N. 351 SENTENZA 29 novembre - 3 dicembre 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Indennita' premio di fine servizio per il direttore generale di A.S.L. - Determinazione dei contributi previdenziali sulla base del trattamento economico effettivamente corrisposto per l'incarico conferito, anziche' sullo stipendio spettante (retribuzione «virtuale») per l'ultima prestazione lavorativa effettuata presso l'ente di provenienza - Ritenuta violazione dei principi e criteri direttivi stabiliti dalla legge delega - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, art. 3, commi 2 e 3, che abroga l'art. 3, comma 8, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e aggiunge l'art. 3-bis, comma 11, al medesimo d.lgs. n. 502 del 1992. - Costituzione, art. 76; legge 30 novembre 1998, n. 419, art. 2, comma 1, lett. t).(GU n.49 del 9-12-2010 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI.
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 3, commi 2
e 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), promosso dalla
Corte d'appello di Ancona con ordinanza del 9 aprile 2009, iscritta
al n. 214 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 35, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di costituzione dell'INPDAP e di M.A.L.;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2010 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Dario Marinuzzi per l'INPDAP e Rosaria Russo
Valentini per M.A.L.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 9 aprile 2009, la Corte d'appello di
Ancona ha sollevato, in riferimento all'art. 76 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 2 e 3,
del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), nella parte in
cui, rispettivamente, abroga la disposizione di cui all'art. 3, comma
8, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), ed aggiunge l'art. 3-bis, comma 11, al
medesimo d.lgs. n. 502 del 1992, prevedendo che i contributi
previdenziali - da versarsi da parte dall'amministrazione di
appartenenza del dipendente collocato in aspettativa senza assegni,
in quanto nominato direttore generale di azienda sanitaria locale -
siano calcolati sul trattamento economico corrisposto per l'incarico
conferito.
1.1. - Il giudice a quo e' chiamato a decidere sull'impugnazione
proposta dall'INPDAP (Istituto nazionale di previdenza per i
dipendenti dell'amministrazione pubblica) avverso la sentenza emessa
dal Tribunale di Macerata, in funzione di giudice del lavoro, che ha
condannato l'Istituto a pagare l'importo di 136.374,73 euro oltre
interessi, quale differenza tra la minor somma corrisposta e quella
dovuta a titolo di liquidazione del trattamento di fine servizio, in
favore di M.A.L., gia' dipendente della azienda unita' sanitaria
locale n. 9 di Macerata, successivamente nominato direttore generale
dell'azienda sanitaria locale n. 4 di Terni, infine collocato in
quiescenza con decorrenza 1° ottobre 2002.
Riferisce il rimettente che l'istituto appellante ha articolato
vari motivi di impugnazione, oltre a richiedere l'integrazione
necessaria del contraddittorio nei confronti dell'azienda sanitaria
n. 9 di Macerata, ed ha sollevato eccezione di legittimita'
costituzionale delle disposizioni contenute nell'art. 3, commi 2 e 3,
del d.lgs. n. 229 del 1999, per violazione degli artt. 3 e 76 Cost.
1.2. - Il giudice a quo reputa non sussistente la necessita' di
disporre l'integrazione del contraddittorio nei confronti della
azienda sanitaria locale n. 9 di Macerata, «stante la natura
previdenziale dell'indennita' premio di fine servizio, affermata
dalla giurisprudenza di legittimita' (Corte di cassazione, sez. unite
n. 11329 del 2005)», mentre ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale delle
disposizioni contenute nell'art. 3, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 229
del 1999, in riferimento al solo art. 76 Cost.
1.3. - Il rimettente richiama gli aspetti essenziali della
vicenda in esame, precisando come sia pacifico in atti che
l'appellato, al tempo del collocamento in quiescenza (1° ottobre
2002), si trovasse in aspettativa senza assegni in quanto nominato
direttore generale della azienda unita' sanitaria locale n. 4 di
Terni, in applicazione dell'art. 3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992.
Per tale incarico il trattamento economico onnicomprensivo annuo,
inizialmente stabilito in 200 milioni di lire, era stato elevato, con
decorrenza 1° gennaio 2002, ad euro 132.212,97. La liquidazione del
trattamento di fine servizio era stata attuata dall'INPDAP della
provincia di Macerata in base alle disposizioni della legge 8 marzo
1968, n. 152 (Nuove norme in materia previdenziale per il personale
degli Enti locali), sulla retribuzione che l'appellato avrebbe
continuato a percepire, come lavoratore dipendente dell'azienda
sanitaria di appartenenza, se non fosse stato collocato in
aspettativa senza assegni.
Peraltro, osserva il rimettente, il chiaro disposto dell'art.
3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede che il versamento
dei contributi previdenziali, da parte dell'amministrazione o ente
privato di appartenenza del lavoratore collocato in aspettativa senza
assegni in quanto nominato direttore generale (sanitario o
amministrativo) di asl o azienda ospedaliera, sia commisurato al
trattamento economico effettivamente corrisposto per l'incarico
conferito, e non gia' al trattamento stipendiale del rapporto di
lavoro in stato di quiescenza, ancorche' nel limite del massimale di
cui all'art. 3, comma 7, del decreto legislativo 24 aprile 1997, n.
181 (Attuazione della delega conferita dall'articolo 2, comma 22,
della legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia di regime pensionistico
per gli iscritti all'Istituto nazionale di previdenza per i dirigenti
di aziende industriali), e in tal senso si e' espressa la
giurisprudenza di legittimita' (sono richiamate le sentenze della
Corte di cassazione n. 11925 e n. 12325 del 2008).
Ma le disposizioni con cui e' stata introdotta nell'ordinamento
la censurata previsione contrasterebbero, a parere del giudice a quo,
con i principi e criteri direttivi contenuti nella legge 30 novembre
1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio
sanitario nazionale e per l'adozione di un testo unico in materia di
organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario nazionale.
Modifiche al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502), in particolare con
l'art. 2, comma 1, lettera t), che impegnava il Governo a «rendere
omogenea la disciplina del trattamento assistenziale e previdenziale
dei soggetti nominati direttore generale, direttore amministrativo e
direttore sanitario di azienda, nell'ambito dei trattamenti
assistenziali e previdenziali previsti dalla legislazione vigente,
prevedendo altresi' per i dipendenti privati l'applicazione
dell'articolo 3, comma 8, secondo periodo, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni».
Il rimettente si sofferma sul contenuto della disposizione (oggi
abrogata) di cui al richiamato art. 3, comma 8, del d.lgs. n. 502 del
1992, ove era stabilito, al primo periodo, che per i pubblici
dipendenti la nomina a direttore generale, direttore amministrativo e
direttore sanitario determinasse il collocamento in aspettativa senza
assegni e che il periodo di aspettativa fosse utile ai fini del
trattamento di quiescenza e di previdenza e dell'anzianita' di
servizio, mentre, al secondo periodo, era previsto che «Le
amministrazioni di appartenenza provvedono ad effettuare il
versamento dei relativi contributi, comprensivi delle quote a carico
del dipendente, nonche' dei contributi assistenziali, calcolati sul
trattamento stipendiale spettante al medesimo ed a richiedere il
rimborso del correlativo onere alle unita' sanitarie locali
interessate, le quali procedono al recupero delle quote a carico
dall'interessato».
Ad avviso della Corte d'appello di Ancona, era questa la
disciplina che, in base al criterio di delega, doveva essere estesa
ai dipendenti privati. In essa si faceva chiaramente riferimento, ai
fini del calcolo dei contributi assistenziali e previdenziali, al
trattamento stipendiale spettante al dipendente in aspettativa, e
dunque, inequivocabilmente, al compenso "virtuale" che sarebbe stato
corrisposto dall'amministrazione di appartenenza qualora il
dipendente non fosse stato collocato in aspettativa senza assegni per
assumere l'incarico dirigenziale.
Diversamente, osserva il rimettente, il d.lgs. n. 229 del 1999,
nell'attuare la delega ha proceduto, con l'art. 3, comma 2, ad
abrogare il richiamato art. 3, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992 e
con il successivo comma 3 del medesimo art. 3, ad aggiungere nel
d.lgs. n. 502 del 1992, l'art. 3-bis, comma 11, nel quale e'
stabilito che «La nomina a direttore generale, amministrativo e
sanitario determina per i lavoratori dipendenti il collocamento in
aspettativa senza assegni e il diritto al mantenimento del posto.
L'aspettativa e' concessa entro sessanta giorni dalla richiesta. Il
periodo di aspettativa e' utile ai fini del trattamento di quiescenza
e di previdenza. Le amministrazioni di appartenenza provvedono ad
effettuare il versamento dei contributi previdenziali ed
assistenziali comprensivi delle quote a carico del dipendente,
calcolati sul trattamento economico corrisposto per l'incarico
conferito nei limiti dei massimali di cui all'art. 3, comma 7, del
decreto legislativo 24 aprile 1997, n. 181, e a richiedere il
rimborso di tutto l'onere da esse complessivamente sostenuto
all'unita' sanitaria locale o all'azienda ospedaliera interessata, la
quale procede al recupero della quota a carico dell'interessato».
La disposizione cosi' introdotta, secondo il giudice a quo,
presenterebbe contenuto innovativo nella parte in cui adotta un
criterio diverso - piu' oneroso per l'amministrazione di appartenenza
- rispetto a quello espressamente richiamato dalla legge di
delegazione ai fini della estensione ai dipendenti privati del
trattamento gia' previsto per i dipendenti pubblici.
Il diverso e innovativo criterio di calcolo dell'imponibile
contributivo non troverebbe legittimazione, secondo il rimettente, in
altre disposizioni di legge, quali l'art. 10, comma 2, secondo
periodo, della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in materia
di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale), che ha
previsto l'emanazione di disposizioni correttive e integrative entro
un anno dalla data di entrata in vigore dei decreti attuativi della
legge di delega n. 419 del 1998, e cio' sia in ragione del richiamo
ai principi e criteri contenuti nella delega originaria, sia in
quanto la delega, di cui al comma 1 del medesimo art. 10, non ha
alcuna attinenza con la materia della razionalizzazione del servizio
sanitario nazionale.
Neppure varrebbe a legittimare l'operato del legislatore
delegato, l'esito della valutazione congiunta dei criteri di delega
espressi nell'art. 2, comma 1, lettere t) ed u), della legge n. 419
del 1998, come pure prospettato nel giudizio principale dalla difesa
dell'appellato. In proposito, il rimettente osserva come l'obiettivo
della "omogeneizzazione ai fini retributivi" della dirigenza
sanitaria non possa riguardare il trattamento di fine servizio, al
quale la giurisprudenza di legittimita' riconosce natura
previdenziale e non retributiva (e' richiamata la gia' citata
sentenza della Corte di cassazione, n. 11329 del 2005).
In tal senso, conclude il giudice a quo «si deve dubitare della
legittimita' costituzionale delle predette disposizioni del decreto
delegato n. 229 del 1999 ovvero, in via gradata, si deve dubitare
della legittimita' costituzionale della disposizione di cui al comma
11 dell'art. 3-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502,
nella parte in cui dispone che il versamento dei contributi debba
essere calcolato "...sul trattamento economico corrisposto per
l'incarico conferito..."».
1.4. - Quanto, infine, alla rilevanza della questione, il
rimettente evidenzia come solo in caso di declaratoria di
illegittimita' costituzionale delle disposizioni denunciate, e di
conseguente ripristino della disciplina previgente, contenuta
nell'art. 3, comma 8, secondo periodo, del d.lgs. n. 502 del 1992,
«risulterebbe conforme a legge l'interpretazione dell'INPDAP, cioe'
il calcolo dei contributi previdenziali sul trattamento stipendiale
spettante al dipendente in aspettativa in ragione del rapporto di
lavoro subordinato con l'amministrazione di appartenenza», con la
conseguente possibilita' di accogliere l'appello.
2. - Con atto depositato il 18 settembre 2009, si e' costituito
nel giudizio di legittimita' costituzionale l'INPDAP, appellante nel
procedimento principale, per chiedere l'accoglimento della questione.
La difesa dell'Istituto appellante osserva in primo luogo come
l'indennita' premio di servizio venga corrisposta a favore degli ex
dipendenti degli Enti locali ovvero del Servizio Sanitario Nazionale,
secondo le previsioni della legge n. 152 del 1968, che considera - ai
fini previdenziali - soltanto la retribuzione assoggettata a
contribuzione (in particolare, sono richiamati gli artt. 4 e 11).
Quanto all'indennita' premio di servizio spettante a coloro i
quali, come nella specie, abbiano svolto l'incarico di direttore
generale di asl, la stessa difesa osserva come sia necessario
valutare se esista continuita' tra le posizioni assunte dal
lavoratore, tenuto conto della natura di lavoro autonomo propria del
rapporto che si instaura tra il direttore generale e l'azienda
sanitaria.
Invero, prosegue la difesa dell'Istituto, e in linea generale, il
lavoratore dipendente, sia pubblico sia privato, una volta nominato
direttore generale di una azienda sanitaria locale o azienda
ospedaliera, viene collocato in aspettativa senza assegni dall'ente
di provenienza. Il periodo di aspettativa, in quanto si caratterizza
per la sospensione degli obblighi tipici del rapporto di lavoro, con
ricadute anche sul rapporto giuridico previdenziale (che nel primo
trova il suo presupposto), non dovrebbe risultare "utile" ai fini
previdenziali. Nondimeno, allo scopo di salvaguardare la posizione
previdenziale del lavoratore per tutta la durata dell'aspettativa
senza assegni, l'ordinamento consente di considerare quest'ultima
utile ai fini previdenziali, in alcuni casi condizionatamente al
pagamento di un contributo da riscatto (cosi' per le aspettative non
retribuite per motivi privati del lavoratore).
Cio' posto, l'art. 3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992,
introdotto dal d.lgs. n. 229 del 1999, non si e' limitato ad
estendere l'utilita' del periodo di aspettativa senza assegni al
dipendente privato il quale sia nominato direttore generale
(sanitario o amministrativo) di azienda sanitaria, ma prevede
altresi', con valenza generalizzata, che debba essere assoggettato a
contribuzione l'importo percepito per lo svolgimento dell'incarico
dirigenziale.
La disposizione censurata risulterebbe incoerente rispetto alla
ratio che giustifica la previsione dell'utilita' dei periodi di
aspettativa senza assegni ai fini previdenziali: mentre lo scopo di
quest'ultima e' di evitare soluzioni di continuita' nella posizione
previdenziale del lavoratore, il risultato cui e' giunto il
legislatore delegato e' l'attribuzione di un ingiusto privilegio
attraverso «una riliquidazione del trattamento previdenziale
parametrato, per tutti gli anni di servizio svolti, al ben piu'
vantaggioso compenso percepito solamente nell'ultimo periodo di
lavoro in cui e' stato svolto l'incarico» dirigenziale.
La difesa dell'Istituto prosegue osservando che il rapporto di
lavoro del direttore generale e' qualificato dalla giurisprudenza di
legittimita' come lavoro autonomo (Corte di cassazione, sezioni
unite, sentenza n. 3882 del 1998), distinto da quello di natura
subordinata (presso ente pubblico o datore di lavoro privato) in
essere al momento del collocamento in aspettativa, che solo
giustifica la tutela previdenziale. Cio' che del resto trova
riscontro nella previsione contenuta nell'art. 1, comma 6, del
d.P.C.m. 19 luglio 1995, n. 502, secondo cui «nulla e' dovuto, a
titolo di indennita' di recesso, al direttore generale nei casi di
cessazione dell'incarico per decadenza, mancata conferma, revoca o
risoluzione del contratto nonche' per dimissioni».
Proprio in ragione di tale ricostruzione del sistema - secondo
cui oggetto esclusivo di tutela e' la continuita' della posizione
previdenziale del lavoratore in aspettativa senza assegni -
l'Istituto ha costantemente interpretato l'art. 3-bis, comma 11, del
d.lgs. n. 502 del 1992, nel senso che il versamento contributivo
debba essere effettuato (dall'amministrazione di appartenenza) sulla
retribuzione che il dipendente percepiva all'atto di collocamento in
aspettativa o alla quale avrebbe avuto diritto, secondo la normale
progressione economica all'interno dell'ente, se fosse rimasto in
servizio (e' richiamata l'Informativa INPDAP n. 4 del 15 gennaio
2002).
2.2. - La difesa dell'Istituto appellante osserva come la delega
contenuta nell'art. 2, comma 1, lettera t), della legge n. 419 del
1998 avesse il chiaro scopo di eliminare una «evidente e
ingiustificata discriminazione» in ambito previdenziale tra
lavoratori pubblici, da un lato, e lavoratori privati, dall'altro,
nell'eventualita' di nomina a direttori generali di azienda
sanitaria. L'art. 3, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992 assicurava
solo ai primi l'utilita' ai fini previdenziali del periodo di
aspettativa senza assegni; i lavoratori dipendenti privati potevano
soltanto riscattare tale periodo.
La legge di delega n. 419 del 1998, oltre ad indicare la
finalita' di rendere omogeneo il trattamento previdenziale dei
lavoratori dipendenti, pubblici e privati, nominati ai vertici delle
aziende sanitarie ed ospedaliere, avrebbe anche tracciato in modo
puntuale il cammino da seguire per realizzare la finalita' predetta,
attraverso cioe' l'estensione ai dipendenti privati della previsione
contenuta nell'art. 3, comma 8, secondo periodo, del d.lgs. n. 502
del 1992.
Diversamente, il decreto delegato n. 229 del 1999 avrebbe violato
la delega in duplice senso: dapprima con l'abrogazione - ad opera
dell'art. 3, comma 2 - della previsione che doveva essere estesa, e
successivamente con l'introduzione - ad opera dell'art. 3, comma 3 -
dell'art. 3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992, che ha dettato
una nuova disciplina dei versamenti previdenziali, individuando quale
retribuzione utile a tal fine il compenso percepito per l'incarico
dirigenziale anziche' lo stipendio spettante al momento in cui il
lavoratore e' collocato in aspettativa senza assegni.
2.3. - Dopo aver richiamato numerose pronunzie della Corte
costituzionale in tema di eccesso di delega, la difesa dell'INPDAP
evidenzia come, nel caso oggi sottoposto all'esame della Corte, la
volonta' del legislatore delegante non fosse quella di disciplinare
ex novo, peraltro con costi aggiuntivi e senza copertura finanziaria,
il regime previdenziale applicabile ai lavoratori dipendenti che
vengono nominati direttori generali di aziende sanitarie; nel caso
contrario, la legge di delega non avrebbe richiamato espressamente
l'art. 3, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992.
3. - Con atto depositato il 18 settembre 2009, si e' costituito
nel giudizio incidentale M.A.L., appellato nel procedimento
principale, il quale ha concluso per il rigetto della questione,
riservandosi di esporre le relative argomentazioni con successiva
memoria.
In prossimita' dell'udienza, la difesa dell'appellato depositava
memoria illustrativa nella quale riepilogava i dati riguardanti la
posizione lavorativa del predetto.
3.1. - La difesa della parte privata reputa la questione
infondata, essendo erroneo il presupposto sul quale la Corte
d'appello rimettente ha sviluppato il proprio ragionamento. Secondo
il giudice a quo, infatti, poiche' l'incarico di direttore generale
di azienda sanitaria e' considerato prestazione di opera
professionale da lavoro autonomo, il trattamento stipendiale indicato
nell'art. 3, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992 non poteva riferirsi
agli emolumenti ricevuti per l'attivita' di direttore generale,
bensi' alla retribuzione che il soggetto percepiva da lavoratore
subordinato.
In realta', prosegue la difesa del lavoratore appellato, secondo
l'art. 1, comma 1, lettera d), della legge 23 ottobre 1992, n. 421
(Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanita', di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale), il direttore generale «e' assunto» con
contratto di diritto privato a termine. Cio' non significa
necessariamente che sia un lavoratore autonomo, tanto piu' che quella
stessa legge di delega, all'art. 2, imponeva al Governo di prevedere
l'applicazione del diritto civile a buona parte del pubblico impiego;
ne' la previsione del termine esclude che si tratti di lavoro
dipendente, essendo ammessa anche la "tutela reale" di natura
ripristinatoria, in se' incompatibile con il lavoro autonomo (e'
richiamata l'ordinanza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 3069 del
2007).
In definitiva, percio', la locuzione utilizzata nell'art. 3,
comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992, doveva essere interpretata come
indicativa della retribuzione percepita dal lavoratore per l'incarico
di direttore generale, sicche' il d.lgs. n. 229 del 1999 non sarebbe
sul punto innovativo.
Al contrario, la locuzione predetta fu interpretata dagli
Istituti di assicurazione nel senso che l'INPDAP effettuava il
prelievo contributivo sulla retribuzione virtuale che il pubblico
dipendente avrebbe percepito se non fosse stato posto in aspettativa
senza assegni dall'amministrazione di appartenenza, e l'INPS
effettuava il rimanente prelievo sulla retribuzione percepita in
qualita' di direttore generale (e' richiamata in proposito la
Circolare INPS n. 201 del 17 ottobre 1996). Cio' determinava, tra
l'altro, trattamenti ingiustificatamente differenziati tra soggetti
che esercitavano la medesima attivita', a seconda del compenso
"virtuale" che ciascuno avrebbe ricevuto dall'originario ente di
appartenenza, tenuto conto che nel settore pubblico esistono nove
aree dirigenziali, ciascuna con diverso trattamento economico.
Inoltre, non potendosi calcolare le indennita' correlate alla
effettiva presenza in servizio, la retribuzione virtuale risultava
significativamente ridotta, sicche' i dirigenti venivano collocati a
riposo con un trattamento economico nettamente inferiore a quello che
sarebbe loro spettato se fossero rimasti in servizio effettivo presso
l'ente di appartenenza.
Per i dirigenti provenienti dal settore privato, poi, mancava del
tutto una disciplina riguardante il trattamento previdenziale (e'
richiamata la sentenza della Cassazione n. 12325 del 2008).
I profili di disomogeneita' che discendevano da tale assetto
normativo erano a dir poco eclatanti: cio' avrebbe dovuto portare,
secondo la difesa dell'appellato, a ritenere che la locuzione
trattamento stipendiale, di cui all'art. 3, comma 8, del d.lgs. n.
502 del 1992, dovesse riferirsi a quanto percepito dal lavoratore per
l'incarico di direttore generale (sanitario o amministrativo) di asl
o di aziende ospedaliere.
In questo era intervenuta la legge di delega n. 419 del 1998, che
all'art. 2, lettera t), dava mandato al Governo di procedere in primo
luogo alla omogeneizzazione del trattamento, fissando, come secondo
obiettivo, di estendere ai lavoratori dipendenti privati la copertura
previdenziale.
Secondo la difesa della parte privata, la lettura del criterio di
delega assunta dal rimettente, e prima di esso dalla parte
appellante, sarebbe erroneamente restrittiva, in quanto riduce
all'estensione della previsione contenuta nell'art. 3, comma 8, del
d.lgs. n. 502 del 1992, l'intero, e piu' ampio, obiettivo di rendere
omogeneo il trattamento previdenziale dei soggetti nominati ai
vertici delle aziende sanitarie o ospedaliere, nel quale la
disposizione introdotta dall'avverbio «altresi'» andrebbe intesa come
riferita all'applicazione anche ai dipendenti privati della copertura
previdenziale, essendone costoro fino a quel momento sprovvisti.
3.2. - La difesa dell'appellato evidenzia infine che a partire
dalla entrata in vigore della nuova normativa, vale a dire da circa
dieci anni, l'INPDAP non ne ha mai contestato l'applicazione con
riferimento al trattamento di quiescenza, avendo riscosso
contribuzione piena su tutta la retribuzione percepita dai direttori
generali provenienti dal settore pubblico, mentre con riferimento
all'indennita' premio di servizio lo stesso Istituto ha continuato ad
utilizzare la base di calcolo del trattamento retributivo "virtuale"
(cosi' la Circolare n. 2 del 2000, che distingue tra il trattamento
onnicomprensivo, proprio della pensione, e il trattamento di
indennita' premio di servizio), sul presupposto che l'indennita'
predetta abbia natura di retribuzione differita e non previdenziale,
e cio' in contrasto con la piu' volte richiamata giurisprudenza di
legittimita' che ha ricondotto l'indennita' premio di servizio
nell'ambito dei trattamenti di previdenza e assistenza da calcolarsi,
ai sensi dell'art. 3-bis, comma 11, del d.lgs n. 502 del 1992, sul
trattamento economico effettivamente percepito dal lavoratore.
La parte privata conclude, quindi, per il rigetto della
questione, rappresentando che l'INPDAP ha introitato per dieci anni i
maggiori contributi in virtu' della norma oggi censurata, sicche'
l'accoglimento della tesi propugnata dall'Istituto e fatta propria
dal rimettente finirebbe per ledere l'affidamento di quei soggetti i
quali hanno deciso di accettare l'incarico di direttore generale,
sanitario, amministrativo, di aziende sanitarie o aziende
ospedaliere.
Considerato in diritto
1. - La Corte d'appello di Ancona ha sollevato, in riferimento
all'art. 76 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, commi 2 e 3, del decreto legislativo 19
giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio
sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge 30 novembre
1998, n. 419), nella parte in cui, rispettivamente, abroga la
disposizione di cui all'art. 3, comma 8, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), ed aggiunge l'art. 3-bis, comma 11, al medesimo d.lgs. n. 502
del 1992, prevedendo che i contributi previdenziali - da versarsi da
parte dell'amministrazione di appartenenza del dipendente collocato
in aspettativa senza assegni, in quanto nominato direttore generale
di azienda sanitaria locale - siano calcolati sul trattamento
economico corrisposto per l'incarico conferito. La disposizione
censurata sarebbe in contrasto con l'art. 2, comma 1, lettera t),
della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l'adozione
di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del
Servizio sanitario nazionale. Modifiche al D.Lgs. 30 dicembre 1992 n.
502) e pertanto eccederebbe dai principi e criteri direttivi
stabiliti dal legislatore delegante.
2. - La questione non e' fondata.
2.1. - La legge di delega n. 419 del 1998, intervenendo in
materia di trattamento assistenziale e previdenziale dei soggetti
nominati direttore generale, direttore amministrativo e direttore
sanitario di azienda sanitaria locale, dava mandato al Governo di
«rendere omogenea la disciplina» di tale trattamento, «nell'ambito
dei trattamenti assistenziali e previdenziali previsti dalla
legislazione vigente, prevedendo altresi' per i dipendenti privati
l'applicazione dell'articolo 3, comma 8, secondo periodo, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992 n. 502, e successive modificazioni».
Il d.lgs. n. 229 del 1999, attuativo della delega, ha abrogato il
citato art. 3, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992, sostituendolo con
l'art. 3-bis, comma 11, che cosi' dispone: «La nomina a direttore
generale, amministrativo o sanitario determina per i lavoratori
dipendenti il collocamento in aspettativa senza assegni e il diritto
al mantenimento del posto. L'aspettativa e' concessa entro sessanta
giorni dalla richiesta. Il periodo di aspettativa e' utile ai fini
del trattamento di quiescenza e di previdenza. Le amministrazioni di
appartenenza provvedono ad effettuare il versamento dei contributi
previdenziali e assistenziali comprensivi delle quote a carico del
dipendente, calcolati sul trattamento economico corrisposto per
l'incarico conferito nei limiti dei massimali di cui all'art. 3,
comma 7, del decreto legislativo 24 aprile 1997 n. 181, e a
richiedere il rimborso di tutto l'onere da esse complessivamente
sostenuto all'unita' sanitaria locale o all'azienda ospedaliera
interessata, la quale procede al recupero della quota a carico
dell'interessato».
A sua volta, l'art. 3, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992 cosi'
statuiva: «Per i pubblici dipendenti la nomina a direttore generale,
direttore amministrativo e direttore sanitario determina il
collocamento in aspettativa senza assegni; il periodo di aspettativa
e' utile ai fini del trattamento di quiescenza e di previdenza e
dell'anzianita' di servizio. Le amministrazioni di appartenenza
provvedono ad effettuare il versamento dei relativi contributi,
comprensivi delle quote a carico del dipendente, nonche' dei
contributi assistenziali, calcolati sul trattamento stipendiale
spettante al medesimo ed a richiedere il rimborso del correlativo
onere alle unita' sanitarie locali interessate, le quali procedono al
recupero delle quote a carico dell'interessato. Qualora il direttore
generale, il direttore sanitario ed il direttore amministrativo siano
dipendenti privati sono collocati in aspettativa senza assegni con
diritto al mantenimento del posto».
3. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
giudice a quo si fonda essenzialmente sulla considerazione che il
legislatore delegante avrebbe perseguito l'obiettivo di rendere
omogenea la disciplina del trattamento assistenziale e previdenziale
dei soggetti di cui sopra «attraverso la previsione della estensione
anche ai dipendenti privati della disciplina omogenea del trattamento
assistenziale e previdenziale» gia' prevista per i dipendenti
pubblici e fondata sul «comune presupposto del calcolo
dell'imponibile contributivo sulla base del livello stipendiale del
rapporto di lavoro quiescente con conseguente esclusione del criterio
alternativo del calcolo sulla base dei compensi (da lavoro autonomo)
spettanti per l'incarico di direzione».
Tale argomentazione non e' compatibile con la lettera e con la
ratio della sopra trascritta disposizione contenuta nella legge di
delega.
Quest'ultima infatti rivolge al Governo due distinti criteri
direttivi, che trovano la loro base comune in un unico principio,
consistente nella finalita' di eliminare le differenziazioni di
trattamento assistenziale e previdenziale tra tutti i soggetti che,
pur provenienti da settori diversi, pubblici e privati, si trovino ad
espletare le funzioni di vertice di aziende sanitarie. Nell'ambito di
tale principio a carattere generale, il primo di detti criteri e'
quello di individuare una base comune di calcolo, per evitare il
perpetuarsi delle sperequazioni derivanti dalla diversa provenienza
degli interessati; il secondo e' quello di estendere anche ai
dipendenti privati la "utilita'", ai fini previdenziali, del periodo
trascorso nell'incarico, fino a quel momento prevista per i soli
dipendenti pubblici. Accanto al censurato comma 11 dell'art. 3-bis,
e' stato inserito, inoltre, un comma 12, che estende ulteriormente il
principio dell'unificazione di trattamento previdenziale anche ai
lavoratori autonomi, completando in tal modo l'attuazione del
principio stesso, mediante un terzo criterio direttivo, che non viene
direttamente in considerazione nel presente giudizio, ma tuttavia si
lega strettamente ai primi due.
3.1. - Il dato letterale, che sostiene la corretta lettura,
illustrata al paragrafo precedente, della disposizione della legge di
delega, e' costituito dalla presenza dell'avverbio «altresi'», che
non avrebbe alcun senso se tra omologazione dei trattamenti
previdenziali ed estensione anche ai dipendenti privati
dell'efficacia delle norme dettate per i dipendenti pubblici vi fosse
un rapporto esaustivo tra fine e mezzo, come ritiene invece il
rimettente, che lo considera l'unico mezzo ammesso dalla delega per
realizzare l'omologazione delle tutele previdenziali.
Al legislatore delegato viene prescritto invero di «rendere
omogenei» i trattamenti ed inoltre («altresi'») di estendere gli
stessi, una volta unificati, ai lavoratori privati, allo scopo di
completare il quadro della parificazione della copertura
previdenziale.
Sarebbe stato peraltro in contraddizione con la ratio della
delega, se la omologazione dei trattamenti previdenziali si fosse
limitata ad estendere, puramente e semplicemente, il trattamento
preesistente, fonte di disparita' - dovute alle diverse carriere e
status dei soggetti - anche ai dipendenti privati. Questi ultimi
avrebbero superato la ingiustificata diversificazione rispetto ai
pubblici dipendenti, dovuta all'assenza di contribuzione per la
durata dell' incarico, ma avrebbero condiviso con i primi una
situazione sicuramente non omogenea, in contrasto con il chiaro
indirizzo manifestato dal legislatore delegante.
4. - La delega imponeva al Governo di mantenersi nell'ambito
della legislazione vigente in materia previdenziale. Cio' significa
che non era consentito creare, con il decreto delegato, forme nuove e
diverse di previdenza, sia con riguardo al trattamento di quiescenza,
sia con riferimento all'indennita' premio di servizio. Si deve in
proposito rilevare che nessuna innovazione e' stata introdotta sia
nel metodo di determinazione della pensione, previsto dalle leggi
vigenti per i pubblici dipendenti, sia per il criterio di calcolo
della misura dell'indennita' premio di servizio, che rimane quello
fissato dall'art. 4 della legge 8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in
materia previdenziale per il personale degli Enti locali).
Posto quanto sopra, l'individuazione della base di calcolo nella
retribuzione goduta per l'incarico di direttore generale,
amministrativo e sanitario di azienda sanitaria, e non invece sul
compenso "virtuale" legato all'ultima prestazione lavorativa
effettuata presso l'ente di provenienza, e' stata operata dal
legislatore delegato scegliendo uno dei mezzi possibili per
realizzare quell'unificazione delle tutele imposta dalla legge di
delega.
Ne' varrebbe, a sostegno della tesi dell'eccesso di delega,
rilevare la "specialita'" della disciplina dettata dalla norma
censurata, che si rifletterebbe in un indebito incremento
dell'indennita' premio di servizio, giacche', come ha osservato il
giudice della legittimita', proprio con riguardo alla norma censurata
nel presente giudizio, «il riferimento dell'art. 4 l. n. 152/1968
alla retribuzione dell'ultimo anno di servizio ben consente, in
generale, il computo di aumenti retributivi conseguiti in prossimita'
della cessazione del rapporto di lavoro» (Corte di cassazione,
sentenza n. 11925 del 2008). La normativa speciale, che stabilisce la
permanenza del rapporto di lavoro dipendente, mediante l'aspettativa
senza assegni, e la "utilita'" del periodo trascorso in tale
situazione ai fini assistenziali e previdenziali, e' preesistente al
d.lgs. n. 229 del 1999. Da essa deriva una linea di continuita', ai
fini previdenziali, tra status precedente del soggetto ed incarico
svolto, in regime contrattuale, a tempo determinato.
Il legislatore, sin dalla riforma generale del Servizio sanitario
nazionale del 1992, non ha voluto scoraggiare la disponibilita' di
soggetti dotati di esperienza e professionalita' adeguate ad assumere
i delicati e rilevanti incarichi di dirigenza delle aziende
sanitarie. La norma censurata ha soltanto inteso eliminare la
scissione tra "valore" della prestazione lavorativa attuale, segnato
dal compenso contrattuale contenuto entro i massimali fissati dalla
legge, e misura della contribuzione previdenziale, rapportata ad un
lavoro non attualmente svolto, legato a diverse funzioni e
responsabilita'. In particolare, nel solco della delega, ha voluto
eliminare situazioni di ingiustificata disparita' di trattamento, in
base alle quali per lo stesso lavoro, ed a parita' di retribuzione in
atto percepita, le contribuzioni previdenziali presentavano livelli
anche molto differenziati, la cui divaricazione si manifestava
palesemente irragionevole, al punto da indurre il legislatore
delegante a dare mandato al Governo di «rendere omogenei» i
trattamenti.
Del resto, la norma generale contenuta nell'art. 31 della legge
20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della liberta' e dignita'
dei lavoratori, della liberta' sindacale e dell'attivita' sindacale
nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), che si riferisce
all'aspettativa dei lavoratori chiamati a funzioni pubbliche elettive
o a ricoprire cariche sindacali, pone, al quinto comma, il divieto di
ogni duplicazione contributiva, ritenendo interamente sostitutivo il
trattamento previdenziale previsto in relazione alla carica
ricoperta. In tal caso la contribuzione sara' ovviamente commisurata
all'indennita' percepita per la carica e si riflettera' sul
trattamento previsto «in relazione all'attivita' espletata durante il
periodo di aspettativa».
Per quanto riguarda i dipendenti delle pubbliche amministrazioni
eletti al Parlamento nazionale, al Parlamento europeo e nei Consigli
regionali, essi possono optare per l'indennita' di carica, in luogo
della retribuzione percepita per il lavoro precedente. Anche in tale
ipotesi, la contribuzione sara' reale ed a carico del soggetto
istituzionale, nel cui ambito vengono svolte le funzioni inerenti
alla carica.
Analogamente, i soggetti provenienti dalle pubbliche
amministrazioni, che assumono le cariche di direttore generale,
amministrativo e sanitario di aziende sanitarie sono "coperti", a
fini previdenziali, ai sensi della norma censurata, dai contributi
reali, gravanti sull'ente nell'ambito del quale vengono esercitate le
relative funzioni. La soluzione, individuata dal legislatore
delegato, al problema della omologazione dei trattamenti
previdenziali e assistenziali non e' pertanto eccentrica
nell'ordinamento, giacche' essa tende a comparire tutte le volte in
cui un soggetto svolge temporaneamente funzioni diverse e gli si
attribuisce il diritto a fruire di contribuzioni commisurate alla
retribuzione effettiva in atto percepita, secondo un principio di
tendenziale corrispondenza proporzionale tra entita' della
retribuzione ed entita' della contribuzione, che trova attuazioni
diverse, a seconda della specificita' delle situazioni.
5. - Il principio di cui sopra, peraltro, e' stato per un
decennio accettato dall'INPDAP, che ha regolarmente introitato i
maggiori contributi versati in relazione agli incarichi in oggetto,
che sono entrati, senza contestazioni, nel calcolo del trattamento di
quiescenza. L'accoglimento della presente questione determinerebbe
pertanto un ulteriore squilibrio fra trattamento di quiescenza e
indennita' premio di servizio, che, secondo la consolidata
giurisprudenza di legittimita', ha ugualmente natura previdenziale.
E' appena il caso di aggiungere che il pensionamento, e quindi il
diritto all'indennita' di cui sopra, del lavoratore pubblico
dipendente in costanza dell'incarico esterno e' una evenienza di
fatto, che determina coerenti conseguenze giuridiche ed economiche,
mentre diversa e' la situazione di chi rientri nell'amministrazione
di provenienza, una volta cessato dall'incarico, cui ugualmente si
applica l'art. 4 della legge n. 152 del 1968.
6. - L'intervenuta abrogazione dell'art. 3, comma 8, del d.lgs.
n. 502 del 1992 non e' significativa ai fini della valutazione del
denunciato eccesso di delega. Difatti, il contenuto di tale
disposizione e' stato trasfuso nel nuovo art. 3-bis, comma 11, con
l'unica variante della precisazione della base di calcolo dei
contributi previdenziali, resa necessaria, come s'e' visto, per
adempiere al mandato della legge di delega, di rendere omogenei i
trattamenti.
In definitiva, si deve ritenere che la norma contenuta nell'art.
3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 229 del 1999, non si pone in contrasto
con l'art. 2, comma 1, lettera t), della legge di delega n. 419 del
1998, in quanto, nel rispetto della ratio di quest'ultima, e' il
frutto dell'esercizio della discrezionalita' del legislatore delegato
nell'ambito dei principi e criteri direttivi stabiliti dalla delega,
in coerenza con la giurisprudenza di questa Corte in tema di limiti
posti dall'art. 76 Cost. (ex plurimis, tra le piu' recenti, sentenze
n. 293 del 2010, n. 340 del 2007, n. 426 del 2006 e n. 280 del 2004).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, commi 2 e 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n.
229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale,
a norma dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419),
sollevata, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, dalla Corte
d'appello di Ancona con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2010.
Il Presidente: De Siervo
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 3 dicembre 2010.
Il direttore della cancelleria: Di Paola