N. 29 SENTENZA 27 gennaio - 4 febbraio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Emilia-Romagna - Servizio idrico - Determinazione, ad opera della Regione, della tariffa di riferimento quale corrispettivo del servizio idrico integrato - Contrasto con la interposta legislazione nazionale intesa a garantire l'uniforme metodologia tariffaria e lesione delle attribuzioni dei soggetti preposti al servizio (Stato, CO.VI.RI. ed AATO) - Conseguente violazione della competenza esclusiva statale nelle materie «tutela dell'ambiente» e «tutela della concorrenza» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Emilia-Romagna 30 giugno 2008, n. 10, art. 28, comma 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) e s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 151, comma 2, lett. c), d) ed e), 154, commi 1, 2 e 4, e 161, comma 4, lett. a). Ambiente - Norme della Regione Emilia-Romagna - Regolazione del servizio idrico - Avvalimento da parte della Regione di una struttura organizzativa con costo di funzionamento a carico delle tariffe dei servizi regolati - Introduzione di una nuova componente di costo nella determinazione della tariffa - Contrasto con la interposta legislazione nazionale intesa a garantire l'uniforme metodologia tariffaria - Conseguente violazione della competenza esclusiva statale nella materia «tutela della concorrenza» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Emilia-Romagna 30 giugno 2008, n. 10, art. 28, comma 7. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 154, commi 1, 2 e 4, e 161, comma 4.(GU n.6 del 10-2-2010 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 28, commi 2 e
7, della legge della Regione Emilia-Romagna 30 giugno 2008, n. 10
(Misure per il riordino territoriale, l'autoriforma
dell'amministrazione e la razionalizzazione delle funzioni), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
29 agosto-2 settembre 2008, depositato in cancelleria il 4 settembre
2008 ed iscritto al n. 54 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 2009 il Giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Mari per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Maria Chiara Lista,
Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna.
Ritenuto in fatto
1. - Con il ricorso n. 54 del 2008, notificato il 2 settembre
2008 e depositato il 4 settembre successivo, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 28, commi 2 e 7, della legge della Regione
Emilia-Romagna 30 giugno 2008, n. 10 (Misure per il riordino
territoriale, l'autoriforma dell'amministrazione e la
razionalizzazione delle funzioni): quanto al comma 2, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione, in
relazione agli artt. 154, commi 2 e 4, e 161, comma 4, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia di ambiente);
quanto al comma 7 del suddetto art. 28, in riferimento alla sola
lettera e) del secondo comma dell'art. 117 Cost., in relazione ai
citati artt. 154, commi 2 e 4, e 161, comma 4, del d.lgs. n. 152 del
2006.
1.1. - Il ricorrente premette che l'art. 154 del d.lgs. n. 152
del 2006 stabilisce che: a) «il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio [...] definisce con decreto le componenti di costo per
la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari
settori di impiego dell'acqua [...]» (comma 2); b) l'Autorita'
d'ambito determina successivamente la tariffa stessa «al fine della
predisposizione del Piano finanziario di cui all'art. 149, comma 1,
lettera c)» (comma 4). Inoltre l'art. 161, comma 4, dello stesso
decreto legislativo stabilisce che il Comitato per la vigilanza
sull'uso delle risorse idriche (CO.VI.R.I.) predispone, con delibera,
il metodo tariffario per la determinazione della tariffa di cui al
citato art. 154. Tali norme statali - ad avviso della difesa erariale
- riservano in modo inequivoco alla competenza dello Stato, oltre che
la redazione del relativo piano economico e finanziario, anche la
determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico
integrato, costituente «la base della tariffa» che, una volta
determinata dall'Autorita' d'ambito, e' posta «a base di gara per la
scelta del gestore del servizio idrico integrato».
1.2. - Poste tali premesse in punto di diritto, il ricorrente
osserva che il censurato comma 2 dell'art. 28 della legge regionale
si pone in contrasto con le predette norme statali, in quanto prevede
che la Regione, e non lo Stato, individui la «tariffa di
riferimento», costituente il corrispettivo del servizio idrico
integrato, e rediga il relativo piano economico ed il piano
finanziario. Il rilevato contrasto - conclude, in proposito, la
difesa erariale - comporta la violazione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di: a) tutela della concorrenza
(art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.), perche' solo una tariffa
di riferimento che sia uniforme su tutto il territorio nazionale,
stabilendo un eguale presupposto di partecipazione alla gara per la
scelta del gestore del servizio, e' idonea a garantire un eguale
criterio competitivo e, dunque, a promuovere la concorrenza "per il
mercato"; b) tutela dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera
s, Cost.), perche' solo la determinazione tramite lo Stato della
tariffa di riferimento del servizio idrico integrato garantisce
«standard quantitativi e qualitativi della risorsa idrica» uniformi
su tutto il territorio nazionale e finalizzati alla tutela
dell'ambiente.
1.3. - Il ricorrente osserva, inoltre, che anche il denunciato
comma 7 dell'art. 28 della legge reg. Emilia-Romagna n. 10 del 2008
si pone in contrasto con le citate disposizioni del d.lgs. n. 152 del
2006, in quanto stabilisce che, per l'esercizio delle funzioni
previste dal medesimo articolo (e cioe' le funzioni di: regolazione
economica; regolazione dei servizi in raccordo con le Autonomie
locali; redazione del piano economico e del piano finanziario;
individuazione della tariffa di riferimento), «la Regione si avvale
di una struttura organizzativa il cui costo di funzionamento e' a
carico delle tariffe dei servizi regolati nel limite di spesa fissato
dalla Giunta regionale, sentita la Conferenza Regione-Autonomie
locali, nonche' di quanto introitato a titolo di sanzioni». Il
rilevato contrasto - conclude la difesa erariale - comporta la
violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera
e, Cost.), perche', prevedendo una ulteriore componente di costo
nella determinazione della tariffa per il servizio idrico integrato -
determinazione riservata all'esclusiva competenza dello Stato e
regolata mediante i citati parametri interposti - altera la
concorrenza, «dando origine a meccanismi competitivi disomogenei sul
territorio nazionale».
2. - Si e' costituita la Regione Emilia-Romagna, limitandosi a
chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato. Con
successiva memoria, la medesima Regione − dopo un'ampia esposizione
del quadro normativo e della giurisprudenza costituzionale nel quale
si inseriscono le disposizioni impugnate - denuncia l'erroneita'
dell'identificazione, operata dal ricorrente, tra il «metodo
tariffario», quale disciplinato dall'art. 161, comma 4, del d.lgs. n.
152 del 2006, e la «tariffa di riferimento», oggetto del censurato
art. 28 della legge reg. Emilia-Romagna n. 10 del 2008. Secondo la
resistente, infatti, il «metodo tariffario» e la «tariffa di
riferimento» attengono a profili completamente diversi, perche' il
primo, predisposto dal CO.VI.RI, «rappresenta [...] l'insieme dei
criteri che consentono l'individuazione del costo complessivo del
servizio» e ne individua le varie componenti (costi operativi,
aliquote di ammortamento, etc.); la seconda esprime, invece, «il
valore complessivo dei costi del servizio, calcolati in base ai
criteri definiti nel metodo», valore che «costituisce la base per la
determinazione della tariffa da applicare all'utenza, articolata per
fasce di consumo e tipologia di utenze». In particolare, per la
resistente, la «tariffa di riferimento» costituisce attuazione del
«metodo tariffario» e definisce, a sua volta, la «tariffa reale»
applicata dal gestore, quale risultante dalla tariffa di riferimento
«divisa per i volumi di acqua che si prevede di erogare alle diverse
tipologie di utenze».
2.1. - Da tali premesse, la Regione Emilia-Romagna desume,
innanzitutto, l'insussistenza della denunciata violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. Per la resistente, infatti, il
denunciato comma 2 dell'art. 28 non si riferisce al metodo
tariffario, ma al «costo complessivo del servizio» e, pertanto, la
Regione «non si e' attribuita una competenza che spettava allo Stato
in base al d.lgs. n. 152 del 2006», ma si e' limitata ad esercitare
una competenza mai esercitata prima dallo Stato, «data
l'impossibilita' di definire centralmente il costo complessivo del
servizio idrico erogato nelle diverse zone». La Regione, cioe',
avrebbe emanato la norma oggetto di censura in forza della propria
potesta' primaria in materia di servizi pubblici - materia in cui
rientrerebbe l'individuazione della tariffa di riferimento -, al fine
di evitare una determinazione tariffaria «frammentata», ad opera
delle diverse Autorita' d'ambito territoriale ottimale (AATO),
«accentrandola» a livello regionale. La resistente contesta, in
particolare, l'assunto del ricorrente secondo cui sussisterebbe una
«riserva statale sulla determinazione della tariffa di riferimento».
Per la Regione, infatti, il d.lgs. n. 152 del 2006 attribuisce allo
Stato solo la competenza a determinare le «componenti di costo» ed
il «metodo tariffario», ma non anche la «tariffa di riferimento».
Inoltre - argomenta ancora la Regione - la disposizione regionale
censurata, proprio in quanto unifica a livello regionale le diverse
tariffe di riferimento elaborate dalle varie Autorita' d'ambito,
assicura una positiva omogeneita' della tariffa stessa a livello
regionale, cosi' da: a) consentire «l'uniformita' delle condizioni di
mercato» ed il «coordinamento delle situazioni tariffarie
necessariamente diverse nei diversi ambiti»; b) non pregiudicare in
alcun modo, contrariamente a quanto affermato nel ricorso,
l'affidamento del servizio secondo «uguali criteri di partecipazione
competitiva [ed] all'esito di specifiche procedure di gara». Sotto il
primo profilo, infatti, la «partecipazione competitiva» non potrebbe
mai risolversi in una tariffa identica «posta ovunque a base della
gara», perche' la tariffa effettiva e' pur sempre funzione delle
caratteristiche specifiche delle zone da servire, delle componenti
organizzative, della rete di distribuzioni e simili, con la
conseguenza che il principio della «partecipazione competitiva» si
riferisce necessariamente «alle condizioni di eguaglianza di fronte
alla singola gara». Sotto il secondo profilo, la disposizione
impugnata non sottrae l'affidamento del servizio «all'esito di
specifiche procedure di gara», perche' la determinazione da parte
della Regione della tariffa di riferimento si applica a prescindere
dalla forma e dalla modalita' di affidamento del servizio e,
pertanto, non attiene alla fase di tale affidamento. La Regione
resistente afferma infine che, anche a ritenere desumibile dagli
artt. 154 e 161 del d.lgs. n. 152 del 2006 una riserva di disciplina
statale della tariffa di riferimento, «si tratterebbe di una norma
che non tutela la concorrenza» e, dunque, non sarebbe idonea a
vincolare l'esercizio della potesta' legislativa regionale in materia
di servizi pubblici locali.
2.2. - Anche la denunciata violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. risulterebbe, secondo la resistente, priva
di fondamento, in considerazione dell'erroneita' del presupposto da
cui muove il ricorso. Secondo la Regione, infatti, diversamente da
quanto sostenuto dal ricorrente, la garanzia di «standard qualitativi
e quantitativi della risorsa idrica» a presidio della tutela
dell'ambiente viene assicurata dallo Stato non gia' attraverso la
determinazione del costo complessivo del servizio, in base alla
«tariffa di riferimento» (oggetto della normativa regionale
censurata), ma attraverso l'individuazione delle sole componenti di
costo e, quindi, esclusivamente in base al «metodo tariffario» di cui
all'art. 161, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Del resto - argomenta ancora la resistente -, anche nell'ipotesi
in cui si volesse ricomprendere nel metodo tariffario la
determinazione della tariffa di riferimento, sarebbe comunque
arbitrario ricondurre l'art. 161, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006
alla materia della tutela dell'ambiente, «data la totale assenza di
riferimenti alle esigenze ambientali nella norma statale». Infatti,
risulterebbe evidente «l'estraneita' dell'art. 161, co. 4, lett. a)
alla materia dell'ambiente, perche' la determinazione del costo
complessivo del servizio avviene in applicazione di criteri gia'
fissati e non puo' implicare la definizione di standard di tutela
della risorsa idrica». Inoltre - afferma la Regione - la normativa
censurata rientra nella materia dei servizi pubblici locali e,
pertanto, costituisce il legittimo esercizio della potesta'
legislativa regionale.
2.3. - In relazione, infine, alla censura riguardante il comma 7
dell'art. 28 impugnato, la resistente ne deduce l'infondatezza,
negando che la legge regionale «si discosti dai principi che ispirano
la legge statale sul punto». Per la Regione, infatti, la censurata
norma regionale - accentrando a livello regionale una parte delle
funzioni in precedenza svolte a livello locale e, quindi, realizzando
una maggiore uniformita' ed un piu' intenso coordinamento - avrebbe
ottenuto vantaggi «in termini economici», derivanti dalla riduzione
dei costi del sistema, ed avrebbe, percio', rispettato la normativa
statale, la quale stabilisce il principio secondo cui la tariffa deve
coprire integralmente i costi delle funzioni pubbliche esercitate,
compresi quelli di «funzionamento dell'assetto pubblico di
regolazione». Pertanto - argomenta ancora la resistente -, e' del
tutto legittimo, secondo i principi della legislazione statale e del
diritto comunitario, che i costi di regolazione del servizio siano
inglobati nella tariffa. Secondo la Regione, dunque, la disciplina
censurata si traduce non in un costo aggiuntivo, ma in un risparmio
di risorse rispetto al passato, per effetto dell'individuazione di
un'unica struttura organizzativa regionale. In ogni caso - prosegue
la resistente − risulta indimostrata l'affermazione del ricorrente
secondo cui la disciplina del comma 7 dell'art. 28 darebbe «origine a
meccanismi competitivi sul territorio nazionale», violando cosi' la
disciplina della tutela della concorrenza. Per la Regione, infatti,
la circostanza che un minimo elemento di costo della tariffa sia
imputabile alle spese di funzionamento della struttura regionale di
supporto non altera, in se', la concorrenza, perche' non modifica la
situazione di ciascun concorrente alle varie gare. Ancor piu'
radicalmente, la difesa della resistente afferma che, quand'anche la
tariffa di riferimento comportasse un costo aggiuntivo, essa non
avrebbe alcuna incidenza sulla tutela della concorrenza, perche' «non
esiste un unico mercato rilevante a livello nazionale ai fini delle
concessioni di affidamento del servizio idrico, che sono invece
assegnate su base delle Autorita' d'ambito». Secondo la resistente,
pertanto, la tutela della concorrenza non potrebbe mai essere
violata, ove si consideri che l'imputazione dei costi alla tariffa
non incide sulla possibilita' che si sviluppi un mercato
concorrenziale; al contrario, proprio la possibilita' di stabilire un
criterio oggettivo per quantificare la tariffa di riferimento a
livello regionale consentirebbe che «(almeno) a questo livello i
concorrenti si trovino di fronte a pari condizioni, prestabilite
secondo un metodo oggettivo razionale e certo».
3. - Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito le argomentazioni
sostenute nel ricorso, precisando, in particolare, che: a) v'e'
riserva statale in materia di determinazione delle componenti di
costo della tariffa per il servizio idrico integrato; b) detta
riserva e' funzionale al «libero spiegarsi della concorrenza anche
nel settore interessato» e si giustifica considerando che la «tariffa
di riferimento» costituisce «la base della determinazione del
corrispettivo del servizio, cioe' della tariffa di competenza
dell'AATO, posta a fondamento della procedura ad evidenza pubblica
indetta per la individuazione del soggetto cui affidare la gestione
del servizio idrico integrato»; c) la riserva in via esclusiva allo
Stato della determinazione della tariffa di riferimento realizza
«quella uniformita' di trattamento e condizioni su tutto il
territorio nazionale poste a tutela del trasparente confronto degli
operatori economici nel mercato interno e comunitario», principi,
questi, non derogabili dal legislatore regionale; d) le istanze
partecipative delle Regioni trovano adeguato contemperamento, nel
sistema del d.lgs. n. 152 del 2006, nella fase procedimentale di
determinazione della tariffa di riferimento, attraverso la
partecipazione dell'ente locale alla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano; e) come sottolineato anche dall'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato (segnalazione AS446 del 21 febbraio 2008),
la Regione Emilia-Romagna, nel provvedere autonomamente alla
individuazione della tariffa di riferimento, ha «palesemente
introdotto un metodo di determinazione autonomo delle tariffe di
riferimento in materia di servizi idrici»; f) la disposizione
regionale impugnata si pone in contrasto anche con l'art. 2, comma
38, della legge 24 dicembre 2007 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008),
la quale assegna alle Regioni - nell'esercizio delle rispettive
prerogative costituzionali in materia di organizzazione e gestione
del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata
dei rifiuti e facendo espressamente salve le competenze del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in
ottemperanza agli obblighi comunitari - il solo compito della
rideterminazione degli ambiti territoriali ottimali per la gestione
dei medesimi servizi secondo i principi dell'efficienza e della
riduzione della spesa. Ribadito che la definizione delle componenti
di costo della tariffa spetta solo allo Stato e che, pertanto, il
comma 7 dell'art. 28 impugnato viola, anche sotto tale profilo, il
principio della tutela della concorrenza, la difesa del ricorrente
sottolinea che la disciplina impugnata si pone altresi' in contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., violando la riserva
di competenza esclusiva dello Stato nella materia della tutela
dell'ambiente. In proposito, la difesa erariale - attraverso un
richiamo a numerose pronunce della Corte costituzionale - ribadisce
il principio secondo cui le Regioni, anche nell'ambito della
disciplina ambientale di esclusiva competenza statale, possono
perseguire, con proprie leggi, finalita' costituenti «effetto
marginale e indiretto dell'esercizio di una competenza propria»,
purche' in coerenza con le finalita' e gli obiettivi definiti dal
legislatore statale, cui spetta disciplinare la tutela dell'ambiente.
Cio' comporta − prosegue la difesa erariale - che la disciplina
statale relativa alla tutela dell'ambiente «viene a funzionare come
un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome
dettano in altre materie di loro competenza», salva la facolta' di
queste ultime di adottare «norme di tutela ambientale piu' elevata
nell'esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che
vengano a contatto con quella dell'ambiente». Alla luce di tali
principi - conclude l'Avvocatura dello Stato − la normativa regionale
oggetto di impugnativa si pone in contrasto con la riserva statale
che prevede l'esercizio di competenze proprie del Ministero
dell'Ambiente nella determinazione della tariffa di riferimento e
delle sue componenti di costo, riserva tesa a «garantire standard di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale e non derogabile
dalla normativa regionale».
4. - La Regione resistente, in prossimita' dell'udienza, ha
depositato una memoria difensiva in replica alla memoria della difesa
erariale, insistendo nella richiesta di rigetto del ricorso e
ribadendo, in particolare, che: a) «componenti di costo», «metodo
tariffario» e «tariffa di riferimento» costituiscono tre diversi
concetti; b) al CO.VI.RI. (come chiarito dall'art. 161 del d.lgs. n.
284 del 2006, quale sostituito dal comma 15 dell'art. 2 del d.lgs. 16
gennaio 2008, n. 4) compete solo, con il coinvolgimento delle
Regioni, l'elaborazione del «metodo tariffario», in precedenza
attribuita alla abolita Autorita' di vigilanza sulle risorse idriche;
c) «anche qualora il riferimento al "metodo tariffario" si volesse
intendere in senso letterale», il CO.VI.RI. si dovrebbe limitare a
svolgere compiti di indirizzo e coordinamento tecnico e, quindi, a
definire «uno schema-tipo, un metodo tariffario quadro, come tale non
esaustivo dei compiti e delle componenti che spettano alla
individuazione e alla regolazione del livello locale del servizio
pubblico», con la conseguenza che non vi sarebbe, nella specie,
«sovrapposizione tra la competenza statale e quella esercitata dalla
Regione» nella determinazione della "tariffa di riferimento" del
servizio idrico integrato, perche' la Regione ha solo fatto uso del
suo potere di «governance regionale dei servizi pubblici»; d) lo
Stato non ha ancora dato attuazione al comma 2 dell'art. 154 del
d.lgs. n. 284 del 2006, ne' attraverso l'indicazione ministeriale
delle nuove componenti di costo, ne' attraverso l'aggiornamento del
metodo normalizzato di cui al d.m. del 1° agosto 1996, ormai divenuto
incompatibile con la disciplina comunitaria, cosi' che, nella specie,
«apparirebbe congruo applicare il principio [...] secondo cui puo'
rivendicare la propria competenza solo chi la ha effettivamente
esercitata»; e) il livello adeguato in cui collocare la competenza a
determinare le tariffe-tipo va individuato «consentendo alla Regione
l'esercizio della necessaria competenza, pur nel contesto di criteri
generali e linee guida definibili dal CO.VI.RI.», al duplice fine di
evitare che, nello stesso territorio regionale, le singole Autorita'
d'ambito applichino criteri diversi di computo delle tariffe e che il
metodo tariffario tenga conto delle particolarita' dei diversi
territori; f) il censurato comma 2 dell'art. 28 attribuisce ad un
unico centro regionale di regolazione il compito di quantificare la
somma dei costi del servizio, evitando la frammentazione dei criteri
adottati dalle singole AATO, e, pertanto, persegue gli obiettivi di
coordinamento tipici della politica regionale dei servizi pubblici
locali e della tutela delle risorse, senza provocare alcun effetto
negativo per la tutela della concorrenza; g) le forti differenze tra
territorio e territorio ostano all'individuazione di una tariffa di
riferimento applicabile su tutto il territorio nazionale; h)
l'ascrivibilita' della disciplina della tariffa idrica alla
prevalente competenza legislativa dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente e tutela della concorrenza (secondo quanto affermato
dalla sentenza della Corte costituzionale n. 246 del 2009), non
comporta l'illegittimita' costituzionale delle impugnate disposizioni
della legge regionale, perche' queste attuano, pur nell'esercizio di
una propria competenza legislativa, i suddetti valori costituzionali
della tutela dell'ambiente e tutela della concorrenza ed il
ricorrente non ha fornito alcuna dimostrazione che dette disposizioni
contrastino con gli obiettivi perseguiti dal legislatore statale o
comunque incidano sul bilanciamento degli interessi riservato alla
legge dello Stato.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato in via
principale i commi 2 e 7 dell'art. 28 della legge della Regione
Emilia-Romagna 30 giugno 2008, n. 10 (Misure per il riordino
territoriale, l'autoriforma dell'amministrazione e la
razionalizzazione delle funzioni), deducendo: quanto al comma 2, la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), della
Costituzione, in relazione, quali parametri interposti, agli artt.
154, commi 2 e 4, e 161, comma 4 [rectius: lettera a) di tale comma],
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia di
ambiente); quanto al comma 7 dello stesso art. 28, la violazione
della sola lettera e) del secondo comma dell'art. 117 Cost., in
relazione agli stessi artt. 154, commi 2 e 4, e 161, comma 4
[rectius: lettera a) di tale comma], del d.lgs. n. 152 del 2006.
1.1. - Il comma 2 del citato art. 28 e' censurato solo nella
parte in cui prevede che «La Regione esercita le funzioni di
regolazione economica e di regolazione dei servizi in raccordo con le
Autonomie locali provvedendo, in particolare, [...] alla
individuazione della tariffa di riferimento ai fini della
proposizione ai soggetti partecipanti alla forma di cooperazione di
cui all'art. 30 della regolazione tariffaria. [...]».
Le citate norme statali, assunte dal ricorrente quale parametro
di riferimento quanto alla formazione della tariffa, stabiliscono
che: a) «Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
[...], tenuto conto della necessita' di recuperare i costi ambientali
anche secondo il principio "chi inquina paga", definisce con decreto
le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa
ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell'acqua» (art.
154, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006); b) «L'Autorita' d'ambito,
al fine della predisposizione del Piano finanziario di cui
all'articolo 149, comma 1, lettera c), determina la tariffa di base,
nell'osservanza delle disposizioni contenute nel decreto di cui al
comma 2, comunicandola [...] al Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio» (art. 154, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006); c)
la Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche,
istituita presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, «predispone con delibera il metodo tariffario
per la determinazione della tariffa di cui all'articolo 154 e le
modalita' di revisione periodica, e lo trasmette al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, che lo adotta
con proprio decreto sentita la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano» (art. 161, comma 4, lettera a, del d.lgs. n. 152 del 2006).
Il ricorrente deduce che la disposizione impugnata contravviene
alle predette norme statali, le quali, nello stabilire una riserva di
legge dello Stato nella determinazione della tariffa di riferimento
del servizio idrico integrato, garantiscono: a) «uguali criteri di
partecipazione competitiva su tutto il territorio nazionale»
finalizzati a promuovere la concorrenza per il mercato; b) «standard
quantitativi e qualitativi della risorsa idrica» uniformi su tutto il
territorio nazionale finalizzati alla tutela dell'ambiente. Pertanto,
la legge regionale violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettere e)
ed s), Cost., il quale assegna allo Stato la competenza legislativa
esclusiva in materia, rispettivamente, di tutela della concorrenza
(lettera e) e dell'ambiente (lettera s).
1.2. - Il comma 7 dell'art. 28 della citata legge reg.
Emilia-Romagna n. 10 del 2008 dispone che, «Per l'esercizio delle
funzioni previste» dal medesimo articolo 28 della legge regionale (e
cioe': la regolazione economica e dei servizi in raccordo con le
Autonomie locali; la redazione del piano economico e del piano
finanziario di cui all'art. 149, comma 4, ed all'art. 203, comma 3,
del d.lgs. n. 152 del 2006; la individuazione della tariffa di
riferimento; la costituzione di un sistema informativo con le
Province e i Comuni; il potere sanzionatorio, ad eccezione di quello
connesso alla violazione del contratto di servizio), «la Regione si
avvale di una struttura organizzativa il cui costo di funzionamento
e' a carico delle tariffe dei servizi regolati nel limite di spesa
fissato dalla Giunta regionale, sentita la Conferenza
Regione-Autonomie locali, nonche' di quanto introitato a titolo di
sanzioni».
Il ricorrente deduce, in proposito, che la previsione di una
ulteriore componente di costo nella determinazione della tariffa per
il servizio idrico integrato - determinazione riservata, invece, alla
competenza statale dalle citate norme interposte di cui agli artt.
154, commi 2 e 4, e 161, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006 - altera
la concorrenza, «dando origine a meccanismi competitivi disomogenei
sul territorio nazionale», e viola, pertanto, l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., che assegna allo Stato la competenza
legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza.
2. - Le questioni sono fondate.
2.1. - In ordine alla censura riferita al comma 2 del citato art.
28, va osservato che dall'interpretazione letterale e sistematica
degli artt. 154, 155 e 161 del d.lgs. n. 152 del 2006 si desume che
la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari
settori di impiego dell'acqua e' ascrivibile alla materia della
tutela dell'ambiente e a quella della tutela della concorrenza,
ambedue di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Come ribadito da questa Corte con la sentenza n. 246 del 2009,
«attraverso la determinazione della tariffa nell'ambito territoriale
ottimale, il legislatore statale ha fissato [...] livelli uniformi di
tutela dell'ambiente, perche' ha inteso perseguire la finalita' di
garantire la tutela e l'uso, secondo criteri di solidarieta', delle
risorse idriche, salvaguardando la vivibilita' dell'ambiente e "le
aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un
integro patrimonio ambientale" e le altre finalita' tipicamente
ambientali individuate dagli artt. 144 (Tutela e uso delle risorse
idriche), 145 (Equilibrio del bilancio idrico) e 146 (Risparmio
idrico)» del d.lgs. n. 152 del 2006. Nella medesima pronuncia si e'
altresi' rilevato che «la finalita' della tutela dell'ambiente viene
[...] in rilievo anche in relazione alla scelta delle tipologie dei
costi che la tariffa e' diretta a recuperare», tra i quali il
legislatore ha incluso espressamente quelli ambientali, da recuperare
«anche secondo il principio "chi inquina paga"» (art. 154, comma 2).
Sotto altro - ma connesso - profilo, nella determinazione della
tariffa viene poi in rilievo la materia della tutela della
concorrenza; cio' in quanto «alla determinazione della tariffa
provvede l'Autorita' d'ambito, al fine di ottenere un equilibrio
economico-finanziario della gestione e di assicurare all'utenza
efficienza ed affidabilita' del servizio (art. 151, comma 2, lettere
c, d, e). Tale fine e' raggiunto determinando la tariffa secondo un
meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1), diretto ad
evitare che il concessionario unico abusi della sua posizione
dominante» (sentenza n. 246 del 2009, che richiama anche le sentenze
n. 335 e n. 51 del 2008).
L'uniforme metodologia tariffaria, adottata con l'interposta
legislazione statale, e la sua applicazione da parte delle Autorita'
d'ambito e' finalizzata, dunque, a preservare il bene giuridico
«ambiente» dai rischi derivanti da una tutela non uniforme ed a
garantire uno sviluppo concorrenziale del settore del servizio idrico
integrato. Tali finalita' non potrebbero essere realizzate se dovesse
trovare applicazione la normativa censurata, la quale prevede - come
si e' visto - la determinazione di oneri tariffari ulteriori o
diversi da parte della Regione resistente.
Ne' puo' accogliersi la tesi della Regione, secondo cui la
«tariffa di riferimento» prevista dalle disposizioni censurate -
limitandosi ad individuare nell'ambito regionale il «valore
complessivo dei costi del servizio, calcolati in base ai criteri
definiti nel metodo» tariffario, ed avendo la funzione di costituire
«la base per la determinazione della tariffa da applicare all'utenza»
- non si identifica ne' con il «metodo tariffario» ne' con la
«tariffa di base» (ambedue determinati in applicazione esclusivamente
della normativa statale) e, pertanto, puo' essere disciplinata dalla
legislazione regionale, in quanto rientrante nella sua competenza
esclusiva in materia di servizi pubblici locali.
Tale tesi non e' condivisibile, perche' e' indubbio che la
disciplina censurata non opera in un ambito estraneo alla normativa
dello Stato - come sostiene la resistente - ma modifica il menzionato
processo di determinazione tariffaria puntualmente delineato dal
legislatore statale. Essa incide, in particolare, sulle attribuzioni
dei soggetti preposti al servizio idrico integrato (Stato, CO.VI.RI.
ed AATO), sottraendo parte della competenza ad essi riservata dagli
artt. 154 e 161 del d.lgs. n. 152 del 2006, senza essere a cio'
legittimata da alcuna normativa statale. Resta pertanto esclusa,
anche sotto tale profilo, la competenza legislativa in materia di
servizi pubblici locali rivendicata al riguardo dalla Regione.
2.2. - Analoghe considerazioni debbono essere svolte in relazione
alla censura inerente al comma 7 del medesimo art. 28 e riguardante
il computo, nella tariffa, del costo di funzionamento della struttura
organizzativa della quale deve avvalersi la Regione Emilia-Romagna
per esercitare varie funzioni attinenti al servizio idrico integrato.
Al riguardo, va ribadito che il legislatore statale, con la
dettagliata disciplina della tariffa di tale servizio, persegue
l'obiettivo - oltre che di tutelare l'ambiente - di applicare su
tutto il territorio nazionale, a tutela della concorrenza, un
uniforme regime tariffario. In particolare, l'art. 154, comma 1, del
d.lgs. n. 152 del 2006 elenca minutamente, a tal fine, gli elementi
della tariffa, stabilendo che questa «costituisce il corrispettivo
del servizio idrico integrato ed e' determinata tenendo conto della
qualita' della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e
degli adeguamenti necessari, dell'entita' dei costi di gestione delle
opere, dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito e
dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonche' di una
quota parte dei costi di funzionamento dell'Autorita' d'ambito, in
modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di
investimento e di esercizio». Sempre allo stesso fine, il comma 2
dello stesso art. 154, evocato a parametro interposto, stabilisce -
come pure si e' visto - che «Il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio [...] definisce con decreto le componenti di costo per
la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari
settori di impiego dell'acqua». Non v'e' dubbio, percio', che
l'impugnata disposizione della legge regionale - nel prevedere una
specifica componente di costo che prescinde da quanto stabilito dal
suddetto decreto ministeriale di cui al citato comma 2 dell'art. 154
- attribuisce alla tariffa del servizio idrico della sola Regione
Emilia-Romagna una struttura del tutto peculiare, potenzialmente
idonea ad influire sulla domanda del servizio stesso, cosi' da porla
in contrasto con il parametro interposto e con la indicata ratio di
garantire la concorrenza anche attraverso l'uniforme individuazione
su tutto il territorio dello Stato delle componenti di costo della
tariffa. La disposizione censurata viola, percio', l'evocato art.
117, secondo comma, lettera e), Cost.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 28, commi 2 e
7, della legge della Regione Emilia-Romagna 30 giugno 2008, n. 10
(Misure per il riordino territoriale, l'autoriforma
dell'amministrazione e la razionalizzazione delle funzioni).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2010.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Gallo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 febbraio 2010.
Il direttore della cancelleria: Di Paola