Alle pubbliche amministrazioni
di cui all'art.1, comma 2, del
d. lgs. n. 165 del 2011
Premessa.
Con circolari n. 1/2010/DFP/DDI dell'11 marzo 2010 e n.
2/2010/DFP/DDI del 28 settembre 2010 sono state fornite indicazioni
operative relativamente all'avvio del sistema di trasmissione
telematica dei certificati e degli attestati medici per la
giustificazione delle assenze per malattia dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni previsto dall'art. 55-septies del d.lgs. n.
165 del 2001, introdotto dall'art. 69 del decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150. Nelle circolari, al cui contenuto si rinvia,
sono stati dati chiarimenti relativamente al funzionamento generale
del sistema, ai soggetti tenuti alla trasmissione telematica, agli
oneri e vantaggi per i lavoratori, ai tempi di attuazione e alle
sanzioni per l'inosservanza degli obblighi di trasmissione secondo le
nuove modalita'. In particolare, al paragrafo 4 della circolare n. 2,
a proposito delle sanzioni, era stata evidenziata l'esigenza di
monitorare il processo di trasmissione telematica dei certificati,
visto che durante i lavori della commissione di collaudo erano emerse
criticita' organizzative, soprattutto per alcuni settori ed aree
territoriali. Veniva quindi precisato che "... fermo restando
l'obbligo dei medici di continuare a trasmettere i certificati per
via telematica in presenza delle condizioni organizzative e tecniche
che lo rendono possibile, per il periodo transitorio, sino al 31
gennaio 2011, durante il quale le piu' rilevanti criticita' dovranno
essere affrontate, e' opportuno che le Amministrazioni competenti si
astengano dalla contestazione degli addebiti specificamente riferiti
all'adempimento.". Considerato che il predetto termine e' ormai
decorso, si ritiene opportuno fornire ulteriori informazioni ed
indicazioni, tenendo conto anche del fatto che, a partire dal mese di
settembre 2010, e' stato avviato un confronto tra le Amministrazioni
centrali interessate e le Regioni per l'esame ed il superamento delle
criticita' inerenti l'introduzione della nuova procedura, al fine di
accelerare il processo in corso, con l'istituzione presso la
Conferenza Stato - Regioni di un tavolo tecnico congiunto. In questo
ambito sono stati approfonditi - mediante appositi gruppi di lavoro -
gli aspetti normativi, organizzativi e medico-legali della
trasmissione telematica, gli aspetti tecnici di sistema e quelli
giuridico amministrativi per l'applicazione delle sanzioni. I gruppi
hanno concluso i propri lavori a fine gennaio individuando delle
linee operative che sono state valutate, per quanto di competenza,
nell'elaborazione delle indicazioni contenute in questa circolare.
1. La modifica normativa apportata dalla l. n. 183 del 2010 (c.d.
collegato lavoro) al regime del rilascio e della trasmissione dei
certificati di assenza per malattia.
Preliminarmente, e' utile segnalare che l'art. 25 della l. n. 183
del 2010 ha previsto che "Al fine di assicurare un quadro completo
delle assenze per malattia nei settori pubblico e privato, nonche' un
efficace sistema di controllo delle stesse, a decorrere dal 1°
gennaio 2010, in tutti i casi di assenza per malattia dei dipendenti
di datori di lavoro privati, per il rilascio e la trasmissione della
attestazione di malattia si applicano le disposizioni di cui all'
art. 55-septies del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.".
Pertanto, con l'approvazione della menzionata legge, che e' entrata
in vigore il 24 novembre 2010, e' stato uniformato il regime legale
del rilascio e della trasmissione delle certificazioni per il caso di
assenza per malattia per i dipendenti pubblici e per quelli privati,
ivi compresi gli aspetti sanzionatori. Infatti, il citato art. 25 ha
previsto un rinvio generale all'art. 55-septies del d.lgs. n. 165 del
2001.
2. La responsabilita' specifica per violazione della normativa in
materia di trasmissione telematica dei certificati.
Come accennato, con le menzionate circolari n. 1 e 2 sono state
fornite informazioni anche relativamente alle sanzioni previste per
l'inosservanza degli obblighi di trasmissione per via telematica dei
certificati (rispettivamente ai paragrafi 6 e 4). In questa sede
giova ribadire che affinche' si configuri un'ipotesi di illecito
disciplinare devono ricorrere sia l'elemento oggettivo
dell'inosservanza dell'obbligo di trasmissione per via telematica sia
l'elemento soggettivo del dolo o della colpa. Quest'ultimo, in
particolare, e' escluso nei casi di malfunzionamento del sistema
generale, guasti o malfunzionamenti del sistema utilizzato dal
medico, situazioni che debbono essere considerate dalle aziende
sanitarie e dalle altre strutture interessate ai fini dell'esercizio
dell'azione disciplinare. Pertanto, la contestazione dell'addebito
nei confronti del medico dovra' essere effettuata soltanto se dagli
elementi acquisiti in fase istruttoria, anche mediante consultazione
del cruscotto di monitoraggio reso disponibile dal SAC (sistema di
accoglienza centrale), descritto al successivo paragrafo 3, risulti
che non si sono verificate anomalie di funzionamento.
Inoltre, l'applicazione delle sanzioni deve avvenire in base ai
criteri di gradualita' e proporzionalita' secondo le previsioni degli
accordi e contratti collettivi di riferimento. Cio' vale anche nei
casi di reiterazione della condotta illecita, per i quali l'art.
55-septies, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede la sanzione
del licenziamento per il dipendente pubblico e della decadenza dalla
convenzione per il medico convenzionato. In proposito, si rammenta
che la reiterazione e' da intendersi come recidiva ovvero irrogazione
di successive sanzioni a carico di un soggetto gia' sanzionato per la
violazione dell'obbligo di trasmissione telematica dei certificati.
La valutazione circa l'irrogazione delle sanzioni piu' gravi del
licenziamento e della decadenza dalla convenzione va effettuata
tenendo conto dei menzionati criteri di gradualita' e
proporzionalita', in base alle previsioni degli accordi e contratti
collettivi di riferimento, che consentono di modulare la gravita'
della sanzione anche nelle ipotesi di reiterazione. A tal riguardo e'
inoltre opportuno segnalare che i contratti collettivi di riferimento
prevedono delle clausole di salvaguardia nei confronti
dell'incolpato, secondo le quali, decorso un certo periodo di tempo,
non puo' tenersi conto, ai fini di altro procedimento disciplinare,
delle sanzioni disciplinari gia' irrogate (art. 7 CCNL del 6 maggio
2010 per la dirigenza medica e veterinaria, area IV, che prevede il
termine del biennio; art. 30 dell'Accordo collettivo nazionale per la
disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale del 20
gennaio 2005, come modificato dall'Accordo del 27 gennaio 2009, e
art. 27 dell'Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei
rapporti con i medici specialisti ambulatoriali interni del 9
febbraio 2005, come modificato dall'Accordo del 27 maggio 2009, che
prevedono termini anche ancorati alla gravita' dell'infrazione).
Sara', comunque, cura delle Regioni, eventualmente tramite la
Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, e della
Conferenza Stato - Regioni, anche sentendo le rappresentanze dei
medici, adottare gli opportuni provvedimenti per la regolamentazione
degli aspetti procedurali e di dettaglio legati ai procedimenti
disciplinari, al fine di assicurare l'omogeneita' di comportamento
sul territorio nazionale. In tale ambito, particolare attenzione
dovra' essere dedicata alle verifiche tecniche in ordine al
funzionamento della rete e di tutti i supporti hardware e software,
che rappresentano il presupposto per la valutazione della sussistenza
delle condizioni per l'avvio di procedimenti disciplinari e per il
superamento delle criticita' e problemi gia' segnalati dai tavoli
tecnici. Piu' a monte, lo stesso funzionamento del sistema e'
naturalmente condizionato dalla messa a disposizione degli strumenti
tecnici e delle apparecchiature necessari in ogni struttura e
presidio pubblico interessato dal processo, che per la sua attuazione
richiede l'attiva collaborazione ed iniziativa di tutti gli enti
istituzionalmente coinvolti.
Per quanto riguarda i professionisti convenzionati, si potra'
valutare anche in sede di Conferenza delle Regioni e delle Province
Autonome e di Conferenza Stato - Regioni l'opportunita' di integrare
gli Accordi collettivi nazionali vigenti per la definizione di quanto
chiarito al presente paragrafo.
Al fine di agevolare l'applicazione della nuova procedura, le
Regioni possono individuare specifiche strutture o servizi per i
quali ritengono non sussistere, per periodi limitati di tempo, le
condizioni tecniche necessarie all'avvio di procedimenti
disciplinari. Cio' anche per evitare che le procedure di
certificazione possano interferire negativamente con l'attivita'
clinica o determinare un utilizzo inappropriato dei servizi.
Inoltre, allo scopo di perseguire uno sviluppo graduale, armonico e
condiviso, si raccomanda la continuazione delle attivita' del tavolo
tecnico congiunto Amministrazioni centrali - Regioni, con il
coinvolgimento delle rappresentanze dei medici, ai fini della
verifica, del monitoraggio e dell'implementazione delle procedure per
la trasmissione telematica delle certificazioni di malattia,
raccomandando alle Regioni il massimo coinvolgimento delle medesime
rappresentanze li' dove, in sede locale, siano costituite commissioni
tecniche per le stesse finalita'.
Si segnala che non sussiste responsabilita' del medico che redige
un certificato in forma cartacea nelle "aree di esenzione", che sono
state indicate nella circolare n. 2 al paragrafo 2 (per le sezioni:
2.1 "I dipendenti della pubblica amministrazione interessati" e 2.2
"I medici obbligati all'utilizzo del sistema di trasmissione
telematica") sino a quando non sara' comunicato un mutamento della
situazione per interventi di natura tecnica ed organizzativa che
potranno essere effettuati rispetto al sistema vigente.
Per quanto riguarda la trasmissione telematica della certificazione
di malattia dalle strutture di pronto soccorso, le strutture
ospedaliere individuano le soluzioni tecniche e organizzative piu'
idonee a garantirne l'applicabilita', sulla base delle indicazioni
regionali, utilizzando i servizi resi disponibili dal SAC, tra i
quali il sistema WEB, ovvero tramite integrazione dei propri
applicativi con il sistema SAC, in modo che il certificato di
malattia possa essere predisposto e inviato da parte del medico
contestualmente alla compilazione del verbale di pronto soccorso.
Per quanto riguarda i documenti elaborati dagli ospedali al momento
del ricovero e della dimissione, eventualmente con prognosi post
ricovero, le problematiche sono state discusse nell'ambito del
menzionato tavolo congiunto Amministrazioni centrali - Regioni, con
la valutazione di iniziative tecniche ed organizzative necessarie per
la loro gestione nell'ambito del sistema di trasmissione telematica
che saranno implementate nei prossimi mesi con la collaborazione dei
soggetti istituzionali interessati. Pertanto, sino all'attuazione
delle idonee soluzioni, tali documenti continuano ad essere
rilasciati al lavoratore in forma cartacea, ai fini della fruizione
delle agevolazioni previste dalla normativa.
Si chiarisce che in questi casi, come pure nelle aree di esenzione
sopra indicate, le amministrazioni non devono comunicare la ricezione
della documentazione cartacea, in luogo del certificato telematico,
all'azienda sanitaria competente.
3. Cruscotto di monitoraggio reso disponibile dal S.A.C.
Il sistema di accoglienza centrale (SAC) rende disponibile per le
regioni, le aziende sanitarie e le altre strutture interessate, un
apposito cruscotto di monitoraggio del sistema, che consente di
acquisire informazioni circa il tasso di utilizzo del sistema
(certificati inviati e servizi utilizzati), nonche' informazioni
puntuali circa eventuali disservizi (rallentamenti e/o blocchi)
registrati dal sistema SAC stesso.
Il cruscotto di monitoraggio rende anche disponibili servizi per i
medici, per segnalare eventuali malfunzionamenti non riguardanti
direttamente il sistema SAC, quali ad esempio, mancanza di
connettivita', malfunzionamenti del proprio PC, malfunzionamenti del
call center telefonico per l'invio dei certificati, e per acquisire
informazioni circa eventuali disservizi (rallentamenti e/o blocchi)
registrati dal sistema SAC stesso.
Il cruscotto di monitoraggio rende infine disponibili anche servizi
per le aziende sanitarie per inviare al SAC le informazioni relative
ai certificati cartacei rilasciati dai propri medici e comunicati dai
datori di lavoro pubblici, cosi' come previsto dalla Circolare
1/2010/DFP/DDI dell'11 marzo 2010, paragrafo 6 "Le amministrazioni
che, in qualita' di datori di lavoro, abbiano conoscenza della
violazione delle norme relative alla trasmissione telematica dei
certificati di malattia e, senza corrispondente trasmissione
telematica da parte dell'Inps, ricevano dal dipendente un attestato
di malattia in forma cartacea, sono tenute a segnalare tale anomalia
alla ASL di riferimento entro 48 ore dal ricevimento dello stesso,
inviando apposita comunicazione alla casella di posta elettronica
certificata dell'Azienda di riferimento del medico".
Combinando queste informazioni con le informazioni circa i
certificati cartacei ricevuti dall'INPS, che saranno comunicate
automaticamente dall'Istituto al SAC, il cruscotto di monitoraggio
fornira' quindi anche indicazioni circa il numero di certificati
cartacei rilasciati da un medico in un dato periodo. Tali
informazioni sono comunque da assumersi quale indicazione indiretta
di comportamento, in quanto non comprensiva dei dati relativi ai
certificati cartacei rilasciati dai medici a lavoratori del settore
privato non indennizzati dall'INPS.
4. Ulteriori servizi resi disponibili ai medici prescrittori
Come segnalato con le precedenti circolari, oltre ai servizi
informatici, il medico ha la possibilita' di utilizzare il servizio
telefonico basato su un risponditore automatico reso disponibile dal
SAC al numero 800 013 577. Tale servizio e' considerato di secondo
livello, per ovviare a problemi di invio tramite il sistema web o
problemi di accesso alla rete internet. Si chiarisce che il medico ha
la possibilita' di redigere il certificato in forma cartacea nel caso
in cui i tempi richiesti dal risponditore automatico, in situazioni
contingenti, confliggano con il dovere primario di assolvere gli
obblighi assistenziali.
Raccomandazioni finali
Si invitano le Amministrazioni destinatarie della presente
circolare a voler portare a conoscenza il contenuto della stessa ai
propri dipendenti.
Si chiede inoltre al Ministero della salute, alle Regioni e
Province autonome, alle Aziende sanitarie e agli Ordini professionali
di riferimento di volerne dare diffusione presso gli esercenti la
professione medica.
Sara' cura dei Dipartimenti della funzione pubblica, per la
digitalizzazione della pubblica amministrazione e l'innovazione
tecnologica e delle altre Amministrazioni competenti comunicare nel
prosieguo ulteriori informazioni.
Roma, 23 febbraio 2011
Il Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione
Brunetta
Registrato alla Corte dei conti il 28 aprile 2011
Ministeri istituzionali - Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 9, foglio n. 351