LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente: Francesco AMIRANTE; 
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio  FINOCCHIARO,  Alfonso
  QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano  SILVESTRI,  Sabino
  CASSESE,  Maria  Rita  SAULLE,  Giuseppe   TESAURO,   Paolo   Maria
  NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI; 
ha pronunciato la seguente 

 
                               Sentenza 
 
nel giudizio di legittimita' costituzionale  dell'art.  5,  comma  4,
della legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973  n.  26  (Norme  in
materia di circoscrizioni  comunali),  come  modificato  dall'art.  1
della legge della Regione Puglia 30 settembre 1986  n.  28  (Modifica
della legge regionale 20 dicembre 1973, n. 26  concernente  norme  in
materia  di  circoscrizioni   comunali),   promosso   dal   Tribunale
amministrativo  regionale  della  Puglia,  sezione  di   Lecce,   nel
procedimento vertente tra A. P. e il Comune  di  Sogliano  Cavour  ed
altri con ordinanza del  23  marzo  2009,  iscritta  al  n.  167  del
registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta  Ufficiale  della
Repubblica n. 24, 1ª serie speciale, dell'anno 2009. 
    Visto l'atto di costituzione di A.P.; 
    Udito  nell'udienza  pubblica  dell'11  maggio  2010  il  Giudice
relatore Ugo De Siervo; 
    Udito l'avvocato Giuseppe Gallo per A.P. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1. - Con ordinanza depositata il 23  marzo  2009  e  pervenuta  a
questa Corte il 20 maggio 2009 il  Tribunale  amministrativo  per  la
Puglia, sezione di Lecce,  ha  sollevato  questione  di  legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 4, della legge della Regione Puglia
20  dicembre  1973,  n.  26  (Norme  in  materia  di   circoscrizioni
comunali), nel testo aggiunto dall'art. 1 della legge della  medesima
Regione 30 settembre 1986, n. 28 (Modifica della legge  regionale  20
dicembre 1973, n. 26 concernente norme in materia  di  circoscrizioni
comunali), in riferimento all'art. 133 della Costituzione. 
    Il TAR  rimettente  premette  di  essere  investito  del  ricorso
proposto con riguardo  alla  destinazione  urbanistica  di  un  fondo
originariamente sito presso il Comune di Sogliano Cavour, ma  entrato
a far parte del contiguo Comune di Galatina per effetto  del  decreto
del Presidente della Giunta regionale n. 326 del 2004, che ha operato
una variazione dei confini dei due Comuni contermini. 
    Il predetto decreto, prosegue il rimettente, e' stato adottato in
applicazione della disposizione impugnata, secondo la  quale  «quando
la modifica della circoscrizione territoriale ha luogo per effetto di
permuta e/o  di  cessione  di  terreni  fra  comuni  contermini  che,
d'accordo,   ne   regolino   anche   i   rapporti   patrimoniali   ed
economico-finanziari di cui al successivo art. 7,  alle  istanze  dei
comuni interessati provvede il Presidente della Giunta regionale  con
proprio decreto, su conforme deliberazione  della  Giunta  medesima».
Pertanto, il procedimento di modifica delle  circoscrizioni  comunali
interessate, preceduto nel caso di specie dall'accordo fra  i  Comuni
sulla permuta dei terreni, non e' stato accompagnato  dal  referendum
rivolto alle popolazioni interessate,  ne'  si  e'  perfezionato  per
mezzo di  una  legge  regionale,  secondo  quanto  invece  prescritto
dall'art. 133, secondo comma, della Costituzione. 
    Nel giudizio a quo, prosegue  il  rimettente,  il  passaggio  del
fondo della ricorrente da un Comune all'altro spiega effetti, poiche'
comporta  il  rigetto  della  domanda  di  rilascio  di  permesso   a
costruire,  che  e'  stata  formulata  all'indirizzo  del  Comune  di
Sogliano Cavour, anziche' del Comune di Galatina, ove, comunque, vige
una normativa urbanistica piu' severa. 
    Pertanto   il   TAR   giudica   rilevante   la    questione    di
costituzionalita' della legge regionale impugnata, di cui il  decreto
del Presidente della Giunta (anch'esso censurato nel giudizio a  quo)
ha reso puntuale applicazione. 
    Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente osserva che
l'art. 5 della legge impugnata prevede ai  commi  1  e  2  un'ipotesi
generale di modifica territoriale delle circoscrizioni comunali, alla
quale si applica integralmente quanto previsto dall'art. 133, secondo
comma, Cost.; a tale disposizione costituzionale, invece, il comma 4,
oggetto di censura, apporterebbe una deroga per il caso peculiare  su
cui verte il processo principale: la  norma  impugnata  non  potrebbe
essere interpretata in un senso costituzionalmente conforme, ne'  con
riguardo all'art. 133, Cost., ne'  con  riguardo  all'art.  63  dello
statuto della Regione Puglia, approvato con la legge 22 maggio  1971,
n. 349 (Approvazione, ai sensi dell'art. 123,  comma  secondo,  della
Costituzione, dello Statuto della Regione Puglia), e  vigente  quando
il decreto del Presidente della Giunta e' stato  emanato,  che  nella
sostanza riprodurrebbe quanto previsto dalla Costituzione. 
    Si  e'  costituita  in  giudizio  la  ricorrente   nel   processo
principale, concludendo per l'accoglimento della questione. 
    La parte privata reputa palese la violazione degli artt. 3 e 133,
Cost., posto che la norma impugnata non  prevede  ne'  il  referendum
consultivo, ne' la riserva  di  legge  regionale,  e  spende  a  tale
proposito argomenti analoghi a quelli del rimettente. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione
di Lecce,  ha  sollevato  questione  di  legittimita'  costituzionale
dell'art. 5, comma 4, della legge della Regione  Puglia  20  dicembre
1973, n. 26 (Norme in materia di circoscrizioni comunali), nel  testo
aggiunto dall'art. 1 della legge della medesima Regione 30  settembre
1986, n. 28 (Modifica della legge regionale 20 dicembre 1973,  n.  26
concernente  norme  in  materia  di  circoscrizioni   comunali),   in
riferimento all'art. 133 della Costituzione. 
    La disposizione impugnata prevede che una  modifica  territoriale
«effetto  di  permuta  e/o  di  cessione  di  terreni»   fra   Comuni
confinanti, che siano tra loro d'accordo e che anche abbiano regolato
d'intesa tra loro «i rapporti patrimoniali ed economico  finanziari»,
possa intervenire mediante  decreto  del  Presidente  della  Regione,
previa deliberazione della Giunta regionale. 
    Ad avviso del giudice a quo, che deve fare applicazione  di  tale
previsione normativa in giudizio, con una disposizione del genere  si
derogherebbe a quanto  previsto  del  secondo  comma  dell'art.  133,
Cost., secondo cui le modifiche delle circoscrizioni comunali debbono
essere decise da leggi regionali, sentite le popolazioni interessate.
Anche la disposizione dello statuto della Regione Puglia vigente alla
data del provvedimento regionale che  ha  parzialmente  modificato  i
confini fra i Comuni di Galatina e di Sogliano Cavour (art. 63  della
legge 22 maggio 1971, n. 349, Approvazione, ai sensi  dell'art.  123,
comma  secondo,  della  Costituzione,  dello  Statuto  della  Regione
Puglia) prevedeva che mutamenti del genere  potessero  avvenire  solo
per legge regionale «sentite le popolazioni interessate». 
    2. -  Nel  costituirsi  in  giudizio,  la  parte  ricorrente  nel
processo principale ha dedotto, altresi', la violazione  dell'art.  3
Cost., che e' parametro non invocato dal rimettente: tale censura non
puo' conseguentemente divenire  oggetto  di  scrutinio,  poiche'  nel
giudizio incidentale «non possono essere esaminati gli autonomi  vizi
eccepiti» dalle parti,  ma  non  dal  giudice  a  quo  (ex  plurimis,
sentenza n. 362 del 2008). 
    3. - La questione e' fondata. 
    La norma impugnata introduce  un  procedimento  semplificato,  ai
fini della  modifica  delle  circoscrizioni  comunali  nella  Regione
Puglia, limitatamente al caso in cui essa derivi da  permuta  e/o  da
cessione  di  terreni  voluta  dalle  due  amministrazioni   comunali
confinanti: la formulazione letterale di  tale  previsione  normativa
rende evidente che si  possa  procedere  in  difetto  di  entrambi  i
requisiti richiesti dall'art. 133, secondo comma,  Cost.,  ovvero  la
legge regionale ed il referendum consultivo. 
    Quanto a quest'ultimo,  in  particolare,  questa  Corte  ha  gia'
affermato, da ultimo nella sentenza n. 237 del 2004, che e' principio
consolidato della propria giurisprudenza quello «secondo  cui  l'art.
133, secondo comma,  della  Costituzione,  che  nell'attribuire  alla
Regione il potere, con legge, di istituire  «nel  proprio  territorio
nuovi Comuni e modificare le loro  circoscrizioni  e  denominazioni»,
prescrive di sentire «le popolazioni interessate», «comporta, per  le
Regioni a statuto  ordinario,  l'obbligo  di  procedere  a  tal  fine
mediante referendum (cfr. sentenze n. 279 del 1994, n. 107 del 1983 e
n. 204  del  1981)».  L'istituto  referendario,  infatti,  garantisce
«l'esigenza partecipativa delle popolazioni  interessate»  (sentenza.
n. 279 del 1994) anche per la mera modificazione delle circoscrizioni
comunali (sentenza. n.  433  del  1995)  e  pertanto  il  legislatore
regionale dispone in materia  soltanto  del  potere  di  regolare  il
procedimento che  conduce  alla  variazione,  ed  in  particolare  di
stabilire  gli  eventuali  criteri  per   la   individuazione   delle
«popolazioni interessate» al procedimento referendario (sentenza.  n.
94 del 2000). 
    Posto che l'art. 133, secondo comma, Cost. impone l'osservanza di
tali forme ogni qual volta si verifichi  l'effetto  di  una  modifica
delle circoscrizioni  territoriali,  non  sono  ammesse  deroghe  per
ipotesi ritenute di minor rilievo. 
    Difatti, la legislazione statale e, quanto alla  Regione  Puglia,
la stessa legislazione statutaria sviluppatasi  a  partire  dall'art.
133, secondo comma,  Cost.  e'  rispettosa  delle  condizioni  appena
accennate. 
    L'art. 15 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267  (Testo  unico  delle
leggi  sull'ordinamento  degli   enti   locali),   nel   disciplinare
l'esercizio dei poteri regionali in tema  di  modifiche  territoriali
dei Comuni, ha previsto in generale  la  necessita'  che  la  Regione
proceda in  via  legislativa,  sentendo  previamente  le  popolazioni
interessate, senza distinguere dalle altre le ipotesi in  cui  esista
una  concorde  volonta'  degli  enti  coinvolti  nelle  modificazioni
territoriali. 
    Inoltre, la stessa Regione Puglia ha previsto in entrambi i testi
statutari che ha adottato, in conformita' al  dettato  costituzionale
ed alla  richiamata  giurisprudenza  costituzionale,  una  disciplina
uniforme sia per l'istituzione mediante legge di  nuovi  Comuni,  sia
per i mutamenti delle  loro  circoscrizioni  e  denominazioni  ed  ha
previsto la necessita' di previe idonee forme di partecipazione delle
popolazioni interessate (al gia' richiamato art. 63 dello statuto del
1971 e' seguito l'art. 19, secondo comma, dello  statuto  attualmente
vigente, approvato con la legge  regionale  12  maggio  2004,  n.  7,
recante lo Statuto della Regione Puglia). 
    Invece, nella propria legislazione ordinaria, a partire dal 1986,
la  Regione  ha  escluso  sia  la  necessita'  della  apposita  legge
regionale, sia la previa consultazione referendaria delle popolazioni
interessate, nell'ipotesi, propria del giudizio a  quo,  in  cui  fra
Comuni contermini, in presenza di permuta e/o cessione di terreni, vi
fosse un accordo fra le amministrazioni  comunali  interessate  dalle
modifiche territoriali, quando, invece, l'art.  133,  secondo  comma,
Cost. non consente in nessun caso di  surrogare  con  altri  elementi
procedimentali ne' la  legge  regionale,  ne'  il  referendum:  cosi'
l'art. 2 della legge regionale 30 settembre  1986,  n.  26  (Modifica
della legge regionale 20 dicembre 1973, n. 27, concernente norme  sul
referendum abrogativo e consultivo) ha introdotto nell'art. 21, comma
4, lettera f) della legge regionale 20 dicembre 1973,  n.  27  (Norme
sul referendum abrogativo e consultivo), i criteri di  individuazione
delle popolazioni interessate al referendum nel caso di  permuta  del
territorio fra due o piu' Comuni contermini solo  per  l'eventualita'
che manchi l'accordo dei Comuni interessati, postulando in  tal  modo
in forma inequivoca che, ove l'accordo sia raggiunto,  il  referendum
possa non  avere  luogo;  contemporaneamente  l'art.  1  della  legge
regionale n. 28 del 1986 ha introdotto il censurato comma 4 dell'art.
5 della legge regionale n. 26 del 1973. 
    Infine, l'art. 4 della legge regionale 25  febbraio  2010,  n.  6
(Marina di Casalabate: modifica delle circoscrizioni territoriali dei
Comuni di Lecce, Trepuzzi e  Squinzano  e  integrazione  della  legge
regionale 20 dicembre 1973, n. 26, Norme in materia di circoscrizioni
comunali) ha aggiunto espressamente al  comma  2  dell'art.  5  della
stessa legge regionale n. 26 del 1973 la previsione secondo la  quale
«in caso di accordo fra  i  Comuni  interessati  si  prescinde  dalla
consultazione popolare», ogni qual volta  si  proceda  alla  modifica
delle  circoscrizioni  territoriali:  con  tale  ultima  disposizione
normativa la deroga apportata  all'art.  133,  secondo  comma,  Cost.
assume quindi una portata ancora piu' ampia, sia  pure  per  il  solo
profilo dell'obbligo della consultazione referendaria. 
    La  disposizione  impugnata,   confermata   dalla   contemporanea
modifica apportata alla legge  regionale  sul  referendum,  non  puo'
pertanto  che  essere  interpretata  come  elusiva   della   speciale
procedura  prescritta  dal  secondo  comma  dell'art.  133  Cost.,  a
garanzia  della  partecipazione  popolare  al  procedimento  e  della
necessaria assunzione di responsabilita' in questa materia  da  parte
del  massimo   organo   rappresentativo   della   Regione,   mediante
l'approvazione di un'apposita legge. 
    La  disposizione  censurata  deve  pertanto   essere   dichiarata
incostituzionale. 
    4. - Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953,  n.  87  la
dichiarazione di incostituzionalita' deve essere estesa al  comma  4,
lettera f), dell'art. 21  della  legge  regionale  n.  27  del  1973,
limitatamente  alle  parole  «quando  manca  l'accordo   dei   Comuni
interessati», posto  che  tale  previsione  fa  corpo  con  la  norma
impugnata, producendo unitamente ad essa, quanto alle parole  colpite
dalla dichiarazione di illegittimita'  costituzionale,  l'effetto  di
escludere  il   referendum.   Parimenti   incostituzionale   in   via
consequenziale  deve  ritenersi  l'art.  5,  comma  2,  della   legge
regionale n. 26 del 1973,  limitatamente  alle  parole  «In  caso  di
accordo tra i comuni interessati  si  prescinde  dalla  consultazione
popolare.», aggiunte dal gia' rammentato art. 4 della legge regionale
n. 6 del 2010. Ne' vi sono ostacoli ad estendere la dichiarazione  di
illegittimita'   costituzionale   ad   una   disposizione   normativa
sopravenuta allo stesso giudizio a quo, quando essa  abbia  carattere
consequenziale. Infatti, l'apprezzamento di questa  Corte,  ai  sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953,  n.  87,  non  presuppone  la
rilevanza delle norme ai fini della decisione  propria  del  processo
principale, ma cade invece sul rapporto con cui esse  si  concatenano
nell'ordinamento, con riguardo agli effetti prodotti  dalle  sentenze
dichiarative di illegittimita' costituzionali. In  tale  prospettiva,
l'art. 4 della legge regionale n. 6 del 2010  riproduce  il  medesimo
vizio di incostituzionalita' da cui e' affetta la norma impugnata dal
rimettente, sotto il profilo della  sottrazione  della  procedura  al
referendum  per  il  caso  di  accordo  tra  Comuni,  ponendosi   con
quest'ultima  in  un  rapporto  tale  per  cui  la  dichiarazione  di
illegittimita' costituzionale della sola disposizione  censurata  non
sarebbe da se' sola idonea a rimuovere  integralmente  un  vizio,  in
parte riprodotto dalla successiva legislazione. 

 
                          Per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art.  5,  comma  4,
della legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n.  26  (Norme  in
materia di circoscrizioni comunali), aggiunto dall'art. 1 della legge
della Regione Puglia 30 settembre 1986, n. 28 (Modifica  della  legge
regionale 20 dicembre 1973, n. 26 concernente  norme  in  materia  di
circoscrizioni comunali); 
    Dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 21, comma  4,  lettera  f),
della legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n. 27  (Norme  sul
referendum abrogativo e  consultivo),  come  modificato  dall'art.  2
della legge della Regione Puglia 30 settembre 1986, n.  26  (Modifica
alla legge regionale 20 dicembre 1973, n. 27  concernente  norme  sul
referendum  abrogativo  e  consultivo),  limitatamente  alle  parole:
«quando manca l'accordo dei Comuni interessati»; 
    Dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5,  comma  2,  della  legge
della Regione Puglia n. 26 del  1973,  come  modificato  dall'art.  4
della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n.  6  (Marina  di
Casalabate: modifica delle circoscrizioni territoriali dei Comuni  di
Lecce, Trepuzzi e Squinzano e integrazione della legge  regionale  20
dicembre 1973, n. 26, Norme in materia di  circoscrizioni  comunali),
limitatamente  alle  parole:  «In  caso  di  accordo  tra  i   comuni
interessati si prescinde dalla consultazione popolare.». 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2010. 
 
                       Il Presidente: Amirante 
 
 
                       Il redattore: De Siervo 
 
 
                      Il cancelliere: Di Paola 
 
    Depositata in cancelleria il 17 giugno 2010. 
 
              Il direttore della cancelleria: Di Paola