N. 98 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 ottobre 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Provincia di Trento - Azienda provinciale per i servizi sanitari - Competenza del Direttore generale a nominare il direttore sanitario, il direttore amministrativo, il direttore per l'integrazione socio-sanitaria e i responsabili delle articolazioni organizzative aziendali - Prevista cessazione degli incarichi, in ogni caso, novanta giorni dopo la data di assunzione in servizio del nuovo direttore generale - Lamentata decadenza automatica, per cause estranee alle vicende del rapporto di lavoro, di incarichi che non si pongono in diretta collaborazione con l'organo politico - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi di buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione. - Legge della Provincia di Trento 23 luglio 2010, n. 16, art. 28, comma 3. - Costituzione, art. 97. Sanita' pubblica - Norme della Provincia di Trento - Azienda provinciale per i servizi sanitari - Personale sanitario - Procedure concorsuali per l'accesso all'impiego presso l'azienda - Personale amministrativo, professionale e tecnico - Prevista disciplina con regolamenti dell'azienda da adottarsi in conformita' alla legge sul personale della Provincia - Mancato riferimento ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente della tutela della salute. - Legge della Provincia di Trento 23 luglio 2010, n. 16, art. 44, comma 10. - Costituzione, art. 117, comma terzo; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 18; d.P.R. 27 marzo 2001, n. 220; d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483; d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 484. Sanita' pubblica - Salute (tutela della) - Norme della Provincia di Trento - Assistenza sanitaria - Medicine complementari - Istituzione da parte dell'ordine dei medici chirurghi e odontoiatri e dei veterinari, di elenchi dei rispettivi iscritti che esercitano l'agopuntura, la fitoterapia, l'omeopatia e la medicina antroposofica - Previsione che la Giunta, d'intesa con gli ordini professionali, definisca i criteri per l'ammissione all'elenco nonche' i criteri per il riconoscimento dell'attivita' svolta precedentemente - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale nella materia dell'ordinamento civile, nonche' della competenza legislativa statale nelle materie concorrenti delle professioni e della tutela della salute. - Legge della Provincia di Trento 23 luglio 2010, n. 16, art. 48, comma 2, lett. a) e b). - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo; d.lgs.C.P.S. 13 settembre 1946, n. 233, artt. 8, 9, 10 e 11.(GU n.46 del 17-11-2010 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato presso cui e' domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12, contro Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore della Giunta provinciale, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale degli artt. 28, comma 3, 44 comma 10, e 48 della legge provinciale di Trento 23 luglio 2010, n.16, pubblicata nel BUR n. 30 del 27 luglio 2010 della Provincia autonoma di Trento, recante norme in materia di «Tutela della salute nella provincia di Trento» La legge 23 luglio 2010, n. 16 della Provincia di Trento pubblicata nel BUR n. 30 del 27 luglio 2010 della Provincia autonoma di Trento detta disposizioni in materia di «Tutela della salute nella provincia di Trento». La legge provinciale, premesse al capo. I le disposizioni generali in materia di salute, nei successivi capi disciplina le funzioni di governo e partecipazione (capo II ), gli strumenti di programmazione (capo III),il servizio sanitario provinciale (capo IV). Nel capo IV in particolare il legislatore provinciale nella sezione I detta le regole generali sul servizio, nella sezione II (artt. 27-47) disciplina l'azienda provinciale per i servizi sanitari. A. - Piu' precisamente, con l'art. 28 disciplina le funzioni del direttore generale dell'azienda provinciale per i servizi sanitari. Al primo comma stabilisce che «Il direttore generale e' il legale rappresentante dell'azienda; a lui spetta la responsabilita' complessiva della gestione dell'azienda. Al secondo comma prevede i compiti del predetto direttore generale:» fermi restando i compiti attribuiti al consiglio di direzione spettano al direttore generale in particolare: a) l'esercizio delle funzioni di gestione dell'azienda e l'adozione dei relativi provvedimenti, salvo quanto stabilito dal comma 4 e da specifiche disposizioni di legge; b) l'adozione del regolamento previsto dall'art. 37 e del programma di sviluppo strategico. Il terzo comma, in particolare, prevede la competenza del direttore generale «a nominare il direttore sanitario, il direttore amministrativo e il direttore per l'integrazione socio sanitaria e dei responsabili delle articolazioni organizzative aziendali previste dall'art. 31. Questi incarichi in ogni caso cessano novanta giorni dopo la data di assunzione in servizio del nuovo direttore generale». La disposizione dell'art. 28, comma 3, della legge provinciale n. 16 del 23 luglio 2010 sopra riportata appare costituzionalmente illegittima, sotto i profili che verranno ora evidenziati, e pertanto il Governo - giusta delibera del 17 settembre 2010 del Consiglio dei Ministri (che per estratto autentico si produce sub 1) ai sensi dell'art. 127 Cost. la impugna con il presente ricorso per i seguenti M o t i v i 1. - Violazione dell'art. 97 Cost. 1.1. - L'art. 28, comma 3 della normativa in esame prevede che le nomine di direttore amministrativo, di direttore per l'integrazione socio-sanitaria e dei responsabili delle articolazioni organizzative aziendali previste dall'art. 31 della medesima legge, cessano, in ogni caso, novanta giorni dopo la data di assunzione in servizio del nuovo direttore generale. Per i predetti incarichi pubblici dirigenziali la decadenza dal rapporto di lavoro con la Regione e' quindi prevista come automatica e conseguente ad una causa estranea alle vicende del rapporto stesso in quanto avviene non sulla base di valutazioni concernenti i risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute e di funzionamento dei servizi o ancora per una delle altre cause che legittimerebbero la risoluzione per inadempimento del rapporto. Ma la disposizione richiamata dispone l'automatica decadenza di incarichi che non si pongono in diretta collaborazione con l'organo politico. In tal modo l'art. 28, comma 3 eccede allora le competenze regionali e si pone in contrasto con i principi di buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost. Come e' noto infatti e, come e' stato affermato da recenti pronunce della. Corte costituzionale di cui si dira' in seguito, le Asl sono strutture alle quali spetta di erogare l'assistenza, i servizi e le prestazioni sanitarie nell'ambito dei servizi sanitari regionali, assolvono compiti di natura tecnica, che esercitano con la veste giuridica di aziende pubbliche, dotate di autonomia imprenditoriale. In coerenza con tali caratteristiche i direttori generali delle Asl sono nominati tra persone in possesso di specifici requisiti culturali e professionali e sono soggetti a periodiche verifiche di obiettivi e risultati aziendali conseguiti. Il direttore generale della Asl e' qualificato come una figura tecnica-professionale che ha il compito di perseguire nell'adempimento dell'obbligazione di risultato gli obiettivi gestionali e operativi definiti dal piano sanitario regionale, dagli indirizzi della giunta,dal provvedimento di nomina. In questo contesto di relazioni tra il direttore generale e l'amministrazione regionale si inserisce la norma censurata che disciplina il potere del direttore generale di nominare il direttore amministrativo, il direttore sanitario e il direttore per l'integrazione socio-sanitaria e dei responsabili delle articolazioni organizzative aziendali previste dall'art. 31 della medesima legge, incarichi dirigenziali di natura tecnica, non politica, e in particolare prevede che questi ultimi cessano, in ogni caso, novanta giorni dopo la data di assunzione in servizio del nuovo direttore generale. La violazione del principio costituzionale di buon andamento e' evidente ed e' stata ripetutamente affermata dalla Corte costituzionale in analoghe fattispecie, ad esempio nelle sentenze n. 103 e 104 del 2007, in quanto la decadenza automatica dagli incarichi contraddice il modello della distinzione tra politica e amministrazione che salvaguarda, nella figura dei dirigenti, la continuita' dell'azione amministrativa, alla quale e' correlato anche il principio di buon andamento della Pubblica amministrazione. In particolare nella sentenza n. 104 del 2007, emanata con riferimento ad analoghe previsioni contenute nella legge n. 9 del 2005 della Regione Lazio (art. 71, commi 1, 3 e 4, lett. a), la Corte costituzionale ha affermato che «la selezione dei pubblici funzionari non ammette ingerenze di carattere politico» e che 1'«unica eccezione» e' costituita dai diretti collaboratori dell'organo politico, che sono individuati intuito personae, vale a dire con una modalita' che mira a rafforzare la coesione tra l'organo politico regionale e gli organi di vertice dell'apparato burocratico. Il che palesemente e' da escludere a proposito della collaborazione con un soggetto a sua volta tecnico e non politico quale il direttore generale. In sostanza, la Corte ha circoscritto la legittimita' dello spoil system all'effettiva contiguita' organizzativa tra organo politico e dirigente, che si concretizza nel rapporto istituzionale diretto e immediato fra l'organo politico e i dirigenti apicali. Tale contiguita' non e' invece presente nell'art. 28, comma 3, in esame, e da qui l'illegittimita' costituzionale della norma, perche' l'art. 28 non e' volto a preservare il rapporto diretto fra organo politico e organi di vertice dell'apparato burocratico, ma a disciplinare la nomina ad altri pubblici incarichi dirigenziali - per i quali, secondo la citata giurisprudenza costituzionale, la cessazione anticipata dall'incarico puo' avvenire solo a seguito dell'accertamento dei risultati conseguiti e con la garanzia del giusto procedimento. B. - La predetta legge provinciale 23 luglio 2010, n. 16 all'art. 44 dispone in materia di personale. In particolare dopo aver disciplinato il rapporto del personale dipendente e del personale convenzionato al comma 10 dispone che «La Giunta provinciale disciplina con regolamento adottato previo parere della competente commissione permanente del consiglio provinciale,le procedure concorsuali per l'accesso all'impiego del personale sanitario presso l'azienda, nel rispetto dei principi stabiliti dalle leggi statali vigenti in materia. Per il personale amministrativo, professionale e tecnico l'accesso all'impiego presso l'azienda e' disciplinato da regolamenti dell'azienda adottati in conformita' alla legge sul personale della Provincia». L'art. 44, comma 10, nella parte sopra riportata in corsivo appare costituzionalmente illegittimo, sotto i profili che verranno ora evidenziati, e pertanto il Governo - giusta delibera del 17 settembre 2010 del Consiglio dei Ministri (che per estratto autentico si produce sub 1) ai sensi dell'art. 127 Cost. la impugna con il presente ricorso per i seguenti M o t i v i Violazione dell'art. 117, comma 3, Cost. L'art. 44, comma 10 si e' detto prevede che il regolamento disciplinante le procedure concorsuali per l'accesso al rapporto di pubblico impiego presso l'azienda sanitaria del personale amministrativo si deve conformare unicamente alla normativa provinciale in materia. La disposizione eccede dalle competenze provinciali e contrasta con i principi fondamentali riguardanti la tutela della salute attribuiti alla competenza legislativa statale ai sensi dell'art. 117, comma 3. L'art. 117, comma 3 cit. prevede che la tutela della salute e' materia di legislazione concorrente ma espressamente precisa che nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potesta' legislativa «salvo che per la determinazione dei principi fondamentali». La potesta' di disciplinare la salute e' affidata in via concorrente allo Stato ed alle Regioni ma spetta allo Stato disciplinare i principi fondamentali come una entita' organica, dettare cioe' delle norme di tutela che hanno ad oggetto la salute nella sua interezza e nelle singole componenti. Cio' comporta che la disciplina della salute nei suoi principi fondamentali scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, investendo la salute nel suo complesso, e quindi anche in ciascuna sua parte, e costituisce un limite alla disciplina che le Regioni dettano in materia. Nella materia «disciplina della salute» certamente rientra anche la disciplina del reclutamento del personale, poiche' la garanzia della adeguata qualificazione tecnica degli addetti al servizio sanitario costituisce un necessario presidio della salute di coloro che si rivolgono al servizio stesso. Pertanto, nell'emanazione della legge in esame il legislatore provinciale, nell'esercizio della propria competenza legislativa, e' sottoposto al rispetto dei principi fondamentali disciplinati dalla legislazione nazionale, ex art. 117, comma 3, Cost. L'art. 44 in esame, pertanto, omettendo al comma 10 chiaramente qualsiasi richiamo alla legislazione statale in materia, contrasta con i principi fondamentali di cui all'art. 18 del d.lgs. n. 502/1992, che disciplina l'accesso alle qualifiche del personale del Servizio sanitario nazionale (1. Il Governo, con atto regolamentare, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, adegua la vigente disciplina concorsuale del personale del Servizio sanitario nazionale alle norme contenute nel presente decreto ed alle norme del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, in quanto applicabili, prevedendo: a) i requisiti specifici, compresi i limiti di eta', per l'ammissione; b) i titoli valutabili ed i criteri di loro valutazione; c) le prove di esame; d) la composizione delle commissioni esaminatrici; e) le procedure concorsuali; f) le modalita' di nomina dei vincitori; g) le modalita' ed i tempi di utilizzazione delle graduatorie degli idonei)». La materia e' stata ulteriormente regolamentata dai DD.PP.RR. n. 220/2001 e nn. 483 e 484 del 2007, concernenti, rispettivamente, la disciplina concorsuale del personale non dirigenziale del Servizio Sanitario Nazionale, la disciplina concorsuale del personale dirigenziale del medesimo Servizio ed il regolamento per l'accesso agli incarichi dirigenziali apicali. L'insieme di queste fonti, e dei principi da esse desumibili, costituisce quindi un quadro di riferimento imprescindibile anche per la legislazione provinciale, che non puo' assoggettare le procedure concorsuali di ingresso nel servizio sanitario provinciale alla sola legislazione provinciale e ai regolamenti aziendali, senza prevedere che tali fonti debbono conformarsi ai suddetti principi posti a livello statale. C. - Infine con l'art. 48 della legge provinciale in esame la provincia di Trento ha disciplinato le medicine complementari. L'art. 48, riguardante le medicine complementari, dispone come di seguito al comma 1 prevede che, per valorizzare la sicurezza e la qualita' delle prestazioni sanitarie la Provincia promuove l'istituzione da parte dell'ordine dei medici chirurghi e odontoiatri, nonche' dei veterinari, di elenchi dei rispettivi iscritti che esercitano l'agopuntura , la fitoterapia, l'omeopatia e la medicina antroposofica, al comma 2 stabilisce che, qualora detti elenchi vengano istituiti, la Giunta provinciale, d'intesa con gli ordini professionali interessati, definisce, tra l'altro, i criteri per l'ammissione all'elenco dei medici e dei veterinari che praticano le attivita' sopra descritte (lett. a), nonche' i criteri per il riconoscimento dell'attivita' svolta prima dell'entrata in vigore della legge in oggetto (lett. b). Il comma 2, lett. a) e b), dell'art. 48 in esame, appare costituzionalmente illegittimo, sotto i profili che verranno ora evidenziati, e pertanto il Governo - giusta delibera del 17 settembre 2010 del Consiglio dei Ministri (che per estratto autentico si produce sub 1) ai sensi dell'art. 127 Cost. la impugna con il presente ricorso per i seguenti M o t i v i Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett l); violazione dell'art. 117, terzo comma Cost. La disposizione dell'art. 48 che conferisce alla. Giunta provinciale il potere di determinare i criteri per l'ammissione agli dei medici e dei veterinari che praticano le menzionate medicine complementari, incide in primo luogo nella materia dell'«ordinamento civile», riservata alla competenza esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lett. l). Non e' dubitabile che nell'ambito dell'ordinamento civile ricadono gli elenchi dei medici e veterinari che praticano le medicine complementari. L'inclusione del professionista in tali elenchi appare infatti finalizzata, tra l'altro, a determinare le condizioni di validita' del contratto d'opera da questo stipulato con il cliente (essendo invalidi i contratti d'opera stipulati, in materia di professioni regolamentate, con soggetti non iscritti nei relativi albi), e quindi si traduce direttamente in una forma di disciplina di tali contratti.. La disposizione eccede altresi' dalla competenza concorrente attribuita alla provincia in materia di «professioni» e di «tutela della salute». di cui all'art. 117 comma 3. Tale disposizione provinciale contrasta in particolare con la normativa statale, emanata in ambito civilistico in materia di tutela della salute, che attribuisce allo Stato la determinazione dei criteri per l'esercizio delle attivita' mediche, demandando agli ordini professionali con gli artt. 8-11 del d.lgs. C.P.S. n. 233 del 1946, l'individuazione dei criteri per l'iscrizione agli albi professionali. Questa fonte statale detta il principio per cui l'ammissione alle professioni sanitarie e' regolata, attese le evidenti esigenze unitarie ad essa sottese, dallo Stato che ne demanda l'attuazione agli ordini professionali. E' evidente l'invasione di tale ambito operata dalla norma provinciale contenuta nell'art. 48 in entrambi i commi qui impugnati, poiche' la legge provinciale prevede l'istituzione di particolari .sezioni degli albi dei medici e odontoiatri, cosi' regolando tali albi; e attribuisce alla Giunta provinciale la competenza a dettare i criteri di ammissione a tali sezioni e le attivita' connesse e conseguenti all'ammissione, d'intesa con gli ordini professionali interessati, cosi' interferendo con la materia della qualificazione tecnica degli esercenti le professioni sanitarie. Essa contrasta altresi' con il principio, piu' volte ribadito dalla Corte costituzionale (da ultimo con le sentenze nn. 138 e 328 del 2009), secondo il quale la potesta' legislativa regionale nella materia concorrente delle professioni deve rispettare il principio di ordine generale, invalicabile dalla legge, regionale, secondo cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato. In particolare la Corte ha ripetutamente affermato che «la potesta' legislativa regionale nella materia concorrente delle professioni deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realta' regionale. Tale principio, al di la' della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti normativi, si configura infatti quale limite di ordine generale, invalicabile dalla legge regionale» (sentenza n. 138 del 2009, nonche', fra le altre, sentenze n. 57 del 2007, n. 424 del 2006 e n. 153 del 2006). Ha, altresi', precisato che la «istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per la iscrizione in esso hanno gia', di per se', una funzione individuatrice della professione, preclusa alla competenza regionale» (sentenze n. 138 del 2009, n. 93 del 2008, n. 300 del 2007 e n. 355 del 2005). L'art. 48 nei suoi due commi, come appena esposto, regola tutti gli aspetti essenziali dell'istituzione e dell'iscrizione alle sezioni degli albi: esso viola quindi anche l'art. 117, comma 3 Cost. nella parte in cui questo attribuisce alla legislazione concorrente (subordinandola ai principi generali fissati dalla legge statale) la materia delle professioni. Si impone quindi l'annullamento degli artt. 28, comma 3, 44 comma 10, e 48 legge provinciale di Trento 23 luglio 2010, n. 16, pubblicata nel BUR n. 30 del 27 luglio 2010 della Provincia autonoma di Trento recante norme in materia di «Tutela della salute nella provincia di Trento».
P.Q.M. Si chiede che venga dichiarata la illegittimita' costituzionale degli artt. 28, comma 3, 44 comma 10, e 48 della legge provinciale 23 luglio 2010, n.16, pubblicata nel BUR n. 30 del 27 luglio 2010 della Provincia autonoma di Trento, recante norme in materia di «Tutela della salute» . Si producono la norma impugnata e per estratto copia conforme della delibera del Consiglio dei Ministri del 17 settembre 2010 (con allegata relazione) Roma, addi' 24 settembre 2010 L'Avvocato dello Stato: Chiarina Aiello