Premessa.
In preparazione delle presenti linee-guida, adottate dal Comitato
di coordinamento per l'alta sorveglianza delle Grandi opere, sono
stati presi opportuni contatti con il Dipartimento di protezione
civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonche' con la
Prefettura della provincia di L'Aquila onde ottenere un quadro
conoscitivo di sintesi degli interventi, gia' in essere, per
l'emergenza e la ricostruzione delle aree interessate dal sisma del 6
aprile 2009 che ha colpito la citta' di L'Aquila e altri comuni
dell'Abruzzo.
Detto quadro conoscitivo evidenzia i seguenti punti di rilievo:
gli interventi in Abruzzo, post-sisma del 6 aprile 2009, si
incentrano, in questa prima fase, sul progetto CASE, acronimo di
Complessi antisismici sostenibili eco-compatibili, il cui obiettivo
e' di realizzare, per l'immediata sistemazione alloggiativa della
popolazione colpita, abitazioni per 12.000 persone entro il 2009,
provvedendo alla realizzazione entro settembre di quest'anno di
unita' abitative in cui sistemare 3.000 persone;
a tal fine, il Dipartimento di protezione civile, Ufficio
amministrazione e bilancio, ha indetto una procedura di selezione di
operatori economici per la progettazione e la realizzazione (appalto
integrato) di edifici residenziali suddivisi in 30 lotti, ciascuno
dei quali costituito da 5 edifici residenziali, per un totale di 150
edifici. Tali edifici verranno realizzati «al di sopra di altrettante
piastre sismicamente isolate»;
l'oggetto dell'appalto, il cui affidamento, ai sensi dell'art. 2,
comma 9, del decreto-legge 28 aprile 2009, avviene con le modalita'
di cui all'art. 57, comma 6, del decreto legislativo n. 163/2006
(procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara),
consiste nella progettazione esecutiva completa (strutturale,
impiantistica, sicurezza), previa acquisizione del progetto
definitivo in sede di offerta, e nella realizzazione dei predetti
lotti. E' consentito che ciascun operatore che partecipi alla
selezione possa presentare offerte per un massimo di 10 lotti (mentre
il minimo e' rappresentato da un'offerta per un lotto). L'importo
complessivo unitario, a corpo, chiavi in mano, a base d'appalto per
ciascun lotto e' di undici milioni di euro, iva esclusa, comprensivi
degli oneri per la sicurezza, non soggetti a ribasso d'asta, da
esplicitare in sede di offerta economica. Il termine di presentazione
delle offerte e' scaduto il 3 giugno 2009, ore 18,00;
i termini di esecuzione sono stabiliti in ventotto giorni,
decorrenti dall'affidamento, per la presentazione della progettazione
esecutiva; e in ottanta giorni, decorrenti dalla consegna delle
piastre isolate di fondazione, per la realizzazione e consegna degli
edifici;
in deroga all'art. 118 del codice dei contratti pubblici (decreto
legislativo n. 163/2006) e' consentito il subappalto dei lavori della
categoria prevalente (nella specie: OG 1, edifici civili e
industriali) fino al cinquanta per cento (art. 2, comma 9, del
decreto-legge n. 39/2009). L'indicazione dei lavori/opere, in
conformita' a quanto previsto dall'art. 118 citato, che si intendono
affidare in subappalto deve essere fatta in sede di presentazione
dell'offerta;
la realizzazione dei nuclei abitativi detti CASE e' preceduta da
una complessa serie sequenziale di attivita', comprendenti: lavori di
scavo; realizzazione delle parti interrate; fornitura e posa in opera
del sistema di isolamento (cosiddetti dissipatori); fornitura e posa
in opera delle piastre di fondazione in c.a.; collocazione, al di
sopra dalle piastre di fondazione, degli edifici destinati
all'immediata sistemazione alloggiativa;
la struttura tecnica che sovrintende alle attivita' contrattuali
di cui sopra, direttamente dipendente dal commissario delegato,
provvede, con le stesse modalita' previste per i nuclei abitativi
detti CASE, cioe' applicando la procedura di cui all'art. 57, comma
6, del decreto legislativo n. 163/2006, alla stipulazione di
contratti diretti alla realizzazione di lavori o all'acquisizione di
forniture specifiche inerenti alla descritta sistemazione abitativa,
venendo, per questo aspetto, a svolgere una funzione non dissimile da
quella normalmente svolta dal General Contractor, figura, peraltro,
non prevista nel caso di specie. La struttura dipartimentale procede,
pertanto, anche agli incombenti contrattuali relativi alle seguenti
categorie di lavori e forniture: scavi, calcestruzzo, elementi in
acciaio, reti di armatura, isolatori, casseri e assistenza alla posa.
In relazione al quadro che precede, sono definite nei seguenti
termini, salvo modifiche e integrazioni che potranno in seguito
intervenire, le linee-guida antimafia, ai sensi dell'art. 16, comma
4, del decreto-legge n. 39/2009.
Disposizioni indirizzate al soggetto aggiudicatore.
1. Il Comitato ribadisce, in continuita' con le linee-guida
adottate dai Ministri dell'interno e delle infrastrutture e trasporti
a giugno 2005, la necessita' che i controlli antimafia siano:
improntati al criterio dell'efficacia, tendendo a superare alcuni
noti limiti (carattere meramente cartolare, defatiganti attese,
ecc.); dotati del necessario carattere di dinamicita', anche in forza
dell'utilizzazione del particolare strumento rappresentato dagli
accessi presso i cantieri; ispirati alla prudenziale esigenza di
estendere l'ambito delle verifiche di prevenzione, uniformandole alla
piu' rigorosa stregua delle informazioni prefettizie di cui all'art.
4 del decreto legislativo n. 490 del 1994 e all'art. 10 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 252 del 1998, le quali, essendo
intese a sanzionare con effetto interdittivo anche i tentativi di
infiltrazione mafiosa, rappresentano un irrinunciabile avanzamento
della soglia di difesa dal pericolo di inquinamento malavitoso.
Allo stato, gli interventi preliminari alla realizzazione dei
nuclei abitativi detti CASE prevedono, come si e' detto, una serie
sequenziale di lavorazioni, opere, allestimenti provvisionali e
forniture (scavi, fornitura di calcestruzzo reso in opera e di
inerti, di materiale di carpenteria, opere di movimento terra, ecc.)
per le quali puo' considerarsi notoria una particolare accentuazione
del «rischio mafioso».
In considerazione della peculiare impostazione delle procedure
contrattuali che vedono ricondotte alla struttura dipartimentale
della Protezione civile nazionale funzioni assimilabili, dal punto di
vista organizzativo, a quelle propriamente assegnate al General
Contractor, e' necessario, innanzitutto, che il Soggetto
aggiudicatore informi i propri partners contrattuali della necessita'
che essi - come, peraltro, i loro diretti aventi causa, venendosi a
realizzare, in tal modo, una catena informativa discendente -
conformino il loro operato alle presenti linee-guida, richiamando
l'attenzione sulla previsione di legge recata dall'art. 16, comma 4,
del decreto-legge n. 39/2009.
In base a tale norma, infatti, i controlli antimafia sui contratti
pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture sono
effettuati con l'osservanza delle linee-guida indicate da questo
Comitato, anche in deroga a quanto previsto dal decreto del
Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n. 252.
Tanto considerato, il Comitato ravvisa la necessita' che, in
deroga alle previsioni recate dal citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 252/1998, le informazioni antimafia del prefetto di cui
all'art. 4 del decreto legislativo n. 490/1994 e all'art. 10 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 252/1998, rappresentino
l'unica ed esclusiva forma di accertamento antimafia per le
fattispecie contrattuali, sub-contrattuali, i sub-appalti, i cottimi,
le prestazioni d'opera, le forniture e i servizi, indipendentemente
dal loro importo, oggetto, durata e da qualsiasi condizione e
modalita' di esecuzione.
L'estensione di tali accertamenti all'intera filiera dei soggetti
che prendono parte, a qualsiasi titolo, all'intervento pubblico e'
ritenuta dal Comitato un obiettivo imprescindibile di trasparenza
delle procedure.
L'accertamento di cause ostative ad effetto interdittivo tipico
(art. 10, comma 7, lettera a), b) e c) del decreto del Presidente
della Repubblica n. 252/1998; sul punto si rinvia alla parte relativa
alle disposizioni indirizzate al prefetto della provincia di
L'Aquila) determina l'impossibilita' di stipulare il contratto o di
autorizzare il subcontratto o subappalto, nonche', in caso di
accertamento successivo alla stipula o all'autorizzazione, la perdita
del contratto, del subcontratto o subappalto, dando luogo
all'esercizio del recesso unilaterale o alla revoca
dell'autorizzazione.
Accede alla sanzione della perdita del contratto l'applicazione di
una penale pecuniaria, stabilita nella misura fissa del 5%
dell'importo o del valore del contratto, subcontratto o subappalto.
Tale sanzione risponde a un duplice ordine di ragioni: da un lato, si
ritiene che possa assolvere a un'efficace azione dissuasiva,
dispiegando, cioe', una funzione di deterrenza, generalmente
appartenente a ogni misura che aggredisca o minacci di aggredire
l'ambito economico-patrimoniale del soggetto cui e' potenzialmente
rivolta una sanzione di tipo monetario; dall'altro, viene ad
ammortizzare le perniciose conseguenze derivanti alla parte in bonis
dalla necessita' di dover procedere alla sostituzione «in corsa»
dell'impresa colpita da interdizione antimafia. Sotto quest'ultimo
aspetto, la sanzione pecuniaria corrisponde a una forma di forfetaria
liquidazione del danno, salvo che la parte lesa non lamenti un
maggior danno per il cui riconoscimento restano naturalmente ferme le
ordinarie tutele risarcitorie.
La perdita del contratto ne comporta la comunicazione, a cura del
responsabile del procedimento, all'Autorita' per la vigilanza sui
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ai fini dei
conseguenti adempimenti in tema di casellario informatico delle
imprese dettati con determinazione n. 1 del 10 gennaio 2008.
2. Il soggetto aggiudicatore dovra' realizzare e gestire un
apposito archivio informatico contenente l'Anagrafe degli esecutori,
recante le informazioni essenziali seguenti:
1) individuazione anagrafica del soggetto d'impresa o
dell'operatore economico;
2) tipologia e importo del contratto, subcontratto, o subappalto;
3) annotazioni relative a modifiche intervenute nell'assetto
proprietario o manageriale del soggetto imprenditoriale, nonche'
relative al direttore tecnico;
4) annotazioni relative alla eventuale perdita del contratto,
subcontratto o subappalto e all'applicazione della relativa penale
pecuniaria;
5) indicazione del conto dedicato (vedi nota 1) .
Il soggetto aggiudicatore si avvale, per la formazione e
l'inserimento dei dati necessari alla popolazione dell'Anagrafe,
della collaborazione degli stessi soggetti esecutori con i quali
potranno essere prese intese per la definizione delle specifiche
modalita' collaborative. Tale collaborazione non determina alcun
onere a carico del soggetto aggiudicatore, nel senso che non comporta
alcuna variazione del prezzo, importo o valore del contratto,
subcontratto o subappalto, ne' legittima alcuna richiesta in tal
senso.
A questo proposito, infatti, occorre ricordare che l'art. 1, comma
5, del decreto-legge 6 settembre 1982, n. 629, convertito, con
modificazioni e integrazioni, nella legge 12 ottobre 1982, n. 726,
stabilisce che le imprese, individuali e collettive, aggiudicatarie
di contratti pubblici sono tenute a fornire notizie di carattere
organizzativo, finanziario e tecnico sulla propria attivita', nonche'
ogni indicazione ritenuta utile ad individuare gli effettivi titolari
dell'impresa ovvero delle azioni o delle quote sociali.
All'osservanza di tale obbligo, che e' assistito, peraltro, da
tutela penale, in quanto la sua violazione e' sanzionata con la pena
dell'arresto, sono tenute le imprese partecipanti a procedure di
evidenza pubblica con l'invio alla stazione appaltante del modello
GAP; sicche' la collaborazione di cui si e' detto viene a
rappresentare una particolare modalita' di declinazione di tale
obbligo, non costituendo alcun aggiuntivo aggravio per l'impresa.
Le informazioni presenti nell'Anagrafe sono destinate ad
alimentare il sistema informativo predisposto dalla Direzione
Investigativa Antimafia ai sensi dell'art. 5, comma 4, del decreto
interministeriale 14 marzo 2003.
Un report delle risultanze d'Anagrafe, corredato di eventuali
osservazioni circa gli esiti delle attivita' di analisi e di
interpolazione dei dati che possano essere considerate d'interesse
per l'orientamento dei compiti di indirizzo del Comitato, e' messo a
disposizione, a cura del GICER, della Sezione specializzata di cui
all'art. 16, comma 2, del decreto-legge n. 39/2009, e da quest'ultima
inviato, con proprio rapporto, al Comitato.
3. Per consentire la tracciabilita' finanziaria (di cui si dira'
infra) dei flussi relativi agli interventi che costituiscono il
progetto CASE, il soggetto aggiudicatore dovra' altresi' procedere a
richiedere un Codice Unico di Progetto - CUP, per ciascuno dei lotti
in cui e' articolato il citato progetto, a tal fine potendo
richiedere l'intervento della Struttura di Supporto CUP, operativa
presso il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della
politica economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Detto
codice dovra' essere portato a conoscenza di tutti gli operatori
interessati ai vari lotti.
Disposizioni indirizzate al prefetto della provincia di L'Aquila.
1. In adesione alla logica di estrema urgenza che connota gli
interventi pubblici finalizzati al completo superamento
dell'emergenza e alla sistemazione abitativa provvisoria delle
persone colpite dal sisma del 6 aprile 2009, gli accertamenti
antimafia di competenza del prefetto preordinati al rilascio delle
informazioni ex art. 10, comma 7, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 252/1998 (le quali rappresentano, come si e' detto,
l'esclusiva forma di espletamento dei controlli preventivi antimafia)
(vedi nota 2) dovranno uniformarsi a criteri di massima speditezza.
Il prefetto della provincia di L'Aquila effettua immediatamente
gli accertamenti di cui trattasi, verificando, tramite accesso al
sistema SDI e consultazione delle risultanze ivi contenute,
l'eventuale ricorrenza delle cause ostative previste dall'art. 10,
comma 7, lettere a) e b) del decreto del Presidente della Repubblica
n. 252/1998. Tali risultanze andranno, in ogni caso, confermate nelle
consuete forme - tra le quali in particolare la consultazione del
certificato del casellario giudiziario e dei carichi pendenti - dalle
Forze di polizia con la massima urgenza. L'accertamento
dell'insussistenza di dette cause ostative, in deroga al regolamento
governativo recato dal decreto del Presidente della Repubblica n.
252/1998, e' condizione sufficiente per il rilascio della liberatoria
antimafia.
Discorso a parte richiede l'accertamento di eventuali cause
ostative riconducibili alla lettera c) dell'art. 10, comma 7, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 252/1998. Com'e' noto, si
tratta di cause di piu' complessa ricostruzione e valutazione,
sicche' le informazioni ex lettera c), pur ricomprese nell'ambito
delle informazioni prefettizie ad esito interdittivo, vengono
tuttavia a concretare una species particolare, in quanto connotata da
una piu' lata discrezionalita'.
In considerazione del maggior lasso di tempo che potra' essere
necessario per gli accertamenti in questione appare opportuno che il
loro completamento, che giunge a capo di un iter piu' articolato, non
venga immediatamente a condizionare il rilascio di un'informazione
liberatoria, una volta verificata, come si accennava, l'insussistenza
di cause ostative riconducibili alle lettere a) e b).
L'accertamento di eventuali cause ostative riconducibili alla
lettera c) della richiamata disposizione normativa assume, pertanto,
un carattere dinamico, svincolato dalla necessita' di invocare quei
motivi di «particolare complessita'» di cui fa cenno l'art. 11, comma
1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 252/1998. Ne deriva
ancora che, nel caso di specie, non occorrera' che il prefetto
effettui la comunicazione prevista nella citata disposizione, ne' che
il soggetto aggiudicatore osservi il termine indicato dallo stesso
art. 11 al successivo comma 2.
L'eventuale successivo accertamento di cause ostative
riconducibili alla lettera c) determina l'insorgenza della necessita'
dell'interruzione del rapporto contrattuale e di conseguenza la
perdita del contratto, dando luogo all'esercizio della facolta' di
recesso unilaterale ovvero alla revoca dell'autorizzazione del
subappalto. A tale conseguenza, si aggiungeranno quelle di natura
pecuniaria di cui si e' detto sub disposizioni indirizzate al
soggetto aggiudicatore, par. 1).
Al riguardo, si rammenta che resta fermo il carattere facoltativo
dell'intervento caducatorio effettuato ex post, conformemente alla
previsione recata dall'art. 11, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 252/1998. Va comunque rilevato, a chiarimento del
soggetto aggiudicatore, come tale facolta' incontri, per la natura
stessa dei controlli antimafia che rappresentano «un presidio
avanzato di prevenzione», un margine invero ristrettissimo di
applicazione. E', infatti, da ritenere di regola prevalente
l'interesse pubblico alla tutela dell'ordine e della sicurezza
pubblica che presiede ai poteri interdittivi antimafia. Il sacrificio
di tale interesse puo' risultare giustificato, quindi, solo quando
stringenti ragioni di opportunita' e convenienza amministrativa
richiedano di non interrompere un servizio essenziale difficilmente
rimpiazzabile in tempi rapidi o a completare un'opera in corso di
ultimazione (in questo senso appare orientata anche una qualificata
giurisprudenza amministrativa: si veda, ad es., Consiglio di Stato,
VI Sezione, sentenza 30 dicembre 2005, n. 7619).
2. In merito agli accertamenti di cui all'art. 10, comma 7,
lettera c) del regolamento, si ritengono opportune alcune
precisazioni, tenuto conto che detta forma di accertamento trae
alimento e si fonda su rapporti di organi di polizia in cui vengono
evidenziati elementi di contiguita' mafiosa dell'impresa desunti
dalla sussistenza di una congerie di situazioni indiziarie.
Come e' stato evidenziato anche dalla giurisprudenza la
valutazione di tali situazioni, onde apprezzarne l'incidenza
probabilistica riguardo al fumus del pericolo di infiltrazione, e' da
svolgere secondo un criterio di ponderazione degli elementi emersi
ispirato:
al canone di attualita', nel senso che detti elementi non devono
risultare eccessivamente datati, ancorche' tale canone vada temperato
dal principio secondo cui, qualora la valutazione di rischio di
permeabilita' mafiosa in organismi imprenditoriali sia gia' stata
compiuta e non siano, rispetto a quest'ultima, intervenuti fatti
nuovi, non e' ragionevole per cio' solo concludere per il venir meno
della precedente valutazione (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 12
giugno 2007, n. 3126);
al canone di adeguatezza e pregnanza, per cui la sussistenza di
una sospetta situazione di contiguita' con ambienti criminali - quale
e' data presumere, ad esempio, dall'esistenza di un rapporto di
parentela o di affinita' - andra' riscontrata con dati fattuali che
evidenzino un'acclarata frequentazione, tale da suffragare il
giudizio logico-deduttivo circa il pericolo di ingerenza di
organizzazioni malavitose;
al canone di rilevanza, per cui la sussistenza di procedimenti
penali in corso o di provvedimenti giudiziari sfavorevoli
comportera', oltre alla verifica circa eventuali sopravvenute
pronunce assolutorie, la valutazione dell'incidenza dei fatti di
reato contestati rispetto al rischio di permeabilita' mafiosa. Nel
novero delle situazioni che a tali fini andranno considerate, si
ritengono particolarmente sintomatiche quelle connotate dall'elemento
della frode o che incidono sulla moralita' professionale. E cio'
anche quando non venga contestata l'aggravante mafiosa prevista
dall'art. 7 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito
dalla legge n. 203/1991, e tuttavia si evidenzino condotte
oggettivamente agevolative di consorterie di stampo mafioso in cui il
presupposto normativo del tentativo d'ingerenza viene ad essere
integrato da una situazione definibile in termini di contiguita'
soggiacente (cfr. Consiglio di Stato, VI Sezione, sentenza 30
dicembre 2005, n. 7619 e, della stessa Sezione, sentenza 19 aprile
2005, n. 331). In tale ambito si segnalano all'attenzione le
fattispecie di cui agli articoli 353, 354, 355 e 356 del codice
penale.
3. L'art. 16, comma 1, del decreto-legge n. 39/2009 prevede che il
prefetto della provincia di L'Aquila, quale prefetto del capoluogo
della regione Abruzzo, assicura il coordinamento e l'unita' di
indirizzo di tutte le attivita' finalizzate alla prevenzione delle
infiltrazioni della criminalita' organizzata nell'affidamento ed
esecuzione dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e
forniture, nonche' nelle erogazioni e concessioni di provvidenze
pubbliche connesse agli interventi per l'emergenza e la ricostruzione
delle aree colpite dal sisma del 6 aprile 2009.
La norma citata individua, pertanto, nel prefetto di L'Aquila una
figura centrale nelle attivita' preordinate ai controlli antimafia,
anche e soprattutto in considerazione del fatto che all'autorita'
prefettizia, in genere, sono assegnati, nella prevenzione
dell'infiltrazione mafiosa, rilevanti funzioni e poteri di
derivazione altocommissariale. Si allude a quel fascio di
attribuzioni che, nel tempo, sono state conferite dalla legislazione
di emergenza antimafia all'Alto commissario per il coordinamento
della lotta alla delinquenza organizzata di stampo mafioso, figura
istituita con il decreto-legge 6 settembre 1982, n. 629.
D'altra parte, lo stesso art. 10, comma 7, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 252/1998, alla lettera c) fa
riferimento, a proposito dei poteri interdittivi antimafia e al loro
esercizio (laddove esso si concreta nel rilascio di informazioni che
non trovano origine nel previo riscontro della sussistenza di
provvedimenti giudiziari), ad «accertamenti disposti dal prefetto
anche avvalendosi dei poteri di accesso e di accertamento delegati
dal Ministro dell'interno». Si tratta, appunto, dei poteri gia'
attribuiti all'Alto commissario antimafia dal decreto-legge n.
629/1982 e successivamente dalla legge 3 agosto 1988, n. 327, il cui
esercizio e' stato poi trasferito ai prefetti, in via delegata, una
volta soppresso l'Alto commissario.
Si osserva, inoltre, che le linee guida del 2005 hanno
sottolineato l'esigenza, confermata, naturalmente, anche in questa
sede, secondo la quale le attivita' di controllo antimafia debbono
guardare al contesto ambientale in cui l'intervento viene a calarsi,
di modo che le verifiche non vanno limitate esclusivamente alla
platea dei soggetti imprenditoriali che partecipano ai lavori in
forza di un rapporto contrattuale - il che comporterebbe ex se
l'effettuazione di controlli antimafia - bensi' estendersi ad ambiti
anche esterni a quella platea da cui possa comunque essere veicolato
il pericolo di infiltrazione mafiosa. A tal fine, andra' pienamente
valorizzato il ricorso all'intero ventaglio degli strumenti antimafia
di cui dispone il prefetto, massimamente di quelle misure che si
rifanno ai poteri altocommissariali, quali, in particolare, gli
accessi ispettivi presso le aree di cantiere condotti ed eseguiti dal
Gruppo Interforze, secondo le previsioni del decreto ministeriale 14
marzo 2003, relativo ai controlli sulle Grandi Opere, nonche' secondo
le metodologie operative elaborate e diramate dalla Direzione
Investigativa Antimafia.
Sotto questo profilo, attesa la tipologia delle lavorazioni e
forniture che caratterizzano la presente fase degli interventi in
Abruzzo, andranno curate, d'intesa con il GICER, in primo luogo le
attivita' di monitoraggio delle cave maggiormente prossime alle aree
di cantiere.
L'attivita' in questione dovra' essere svolta in necessaria
collaborazione con gli organi regionali, ed eventualmente
provinciali, competenti, ai quali andra' richiesto un quadro
informativo esauriente circa i soggetti concessionari, allo scopo di
accertare l'effettiva titolarita' delle attivita' di estrazione
mineraria.
Il monitoraggio andra' eseguito anche con riferimento alle
attivita' comunque connesse alla rimozione e smaltimento dei
materiali provenienti dalle demolizioni, nonche' connesse con il
cosiddetto «ciclo del cemento».
In questi ambiti particolare attenzione dovra' essere rivolta ai
soggetti che dispongano di siti di smaltimento di materiali di
risulta, di imprese di betonaggio e di frantumazione, ecc.,
ancorche', come si e' detto, essi risultino formalmente estranei a
rapporti contrattuali, anche indiretti, con il soggetto
aggiudicatore.
Nel caso in cui le attivita' di monitoraggio evidenzino risultanze
negative, corrispondenti, in sostanza, alle condizioni che
giustificano il rilascio di informazioni interdittive, occorrera'
informarne il soggetto aggiudicatore perche', ai fini di una piu'
efficace ed estesa rete di prevenzione antimafia, inibisca i soggetti
e gli operatori economici interessati dall'intrattenere rapporti di
fornitura, approvvigionamento, ecc. con le imprese controindicate,
provocando, in tal modo, quell'effetto di isolamento che appare il
solo possibile ed efficace rimedio verso un siffatto rischio di
infiltrazione criminale (vedi nota 3) .
4. Le informazioni antimafia che comportino, in relazione alla
competenza territoriale, l'attivazione di altre prefetture, verranno
esclusivamente acquisite per il tramite del prefetto della provincia
di L'Aquila. Le altre prefetture collaboreranno attivamente agli
obiettivi di speditezza dei controlli antimafia assegnando a tali
richieste di informazioni assoluta priorita'.
E' importante, onde conferire organicita' al sistema dei controlli
antimafia dedicati agli interventi di ricostruzione in Abruzzo, che i
signori prefetti delle altre provincie si uniformino alle
disposizioni contenute nelle presenti linee-guida nella parte
relativa al rilascio delle informazioni di propria competenza.
Tenuto conto del carattere derogatorio di tali disposizioni, le
informazioni rilasciate su richiesta del prefetto della provincia di
L'Aquila e inerenti alle procedure contrattuali riguardanti gli
interventi di ricostruzione in Abruzzo, recheranno la seguente
dicitura: «Interventi per la ricostruzione in Abruzzo», e non
potranno essere utilizzate in procedure contrattuali diverse.
Disposizioni indirizzate ai soggetti imprenditoriali e agli operatori
economici.
Le attivita' di cantiere sono notoriamente esposte al rischio di
penetrazione mafiosa e presentano un elevato indice di
vulnerabilita'.
Per tale motivo si ritiene necessario che le attivita' in
questione vengano controllate attraverso un «mattinale» che consenta
quotidianamente l'individuazione del personale e dei mezzi impiegati
e presenti in cantiere, nonche' il tracciamento dei materiali
consegnati in situ, consentendo l'identificazione della loro
provenienza. Cio', nell'insieme, permettera' di minimizzare i rischi
di tentativi intrusivi da parte di soggetti portatori di interessi
riconducibili a consorterie malavitose.
Andranno, pertanto, dotati di apposito badge di riconoscimento gli
operatori addetti ai compiti di ricezione e controllo delle merci e
dei materiali consegnati in cantiere, fermo restando che tutto il
personale di cantiere dovra' essere prontamente e agevolmente
riconoscibile tramite l'impiego di targhette identificative.
I tentativi di estorsione, posti in essere con qualsivoglia forma
e modalita', anche attraverso offerte di protezione, dovranno essere
immediatamente denunciati alle Forze di polizia e si dovra'
informarne anche il coordinatore del Gruppo Interforze costituito
presso la Prefettura - Ufficio territoriale del Governo della
provincia di L'Aquila.
In caso di mancata osservanza dell'obbligo di denuncia tale
comportamento omissivo, in analogia a quanto previsto dall'art. 176,
comma 3, lettera e) del codice dei contratti pubblici, potra' essere
valutato dal soggetto aggiudicatore ai fini dell'irrogazione della
sanzione consistente nella perdita del contratto.
A tal fine il soggetto aggiudicatore ricevera' dal prefetto della
provincia di L'Aquila apposita nota che attesta le risultanze
dell'avvenuta contestazione, in contraddittorio, del comportamento
omissivo addebitato all'impresa.
Tutte le fatture emesse dagli esecutori, ovvero dai soggetti
imprenditoriali e dagli operatori economici, dovranno indicare il
Codice Unico di Progetto, CUP, del lotto cui si riferiscono i lavori,
i servizi o le forniture per i quali si emette fattura. Ciascuna
fattura dovra' corrispondere a lavori, servizi o forniture relative a
uno specifico CUP. Il CUP dovra' essere riportato anche su tutti gli
altri documenti amministrativi e contabili connessi alla
realizzazione dei vari lotti, come previsto dalla delibera CIPE n. 24
del 2004.
Disposizioni di carattere finanziario.
L'art. 16, comma 5, del decreto-legge n. 39/2009 prevede, ai fini
dei controlli antimafia, la tracciabilita' dei flussi finanziari
relativi sia ai contratti pubblici per lavori, servizi e forniture,
sia alle erogazioni e concessioni di provvidenze pubbliche. Le
relative modalita' attuative saranno definite con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dei Ministri
dell'interno, della giustizia, delle infrastrutture e trasporti,
dello sviluppo economico e dell'economia e delle finanze.
La problematica del controllo, a fini antimafia, delle transazioni
finanziarie e' stata affrontata da questo Comitato alcuni anni fa,
allorche', in relazione alla realizzazione di una specifica
infrastruttura di carattere strategico (Ponte sullo Stretto), venne
avviata, in collaborazione anche con l'Ufficio Italiano dei Cambi,
una riflessione sul rischio di inserimento di capitali illeciti,
riflessione poi sfociata nella predisposizione e sottoscrizione di un
protocollo d'intesa tra il coordinatore del Comitato e
l'amministratore delegato del soggetto realizzatore (Stretto di
Messina S.p.A.).
Piu' di recente, questo Comitato ha elaborato, in attuazione della
previsione di cui all'art. 176, comma 3, lettera e) del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163, le linee-guida delle attivita' di
monitoraggio finanziario che interesseranno, in via sperimentale, un
tratto della linea C della metropolitana di Roma e che formeranno
oggetto di apposito accordo, in via di sottoscrizione, tra le
amministrazioni pubbliche interessate, il soggetto aggiudicatore e la
societa' di progetto, quale Contraente generale. Il contenuto di tale
accordo e' stato definito, dal CIPE con deliberazione del 27 marzo
2008, n. 50, sulla base delle predette linee-guida. Lo stesso CIPE,
con successiva deliberazione del 18 dicembre 2008, n. 107, ha
integrato la precedente delibera e, in accoglimento della proposta di
questo Comitato, ha definito i contenuti a cui l'accordo sul
monitoraggio finanziario dovra' uniformarsi per cio' che attiene agli
aspetti sanzionatori.
Il Comitato, pertanto, e' venuto nel tempo ad affinare uno
specifico indirizzo in materia di tracciabilita' finanziaria,
indirizzo che puo' considerarsi parte del know-how antimafia
elaborato progressivamente da questo Organismo.
La necessita' di specifiche forme di controllo anche con riguardo
ai flussi finanziari relativi agli interventi disciplinati dal
presente documento, trova conferma, peraltro, anche nello stesso
decreto-legge n. 39/2009 che, all'art. 16, comma 5, prevede, come si
e' detto, l'adozione di un apposito provvedimento del Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Cio' premesso, si ritiene, in continuita' con un consolidato
indirizzo di questo Comitato, di dettare urgenti indicazioni anche
per il tracciamento delle movimentazioni finanziarie, ferma restando
la sopravvenienza delle disposizioni che in materia potranno essere
definite dal citato decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Per garantire il tracciamento finanziario i soggetti
imprenditoriali e gli operatori economici che partecipano agli
interventi descritti nelle premesse provvedono all'accensione di
conti correnti, postali o bancari, dedicati al progetto CASE, aperti
presso gli intermediari abilitati di cui al decreto legislativo n.
231/2007. Su detti conti andranno appoggiati tutti i movimenti
finanziari (incassi e pagamenti), di qualsiasi importo (fatta
eccezione per le piccole spese di cantiere di cui infra), da e verso
altri conti dedicati, connessi all'esecuzione del contratto,
sub-contratto o affidamento, e finalizzati alla realizzazione
dell'intervento, quali:
committenti;
noleggi a freddo e a caldo;
forniture di ferro, calcestruzzo, cemento, inerti (pietrisco,
sabbia, materiale da cantiere in genere);
altre forniture;
trasporti;
espropri;
guardiania;
spese di cantiere, comprese quelle per mense e pulizie;
affidamenti lavori;
factor;
scavo e movimento terra;
smaltimento terra;
smaltimento rifiuti.
Debbono essere appoggiate sui conti correnti dedicati anche le
movimentazioni verso conti non dedicati, quali:
stipendi (emolumenti a dirigenti e impiegati);
manodopera (emolumenti a operai);
spese generali (cancelleria, fotocopie, abbonamenti e
pubblicita', canoni per utenze e affitto);
immobilizzazioni;
consulenze legali, amministrative, tributarie e tecniche;
imposte e tasse;
assicurazioni e fideiussioni;
contributi INPS, INAIL, Cassa Edile;
gestori e fornitori di pubblici servizi.
Le movimentazioni finanziarie di qualsiasi importo andranno
eseguite con mezzi di pagamento che consentono, in ogni caso, la
tracciabilita', essendo escluso il ricorso al contante per ogni tipo
di operazione e per qualunque importo. Il Comitato ritiene
preferenziale l'utilizzazione del bonifico, bancario o postale,
on-line. In tal caso, nella causale del bonifico andra' evidenziato
il Codice Unico di Progetto, CUP.
Sono soggetti a tracciabilita' con le modalita' sopra stabilite
anche le operazioni connesse al reperimento, in Italia o all'estero,
di risorse finanziarie e al loro successivo rimborso.
Nell'intestazione dei conti dedicati andra' evidenziato «conto
corrente dedicato al progetto CASE» e altresi' indicato, per ciascun
intervento, il Codice Unico di Progetto - CUP, che andra'
immediatamente richiesto dal soggetto aggiudicatore con le modalita'
dianzi specificate.
La mancata osservanza delle linee-guida per questa parte comporta
l'applicazione di una sanzione diversamente graduata a seconda della
gravita' della violazione.
Le movimentazioni finanziarie effettuate senza avvalersi degli
intermediari abilitati di cui al decreto legislativo n. 231/2007,
comportando una grave inosservanza degli oneri di trasparenza
finanziaria, sono sanzionate con la perdita del contratto, del
subcontratto o dell'affidamento, che sara' portata a effetto dal
soggetto aggiudicatore ovvero dalla controparte verso cui e'
obbligato il soggetto sanzionato. Alla perdita del contratto e'
associata anche una penale corrispondente al 10% della transazione
(fatto salvo il maggior danno).
Nel caso di movimentazioni effettuate tramite intermediari
abilitati ex decreto legislativo n. 231/2007 ma non transitate su
conti correnti dedicati, si applica una penale pecuniaria di entita'
pari al 5% dell'importo della operazione.
Le eventuali penali pecuniarie applicate per le movimentazioni
finanziarie effettuate senza avvalersi degli intermediari abilitati
di cui al decreto legislativo n. 231/2007 sono affidate in custodia
al soggetto aggiudicatore e da quest'ultimo messe a disposizione
della controparte in bonis nei limiti dei costi sostenuti per la
sostituzione del soggetto sanzionato con la perdita del contratto.
Le eventuali penali pecuniarie per i casi di movimentazioni non
effettuate su conti correnti dedicati sono messe a disposizione del
soggetto aggiudicatore e destinate all'incremento della sicurezza
antimafia dell'intervento.
Per le piccole spese giornaliere, legate al funzionamento del
cantiere, ciascuna di importo inferiore o uguale a 500 euro, i
soggetti e gli operatori di cui sopra potranno utilizzare conti
correnti non dedicati, fermo il divieto di utilizzazione del
contante.
Di tali operazioni il soggetto o l'operatore economico dovra'
conservare traccia documentale.
(1) Con riferimento all'accensione di conti dedicati, si rinvia alle
disposizioni di carattere finanziario di cui infra.
(2) Cio' determina, dunque, che anche per le fattispecie
sotto-soglia, per le quali, ordinariamente, e' prescritto, ai fini
antimafia, il solo rilascio delle comunicazioni previste dall'art. 3
dello stesso decreto del Presidente della Repubblica n. 252/1998,
nonche' per le fattispecie escluse da qualsivoglia forma di
preventivo controllo antimafia - in quanto ricadenti nella lettera e)
dell'art. 1 del piu' volte citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 252/1998 - e' richiesta la preventiva acquisizione
delle informazioni.
(3) Nei casi in cui l'attivita' dell'impresa risultata controindicata
sia, infatti, sottoposta a concessione, autorizzazione, ovvero il suo
esercizio venga a dipendere da un atto abilitativo, comunque
denominato, la necessaria informazione che andra' data all'autorita'
amministrativa competente potra' solo suscitare possibili iniziative
di autotutela, tenuto conto che gli effetti decadenziali e caducatori
rimangono regolati dall'art. 10 della legge antimafia n. 575/1965.