Ricorso della Regione del Veneto, in persona del Presidente della
Giunta regionale dott. Luca Zaia, autorizzato mediante  deliberazione
della  Giunta  stessa  n.  1046  del  12  luglio   2011   (all.   1),
rappresentata e difesa,  come  da  procura  speciale  a  margine  del
presente atto, dagli avv.ti  Bruno  Barel  di  Treviso,  Ezio  Zanon,
Coordinatore dell'Avvocatura regionale, e Luigi Manzi di Roma, presso
quest'ultimo domiciliata in Roma,  via  F.  Confalonieri  n.  5,  fax
06.3211370          posta           elettronica           certificata
luigimanzi@ordineavvocatiroma.org; 
    Contro il Presidente del consiglio dei ministri, rappresentato  e
difeso dall'Avvocatura generale  dello  Stato,  presso  la  quale  e'
domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi n. 12; 
    Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale: 
        per violazione degli artt. 76, 114, 117, 118, 119, 120  della
Costituzione; 
        dell'art. 1 del decreto legislativo 23 maggio  2011,  n.  79,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 6 giugno 2011, n.  129,  S.O.  n.
139, e degli articoli 1, 2, 3, 8, 9, 10, 11 comma 1, 12, 13, 14,  15,
16, 18, 19, 21, 68, 69 dell'Allegato I al decreto legislativo stesso. 
 
                           Fatto e diritto 
 
    Il decreto legislativo 23 maggio 2011, n.  79,  pubblicato  nella
Gazzetta Ufficiale n. 129 del 6 giugno 2011, suppl. ord. n.  139,  ha
contenuti plurimi ed eterogenei. 
    Con l'articolo 1 ha approvato l'Allegato 1, contenente il «Codice
della  normativa  statale  in  tema  di  ordinamento  e  mercato  del
turismo», mentre con  l'articolo  2  ha  apportato  modificazioni  al
decreto legislativo 6 settembre 2005, n, 206,  «in  attuazione  della
direttiva 2008/1221/CE, relativa  ai  contratti  di  multiproprieta',
contratti relativi ai prodotti  per  le  vacanze  di  lungo  termine,
contratti di rivendita e di scambio». 
    Del decreto legislativo n.79 del 2011 si impugna in  questa  sede
l'articolo 1, approvativo dell'Allegato 1, e quindi il  Codice  della
normativa statale in  tema  di  ordinamento  e  mercato  del  turismo
contenuto nell'Allegato 1, nel suo insieme,  ed  altresi'  di  alcune
specifiche disposizioni del Codice per ulteriori distinti profili. 
    Il  ricorso  e'  proposto  a   salvaguardia   delle   prerogative
costituzionali della Regione del Veneto in materia di turismo. 
    Che la materia del turismo dal 2001, con la riforma del Titolo  V
della Costituzione, rientri nella competenza residuale delle  Regioni
a statuto ordinario, ai sensi  dell'art.  117,  comma  4,  Cost.,  e'
assunto condiviso e sancito da costante giurisprudenza costituzionale
(sentenze nn. 90 e 214 del 2006, n. 94 del 2008,  nn.  13  e  76  del
2009). 
    Eventuali interventi legislativi statali possono ancora  incidere
sulla materia del turismo soltanto indirettamente  o  settorialmente:
essi  infatti  devono  trovare  legittimazione  nell'esercizio  delle
competenze  statali  esclusive  nelle  cc.dd.  «materie  trasversali»
individuate dall'art. 117, comma 2, Cost., oppure - secondo  la  piu'
recente giurisprudenza costituzionale - nel  disposto  dell'art.  118
Cost.,  quando  lo   Stato,   in   applicazione   dei   principi   di
sussidiarieta',  differenziazione  e  adeguatezza,   avochi   a   se'
l'esercizio di determinate funzioni  amministrative  per  esigenze  e
interessi  unitari  e  conseguentemente  sorga   la   necessita'   di
organizzarne  e  disciplinarne  l'esercizio  con   atti   legislativi
(sentenze nn. 88 e 339 del 2007, n. 214 del 2006). 
    Resta invece  precluso  allo  Stato  il  potere  di  emanare  una
«legge-quadro» -  ovvero,  un  «Codice»  -  in  materia  di  turismo,
contenente norme  di  principio  (ed  eventualmente  anche  norme  di
dettaglio  cedevoli),  come  era   accaduto   prima   della   riforma
costituzionale nel quadro del riparto di  competenze,  prima  con  la
legge statale 17 maggio 1983, n. 217 «Legge-quadro per  il  turismo»,
piu' di recente, con la legge 29 marzo 2001, n.135, di riforma  della
legislazione nazionale in materia di turismo. 
    Spetta dunque  alle  Regioni,  dal  2001,  disciplinare  in  modo
organico la materia del turismo, come ha fatto la Regione del  Veneto
con la 1.r. n. 33 del 2002. 
    Ciononostante, lo Stato non ha ancora provveduto  all'abrogazione
esplicita dei decreti  legislativi  nn.  300  e  303  del  1999,  che
attribuiscono   all'amministrazione   centrale   dello   Stato    (in
particolare al Ministero  delle  attivita'  produttive)  funzioni  di
rilevante portata nel settore del turismo; ne'  ha  attivato  con  le
Regioni il confronto, pur sollecitato, sulla legge-quadro statale sul
turismo 29 marzo 2001, n. 135, per ricercare una  condivisione  sulle
parti da abrogare e su quelle  da  mantenere  in  vita.  Tutto  cio',
nonostante l'ormai risalente abrogazione della legge  istitutiva  del
Ministero del turismo 31 luglio 1959, n. 617,  con  d.P.R.  5  giugno
1993, n. 175, a seguito del referendum popolare  abrogativo  svoltosi
il 18 aprile 1993. 
    Ora, col decreto legislativo n. 79 del 2011, lo Stato e per  esso
il Governo ha adottato un ampio testo normativo (69 articoli), che si
autoqualifica  come  «Codice  della  normativa  statale  in  tema  di
ordinamento e mercato del turismo», il quale, accanto a  disposizioni
riconducibili  a  competenze  esclusive  statali  (disciplina   delle
professioni, ordinamento civile), ne contiene molte altre che pongono
una minuta disciplina di aspetti rilevanti della materia del turismo,
come  la  disciplina  delle  strutture  turistico-ricettive  e  delle
agenzie di viaggio. Il Codice viene  cosi'  ad  interferire  in  modo
assai incisivo con la competenza esclusiva della Regione  del  Veneto
nella materia del turismo e in particolare con  la  1.r.  n.  33  del
2002, che ha definito  in  modo  organico  ed  ormai  consolidato  la
regolamentazione di un settore che riveste importanza prioritaria per
l'economia del Veneto. 
    Il decreto legislativo n. 79 del 2011,  nella  parte  in  cui  ha
introdotto il Codice statale del turismo, e' stato emanato in assenza
di corrispondente delega legislativa, o comunque in violazione  delle
delega legislativa sulla quale dichiara  di  fondarsi  (articolo  14,
commi 14, 15, 18, della legge 28 novembre 2005, n. 246, correntemente
indicata come «taglia-leggi»).  In  ogni  caso  viola  la  competenza
esclusiva regionale in materia di turismo, esorbitando dai limiti nei
quali sono consentiti  allo  Stato  dall'art.  118  Cost.  interventi
legislativi in materia di turismo. 
    Le  considerazioni  che  seguono  saranno  rivolte  anzitutto  ad
illustrare la natura ed i limiti  della  delega  legislativa  cui  fa
riferimento il Governo, per dimostrare la sua estraneita'  al  potere
legislativo   concretamente   esercitato   e   conseguentemente    la
illegittimita' costituzionale dell'intero Codice  e  dell'articolo  1
del decreto legislativo n. 79 del 2009 che ha approvato l'Allegato  1
contenente il Codice stesso. 
    Per la denegata ipotesi che sia ravvisabile coerenza fra  decreto
legislativo e legge di delega, si formula istanza alla Corte  perche'
sollevi  innanzi  a  se   questione   incidentale   di   legittimita'
costituzionale delle pertinenti disposizioni della legge delega. 
    Si esporranno poi ulteriori  censure,  per  profili  particolari,
avverso talune specifiche disposizioni  del  Codice,  e  di  riflesso
dell'art. 1 del  decreto  legislativo  n.  79  del  2009  approvativo
dell'Allegato 1, in parte qua. 
    La delega legislativa alla quale si richiama (sia  nella  rubrica
che  nelle  premesse)  il  decreto  n.  79  del  2011   relativamente
all'approvazione  del  Codice  statale  del  turismo,  e'   contenuta
nell'art. 14 «Semplificazione della legislazione» della legge n.  246
del  2005.  Si  tratta  di  una  normativa,  in  seguito  piu'  volte
novellata, che e'  complessa  nella  sua  formulazione  e  nella  sua
interpretazione, tanto per la stratificazione degli interventi quanto
per  la  difficolta'  di  dare  seguito  concreto  al  programma   di
semplificazione della legislazione. 
    L'art. 14, nel testo originario,  prevedeva  che  entro  24  mesi
dalla sua entrata in vigore il Governo provvedesse all'individuazione
delle disposizioni legislative  vigenti,  trasmettendo  una  apposita
relazione finale (comma  12),  e  che  entro  i  successivi  24  mesi
venissero individuate con appositi  decreti  legislativi,  secondo  i
principi  e   criteri   appositamente   indicati,   le   disposizioni
legislative, anteriori  al  1°  gennaio  1970,  di  cui  si  riteneva
indispensabile la permanenza in vigore (comma 14). 
    Veniva precisato che «i decreti legislativi di cui  al  comma  14
provvedono altresi' alla semplificazione o al riassetto della materia
che ne e oggetto, nei rispetto dei principi e  criteri  direttivi  di
cui all'art. 20 della legge n. 59 del 1997» (comma 15) e che, decorso
il termine di 24 mesi previsto dal comma  14,  erano  da  considerare
abrogate tutte le disposizioni legislative anteriori al  1970  (comma
16:  c.d.  effetto  «ghigliottina»,  ora  disciplinato,   a   seguito
dell'abrogazione del comma 16, dai commi ter e  quater  dell'art.  4,
comma 1, legge 18 giugno 2009, n. 69). 
    Infine, il comma 18 prevedeva che, entro due anni dalla  data  di
entrata in vigore dei decreti di cui al  comma  14  «e  nel  rispetto
degli stessi principi e criteri direttivi» potessero  essere  emanate
con uno  o  piu'  decreti  legislativi  «disposizioni  integrative  o
correttive». 
    In sintesi,  il  procedimento  di  semplificazione  normativa  si
articolava in tre fasi: la prima, nel biennio dall'entrata in  vigore
della legge, volta alla ricognizione delle  disposizioni  legislative
statali vigenti; la seconda, nel biennio  successivo,  dedicata  alla
identificazione delle disposizioni da  mantenere  in  vigore  e  alle
attivita' di  semplificazione  o  riordino  del  materiale  normativo
raccolto;  la  terza,  eventuale,  nel  biennio  dall'emanazione  dei
decreti,  volta  all'emanazione   di   disposizioni   integrative   o
correttive (dei predetti decreti), nel rispetto degli stessi  criteri
e principi. 
    Tale  disciplina  originaria  dell'art.  14  ha  subito  ripetute
modifiche nel corso del tempo, ispirate chiaramente dalla volonta' di
venire incontro alle difficolta' obiettive incontrate nell'attuazione
del programma. In particolare, e' stato integralmente  sostituito  il
comma 18 (ad opera dell'art. 13 legge n. 15 del 2009), introdotto  il
comma 18-bis (dall'art. 4, comma 1, lett. d, legge n. 69 del 2009) e,
ancora, il comma 14-bis (dall'art. 4, comma 1, lett. a), legge n.  69
del 2009). 
    Secondo il nuovo testo del  comma  18,  possono  essere  emanate,
entro due anni dall'entrata in vigore dei decreti legislativi di  cui
al comma 14, «disposizioni integrative, di  riassetto  o  correttive,
esclusivamente nel rispetto dei principi o criteri direttivi  di  cui
al comma 15 e previo parere della Commissione di cui  al  comma  19».
Per il nuovo comma 18-bis, strettamente connesso al precedente  comma
18, entro un anno dall'entrata in vigore dei decreti  legislativi  di
riassetto possono essere emanate, con uno o piu' decreti legislativi,
«disposizioni  integrative  o   correttive   dei   medesimi   decreti
legislativi». Al nuovo comma 14-bis si precisa poi che «Nelle materie
appartenenti alla legislazione regionale, le  disposizioni  normative
statali, che restano in vigore ai sensi  dell'articolo  1,  comma  2,
della legge 5 giugno 2003,  n.  131,  continuano  ad  applicarsi,  in
ciascuna regione, fino alla data di entrata in vigore delle  relative
disposizioni regionali». 
    Cosi' ricostruito brevemente il quadro normativo di  riferimento,
occorre  individuare  l'esatta  portata  del  comma  18   nel   testo
novellato, in quanto esso e'  stato  assunto  a  base  giuridica  dal
decreto legislativo n. 79 del 2011. 
    La disposizione ha dato adito ad  un  dubbio  interpretativo:  se
possa  ritenersi  consentito  l'esercizio  dei  poteri  di  riassetto
normativo in via  autonoma,  rispetto  all'esercizio  del  potere  di
individuazione delle disposizioni anteriori al 1970 «salvate»,  e  se
siffatto potere possa eventualmente essere esercitato  per  la  prima
volta nel biennio successivo all'emanazione dei  decreti  legislativi
di identificazione della disciplina destinata a permanere in vigore. 
    In effetti, una lettura  coordinata  delle  diverse  disposizioni
richiamate da' motivo di ritenere che il  legislatore  abbia  inteso,
dapprima,  conseguire  -  mediante   i   decreti   «salva-leggi»   di
individuazione e riordino delle disposizioni legislative anteriori al
1970 mantenute in vigore - un  primo  assestamento  della  disciplina
statale  sopravvissuta,  ordinata  per  settori   o   materie;   poi,
permettere  un  ulteriore  intervento  integrativo,  correttivo,   di
riassetto definitivo; con la conseguenza che i decreti  previsti  dal
comma 18 non potrebbero che completare  un'opera  di  riassetto  gia'
iniziata coi precedenti decreti, mentre sarebbe precluso  l'esercizio
dei poteri di riassetto normativo, in  via  autonoma,  per  la  prima
volta nel biennio successivo all'emanazione  di  decreti  legislativi
«salva-leggi»  che  si  siano  limitati   all'identificazione   della
disciplina anteriore al 1970 mantenuta in vigore. 
    Diverso e' l'orientamento interpretativo espresso  dal  Consiglio
di Stato (Adunanza a Sezioni riunite Prima e Normativa del 13 gennaio
2010 - parere n. 802/2010 del 2 marzo 2010), che ha  invece  ritenuto
sostanzialmente prorogata la possibilita' di esercizio  della  delega
per il (solo) riassetto, fino al termine indicato nel nuovo comma 18. 
    Il Consiglio di Stato, tuttavia, in tanto ha ritenuto che  questo
parere non trovi ostacolo con riferimento ai principi che  presiedono
alla delega legislativa, in quanto si  ritenga  che  l'oggetto  della
delega resti immutato:  esso  e'  e  deve  rimanere  quello  previsto
dall'art. 14, comma 15, cioe' il riassetto della materia oggetto  dei
decreti legislativi di cui al comma  14:  «Si  evidenzia,  in  questa
prospettiva, il legame che unisce la fase di riassetto, da  compiersi
ai sensi del nuovo comma 18, con la fase, in  precedenza  svolta,  di
identificazione della disciplina da mantenere in vigore.  L'opera  di
riassetto puo', infatti, essere realizzata per  la  prima  volta  nel
biennio di cui all'art. 14, comma 18, ma e' comunque  sequenzialmente
collegata  con  l'attivita'  svolta   nelle   fasi   precedenti.   Le
disposizioni contenute  nel  decreto  che  indica  le  norme  statali
destinate a rimanere in vigore costituiscono, pertanto, non  il  solo
ambito materiale, ma il punto di partenza dal quale prendere le mosse
per la complessiva opera  di  riassetto.  La  disciplina  legislativa
anteriore al 1° gennaio 1970, mantenuta in vita, e'  stata  sottratta
all'effetto abrogativo in vista della opera di riassetto; opera  che,
articolata  per  ambiti  materiali  o   settori   omogenei,   secondo
l'esperienza maturata con riferimento all'art. 20 della legge  n.  59
del  1997,  suppone  un  intervento  sulla  disciplina  statale  gia'
sottratta  all'effetto  abrogativo,  ma  esige  un  intervento  sulla
disciplina successiva, che, ricadente nello stesso ambito materiale o
nello stesso settore omogeneo  della  disciplina  mantenuta  m  vita,
deve, appunto, essere oggetto di  riordino.  E',  dunque,  a  partire
dalle disposizioni legislative statali identificate con il decreto di
cui all'art. 14, comma 14, della legge n.  246  del  2005,  che  puo'
prendere le mosse l'opera di riassetto normativo di cui  al'art.  14,
comma 18, con la determinazione delle materie e dei settori  omogenei
cui fanno riferimento le norme salvate, e con la considerazione delle
disposizioni legislative  successive  che,  con  riferimento  a  tali
ambiti materiali, devono costituire oggetto di riordino». 
    Nel medesimo parere il Consiglio di Stato  ha  altresi'  rilevato
che i criteri in base ai quali  deve  essere  effettuata  l'opera  di
riassetto prevista dal comma 18 sono quelli enunciati dal  comma  15,
ossia i criteri indicati dall'art. 20 legge n. 59 del 1997, cosicche'
l'opera di riassetto si traduce  nella  «semplificazione  e  riordino
della normativa»  (Ad.  Gen.  25  ottobre  2004,  n.  2/04),  implica
l'esercizio di poteri innovativi dell'ordinamento al fine di comporre
in testo normativo unitario le molteplici disposizioni vigenti  nella
materia,  modificandole   nella   misura   strettamente   necessaria,
adeguandole   alla   disciplina   internazionale    e    comunitaria,
organizzandole in un quadro nuovo (Corte cost., sentenza n.  170  del
2007; Cons. Stato, Sez. Normativa, 21 maggio 2007, n. 2024/07). 
    In sintesi, anche a voler ritenere - col Consiglio di Stato - che
il potere delegato di provvedere al riassetto possa essere esercitato
per la prima volta (non gia' con i decreti «salva-leggi» previsti dal
comma 14 bensi' solo) con i successivi decreti previsti dal novellato
comma 18, resta indubbio che l'oggetto della delega non muta e  resta
definito  dai  ridetti  decreti   «salva-leggi»,   fatte   salve   le
innovazioni strettamente necessarie per semplificare  e  ordinare  le
disposizioni  originarie  e  se  del  caso  coordinarle   con   norme
sopravvenute (e percio' anch'esse gia' in vigore) e conformarle  agli
obblighi internazionali e comunitari. 
    L'individuazione di questo limite al potere legislativo delegato,
nel contesto di un'interpretazione estensiva del comma 18, e' d'altra
parte  indispensabile  per  rendere  la  complessiva  lettura   della
disposizione costituzionalmente conforme, in quanto solo quel  limite
consente di escludere che il novellato comma 18 finisca con  l'essere
una delega «in bianco» al Governo. Esso consente  altresi'  di  porre
rimedio alla divergenza dei decreti «salva-leggi» limitati alla  mera
individuazione delle disposizioni «salvate», con i principi e criteri
direttivi stabiliti da quella stessa disposizione (spec.  alle  lett.
d), e), f) del comma  14)  che  richiedevano  anche  un'attivita'  di
organizzazione in modo  coerente  per  settori  omogenei  o  materia.
Soltanto un'interpretazione che faccia  salva  la  continuita'  e  la
correlazione fra comma 18 e commi 14 e 15 consente di giustificare la
tesi secondo la quale il legislatore avrebbe concesso al Governo  una
proroga temporale della deroga originaria, ossia un periodo di  tempo
piu' adeguato per completare l'opera cosi' come delineata  dal  comma
14. 
    In  ogni  caso,  poi,  il  riordino  della  legislazione  statale
«salvata» avrebbe consentito, nelle materie di competenza  regionale,
un intervento  normativo  statale  «cedevole»,  cosi'  come  ribadito
dall'art. 14, comma 14-bis. 
    Dopo avere ricostruito il significato e  la  portata  del  quadro
normativo preso a riferimento, non resta che verificare ora  se  alla
delega cosi'  correttamente  intesa  si  sia  conformato  il  decreto
legislativo n. 79  del  2009  relativamente  al  Codice  statale  del
turismo. 
    La delega disposta dai commi 14 e 15 e' scaduta  il  16  dicembre
2009. Entro tale data e' stato emanato, per quanto rileva  in  questa
sede, solo il decreto legislativo n. 179 del 2009, in vigore  dal  15
dicembre 2009. E' costituito da un unico articolo con  due  allegati,
consistenti  in  due  elenchi  cronologici  di  atti  legislativi  da
mantenere  in  vigore:  precisamente,  2.375  atti   legislativi   da
sottrarre  alla  c.d.  «ghigliottina   taglia-leggi»   e   861   atti
legislativi da sottrarre all'abrogazione  disposta  dall'art.  2  del
decreto-legge n. 200 del 2008 (convertito in legge con legge n. 9 del
2009). Il decreto legislativo n. 179 del 2009 si e' dunque limitato a
individuare  -  elencare  -  gli  atti  legislativi  «salvati»  dalla
«ghigliottina»,  senza  peraltro  provvedere  contestualmente  -   in
conformita' ai principi e criteri  direttivi  fissati  dal  comma  14
dell'art. 14 - alla semplificazione e al riordino delle  disposizioni
per materia o settori omogenei. 
    Nel biennio successivo, previsto dal nuovo testo del comma 18, e'
stato emanato dal Governo il decreto legislativo n. 79 del 2011 ed e'
stato approvato il nuovo Codice  statale  del  turismo.  Il  Governo,
lungi dall'incentrare il Codice sul  riordino  e  la  semplificazione
delle disposizioni anteriori al 1970 «salvate» dalla  «ghigliottina»,
ha  effettuato  un  intervento  legislativo  radicalmente  innovativo
rispetto al passato, di portata generale, tutt'altro che connotato da
«cedevolezza» pur in presenza di una materia di competenza regionale,
strutturato in 69 articoli che, fin  dall'intitolazione  prescelta  -
«Codice» del turismo - configurano sostanzialmente  una  nuova  legge
statale,  estesa  a  larga  parte  della  materia  del  turismo,  con
disposizioni sia di principio che di dettaglio che vanno ad  occupare
ampi spazi di regolazione gia' presidiati  dalla  legislazione  della
Regione Veneto specificamente emanata  per  la  materia  del  turismo
(1.r. n. 33 del 2002). 
    D'altra parte, ove ci si fosse attenuti alla delega, ben poco  ci
sarebbe stato da individuare e riordinare, nella legislazione statale
del turismo anteriore al 1970, poiche' tale operazione era gia' stata
compiuta dalla legge statale 17 maggio 1983, n. 217 «Legge-quadro per
il turismo»,  che  aveva  riordinato  organicamente  la  materia.  In
particolare, erano stai abrogati il r.d.l. 18 gennaio 1937,  n.  975,
sulla classificazione degli alberghi e delle pensioni,  il  r.d.l.  6
giugno 1939, n. 1111, sulla disciplina degli affittacamere, il r.d.l.
23 novembre 1936, n. 2523 di disciplina delle agenzie  di  viaggio  e
turismo, il r.d.l. 18 giugno 1937, n. 448 di disciplina delle  guide,
corrieri ed interpreti. In particolare, relativamente alla disciplina
delle  strutture  ricettive,  delle  agenzie  di  viaggio   e   delle
professioni turistiche,  che  costituisce  la  parte  principale  del
Codice, neppure esistevano disposizioni legislative statali anteriori
al 1970 «salvate» e percio' suscettibili di essere riordinate. 
    D'altra  parte,  che  il  Governo  abbia  inteso  effettuare   un
intervento legislativo innovativo e di portata  generale,  stabile  e
non «cedevole», attribuendo alla delega disposta dall'art.  14  legge
n. 206 del 2005 una portata innovativa amplissima e  in  nessun  modo
correlata  con  le  disposizioni  legislative   anteriori   al   1970
«salvate», e' reso palese dal tenore degli artt. 1 e 2 del Codice. 
    L'art. 1  definisce  l'ambito  di  applicazione  del  Codice  nei
termini seguenti: «Il presente codice  reca,  nei  limiti  consentiti
dalla  competenza  statale,  norme  necessarie  all'esercizio   delle
funzioni amministrative in materia  di  turismo  ed  altre  norme  in
materia riportabili  alle  competenze  dello  Stato,  provvedendo  al
riordino, al  coordinamento  e  all'integrazione  delle  disposizioni
legislative   statali   vigenti,   nel   rispetto    dell'ordinamento
dell'Unione europea e delle attribuzioni delle regioni e  degli  enti
locali». L'art. 2, recante «Principi sulla produzione del diritto  in
materia turistica», fonda l'intervento legislativo statale in materia
di turismo sulla sussistenza delle «seguenti  esigenze  di  carattere
unitario: a) valorizzazione, sviluppo  e  competitivita',  a  livello
interno ed internazionale, del settore turistico  quale  fondamentale
risorsa del Paese; b) riordino e unitarieta'  dell'offerta  turistica
italiana». 
    Il Governo ha dunque ritenuto, a prescindere dal  riordino  delle
disposizioni anteriori al 1970  «salvate»  dalla  «ghigliottina»,  di
effettuare un intervento legislativo innovativo e di portata generale
nella  materia  del  turismo,  di   avocare   allo   Stato   funzioni
amministrative  propriamente  regionali  e  locali  sulla   base   di
generiche esigenze di carattere  unitario  e  corrispondentemente  di
disciplinare legislativamente l'organizzazione e l'esercizio di dette
funzioni, in deroga alla  competenza  residuale  regionale  stabilita
dall'art.  117,  comma  4,  Cost.  e  in  contrasto  con  la  vigente
legislazione regionale sul turismo. 
    Ritiene pertanto la Regione del Veneto che il decreto legislativo
n.79 del 2011, e segnatamente il  Codice  statale  del  turismo,  sia
stato emanato - quale che sia l'interpretazione dell'art.  14,  comma
18, legge n. 256 del 2005 ritenuta  corretta  -  al  di  fuori  della
portata e dei limiti propri della delega legislativa,  e  percio'  in
violazione  dell'art.  76  Cost.,  con  lesione   delle   prerogative
regionali in materia di turismo riconosciute dall'art. 117, comma  4,
Cost. e del principio di leale  collaborazione  posto  dall'art.  120
Cost. 
    Resta da aggiungere, per l'eventualita',  qui  denegata,  che  la
delega legislativa stabilita dall'art. 14 legge n. 256 del 2005 possa
essere interpretata nel senso che comprenda anche i poteri  di  fatto
esercitati dal Governo col decreto n. 79 del  2011  relativamente  al
Codice  statale  del  turismo,  che  cio'  comporterebbe  allora   la
illegittimita'   costituzionale    derivata    del    decreto,    per
illegittimita' delle norme statali  che  hanno  disposto  la  delega,
segnatamente dell'art. 14, comma 18 in relazione ai commi  14  e  15,
legge n. 206 del 2005. In questa ipotesi, si ritiene - e  si  formula
istanza in tal senso - che  l'ecc.ma  Corte  costituzionale  dovrebbe
sollevare innanzi  a  se'  questione  incidentale  di  illegittimita'
costituzionale delle norme di delega, per violazione degli artt.  76,
117, comma 4, 118 e 120 Cost. 
    Si sarebbe infatti in presenza di una delega legislativa priva di
delimitazione di oggetto,  principi  e  criteri  direttivi,  e,  allo
stesso  tempo,  di  un  intervento  legislativo  statale  in  materia
riservata  alla  competenza  esclusiva  delle  Regioni,  affidato  al
legislatore delegato e al di fuori dei  presupposti  di  applicazione
dell'art. 118 Cost. 
    I principi di sussidiarieta' e adeguatezza, in base ai  quali  e'
possibile l'attrazione della funzione normativa dal livello regionale
a quello statale, in tanto giustificano una deroga al normale riparto
delle competenze fra  Stato  e  Regioni  stabilito  in  via  generale
dall'art. 117 Cost. in quanto «la valutazione dell'interesse pubblico
sottostante all'assunzione di  funzioni  regionali,  da  parte  dello
Stato, sia proporzionata, assistita da ragionevolezza alla stregua di
uno  scrutinio  stretto  di  costituzionalita'  e  sia  previsto   un
coinvolgimento delle Regioni interessate» (sentenze n. 206 del  2009,
n. 339 del 2007, nn. 383, 285, 270, 242 del 2005, n. 6 del  2004,  n.
303 del  2003).  Inoltre,  ove  si  sia  in  presenza  di  competenza
regionale  esclusiva,  «al  fine  di  assicurare  l'emersione   degli
interessi intestati dalla Costituzione  all'autonomia  regionale,  la
legge  statale  deve  garantire  la  riespansione   delle   capacita'
decisionali della Regione interessata, per  mezzo  di  una  paritaria
codeterminazione  dell'atto,  non  superabile  per   mezzo   di   una
iniziativa unilaterale di una delle parti» (sentenze n. 383 del 2005,
n. 278 del 2010, n. 303 del 2003). Occorrerebbe dunque  un'intesa  di
natura inequivocabilmente «forte» (sentenza n. 6 del 2004) che  porti
ad una volonta' comune per raccordare la  materia  del  turismo  agli
obiettivi dello sviluppo economico. 
    Nel  caso  di  specie,  nessuno  di  questi  criteri   e'   stato
rispettato. L'art. 2, comma 2, del Codice rende anzi palese che si e'
inteso operare un'avocazione allo Stato  di  competenza  legislativa,
prima e piuttosto che amministrativa, cosi'  invertendo  la  corretta
prospettiva delineata dall'art. 118 Cost., e per di piu'  che  si  e'
inteso farlo in termini assolutamente generici e di portata generale.
Le prospettate esigenze di carattere unitario sono  espresse  infatti
in termini assolutamente vaghi,  con  riferimento  a  valorizzazione,
sviluppo e competitivita' del  settore  turistico,  anche  a  livello
interno oltre che internazionale, e all'offerta turistica italiana in
genere. In effetti, i contenuti del Codice si estendono ad una minuta
disciplina  di   strutture   ricettive   ed   agenzie   di   viaggio,
appropriandosi cosi' dei principali contenuti  propri  della  materia
del turismo, fin qui disciplinati dalla legislazione regionale. 
    Tanto meno puo' dirsi rispettato il principio  di  coinvolgimento
delle Regioni interessate, in  un  quadro  di  leale  collaborazione,
mediante un'effettiva intesa che  raccolga  il  comune  consenso.  Il
decreto legislativo n. 79 del 2011 e' stato emanato senza  che  fosse
stata raggiunta alcuna intesa con le Regioni in  sede  di  Conferenza
unificata;  anzi,  in  quella  sede  erano  gia'   stati   ampiamente
manifestati motivati dubbi di legittimita' costituzionale del decreto
legislativo  preannunciato  (all.  2  -  verbale   della   Conferenza
unificata del 18 novembre 2010). 
    Conferma   le   conclusioni   raggiunte   anche   la    specifica
giurisprudenza  costituzionale  formatasi  in  materia  del   turismo
(sentenze n. 214 del 2006, n, 88 del 2007, n. 76 del 2009),  ove  per
un verso  si  prendono  in  considerazione  disposizioni  legislative
statali relative a misure specifiche e puntuali, per altro  verso  si
contempera l'incisivita' delle misure con la  ritenuta  essenzialita'
dello  strumento  dell'intesa   fra   le   Parti   nella   Conferenza
Stato-Regioni,  per  dare   concretezza   al   principio   di   leale
collaborazione  ed  evitare  cosi'  un'abnorme   compressione   della
competenza legislativa residuale delle Regioni in  spregio  dell'art.
117, comma 4, Cost. 
    Passiamo  ora  ad  illustrare   alcuni   ulteriori   profili   di
illegittimita' costituzionale relativi ad specifiche disposizioni del
Codice, ferme restando le  censure  fin  qui  esposte  che  investono
l'intero Codice  in  tutte  le  sue  disposizioni.  Le  censure  sono
riferite per brevita' a singole  disposizioni  del  Codice,  ma  deve
intendersi che esse sono estese al contempo all'art.  1  del  decreto
legislativo n. 79 del 2011 approvativo dell'Allegato 1  e  quindi  di
ciascuna delle disposizioni contenute nel Codice. 
Sugli artt. 1 e 2 del Codice. 
    Gli articoli 1 e 2 del Codice manifestano la volonta' del Governo
di adottare una legislazione innovativa ed  organica  in  materia  di
turismo, senza la previsione di una necessaria intesa con le Regioni,
che pure sono titolari  di  competenza  legislativa  esclusiva  nella
medesima materia. Violano pertanto gli artt. 117, comma 4, 118 e  120
Cost. 
    In  particolare,  l'art.  2,  comma   2,   del   Codice   dispone
un'avocazione di competenza  legislativa  a  favore  dello  Stato  di
portata generale, stante  la  generalita'  e  indeterminatezza  delle
esigenze unitarie ivi indicate, in violazione degli artt. 117,  comma
4, 118, comma 1, e 120 Cost..  La  genericita'  di  formulazione  del
comma 2 («a) valorizzazione, sviluppo  e  competitivita',  a  livello
interno ed internazionale del settore  turistico...  b)  riordino  ed
unitarieta' dell'offerta turistica  italiana...»)  lascia  spazio  ad
interventi legislativi ed amministrativi  estesi  all'intera  materia
del turismo. 
    Dal  canto  suo,  l'art.  2,   comma   3,   del   Codice   tratta
dell'attribuzione delle  funzioni  amministrative  «esercitate  dallo
Stato di cui ai commi 1 e 2». Il dettato letterale e'  manifestamente
equivoco, dato che i commi 1  e  2  non  si  riferiscono  a  funzioni
amministrative bensi' a competenze legislative. Ove il comma 3 sia da
interpretare nel senso che includa tutte le  funzioni  amministrative
genericamente   riconducibili    all'esercizio    delle    competenze
legislative indicate ai commi precedenti,  e  segnatamente  a  quelle
ricondotte dal comma 2 a vaghe esigenze  di  carattere  unitario,  la
disposizione presenta ulteriori specifici profili  di  illegittimita'
costituzionale. Si  determina  infatti  una  amplissima  compressione
anche sul versante  amministrativo  della  competenza  delle  Regioni
nella materia del turismo, senza che sussistano le condizioni  minime
per l'avocazione  allo  Stato  sulla  base  dell'art.  118  Cost.  in
violazione altresi'  del  principio  di  leale  collaborazione  Manca
infatti  una  prioritaria   rigorosa   indicazione   delle   funzioni
amministrative   che   necessiterebbero    di    essere    esercitate
unitariamente  a  livello  statale,  in  relazione  alle   quali   si
giustificherebbe  poi  una   disciplina   legislativa   statale.   Al
contrario, viene cosi'  a  determinarsi  una  indebita  avocazione  -
legislativa e di riflesso amministrativa  -  di  carattere  generale,
tale da svuotare la competenza legislativa esclusiva delle Regioni in
materia di turismo. 
Sull'articolo 3, comma 1, del Codice. 
    L'art. 3, comma 1, del Codice prevede che  «lo  Stato  assicur(i)
che le persone con disabilita'  motorie,  sensoriali  e  intellettive
passano  fruire  dell'offerta  turistica  in  modo  completo   e   in
autonomia, ricevendo servizi al medesimo livello  di  qualita'  degli
altri fruitori senza aggravi del prezzo». 
    Si avocano cosi' allo Stato,  con  una  disposizione  di  portata
generale, tutte le funzioni amministrative  volte  ad  assicurare  ai
disabili la piena ed autonoma fruizione dei servizi turistici.  Manca
per contro sia l'individuazione di funzioni specifiche, come pure  un
giudizio rigoroso  di  adeguatezza-sussidiarieta'  volto  a  motivare
circa le ragioni per le quali le Regioni  sarebbero  inadeguate  allo
svolgimento  di  quelle  stesse  funzioni  amministrative.  Si  viola
pertanto il disposto dell'art. 118, comma 1, Cost. 
Sugli articoli 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16 del Codice. 
    Il Codice al Titolo III, sotto la rubrica «Mercato del  turismo»,
disciplina  in  modo  generale  e  dettagliato  tutte  le   strutture
turistico-ricettive.  Precisamente,  nel   Capo   I   dedicato   alle
«Strutture ricettive  e  altre  forme  di  ricettivita'»  provvede  a
classificarle in modo analitico (artt. 8-9) riservando allo Stato  la
«classificazione standard qualitativi»  fino  all'istituzione  di  un
rating assimilabile alle  stelle  (art.  10  par.  3);  analogamente,
riserva il  Capo  II  alla  classificazione  delle  «Altre  strutture
ricettive», rispettivamente  extralberghiere  (art.  12),  all'aperto
(art. 13), di mero supporto (art. 14); infine, inserisce nel Capo III
«Disposizioni  comuni  per   le   strutture   turistico   ricettive»,
riservando allo Stato la fissazione di standard minimi nazionali  dei
servizi e delle dotazioni  per  la  classificazione  delle  strutture
ricettive (art. 15), disponendo la semplificazione degli  adempimenti
amministrativi (art. 16) e l'applicazione della  speciale  disciplina
dello sportello unico (art. 16). 
    Per questa parte, il Codice interviene a disciplinare la  materia
gia' regolata nella Regione del Veneto dalla 1.r. 4 novembre 2002, n.
33 «Testo unico delle leggi regionali in materia  di  turismo»  negli
articoli da 22 a 43. 
    Questa minuta disciplina  statale  non  trova  legittimazione  in
nessuna  delle  competenze   legislative   esclusive   dello   Stato,
riguardando la materia del turismo che e' riservata  alla  competenza
residuale regionale. Ne'  essa  appare  giustificabile  alla  stregua
della   possibile   avocazione   di   funzioni   amministrative    in
sussidiarieta', ai sensi dell'art. 118 Cost.  Infatti,  relativamente
alle   funzioni   amministrative   menzionate    nel    Codice,    di
classificazione delle strutture turistico ricettive (art.  13,  comma
8), di rilascio della licenza di esercizio (art. 8,  comma  2)  e  di
ricevimento e controllo della SCIA (art. 16), non e' prevista  alcuna
avocazione ad autorita' amministrative statali, di talche' viene meno
ogni  giustificazione  per  un  intervento  legislativo  statale   di
organizzazione e  disciplina  del  loro  esercizio  in  funzione  del
principio di legalita'. Traspare invece la volonta'  del  legislatore
statale di avocare a se' la mera competenza legislativa, mediante  la
quale disciplinare in sostituzione delle Regioni la parte  principale
della materia del turismo. 
    Tutto cio' configura dunque violazione degli artt. 117, comma  4,
118 e 120 Cost. 
    Inoltre, in quanto la definizione di attivita' ricettiva e' volta
a specificare quali attivita' accessorie sono comprese nella  licenza
di esercizio (quali la  fornitura  di  generi  di  varia  natura,  la
somministrazione di alimenti e bevande), si profila una lesione delle
competenze regionali oltre che in materia di turismo anche in materia
di commercio, sempre in violazione dell'art. 117, comma 4, Cost. 
Sull'articolo 11, comma 1, del Codice. 
    L'art. 11 del Codice, relativo  alla  «Pubblicita'  dei  prezzi»,
dispone al  comma  1  che  i  prezzi  dei  servizi  sono  liberamente
determinati dai singoli operatori turistici, «fatto  salvo  l'obbligo
di comunicare i prezzi praticati secondo  quanto  disciplinato  dalle
regioni e dalle province autonome di Trento e Bolzano». 
    In questo modo il legislatore  statale  impone  alle  Regioni  di
disciplinare l'obbligo dei singoli operatori turistici di  comunicare
i prezzi liberamente praticati,  sul  presupposto  implicito  che  le
Regioni dispongano del potere di emanare disposizioni  legislative  o
regolamentari in materia di prezzi delle strutture ricettive. 
    Per  contro,  cio'  contrasta  con  il  riparto   di   competenze
legislative stabilito  dall'art.  117  Cost.,  ove  si  riserva  alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la  materia  dei  prezzi
delle strutture ricettive, come  e'  stato  riconosciuto  da  codesta
Corte con le sentenze n. 188 e n. 370 del 1992, sull'assunto  che  il
tema esulasse dalla materia del turismo  e  rientrasse  in  una  piu'
generale competenza statale attinente al «complesso  delle  strutture
commerciali». 
    Atteso che l'art. 11, comma 1, del Codice  non  solo  postula  ma
addirittura impone alle regioni un intervento normativo sul tema,  vi
si ravvisa la violazione dell'art. 117, commi 2 e 4, Cost. 
Sugli articoli 18, 19 e 21 del Codice. 
    Il Titolo IV  del  Codice  riguarda  le  «Agenzie  di  viaggio  e
turismo». Nel Capo I dedicato a «Agenzie e organizzatori  di  viaggi»
si opera la «Definizione» o  classificazione  degli  operatori  (art.
18), si pone l'obbligo di assicurazione (art. 19),  si  riserva  allo
Stato la fissazione dei requisiti professionali dei direttori tecnici
(art. 20), si dispongono misure di semplificazione amministrativa col
ricorso alla SCIA (art. 21). 
    Anche in questa parte (escluso l'art. 20), il Codice interviene a
disciplinare la materia gia' regolata nella Regione Veneto dalla 1.r.
4 novembre 2002, n. 33 «Testo unico delle leggi regionali in  materia
di turismo» agli articoli da 62 a 81. 
    Neppure  questa  minuta  disciplina  statale  delle  agenzie   di
viaggio,  e  l'imposizione  dell'applicazione  della  SCIA  anche  ai
relativi procedimenti amministrativi, trova legittimazione in  alcuna
delle  competenze  legislative  esclusive  dello  Stato,   rientrando
interamente nella competenza residuale regionale. 
    Ne'  essa  e'  giustificabile  alla  stregua  dell'avocazione  di
funzioni amministrative in sussidiarieta',  ai  sensi  dell'art.  118
Cost. Infatti, il Titolo IV, Capo I, del Codice non individua  alcuna
funzione amministrativa da avocare allo Stato, di talche' viene  meno
ogni giustificazione per un intervento legislativo statale, legittimo
solo  in  quanto  provveda  alla  disciplina  dell'organizzazione  ed
esercizio  di  funzioni  amministrative  avocate,  in  funzione   del
principio di legalita'. Traspare invece la volonta'  del  legislatore
statale di avocare a se' la mera competenza legislativa, mediante  la
quale disciplinare in sostituzione delle Regioni la parte  principale
della materia del turismo. 
    Tutto cio' configura dunque violazione degli artt. 117, comma  4,
118 e 120 Cost. 
Sugli articoli 68 e 69 del Codice. 
    L'art. 68 del Codice, recante la rubrica «Assistenza al turista»,
prevede l'istituzione di un servizio di assistenza al turista,  anche
attraverso call center, e di uno sportello del turista, a cura (dello
Stato  e  per  esso)  del  Dipartimento  per   lo   sviluppo   e   la
competitivita' del turismo. 
    Inoltre, l'art. 68 e l'art. 69 del Codice,  intitolato  «Gestione
dei reclami», istituiscono e disciplinano una procedura  di  gestione
reclami, affidata anch'essa (allo Stato e per esso)  al  Dipartimento
per lo sviluppo e la competitivita' del turismo. 
    Singolare  e'  la  procedura  e  «gestione»  dei  reclami   cosi'
istituita. L'art. 93, par. 3, dispone che il  Dipartimento  comunichi
l'esito dell'attivita' istruttoria  svolta  a  seguito  del  reclamo,
senza pero' indicare  quali  tipi  di  provvedimento  possano  essere
adottati. Vi e' percio' assoluta indeterminatezza  quanto  al  potere
demandato alla  pubblica  amministrazione  e  al  contempo  si  rende
impossibile  verificare   la   sussistenza   delle   condizioni   per
l'avocazione  allo  Stato  di  funzioni  amministrative  in  via   di
sussidiarieta', ai sensi dell'art. 118 Cost. e nel rispetto dell'art.
120 Cost. 
    Con  riferimento  agli  eventuali  provvedimenti  sanzionatori  a
carico dell'impresa o dell'operatore turistico, atteso che il  Codice
all'art. 69, comma 4, ne rinvia la definizione ad un regolamento,  si
configura altresi' violazione del principio di legalita'  e  comunque
del disposto dell'art. 117, comma 6, Cost., che riserva allo Stato la
potesta'  regolamentare  nelle  sole  materie   di   sua   competenza
esclusiva, tra le quali, non rientra il turismo. 
    Ne' e' previsto alcun coinvolgimento delle Regioni nella gestione
dei reclami, in violazione  del  principio  di  leale  collaborazione
stabilito dall'art. 120 Cost. 
    L'attribuzione di  un  ruolo  diretto  e  di  nuove  funzioni  al
Dipartimento per lo sviluppo e la competitivita' del  turismo,  ossia
ad una struttura amministrativa governativa, nonostante l'abrogazione
della legge istitutiva del Ministero del turismo 31 luglio  1959,  n.
617, ad opera del d.P.R.  5  giugno  1993,  n.  175,  a  seguito  del
referendum popolare abrogativo svoltosi il 18 aprile 1993,  rende  se
possibile ancora piu' evidente la generale finalita' del  Governo  di
riappropriarsi di competenze e funzioni nella  materia  del  turismo,
nonostante   la   scelta   contraria   compiuta    dal    legislatore
costituzionale. 

 
                               P.Q.M. 
 
    Chiede che l'ecc.ma Corte  costituzionale  voglia  accogliere  il
ricorso, dichiarando la illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79, approvativo  dell'Allegato
1 recante il Codice della normativa statale in terna di ordinamento e
mercato del turismo, relativamente all'intero Codice, o  quanto  meno
agli articoli 1, 2, 3, 8, 9, 10, 11 comma 1, 12, 13, 14, 15, 16,  18,
19, 21, 68, 69, per violazione degli artt. 76, 114,  117,  118,  119,
120 della Costituzione, nelle parti, nei termini e  sotto  i  profili
esposti nel presente ricorso. 
    Si allega: 
        1. deliberazione della Giunta regionale del  Veneto  n.  1046
del 12 luglio 2011, di autorizzazione alla proposizione del ricorso 
        2. copia del  parere  sullo  schema  di  decreto  legislativo
espresso dalla Conferenza unificata Stato-Regioni-Autonomie locali il
18 novembre 2010 rep. Atti n. 123/CU. 
          Treviso - Venezia - Roma, addi' 4 agosto 2011 
 
             Prof. Avv. Barel - avv. Zanon - avv. Manzi