
stabilite dal comma 8, a norma del quale «il DAGL assicura il
coordinamento delle amministrazioni in materia di AIR e di VIR».
2.3 Concerti ed intese.
L'acquisizione dei concerti e delle intese costituisce una delle
fasi piu' delicate dell'istruttoria normativa. Pertanto, fermi
restando gli adempimenti dell'amministrazione proponente sopra
indicati, il DAGL ove se ne ravvisi l'esigenza, provvede a convocare,
su richiesta dell'amministrazione proponente o concertante o di
propria iniziativa, riunioni di coordinamento al fine di acquisire
concerti ed intese o di effettuare ulteriori verifiche sugli schemi
normativi.
A tale riguardo, si rammenta che e' necessario acquisire il
concerto del Ministro dell'economia e delle finanze nonche' quello
del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione nel caso
di provvedimenti contenenti disposizioni relative all'organizzazione
ed al funzionamento di amministrazioni pubbliche.
Si rappresenta comunque l'esigenza che i concerti, le intese, i
dissensi e le proposte di modifica dei provvedimenti siano formulati
con sollecitudine ed inviati formalmente dalle amministrazioni, anche
per via telematica.
3. La fase di acquisizione dei pareri.
La diversa tipologia di interventi normativi comporta, ai fini
della loro adozione, iter differenziati che possono prevedere
l'acquisizione di pareri di organi consultivi e organismi vari di
settore.
3.1 Pareri del Consiglio di Stato, della Corte dei conti, di
Autorita' indipendenti, di enti ed organismi vari di settore.
L'amministrazione proponente provvede alla trasmissione degli
schemi di atto normativo al Consiglio di Stato, alle Autorita'
indipendenti, alle organizzazioni sindacali nonche' ad ogni altro
eventuale organo o soggetto a competenza settoriale, per
l'acquisizione dei relativi pareri.
E' a cura dell'Amministrazione proponente anche la richiesta alla
Corte dei conti del parere da rendersi ai sensi dell'art. 88, del
regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, nel caso di provvedimenti
che rechino modifiche alle norme di contabilita' generale dello
Stato.
La medesima amministrazione provvede, altresi', all'acquisizione
dei pareri di singole Regioni ove previsto o ritenuto necessario in
considerazione degli interessi coinvolti.
Si evidenzia che i pareri delle Autorita', di enti, organizzazioni
sindacali e di categoria, devono essere acquisiti prima dell'esame
preliminare del provvedimento da parte del Consiglio dei Ministri e
comunque, in ogni caso, prima di acquisire, ove previsto, il parere
del Consiglio di Stato.
In via generale, la trasmissione dei provvedimenti normativi al
Consiglio di Stato e' preceduta dalla preliminare deliberazione del
Consiglio dei Ministri. Qualora si tratti di provvedimenti normativi
di rango secondario, previa verifica della tipologia del regolamento
nonche' dell'ambito e della complessita' dell'intervento,
l'amministrazione proponente, d'intesa con il DAGL, puo' valutare di
prescindere da tale preliminare deliberazione, ritenendosi
sufficiente l'acquisizione del concerto formale delle amministrazioni
interessate.
Tale procedura semplificata non e' adottata nei casi in cui, sui
medesimi provvedimenti, sia necessaria anche l'acquisizione del
parere delle Commissioni parlamentari.
Si rammenta che, nel caso in cui il Governo richieda al Consiglio
di Stato, ai sensi dell'art. 14, del regio decreto n. 1054, del 1924,
la redazione di testi normativi da sottoporre all'esame del Consiglio
dei Ministri, il requisito del parere dello stesso Consesso e' gia'
in se' soddisfatto.
3.2 Conferenze Stato-regioni, Stato-citta' e unificata.
La richiesta dei pareri della Conferenza Stato-regioni,
Stato-citta' e unificata e' effettuata a cura del DAGL che, al
contempo, certifica la conformita' del testo trasmesso con quello
approvato e da' atto della posizione del Governo, nel suo complesso,
sul provvedimento. Per i regolamenti ministeriali, la trasmissione
alle Conferenze avviene, di norma, a cura dell'amministrazione
proponente.
Si rammenta che per i decreti-legge e, comunque, nei casi in cui,
per ragioni di urgenza, il Presidente del Consiglio dichiara di non
poter procedere a consultazione preventiva, le Conferenze sono
consultate successivamente ed il Governo tiene conto dei pareri in
sede di esame parlamentare dei provvedimenti.
E' appena il caso di osservare che qualora la normativa vigente
preveda intese nelle Conferenze, il testo definitivo del
provvedimento non puo' non essere conforme all'intesa raggiunta.
A tale riguardo, si ricorda che per le intese da acquisirsi ai
sensi dell'art. 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in
caso di mancato raggiungimento dell'intesa medesima entro 30 giorni
dalla prima seduta della Conferenza in cui il provvedimento e' posto
all'ordine del giorno, la questione e' rimessa al Consiglio dei
Ministri che decide con deliberazione motivata. Tale procedura
sostitutiva e' espressamente esclusa nel caso di intese da acquisirsi
ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131.
In via generale, la trasmissione dei provvedimenti normativi alle
Conferenze e' preceduta dalla preliminare deliberazione del Consiglio
dei Ministri.
Per provvedimenti normativi di rango secondario, analogamente a
quanto evidenziato per il Consiglio di Stato, l'amministrazione
proponente, d'intesa con il DAGL, puo' valutare, previa verifica
della tipologia del regolamento nonche' dell'ambito e della
complessita' dell'intervento, di prescindere da tale preliminare
deliberazione, ritenendosi sufficiente l'acquisizione del concerto
formale delle amministrazioni interessate.
3.3 Commissioni parlamentari.
La fase di acquisizione del parere parlamentare sugli atti
normativi del Governo e' un adempimento cui provvede il DAGL, per il
tramite del Dipartimento per i rapporti con il Parlamento. In tale
fase, il DAGL certifica la conformita' del testo trasmesso con quello
approvato in sede di Consiglio dei Ministri, assicurando, altresi',
che i testi siano corredati da tutti i prescritti pareri, condizione
imprescindibile, secondo la prassi, per l'assegnazione alle
Commissioni competenti.
3.4 Sequenza dei pareri.
Secondo un orientamento costante, piu' volte espresso dal Consiglio
di Stato, il parere di tale Consesso, in virtu' del ruolo neutrale e
di garanzia svolto nell'esercizio della funzione consultiva, e' reso
dopo l'acquisizione di tutti gli altri pareri, prima
dell'approvazione definitiva del Consiglio dei Ministri. Unica
eccezione a tale regola e' costituita dai pareri delle Commissioni
parlamentari che, laddove previsti, vengono resi al termine del
processo di definizione degli atti normativi, in considerazione della
differente natura di detti pareri.
In ossequio alla richiesta piu' volte formulata dai Presidenti
delle Camere, la trasmissione dei provvedimenti normativi alle
Commissioni parlamentari viene, pertanto, effettuata solo dopo
l'acquisizione di tutti gli altri pareri e la Presidenza del
Consiglio non procede all'invio qualora gli schemi non siano
corredati da tutti i necessari pareri.
Si segnala che solo in casi eccezionali, nei quali sia necessario
assicurare comunque il rispetto della scadenza del termine per
l'esercizio di una delega legislativa, si puo' procedere all'inoltro
dello schema, facendo riserva di trasmettere i pareri non appena
acquisiti. Anche in questo caso le Commissioni parlamentari si
esprimono solo dopo la trasmissione degli altri pareri richiesti.
Si ricorda, infine, che tutti i pareri formalmente acquisiti devono
essere espressamente indicati nelle premesse del provvedimento, nelle
quali, nei casi di maggiore rilevanza e per pareri obbligatori,
andranno anche indicati i motivi del mancato adeguamento del testo ad
osservazioni formulate dagli organi consultivi.
4. Comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri dei
regolamenti ministeriali.
I regolamenti ministeriali adottati ai sensi dell'art. 17, comma 3,
della legge n. 400 del 1988, cosi' come previsto dalla norma citata,
devono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei Ministri,
prima della loro emanazione. Secondo la prassi instaurata, detti
regolamenti, sono comunicati al DAGL a cura dell'ufficio legislativo
del Ministero competente, unitamente a tutti gli atti presupposti o
connessi indicati nei paragrafi precedenti. Il DAGL, previa verifica,
provvede a comunicare l'eventuale nulla osta per l'emanazione del
regolamento. Di tale comunicazione va fatta menzione nelle premesse
del regolamento stesso.
5. Diramazione.
La diramazione dei testi - indispensabile adempimento preliminare
all'iscrizione all'ordine del giorno del Pre-Consiglio e del
Consiglio dei Ministri - appartiene all'esclusiva competenza della
Presidenza del Consiglio, che procedera' alla diramazione solo
qualora siano soddisfatti tutti i necessari presupposti secondo le
modalita' indicate.
La diramazione dei testi avviene, di norma, in via informatica,
tramite la casella ufficiale di posta elettronica del DAGL, collegata
con le analoghe caselle ufficiali corrispondenti agli uffici di
Gabinetto ed agli uffici legislativi dei vari Ministeri. La
diramazione su supporto cartaceo verra' effettuata esclusivamente per
la trasmissione di eventuale documentazione allegata agli schemi, non
disponibile in formato elettronico. Si dispone, pertanto, che i testi
siano trasmessi al DAGL in via informatica, al fine di consentire una
maggiore celerita' nella diramazione degli stessi nonche' per lo
svolgimento degli adempimenti successivi alle deliberazioni del
Consiglio dei Ministri.
6. Riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri.
La riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri, rappresenta la
sede propria nella quale, previa diramazione, sono esaminati
collegialmente i provvedimenti ai fini della loro completa
definizione e della conseguente iscrizione all'ordine del giorno del
Consiglio dei Ministri. La riunione preparatoria del Consiglio dei
Ministri rappresenta, quindi, il momento conclusivo dell'istruttoria
normativa e, al contempo, la sede di verifica della completezza
dell'istruttoria medesima.
L'iscrizione all'ordine del giorno della riunione preparatoria del
Consiglio dei Ministri resta subordinata, in maniera assoluta, alla
previa diramazione del provvedimento e, di conseguenza, alla sua
compiuta istruttoria normativa a cura dei competenti servizi del
DAGL.
I provvedimenti, ai sensi dell'art. 4, comma 1, del decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 10 novembre 1993, sono
sottoposti all'esame della riunione preparatoria tenuta almeno due
giorni prima della riunione del Consiglio, gia' verificati sotto il
profilo della loro completezza formale nonche' della conformita'
dell'intervento alla Costituzione, della compatibilita' con
l'ordinamento comunitario e con le competenze delle regioni e delle
autonomie locali, con gli interventi di semplificazione e
delegificazione sulla materia oggetto dell'intervento medesimo,
nonche' dell'adeguata copertura finanziaria ed amministrativa e della
coerenza con il programma di governo.
E appena il caso di osservare che, a norma del comma 2, del
medesimo art.4, nessun atto puo' essere inserito nell'ordine del
giorno del Consiglio dei Ministri, senza essere stato, previamente,
esaminato nella riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri,
salvo, ovviamente, questioni per le quali il Presidente ravvisi
l'indifferibilita' della trattazione, come previsto dall'art. 5,
comma 3, e dall'art. 6, del citato decreto.
Al termine della riunione preparatoria si stabilisce l'elenco dei
provvedimenti che possono essere iscritti all'ordine del giorno del
Consiglio dei Ministri.
Qualora nel corso della predetta riunione rimangano alcune
questioni da definirsi in sede tecnica, puo' stabilirsi di convocare
un'apposita riunione alla quale partecipano le Amministrazioni
interessate alle specifiche questioni.
Gli schemi degli atti normativi, iscritti all'ordine del giorno del
Consiglio dei Ministri, che comportino conseguenze finanziarie e le
relative relazioni tecniche e' necessario che siano verificati dal
Ministro dell'economia e delle finanze a norma dell'art.11-ter della
legge 5 agosto 1978, n. 478, prima dell'esame del predetto Consiglio,
secondo quanto disposto dall'art, 3, comma 1, del regolamento interno
del Consiglio. Qualora i provvedimenti siano approvati dal Consiglio
dei Ministri con modifiche, la Presidenza provvedera' a trasmettere
al Ministero dell'economia i nuovi testi per le ulteriori verifiche
tecniche.
7. Emendamenti.
Le proposte di emendamento del Governo a progetti di legge
all'esame del Parlamento sono redatte dalle amministrazioni
competenti secondo le regole e raccomandazioni sulla redazione dei
testi normativi, di cui alle circolari del 20 aprile e del 5 maggio
2001, e sono accompagnate dalle relazioni previste a corredo degli
atti normativi al fine di consentire una compiuta valutazione del
contenuto e dell'impatto dell'intervento proposto sull'ordinamento
giuridico vigente.
Tali proposte sono trasmesse al Dipartimento per i rapporti con il
Parlamento e al DAGL, al fine di assicurare un'efficace azione di
coordinamento e di realizzare un'adeguata istruttoria che tenga conto
delle diverse valutazioni dei Ministeri di volta in volta
interessati.
Con successiva direttiva saranno definite le procedure relative
all'autorizzazione ed alla presentazione alle Camere degli
emendamenti del Governo.
Roma, 26 febbraio 2009
Il Presidente: Berlusconi
Registrato alla Corte dei conti il 20 marzo 2009
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 3, foglio n. 86