N. 246 SENTENZA 5 - 8 luglio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni - Variazioni territoriali - Distacco dalla Regione Marche dei Comuni di Casteldelci, Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant'Agata Feltria e Talamello e loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna, nell'ambito della Provincia di Rimini - Parere contrario dell'Assemblea legislativa della Regione Marche - Ricorso della Regione Marche - Lamentata omessa valutazione di detto parere in sede di procedimento legislativo, con violazione del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 3 agosto 2009, n. 117. - Costituzione, art. 132, secondo comma.(GU n.28 del 14-7-2010 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge 3 agosto
2009, n. 117 (Distacco dei Comuni di Casteldieci, Maiolo,
Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant'Agata Feltria e Talamello
dalla Regione Marche e loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna,
nell'ambito della Provincia di Rimini, ai sensi dell'articolo 132,
secondo comma, della Costituzione), promosso dalla Regione Marche con
ricorso notificato il 13 ottobre 2009, depositato in cancelleria il
22 ottobre 2009 ed iscritto al n. 95 del registro ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 2010 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi l'avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche e
l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
Ministri in data 13 ottobre 2009, la Regione Marche, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha sollevato, in
riferimento all'art. 132 della Costituzione, nonche' in riferimento
al principio di leale collaborazione, questione di legittimita'
costituzionale della legge 3 agosto 2009, n. 117 (Distacco dei Comuni
di Casteldieci, Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant'Agata
Feltria e Talamello dalla Regione Marche e loro aggregazione alla
Regione Emilia-Romagna, nell'ambito della Provincia di Rimini, ai
sensi dell'articolo 132, secondo comma, della Costituzione), con la
quale e' stato, appunto, disposto il distacco dei citati Comuni dalla
Regione Marche e la loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna,
con inserimento dei medesimi nell'ambito territoriale della Provincia
di Rimini.
Rileva la ricorrente che la legge - la quale, come fa notare la
stessa ricorrente, e' stata promulgata dal Presidente della
Repubblica facendo uso della formula prevista per le leggi ordinarie
e non di quella, specifica, prevista dall'art. 46, comma 3, della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo) - consta di
tre soli articoli, dei quali, il primo dispone, appunto, il distacco
e la conseguente aggregazione territoriale; il secondo detta una
specifica disciplina sostanziale e procedimentale per gli adempimenti
derivanti dalla attuazione dell'art. 1; il terzo fissa la data di
entrata in vigore della legge nel giorno successivo a quello di sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
1.1. - Nel ricostruire l'iter che ha condotto alla adozione della
legge impugnata, la ricorrente rammenta che il suo procedimento di
formazione ha avuto inizio con la richiesta di referendum, formulata
dai Comuni interessati e dichiarata legittima con provvedimento
dell'Ufficio centrale per il referendum del 27 giugno 2006; che la
consultazione popolare si e' svolta nei giorni 17 e 18 dicembre 2006
e che, con la partecipazione della maggioranza degli aventi diritto,
ha dato un risultato favorevole al distacco dei predetti comuni dalle
Marche ed alla loro aggregazione alla Emilia-Romagna, come da
comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri, pubblicato
sulla Gazzetta Ufficiale del successivo 28 dicembre.
Sono quindi stati richiesti dal Governo, che nell'occasione ha
allegato lo schema di disegno di legge predisposto dal Ministro
dell'interno, i pareri dei Consigli regionali delle due regioni
interessate che, con deliberazione del 14 novembre 2007, per
l'Emilia-Romagna, e con deliberazione del 17 marzo 2008, per le
Marche, sono stati resi, rispettivamente, in senso favorevole dalla
prima e non favorevole dalla seconda.
Essendo, nel frattempo, decaduto, a causa dell'intervenuto
scioglimento delle Camere, il citato disegno di legge governativo, in
occasione della apertura della XVI Legislatura, sono stati presentati
tre diversi progetti di legge di iniziativa parlamentare volti a
realizzare il medesimo scopo di quello decaduto. Questi, dopo l'esame
in Commissione, nel corso del quale e' stato approntato un testo
unificato, sono transitati per la Assemblea della Camera dei Deputati
che ha discusso ed approvato, nelle sedute del 4 e 6 maggio 2009, il
testo unificato. Il successivo 7 maggio il testo licenziato dalla
Camera e' stato trasmesso al Senato per l'esame in Commissione - alla
quale, al fine di accelerare il procedimento, il disegno di legge e'
stato deferito in sede deliberante - ove esso e' stato
definitivamente approvato il 29 luglio 2009.
2. - Cosi' ricostruito l'iter della legge censurata, la Regione
Marche ritiene che quest'ultima sia in contrasto con l'art. 132 della
Costituzione in quanto il parere espresso dalla sua Assemblea
legislativa, sebbene acquisito alla procedura parlamentare, non e'
stato oggetto di considerazione in maniera ufficiale e conoscibile
nel corso di questa, come invece sarebbe richiesto dalla detta norma
costituzionale. La legge medesima, ad avviso della ricorrente, si
porrebbe in contrasto, altresi', col principio di leale
collaborazione, che deve informare le relazioni fra i soggetti
istituzionali, in quanto la Regione Marche non sarebbe stata posta in
condizione di conoscere le ragioni in forza della quali le Camere
hanno disatteso il suo parere non favorevole allo scorporo
territoriale.
2.1. - Prima di motivare le predette censure la Regione
ricorrente, dato atto che le sue doglianze attengono a vizi di
carattere procedimentale intervenuti nell'approvazione della legge
impugnata, si sofferma sulla giurisprudenza della Corte
costituzionale in tema di rilevabilita' di siffatte irregolarita',
osservando che sin dal 1957 essa ha chiarito che, cosi' come quelle
relative alle disposizioni di rango costituzionale di contenuto
sostanziale, anche «le violazioni delle norme strumentali per il
processo formativo della legge (sono) suscettibili di sindacato
costituzionale», essendo il procedimento legislativo «soggetto al
controllo di costituzionalita' attraverso la verifica dell'esistenza
dei vizi tipici delle leggi, compresi quelli procedimentali».
Svolta questa premessa, la difesa della ricorrente ricorda come
l'art. 132 della Costituzione individui una ipotesi di legge atipica,
in relazione alla quale sono previste delle forme aggravate di
approvazione, una delle quali e', appunto, la previa acquisizione dei
pareri dei Consigli regionali interessati dal fenomeno di
distacco-aggregazione da essa disciplinato; trattasi di previsione
eccezionale, volta a creare un'articolata interlocuzione fra le
popolazioni direttamente interessate, le assemblee rappresentative
delle Regioni coinvolte e quelle nazionali.
2.2. - Sulla base di questo rilievo, ritiene la ricorrente
Regione che detta finalita' sarebbe frustrata ove si ritenessero
soddisfatti i vincoli procedimentali prescritti dal citato art. 132
della Costituzione tramite la mera acquisizione formale dei pareri
dei Consigli regionali, senza che questi siano effettivamente presi
in considerazione nell'ambito della procedura legislativa e senza che
siano rese conoscibili all'esterno, in particolare al Consiglio
regionale che abbia reso il parere non favorevole, le ragioni per le
quali ci si e' discostati da essi.
In tal senso militerebbe anche la stessa giurisprudenza della
Corte, la quale, con la sentenza n. 334 del 2004, ha riconosciuto ai
pareri dei Consigli regionali interessati «l'imprescindibile valore
sistemico, consistente nel portare all'interno del procedimento il
punto di vista delle altre popolazioni non direttamente coinvolte
da(lla ...) operazione», onde fornire anche alle «valutazioni di tali
altre popolazioni» una «congrua tutela», cosicche' «l'acquisizione e
l'esame dei pareri dei consigli regionali» non possono che avere
«sicura incidenza ai fini dell'eventuale approvazione della legge di
modifica territoriale».
2.3. - Dato il carattere non vincolante dei pareri in questione,
la richiamata «sicura incidenza» non puo' consistere, secondo la
ricorrente, altro che nella effettiva e sostanziale considerazione di
essi nel corso del procedimento di formazione legislativa e nel
formale riscontro di tale considerazione negli atti del procedimento
medesimo.
Che i pareri espressi in sede regionale abbiano una rilevanza
centrale nella procedura legislativa costituisce convincimento che
e', d'altra parte, maturato anche all'interno delle stesse Camere. La
ricorrente osserva, infatti, come la Commissione parlamentare per le
questioni regionali, pur dando parere favorevole al distacco aveva
segnalato, in considerazione del parere non favorevole espresso dalla
Regione Marche, «l'opportunita' di una valutazione del merito di tali
pronunciamenti nel corso dell'esame del provvedimento»; il che,
ribadisce la ricorrente, non e', pero', avvenuto.
Da nessun atto formale, infatti, risultano conoscibili i motivi
che hanno indotto le Camere a discostarsi dal parere espresso dal
Consiglio regionale delle Marche: non dalla formula di promulgazione;
non dal messaggio col quale il Presidente del ramo del Parlamento che
per ultimo ha approvato la legge ne ha licenziato il testo; non da
quest'ultimo o da un separato atto contestuale; non, infine, dalle
relazioni delle Commissioni parlamentari referenti.
2.4. - A tali omissioni formali corrisponde anche un silenzio
sostanziale; infatti, lamenta la Regione, al suo ricordato parere in
sede di discussione parlamentare e' stato assegnato un peso
trascurabile o e' stato apprezzato solo in quanto dava conto
dell'esistenza di ragioni a sostegno della operazione di distacco
territoriale.
La ricorrente, pur dandosi carico del fatto che in linea generale
l'ordinamento non prevede un obbligo di motivazione degli atti
legislativi, osserva, pero', che sussistono, in relazione a specifici
aspetti, talune eccezioni.
Richiama, a tal proposito, la sentenza n. 14 del 1964 della Corte
costituzionale ove e' detto che «di norma, non e' necessario che
l'atto legislativo sia motivato», inferendo da cio' che tale
principio concerne non la «totalita'» ma, solo, la «normalita'» dei
casi.
L'art. 132 della Costituzione, nel prevedere la necessita' di
sentire i Consigli regionali, richiede, altresi', che sia dato conto
dei motivi in base ai quali il punto di vista espresso da tali
assemblee legislative non e' stato seguito.
Affinche' sia soddisfatto il prescritto obbligo di motivazione,
non e' sufficiente che siano genericamente indicati i motivi per i
quali si procede al distacco - in tal senso la difesa regionale
ricorda che l'art. 1 della legge impugnata richiama la «particolare
collocazione territoriale e i peculiari legami storici, economici e
culturali» che i Comuni distaccati hanno con la provincia di Rimini -
occorrendo, invece, che siano specificate le ragioni per le quali non
sono stati condivisi i punti di vista espressi dai Consigli
regionali. Sarebbe stato necessario, in altre parole, che il
legislatore avesse esplicitato i motivi per i quali le soluzioni,
alternative al distacco territoriale, che la Regione Marche aveva
prospettato nel suo parere come preferibili e che anzi essa gia'
aveva iniziato a mettere in pratica, erano state ritenute
impraticabili o insufficienti.
2.5. - Quanto alle modalita' attraverso le quali il surrichiamato
obbligo deve essere adempiuto, la difesa regionale ritiene che esse
siano libere, purche' «esteriorizzate in qualche atto formale
caratterizzato da un regime di pubblicita'»; atto che, nel caso che
interessa, come ricordato, sarebbe carente.
3. - Andando, poi, ad esaminare il contenuto del parere contrario
reso dalla Regione Marche, la difesa di quest'ultima rileva che esso
si fonda essenzialmente sulle seguenti quattro ragioni: a) pur
sussistendo motivi di carattere economico-sociale e logistico a
fondamento della richiesta di distacco, tuttavia, sono, rispetto
all'accoglimento di quest'ultima, «maggiormente opportune, efficaci
ed economiche azioni programmatorie sul territorio interessato ed
interventi concordati fra i vari enti locali della Valle del
Marecchia e le Regioni interessate»; b) gia' e' stato, a tal fine,
sottoscritto un protocollo d'intesa tra i Presidenti delle Regioni e
delle Provincie interessate, volto a risolvere i problemi sollevati
dalle popolazioni ed Amministrazioni coinvolte; c) fra i Comuni
oggetto di distacco e gli altri enti locali delle Marche sono da
tempo «consolidati [...] positivi rapporti di collaborazione
interistituzionale che e' opportuno mantenere»; d) vi e' «l'esigenza
primaria di mantenimento dell'attuale assetto territoriale, sociale e
culturale, nonche' dell'immagine unitaria della Regione, della quale
i Comuni interessati rappresentano una parte significativa». Di tali
puntuali ragioni, nessuna e' stata oggetto della benche' minima
considerazione nello svolgimento dell'iter legislativo, dato questo
che, secondo la ricorrente, depone per l'accoglimento della sollevata
questione di legittimita' costituzionale.
Al riguardo, la difesa ricorrente segnala una circostanza che, a
suo avviso, sarebbe dirimente: nel cosiddetto «fascicolo d'Assemblea»
posto a disposizione dei componenti della Camera dei deputati ai fini
della discussione dei testi di legge non erano stati inseriti i due
atti costituzionalmente necessari ai sensi dell'art. 132, secondo
comma Cost., ossia i pareri espressi dalle Assemblee regionali
interessate; parimenti era stato omesso qualsiasi riferimento a tali
atti nella documentazione allegata al testo del disegno di legge
distribuito, dopo l'approvazione di Montecitorio, in Senato.
Nessuna sorpresa, chiude sul punto la ricorrente, che nel
dibattito parlamentare non siano stati esaminati gli argomenti
contenuti nel parere della Regione Marche, visto che i singoli
parlamentari neppure sono stati posti in condizione di conoscerli.
4. - Riguardo al secondo motivo di censura, relativo alla
violazione del principio di leale collaborazione, la ricorrente
riferisce di essere consapevole dell'insegnamento della Corte, in
base al quale, riguardo alla funzione legislativa, non sono previste
necessarie forme di interlocuzione fra le Camere e gli enti
regionali, ma di essere, tuttavia, consapevole anche della
«pervasivita'» del principio in questione, il quale impone che le
relazioni fra soggetti istituzionali siano sempre improntate al
reciproco rispetto e considerazione.
Nel definire, pertanto, gli obblighi che in base ad esso gravano
sulle Camere, ritiene la ricorrente, che, tenuto conto della
elasticita' del principio, dinanzi alla peculiarita' della
statuizione contenuta nell'art. 132 della Costituzione, consistente
nella partecipazione, attraverso la necessaria espressione di un
parere, delle Assemblee regionali al procedimento legislativo, «non
si puo' fare a meno di ritenere che il rispetto e la considerazione
di chi ha reso il parere comportino necessariamente che tale atto sia
espressamente esaminato e che (chi) lo ha reso sia messo nelle
condizioni di conoscere le ragioni in virtu' delle quali le Camere si
siano [...] determinate in senso difforme».
Rileva, infine, la difesa della Regione Marche che nel
procedimento di approvazione della legge impugnata non e' rinvenibile
neppure «il minimum che deve caratterizzare, in virtu' del principio
di leale collaborazione, le relazioni tra i soggetti che, a vario
titolo, intervengono in un medesimo ciclo funzionale», cioe'
l'assolvimento degli oneri di mutua informazione.
4.1. - Nel rispetto di quanto sopra le Camere (o almeno quella
che per ultima ha approvato il testo di legge) avrebbero dovuto
formalmente comunicare alla Regione Marche le risultanze dell'esame
del parere da questa formulato e le ragioni per le quali era stato
disatteso, ovvero si doveva fare in modo che la detta Regione potesse
essere resa edotta su quanto sopra indicato tramite la adozione, da
parte del Parlamento di atti formali dotati di un'adeguata
pubblicita'.
In assenza di tutto cio', data la mancanza del «reciproco
rispetto e considerazione» fra organi istituzionali, non puo' -
secondo la ricorrente - non ritenersi violato il principio di leale
collaborazione.
5. - Si e' costituito nel giudizio di legittimita' costituzionale
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dalla Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale della
legge n. 117 del 2009.
5.1. - Afferma la difesa dello Stato, in primo luogo, che la
censura, relativa alla scarsa «valorizzazione» nel corso della
procedura parlamentare del parere reso dalla ricorrente, formulata da
quest'ultima non e' fondata. Infatti, per un verso il dettato
costituzionale si limita a prevedere che siano sentiti i Consigli
regionali, per altro verso il grado di approfondimento del parere e'
difficilmente quantificabile, infine l'espressione «valorizzazione»
e' priva di riferimenti costituzionali.
La resistente difesa contesta, altresi', l'affermazione che il
parere, obbligatorio ma non certo vincolante, non sia stato esaminato
in sede parlamentare: invero, nel corso della discussione sarebbero
riscontrabili specifici riferimenti ad esso ed alle ragioni per le
quali e' stato disatteso.
5.2. - Ma al di la' di cio', ritiene la Avvocatura che la
procedura delineata dall'art. 132 della Costituzione richiede la mera
acquisizione dei pareri dei Consigli regionali e non anche che sia
motivato il superamento del parere contrario al distacco
territoriale. La procedura in esame si e' quindi svolta regolarmente.
Segnala, ancora, la difesa erariale come la giurisprudenza della
Corte abbia evidenziato che l'art. 132 della Costituzione mira a
garantire un ruolo preponderante e fondamentale alle popolazioni
interessate dal fenomeno di distacco-aggregazione, chiarendo che la
collettivita' locale e' l'unico soggetto interessato alla fase
prodromica al procedimento legislativo.
5.3. - Quanto alla dedotta violazione del principio di leale
collaborazione, parte resistente rammenta come, per costante
giurisprudenza della Corte costituzionale, questo non sia invocabile
a proposito dell'esercizio della funzione legislativa.
Viene, infine, osservato dalla costituita difesa che le censure
formulate dalla ricorrente sono infondate anche nel merito,
risultando, dall'esame dei lavori parlamentari, che il parere da
questa reso e' stato superato, essendo state ritenute
(opportunamente, aggiunge la difesa dello Stato) prevalenti le
ragioni che legittimavano il distacco rispetto a quelle, pur
rappresentate nel parere della Regione Marche, ritenute da
quest'ultima a cio' ostative.
6. - Nell'imminenza della pubblica udienza la Regione Marche ha
depositato una ampia memoria illustrativa, volta a confutare le
difese svolte dalla Avvocatura dello Stato.
6.1. - In particolare, la ricorrente, smentita la circostanza
secondo la quale essa si dorrebbe genericamente della mancata
valorizzazione nel merito del parere reso dal locale Consiglio
regionale, osserva, invece, che i termini del suo ricorso sono
riassumibili nelle seguenti premesse e nella conseguente conclusione.
Posto che lo speciale procedimento legislativo previsto dall'art.
132, secondo comma, della Costituzione prevede l'espressione di un
parere obbligatorio, sebbene non vincolante, dei Consigli regionali
interessati alla richiesta; che, secondo la giurisprudenza della
Corte costituzionale, l'acquisizione e l'esame di tale parere deve
avere «sicura incidenza ai fini dell'eventuale approvazione della
legge di modifica territoriale»; che il concetto di leale
collaborazione impone relazioni di reciproco rispetto e
considerazione fra i soggetti istituzionali; a tutto cio' deve
conseguire che il vincolo procedimentale imposto dalla Costituzione
non puo' ritenersi rispettato con la mera richiesta del parere e con
la sua formale acquisizione, essendo, invece, necessario che esso sia
anche effettivamente preso in considerazione in termini «espressi,
sostanziali e compiuti» e che siano rese note all'organo consultivo
le ragioni per le quali il suo parere e' stato disatteso.
Poco importa, prosegue la difesa delle Marche, che alcuni
parlamentari si siano espressi nel corso della discussione della
legge, sugli stessi temi toccati dal parere, come fa rilevate la
difesa dello Stato, posto che cio' non prova ne' la conoscenza del
parere da parte di costoro, ne', tantomeno, da parte delle Camere nel
loro complesso.
6.2. - Riguardo al «presunto obbligo di motivazione» del
legislatore, la Regione, chiarendo il contenuto del suo ricorso,
precisa di non lamentare la violazione di un generico obbligo in tal
senso, ma di dolersi del fatto che, costituendo l'espressione del
parere un atto necessario di interlocuzione istituzionale, essa non
abbia avuto la possibilita' di reperire, in atti parlamentari
ufficiali e pubblici, echi nell'esame del suo parere.
Quanto alla violazione del principio di leale collaborazione la
difesa regionale pone l'accento, onde evidenziare la inapplicabilita'
alla fattispecie della giurisprudenza consolidata della Corte
costituzionale che ne nega l'applicabilita' al procedimento di
formazione delle leggi, sul fatto che in questo caso, essendo la
stessa fonte costituzionale a richiedere una forma di collaborazione
interistituzionale fra Camere e Regioni, e' tale medesima fonte che
postula l'applicabilita' del principio stesso.
6.3. - Riguardo alla dedotta, da parte resistente, infondatezza
delle censure relative al «merito delle scelte politiche fatte con la
legge» censurata, la ricorrente Regione, infine, ribadisce che tale
aspetto non e' in discussione, essendo la censura esclusivamente
riferita ad aspetti formali del procedimento di approvazione della
legge.
Considerato in diritto
1. - La Regione Marche ha sollevato in via principale questione
di legittimita' costituzionale della intera legge 3 agosto 2009, n.
117 (Distacco dei Comuni di Casteldieci, Maiolo, Novafeltria,
Pennabilli, San Leo, Sant'Agata Feltria e Talamello dalla Regione
Marche e loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna, nell'ambito
della Provincia di Rimini, ai sensi dell'articolo 132, secondo comma,
della Costituzione), ritenendola in contrasto con l'art. 132 della
Costituzione nonche' col principio di leale collaborazione che deve
informare i rapporti interistituzionali.
1.1. - La ricorrente, in particolare, denuncia la legge citata -
con la quale, in applicazione del meccanismo legislativo previsto
appunto dall'art. 132, secondo comma, della Costituzione, e' stato
disposto il distacco dei Comuni di Casteldieci, Maiolo, Novafeltria,
Pennabilli, San Leo, Sant'Agata Feltria e Talamello dalla Regione
Marche e la loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna - in
quanto, a suo avviso, nel corso del procedimento parlamentare di
approvazione della legge medesima, il parere, reso in senso contrario
al distacco, emesso dalla Assemblea legislativa della Regione Marche
ai sensi della citata disposizione costituzionale non e' stato
oggetto di sostanziale considerazione risultante da atti ufficiali e
conoscibili, come, invece, avrebbe richiesto l'art. 132 della
Costituzione ed in quanto, nel corso dello stesso procedimento
legislativo, sarebbe stato, altresi', violato il principio di leale
collaborazione, essendo stato il ricordato parere negativo solamente
acquisito agli atti, senza che la Regione che lo ha reso sia stata
posta in condizione di conoscere i motivi che hanno spinto le Camere
a discostarsi da esso, cosi' risultando violate le regole di
reciproco rispetto attraverso le quali devono svolgersi le relazioni
tra i soggetti cui spettano poteri riconosciuti dalla Costituzione.
2. - Deve, preliminarmente, darsi atto della ammissibilita' del
ricorso, ancorche' rivolto nei confronti di un'intera legge e non di
singole disposizioni in essa contenute: infatti, per un verso, il
tipo di censure formulate dalla ricorrente, avendo ad oggetto in
sostanza le modalita' di svolgimento del procedimento di formazione
della legge, involgono il testo normativo nella sua globalita', e,
per altro verso, la assoluta omogeneita' delle disposizioni contenute
nella legge n. 117 del 2009 ne consente, in ogni caso, la complessiva
impugnazione.
2.1. - Sempre in via preliminare, va rilevato che esula dal
presente giudizio la circostanza che la legge censurata sia stata
promulgata facendo uso della formula di promulgazione ordinaria e non
di quella specifica prevista dall'art. 46, terzo comma, della legge
25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), per le leggi
che dispongono una variazione territoriale ai sensi dell'art. 132,
secondo comma, della Costituzione, in quanto la suddetta evenienza,
pur evidenziata dalla Regione nell'ampio ed analitico esame delle
questioni attinenti all'attuazione dell'art. 132 Cost., non e' stata
oggetto di censura.
3. - La questione non e' fondata.
3.1. - Rileva questa Corte che, con riferimento alla asserita
violazione del secondo comma dell'art. 132 della Costituzione, detta
disposizione consente, ove si intenda distaccare uno o piu' Comuni -
o Province - da una Regione onde aggregarli ad un'altra, che cio'
avvenga solo attraverso un procedimento speciale, plurifasico,
aggravato dal previo svolgimento di due adempimenti ulteriori
rispetto a quelli legislativi ordinari. In particolare, e' previsto
che sia dapprima acquisita, tramite l'esperimento di un'apposita
consultazione popolare condotta secondo le forme del referendum, la
approvazione della maggioranza delle popolazioni degli enti
territoriali interessati all'operazione di distacco e di aggregazione
e che, quindi, siano, altresi', «sentiti i Consigli regionali» delle
due Regioni coinvolte dalla operazione.
Con riferimento a tale secondo adempimento, questa Corte ha
chiarito, come piu' volte ricordato dalla stessa ricorrente, che esso
ha la finalita' di consentire la complessiva emersione di tutti gli
interessi locali implicati nella operazione - e, pertanto, non solo
di quelli di cui sono portatori gli abitanti dei Comuni oggetto del
distacco e della conseguente aggregazione, il cui momento di
valorizzazione e' specificamente fornito dalla consultazione
referendaria - e la loro organica valutazione: in tal senso e' stata,
infatti, affermata la «sicura incidenza [...che i predetti pareri...]
avranno [...] ai fini della eventuale approvazione della legge di
modifica territoriale» (sentenza n. 334 del 2004).
Si tratta di una conclusione che viene senz'altro ribadita anche
in questa sede, tenendo peraltro presente il quadro generale,
delineato dalla citata disposizione costituzionale, entro cui i
suddetti pareri si collocano.
3.2. - Al riguardo, e' opportuno sottolineare che, costituendo la
legge impugnata la prima applicazione di quanto previsto dal secondo
comma dell'art. 132 Cost. - tra l'altro nel testo modificato
dall'art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) - la
Commissione affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e
interni della Camera ha ritenuto di approfondire, anche in via
generale, la materia effettuando una apposita indagine conoscitiva
sulle problematiche relative al distacco dei Comuni da una Regione ed
alla loro conseguente aggregazione ad un'altra, giungendo alla
conclusione, secondo le parole di un suo componente, che «in nessun
caso il Parlamento possa essere considerato una sorta di notaio in
questo procedimento, per effetto di una serie di fasi precedenti che
si sono determinate». In realta', secondo quanto e' stato affermato
nel corso dell'indagine e delle relative audizioni, «le Camere del
Parlamento sono chiamate a valutare questa tematica, cosi' come tutte
le altre, alla luce [...] dell'interesse generale, dell'intera
comunita' politica e dell'intera Repubblica».
E' senz'altro rispondente al vero che la difesa della Regione non
contesta che il Parlamento possa disattendere la volonta' della
Regione medesima espressa tramite il parere del suo Consiglio, dato
che pone al centro della questione di costituzionalita' un diverso
aspetto attinente alla assenza, nell'atto legislativo e negli
adempimenti formali che lo hanno accompagnato e seguito, di
valutazioni che esplicitino i motivi della mancata considerazione di
detto parere, si' che, portando alle estreme conseguenze tale
argomentazione, potrebbe addirittura dubitarsi della circostanza che
esso sia stato preso in esame. Cosi' argomentando la ricorrente
giunge, pero', a porre a carico del legislatore nazionale vincoli non
previsti nel normale iter di formazione delle leggi.
3.3. - Questa Corte non ritiene, ne' lo ha ritenuto nella
sentenza n. 334 del 2004, che la «sicura incidenza» che i pareri
espressi dalle Regioni vengono ad avere nell'ambito della procedura
prevista dal secondo comma dell'art. 132 Cost. possa concretizzarsi
nell'esistenza a carico del Parlamento di ulteriori oneri
procedimentali susseguenti alla espressione del parere ed alla sua
acquisizione in sede parlamentare.
La norma costituzionale infatti, l'unica che possa porre dei
vincoli di carattere procedimentale all'operato degli organi
legislativi, non prescrive che, esauritasi la prima delle due fasi in
cui si articola lo speciale procedimento di cui all'art. 132, secondo
comma, della Costituzione (cioe' quella avente ad oggetto la
consultazione referendaria e la espressione del parere dei Consigli
regionali interessati), la seconda fase (quella cioe' che ha inizio
con la presentazione del disegno di legge) si svolga secondo forme
sostanzialmente diverse rispetto a quelle legislative ordinarie.
Richiedere, pertanto, come preteso dalla ricorrente, che gli organi
parlamentari «rendano conoscibili le specifiche ragioni in forza
delle quali ess(i) si siano eventualmente determinat(i) in senso
difforme rispetto ai punti di vista espressi dalle Regioni
interessate», o che abbiano oneri motivazionali, equivarrebbe ad
inserire un ulteriore aggravamento della procedura non richiesto
dalla disposizione che si assume violata.
3.4. - Ne' da quanto precede potrebbe scaturire un vulnus alle
forme di tutela che l'ordinamento appresta alla Regione che si
vedesse, in maniera arbitraria ed in contrasto col parere da essa
espresso, privata o accresciuta di una parte del suo territorio
abituale, posto che la medesima potrebbe (sentenza n. 241 del 2008)
impugnare di fronte a questa Corte la legge attraverso la quale si
realizzasse la modifica territoriale allegandone, ai sensi dell'art.
3 della Costituzione, la eventuale arbitrarieta' sotto la specie
della irragionevolezza, essendo evidente, in questo caso, che il
vizio dedotto, sebbene non direttamente relativo a parametri
attributivi di competenze regionali, ridonderebbe, tuttavia - dato
che verrebbe ad incidere in via immediata sulla estensione
territoriale entro la quale la Regione eserciterebbe la sua potestas,
ampliandone o riducendone l'ambito di applicazione - sulle sue
competenze, cosi rendendo ammissibile, secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, la doglianza formulata da parte della
Regione.
4. - E' opportuno, infine, per completezza, soffermarsi anche su
una argomentazione piu' volte sottolineata dalla ricorrente, vale a
dire il vulnus alla integrale conoscenza dei necessari presupposti
della decisione che i parlamentari stavano per assumere, ed alle
prescrizioni contenute nel secondo comma dell'art. 132 Cost., che
sarebbe stato rappresentato dal mancato inserimento nel cosiddetto
«fascicolo d'Assemblea» dei pareri espressi dai Consigli regionali
interessati. A prescindere dalla circostanza di fatto che l'esame
degli atti parlamentari evidenzia che tali pareri erano ben
conosciuti da coloro che sono intervenuti nel dibattito parlamentare,
che il diverso contenuto dei due pareri e' emerso anche durante lo
svolgimento della citata indagine conoscitiva svoltasi presso la
prima Commissione della Camera e che ad essi fa esplicito riferimento
il parere espresso dalla Commissione parlamentare per le questioni
regionali a conclusione dell'esame della proposta di legge relativa
al distacco dei suddetti comuni dalla Regione Marche e alla loro
aggregazione alla Regione Emilia-Romagna, deve osservarsi che le
modalita' di predisposizione della documentazione relativa ai lavori
delle Commissioni e dell'Aula rientrano pienamente negli interna
corporis delle Assemblee parlamentari e che, quindi, si tratta di
un'indagine relativa ad adempimenti materiali propedeutici
all'espressione del voto che deve ritenersi «assorbita dalla
valutazione circa il corretto svolgimento dei lavori parlamentari,
che solo la Camera e' competente a compiere» (sentenza n. 379 del
1996).
5. - Egualmente infondato e' il motivo di censura svolto sotto il
profilo della violazione del principio di leale collaborazione.
Invero, salva ed impregiudicata la assai dubbia congruita' del
parametro invocato nei confronti di una fattispecie avente ad oggetto
lo svolgimento della funzione legislativa (da ultimo, sentenze n. 247
del 2009, n. 371, n. 222 e n. 159 del 2008), anche ove si aderisse
alla tesi formulata da parte ricorrente, volta a rivendicare, invece,
la pertinenza al caso del parametro costituzionale dedotto, non puo'
non osservarsi che, anche in questa solo astratta ipotesi, la
previsione di un onere di informazione - il cui contenuto formale e
sostanziale non e', peraltro, univocamente chiarito dalla stessa
Regione ricorrente - gravante sulle Camere, in favore del Consiglio
regionale che abbia reso il parere ai sensi dell'art. 132, secondo
comma, della Costituzione, si risolverebbe in un appesantimento della
procedura di approvazione della legge che dispone la variazione
territoriale, non giustificato da alcuna norma di rango
costituzionale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
della legge 3 agosto 2009, n. 117 (Distacco dei Comuni di
Casteldieci, Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant'Agata
Feltria e Talamello dalla Regione Marche e loro aggregazione alla
Regione Emilia-Romagna, nell'ambito della Provincia di Rimini, ai
sensi dell'articolo 132, secondo comma, della Costituzione),
sollevata dalla Regione Marche, in riferimento all'art. 132, secondo
comma, della Costituzione ed al principio di leale collaborazione,
con il ricorso in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2010.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 luglio 2010.
Il direttore della cancelleria: Di Paola