N. 243 ORDINANZA 5 - 7 luglio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Instaurazione del giudizio con «sentenza-ordinanza» - Idoneita' del provvedimento - Sussistenza. Sanita' pubblica - Prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio rese da strutture private accreditate - Previsione dell'applicazione di uno sconto tariffario sugli importi indicati con decreto del Ministro della sanita' 22 luglio 1996 - Denunciata violazione di numerosi parametri costituzionali - Questione identica ad altra gia' dichiarata infondata - Mancata prospettazione di argomenti differenti ed ulteriori rispetto a quelli gia' valutati - Manifesta infondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. o). - Costituzione, artt. 24, 32, 41, 97, 113 e 117, terzo comma. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Tariffe relative alle prestazioni di laboratorio - Previsione dell'applicazione di uno sconto tariffario ai sensi dell'art. 1, comma 796, lett. o), della legge n. 296 del 2006 - Denunciata violazione di numerosi parametri costituzionali - Questione identica ad altra gia' dichiarata infondata - Mancata prospettazione di argomenti differenti ed ulteriori rispetto a quelli gia' valutati - Manifesta infondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10, art. 33, comma 2, nel testo sostituito dall'art. 2 della legge della Regione Puglia 5 giugno 2007, n. 16. - Costituzione, artt. 24, 32, 41, 97 e 113.(GU n.28 del 14-7-2010 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA , Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE , Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma
796, lettera o), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2007), e dell'articolo 33, comma 2, della legge
della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale
2007-2009 della Regione Puglia), nel testo sostituito dall'articolo 2
della legge della stessa Regione 5 giugno 2007, n. 16 (Prima
variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2007), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
nel procedimento vertente tra l'Ordine nazionale dei biologi ed altro
e il Ministero della salute ed altri con ordinanza del 12 dicembre
2007, iscritta al n. 75 del registro ordinanze 2010 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, 1ª serie speciale,
dell'anno 2010.
Visti l'atto di costituzione dell'Ordine nazionale dei biologi
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 9 giugno 2010 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione III-quater, con sentenza-ordinanza del 12 dicembre 2007, ha
sollevato, in riferimento agli articoli 24, 32, 41, 97, 113 e 117,
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 796, lettera o), della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), e dell'articolo
33, comma 2, della legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2007 e
bilancio pluriennale 2007-2009 della Regione Puglia), nel testo
sostituito dall'articolo 2 della legge della stessa Regione 5 giugno
2007, n. 16 (Prima variazione al bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2007), nella parte in cui impongono alle
strutture private accreditate con il Servizio sanitario nazionale (di
seguito, S.s.n.) una decurtazione sulle tariffe concernenti la
remunerazione delle prestazioni rese per conto di detto Servizio;
che nel giudizio principale l'Ordine nazionale dei biologi,
in persona del Presidente pro tempore, ha chiesto l'annullamento dei
seguenti atti e provvedimenti: decreto del Ministro della salute,
emanato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
del 12 settembre 2006, recante «Ricognizione e primo aggiornamento
delle tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni
sanitarie»; provvedimento dell'Assessorato alle politiche della
salute della Regione Puglia, protocollo n. 24/796/AOSI2 del 25
gennaio 2007, avente ad oggetto «Legge finanziaria 2007 - Chiarimenti
contabilizzazione quote fisse e sconti per prestazioni di
specialistica ambulatoriale»; nota del Direttore generale
dell'Azienda unita' sanitaria Locale BR/I di Brindisi del 31 gennaio
2007, protocollo n. 5199, avente ad oggetto «DMS 12/9/2006. Modifica
tariffe branca di patologia clinica, nonche' ogni ulteriore atto
presupposto, connesso o conseguente»; delibera della Giunta della
Regione Puglia del 3 aprile 2007, n. 404, recante la disciplina delle
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale erogabili
nell'ambito del Servizio sanitario regionale (S.s.r.) e delle
relative tariffe, nonche' di ogni ulteriore atto presupposto,
connesso o conseguente;
che il citato art. 1, comma 796, lettera o), della legge n.
296 del 2006 concerne la remunerazione delle prestazioni rese per
conto del S.s.n. dalle strutture private accreditate e, nella parte
censurata, dispone: «fatto salvo quanto previsto in materia di
aggiornamento dei tariffari delle prestazioni sanitarie dall'articolo
1, comma 170, quarto periodo, della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
come modificato dalla presente lettera, a partire dalla data di
entrata in vigore della presente legge le strutture private
accreditate, ai fini della remunerazione delle prestazioni rese per
conto del Servizio sanitario nazionale, praticano uno sconto pari al
2 per cento degli importi indicati per le prestazioni specialistiche
dal decreto del Ministro della sanita' 22 luglio 1996, recante
"Prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale erogabili
nell'ambito del Servizio sanitario nazionale e relative tariffe",
pubblicato nel supplemento ordinario n. 150 alla Gazzetta Ufficiale
n. 216 del 14 settembre 1996, e pari al 20 per cento degli importi
indicati per le prestazioni di diagnostica di laboratorio dal
medesimo decreto»;
che l'art. 33, comma 2, della legge Regione Puglia n. 10 n.
2007, nel testo sostituito dalla legge Regione Puglia n. 16 del 2007,
stabilisce: «Fino all'emanazione dei nuovi Livelli di Assistenza
Nazionali (LEA), per il periodo compreso tra il 1° gennaio e la data
di approvazione del DIEF di cui al comma 1, le tariffe relative alle
suddette prestazioni sono quelle riportate nel nomenclatore
tariffario regionale delle prestazioni specialistiche ambulatoriali
di patologia clinica indicata nell'allegato A) della Delib. G.R. 22
settembre 1998, n. 3784 alle quali si applica lo sconto del 20 per
cento previsto dall'articolo 1, comma 796, lettera o), della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007)»;
che, secondo il rimettente, alcune delle censure svolte dal
ricorrente sono fondate e, conseguentemente, con
«sentenza-ordinanza», ha annullato in parte qua: il citato d.m. 12
settembre 2006; il provvedimento dell'Assessorato alle politiche
della salute della Regione Puglia del 25 gennaio 2007 (limitatamente
alla parte in cui dispone l'applicazione di detto decreto
ministeriale); la delibera della Giunta della Regione Puglia del 3
aprile 2007, n. 404 (nella parte in cui ha disposto l'applicazione
delle precedenti circolari «in esecuzione del D.M. S. 12 settembre
2006»);
che, a suo avviso, le norme censurate impedirebbero, invece,
l'accoglimento degli ulteriori motivi del ricorso e determinerebbero
la decurtazione dei compensi per le prestazioni erogate per il mese
di dicembre 2006 e per il 2007, almeno fino all'adozione da parte
della Regione Puglia del documento di indirizzo economico e
funzionale (DIEF), e, in ordine ad esse, sarebbe non manifestamente
infondato il dubbio di legittimita' costituzionale delle medesime,
essenzialmente per le ragioni esposte dal TAR per la Puglia
nell'ordinanza del 19 ottobre 2007, n. 3631, che ha rimesso la
relativa questione a questa Corte;
che le questioni sarebbero rilevanti, poiche' sono entrambe
le norme censurate ad imporre che il finanziamento delle prestazioni
debba avvenire applicando lo sconto del 20 per cento sulle
prestazioni di laboratorio di analisi e del 2 per cento sulle
restanti branche, incidendo sul budget per l'anno 2007;
che, secondo il giudice a quo, la norma statale censurata
violerebbe gli artt. 24 e 113 Cost., in quanto renderebbe applicabile
il d.m. 22 luglio 1996, benche' annullato con sentenza del Consiglio
di Stato (sez. IV, 29 marzo 2001, n. 1839), passata in giudicato,
recando vulnus alle funzioni costituzionalmente attribuite al potere
giudiziario;
che, inoltre, detta disposizione violerebbe l'art. 41 Cost.,
poiche' la tariffa per la remunerazione delle prestazioni e' stata
stabilita con legge, imponendo uno sconto sulle tariffe vigenti,
senza dare conto delle ragioni di detta misura e facendo riferimento
a tariffe risalenti nel tempo, omettendo di considerare l'incremento
dei costi dei fattori produttivi e, comunque, di accertarne,
all'esito di istruttoria, l'eventuale mancato incremento, ovvero la
diminuzione, risultando l'irragionevolezza della disciplina
confortata dalla contraddittorieta' insita nel fatto che il
legislatore, appena tre mesi dopo l'approvazione del d.m. 12
settembre 2006, il quale aveva confermato le tariffe del 1996, ha
espresso una diversa opzione, procedendo ad una ulteriore riduzione;
che, ad avviso del TAR, la norma statale censurata
comprometterebbe la funzionalita' delle strutture private accreditate
e, in violazione dell'art. 32 Cost., inciderebbe sul diritto alla
salute e sul diritto di libera scelta dell'assistito, anche in quanto
le strutture pubbliche del S.s.n. non sarebbero in grado di
assicurare, da sole, l'erogazione delle prestazioni sanitarie;
che il mancato svolgimento di una «compiuta istruttoria»
(comunque, l'omessa allegazione del suo avvenuto espletamento) si
porrebbe in contrasto con l'art. 97 Cost., dato che il legislatore
deve porre a base delle sue scelte «un'adeguata conoscenza dei fatti,
della quale deve dare conto», eventualmente mediante rinvio ai lavori
preparatori o ad altri atti;
che, secondo il rimettente, il «sistema delineato dall'art.
1, comma 796, lettera o)», della legge n. 296 del 2006, si porrebbe
«in contrasto con l'art. 117 Cost., nel momento in cui lo Stato non
si limita a dettare i criteri per la fissazione delle tariffe da
parte delle regioni, ma le fissa direttamente»;
che le esigenze di contenimento della spesa pubblica e la
competenza legislativa statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.) non permetterebbero,
infatti, l'individuazione dettagliata delle voci di costo dei bilanci
regionali da ridurre e, comunque, l'indicazione della strumentalita'
della misura rispetto all'esigenza di «garantire il rispetto degli
obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica per il triennio 2007-2009, in attuazione del protocollo di
intesa tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano per un patto nazionale per la salute sul quale la
Conferenza delle regioni e delle province autonome, nella riunione
del 28 settembre 2006» avrebbe richiesto lo svolgimento di una
adeguata istruttoria e non giustificherebbe «l'incisione di interessi
privati in nome delle sempre invocate ragioni di contenimento della
spesa pubblica»;
che, infine, conclude il TAR, la norma regionale censurata
sarebbe inficiata dagli stessi vizi e violerebbe il canone di buon
andamento (art. 97 Cost.), in quanto: affida ad un futuro
provvedimento la fissazione di nuove tariffe, senza apporre alcun
termine; non prevede alcun meccanismo di regolazione tra le tariffe
provvisorie e quelle che, eventualmente, avrebbero dovuto essere
fissate, sicche' identiche prestazioni nel 2007 potrebbero trovare
una diversa remunerazione non in considerazione della loro oggettiva
entita', ma per la casuale collocazione temporale della loro
effettuazione nell'ambito del medesimo anno;
che, ad avviso del giudice a quo, le difficolta' finanziarie
della Regione non potrebbero essere indiscriminatamente poste a
carico dei prestatori dei servizi e la norma regionale in oggetto
violerebbe il citato parametro costituzionale, nella parte in cui
affida ad un futuro «documento di indirizzo economico e funzionale
(DIEF)» le modalita' di utilizzazione del fondo sanitario attribuito
alla Regione per l'anno 2007, e rinvia alle tariffe delle prestazioni
al «nomenclatore tariffario regionale delle prestazioni
specialistiche ambulatoriali di patologia clinica indicata
nell'allegato A) della Delib. G.R. 22 settembre 1998, n. 3784», sui
quali applicare lo sconto previsto dall'articolo 1, comma 796,
lettera o), della legge n. 296 del 2006;
che nel giudizio si e' costituito l'Ordine nazionale dei
biologi, in persona del Presidente pro tempore, ricorrente nel
processo principale, chiedendo che la questione sia accolta,
formulando riserva di svolgere argomentazioni;
che e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questione di legittimita' costituzionale avente ad
oggetto la norma statale sia dichiarata infondata, in quanto identica
questione e' stata gia' dichiarata infondata da questa Corte con la
sentenza n. 94 del 2009.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione III-quater, con sentenza-ordinanza del 12 dicembre 2007, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 24, 32, 41, 97, 113 e 117
(recte: art. 117, terzo comma), della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma 796, lettera o),
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2007), e dell'articolo 33, comma 2, della legge della Regione Puglia
16 aprile 2007 n. 10 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2007 e bilancio pluriennale 2007-2009 della Regione
Puglia), nel testo sostituito dall'articolo 2 della legge della
stessa Regione 5 giugno 2007, n. 16 (Prima variazione al bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2007), nella parte in cui
impongono alle strutture private accreditate con il Servizio
sanitario nazionale (di seguito, S.s.n.) una decurtazione sulle
tariffe concernenti la remunerazione delle prestazioni rese per conto
di detto Servizio;
che la questione, benche' sia stata proposta con
«sentenza-ordinanza», con la quale il TAR ha accolto alcuni dei
motivi proposti dal ricorrente, annullando in parte qua alcuni degli
atti impugnati nel giudizio principale, senza pronunciarsi sulle
censure la cui decisione ha ritenuto condizionata alla previa
definizione dell'incidente di costituzionalita', e' tuttavia
ammissibile;
che il provvedimento contiene, infatti, un duplice ordine di
statuizioni ed e' configurabile come «ordinanza», nella parte in cui
il rimettente, con esso, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, senza avere fatto applicazione delle norme censurate
e senza avere definito il giudizio principale, del quale, per la
parte non definita, ha disposto la sospensione (sentenza n. 94 del
2009);
che il giudice a quo ha, inoltre, non implausibilmente
motivato in ordine alla rilevanza della questione cosi' come
proposta, anche in ordine alla disciplina applicabile ratione
temporis, in riferimento alle prestazioni oggetto del processo
principale;
che identica questione, concernente le stesse norme,
sollevata in riferimento agli stessi parametri costituzionali ed agli
stessi profili, pure proposta dal TAR del Lazio, sezione III-quater,
con due ordinanze pronunciate nella stessa data, aventi contenuto in
larga misura identico a quella in esame, e' stata gia' decisa da
questa Corte, unitamente alle omologhe questioni proposte con
provvedimenti di rimessione sostanzialmente analoghi (uno dei quali
espressamente richiamato dal rimettente, per farne propria la
motivazione), e dichiarata non fondata (sentenza n. 94 del 2009);
che, con detta sentenza, questa Corte ha anzitutto
ricostruito la complessa evoluzione della disciplina dell'erogazione
e della remunerazione delle prestazioni sanitarie e, dopo avere posto
in rilievo i fondamentali caratteri che connotano il vigente sistema,
ha sottolineato l'imprescindibilita' per il legislatore ordinario di
procedere al bilanciamento delle esigenze di garantire egualmente a
tutti i cittadini, sull'intero territorio nazionale, il diritto
fondamentale alla salute, nella misura piu' ampia possibile, e di
rendere compatibile la spesa sanitaria con la limitatezza delle
disponibilita' finanziarie, nel quadro di una programmazione generale
degli interventi da realizzare in questo campo;
che la citata pronuncia ha esposto gli argomenti i quali
fanno escludere che il riferimento contenuto nella disciplina
censurata a tariffe pregresse, alla luce del suo carattere
temporalmente limitato, permetta, da solo, di farne ritenere
l'irragionevolezza (anche in considerazione delle sopravvenienze
normative, pure espressamente indicate), non rilevando, in contrario,
la possibilita' che prestazioni rese nello stesso anno (ma soggette a
differenti regolamentazioni) siano diversamente remunerate;
che le censure riferite all'art. 41 Cost. sono state
dichiarate infondate, non risultando comprovata la compromissione di
ogni margine di utile, vieppiu' in considerazione del carattere
temporalmente limitato della disciplina e della circostanza che
l'erogazione di prestazioni per conto del S.s.n. e' comunque frutto
di una scelta delle strutture private;
che analoga conclusione e' stata affermata in ordine alla
censura proposta in relazione all'art. 32 Cost., poiche' il principio
di libera scelta non e' assoluto e va bilanciato con gli altri
interessi costituzionalmente protetti, in considerazione dei limiti
oggettivi che lo stesso legislatore ordinario incontra in relazione
alle risorse finanziarie disponibili, mentre l'incidenza della
disciplina censurata sulla permanenza delle strutture private
all'interno della organizzazione del S.s.n., con eventuale
pregiudizio della funzionalita' di quest'ultimo, e' stata ritenuta
inidonea a dare consistenza alla censura, essendo stata la relativa
prospettazione affidata ad un'argomentazione meramente ipotetica;
che il riferimento all'art. 97 Cost. e' stato giudicato
inconferente, poiche' detto parametro non e' riferibile allo
svolgimento della funzione legislativa;
che la questione sollevata in relazione agli artt. 24, 103 e
113 Cost. e' stata dichiarata non fondata, poiche' il legislatore
ordinario ha disposto una regolamentazione della remunerazione delle
prestazioni, attraendola, temporaneamente, alla sfera legislativa, in
virtu' di una scelta non irragionevole, ne' manifestamente
arbitraria, stabilendo una disciplina priva di efficacia retroattiva,
che, quindi, non ha violato il giudicato e gli effetti della sentenza
del Consiglio di Stato (sez. IV, 29 marzo 2001, n. 1839), indicata
quale giudicato asseritamente leso;
che la sentenza n. 94 del 2009 ha ritenuto non fondata la
questione riferita all'art. 117, terzo comma, Cost., sia perche' la
norma statale non ha escluso il potere delle Regioni di stabilire
tariffe superiori, che restano a carico dei bilanci regionali, sia
alla luce della condivisione dell'obiettivo di ridurre la spesa
sanitaria (espressa dalla Conferenza delle regioni e delle province
autonome, nella riunione del 28 settembre 2006, in relazione al
protocollo di intesa tra il Governo, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la
salute), esplicitando altresi' gli argomenti a conforto
dell'infondatezza e dell'inconferenza delle deduzioni concernenti la
diretta fissazione delle tariffe in esame da parte della norma
statale;
che siffatte argomentazioni, e quelle ulteriori svolte in
detta sentenza, hanno condotto, infine, questa Corte a giudicare
infondate le censure concernenti la norma regionale (riferite a tutti
i parametri sopra indicati, salvo l'art. 117, terzo comma, Cost., da
ritenere evocato soltanto in relazione alla norma statale);
che il giudice a quo non prospetta argomenti differenti ed
ulteriori rispetto a quelli dedotti con due provvedimenti di
rimessione, di contenuto in larga misura identico a quello in esame,
pronunciati dallo stesso TAR del Lazio, sezione III-quater, nella
stessa data, valutati, unitamente agli altri che hanno proposto le
questioni decise dalla sentenza n. 94 del 2009, e, conseguentemente,
la questione deve essere dichiarata manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma 796, lettera o),
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), sollevata in riferimento agli articoli 24, 32, 41, 97, 113 e
117, terzo comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 33, comma 2, della legge
della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale
2007-2009 della Regione Puglia), nel testo sostituito dall'articolo 2
della legge della stessa Regione 5 giugno 2007, n. 16 (Prima
variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2007), sollevata in riferimento agli articoli 24, 32, 41, 97 e 113
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2010.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 luglio 2010.
Il direttore della cancelleria: Di Paola