N. 105 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 settembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 settembre 2011 (della Regione Basilicata) . Istruzione - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria - Misure per la razionalizzazione della spesa relativa all'organizzazione scolastica - Riduzione, a decorrere dall'anno scolastico 2011-2012, del numero di scuole dell'infanzia, primarie e secondarie mediante la formazione di istituti comprensivi, nonche' previsione che gli stessi acquisiscano l'autonomia se aventi almeno 1.000 alunni - Riduzione del numero di posti di dirigente scolastico e reggenza in luogo dell'assegnazione di apposito dirigente per le istituzioni di dimensioni minori - Lamentato intervento puntuale e di dettaglio, in prossimita' dell'inizio dell'anno scolastico, sull'organizzazione scolastica e sul dimensionamento della rete scolastica, assenza di concertazione, discriminazione tra dirigenti scolastici - Ricorso della Regione Basilicata - Denunciata violazione della competenza legislativa, regolamentare e amministrativa regionale nella materia concorrente dell'istruzione, violazione dei principi di ragionevolezza, di proporzionalita', di leale collaborazione. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 19, commi 4 e 5. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e sesto, 118 e 120.(GU n.47 del 9-11-2011 )
Ricorso della Regione Basilicata (80002950766) in persona del
legale rappresentante, il Presidente della giunta regionale, dr. Vito
De Filippo, autorizzato a proporre il presente ricorso con delibera
di giunta regionale n. 1257 del 9 settembre 2011, rappresentato e
difeso dall'avv. Valerio Di Giacomo, dell'Ufficio legale e del
contenzioso dell'Ente, giusta procura speciale ad litem a margine del
presente atto, con il quale e' elettivamente domiciliato presso
l'Ufficio rappresentanza in Roma, alla via Nizza n. 56;
Nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri, con sede
in Roma, piazza Colonna n. 370, Palazzo Chigi, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato, con sede in Roma, alla via dei
Portoghesi n. 12, presso cui e' per legge domiciliato;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale, ai sensi
degli artt. 127 Cost. e 32 legge n. 87 dell'11 marzo 1953, della
legge n. 111 del 15 luglio 2011 di «conversione con modifiche del
decreto-legge n. 98 del 6 luglio 2011 recante disposizioni urgenti
per la stabilizzazione finanziaria», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 164 del 16 luglio 2011, ed, in
particolare, dell'art. 19, comma 4, della suddetta legge, che recita:
«per garantire un processo di continuita' didattica nell'ambito dello
stesso ciclo di istruzione, a decorrere dall'anno scolastico
2011-2012 la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e la scuola
secondaria di primo grado sono aggregate in istituti comprensivi, con
la conseguente soppressione delle istituzioni scolastiche autonome
costituite separatamente da direzioni didattiche e scuole secondarie
di I grado; gli istituti comprensivi per acquisire l'autonomia devono
essere costituiti con meno 1.000 alunni, ridotti a 500 per le
istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree
geografiche caratterizzate da specificita' linguistiche»;
E dell'art. 19, comma 5, della suddetta legge, che recita: «alle
istituzioni scolastiche autonome costituite con un numero di alunni
inferiore a 500 unita', ridotto fino a 300 per le istituzioni site
nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche
caratterizzate da specificita' linguistiche , non possono essere
assegnati dirigenti scolastici con incarico a tempo indeterminato. Le
stesse sono conferite in reggenza a dirigenti scolastici con incarico
su altre istituzioni scolastiche autonome».
Motivi
A. quanto all'art. 19, comma 4, della legge n. 111/2001 si
prospettano le seguenti censure:
I) violazione dell'art. 117, commi 3 e 6, Costituzione;
II) violazione dell'art. 118 Costituzione;
III) violazione del principio di leale collaborazione fra
Stato e Regioni, di cui all'art. 120, Costituzione;
IV) violazione dei principi di ragionevolezza e
proporzionalita'.
I. L'art. 117, comma 3 della Costituzione comprende tra le
materie di competenza legislativa concorrente quella relativa
all'«istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e
con esclusione della istruzione e della formazione professionale»;
puntualizza che: «Nelle materie di legislazione concorrente spetta
alle Regioni la potesta' legislativa, salvo che per la determinazione
dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
Il precedente comma 2, lett. n), dell'art. 117 Cost., invece,
affida esclusivamente al legislatore statale la determinazione delle
«norme generali sull'istruzione».
Ha sostenuto la Consulta che «In particolare, sono norme generali
all'istruzione quelle disposizioni statali che definiscono la
struttura portante del sistema nazionale di istruzione e che
richiedono di essere applicate in modo necessariamente unitario ed
uniforme in tutto il territorio nazionale, assicurando, mediante una
offerta formativa omogenea, la sostanziale parita' di trattamento tra
gli utenti che fruiscono del servizio dell'istruzione, nonche' la
liberta' di istituire scuole e la parita' tra le scuole statali e non
statali in possesso dei requisiti richiesti dalla legge, ivi compresa
la disciplina relativa alla ''autonomia delle istituzioni
scolastiche'', facenti parte del sistema nazionale di istruzione.».
Si tratta, dunque, di norme e discipline che «sono funzionali, anche
nei loro profili di rilevanza organizzativa, ad assicurare, mediante
- si ribadisce - la previsione di un'offerta formativa
necessariamente uniforme sull'intero territorio nazionale, l'dentita'
culturale del paese, nel rispetto della liberta' di insegnamento di
cui all'art. 33, primo comma Cost.» (cfr. sentenza Corte
costituzionale n. 200 del 2009, p. 24).
Infine, un ambito di legislazione statale esclusiva che puo'
incidere sulla materia istruzione riguarda la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali da garantire su tutto il territorio nazionale (art. 117,
comma 2, lett. m), Cost.): tra i diritti suddetti e' compreso quello
all'istruzione, per cui la suddetta competenza e' funzionale a
garantire a tutti gli utenti del servizio scolastico «un adeguato
livello di fruizione delle prestazioni formative sulla base di
standards uniformi applicabili sull'intero territorio nazionale,
ferma comunque la possibilita' delle singole regioni, nell'ambito
della loro competenza concorrente in materia, di migliorare i
suddetti livelli di prestazione e, dunque, il contenuto dell'offerta
formativa ed adeguandola in particolare alle esigenze locali.
Tuttavia la fissazione dei livelli essenziali di prestazione del
servizio scolastico non puo' includere l'assetto organizzativo e
gestorio del servizio (sent. n. 120 del 2005 cit.) che comunque non
rileva nella specie.» (cfr. Corte cost., sent. n. 200/2009, p. 27).
In sostanza, gli ambiti di competenza legislativa statale sono
riconducibili alla fondamentale esigenza di garantire l'eguale
diritto all'istruzione di tutti gli utenti dei servizi scolastici e
formativi, si' da giustificare la necessita' di una disciplina
uniforme sull'intero territorio della Repubblica, mentre la
competenza legislativa regionale deve essere garantita in ordine alla
determinazione degli assetti organizzativi e gestionali del servizio
istruzione, suscettivi di adattamento alle esigenze locali ed alle
realta' sociali ivi insistenti.
A tali ambiti riservati alla competenza legislativa statale
certamente non attengono le disposizioni contenute nel comma 4
dell'art. 19 legge n. 111/2011, il quale disponendo che «per
garantire un processo di continuita' didattica nell'ambito dello
stesso ciclo di istruzione, a decorrere dall'anno scolastico
2011-2012 la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e la scuola
secondaria di primo grado sono aggregate in istituti comprensivi, con
la conseguente soppressione delle istituzioni scolastiche autonome
costituite separatamente da direzioni didattiche e scuole secondarie
di I grado; gli istituti comprensivi per acquisire l'autonomia devono
essere costituiti con almeno 1.000 alunni, ridotti a 500 per le
istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree
geografiche caratterizzate da specificita' linguistiche» pone una
previsione normativa di dettaglio in materia di «istruzione».
Infine, rientrano nella competenza esclusiva statale, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), Cost. le materie
dell'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici,
nazionali e dell'ordinamento civile che rileva in particolare, per la
disciplina privatistica del rapporto di lavoro del personale della
scuola.
Certamente le disposizioni normative contenute nel citato comma
dell'art. 19 legge n. 111/2011 non costituiscono norme generali
sull'istruzione, bene, quest'ultimo, inteso come fondamentale
diritto, collettivo ed individuale di ogni cittadino, da garantire in
eguale misura, si' da legittimare un intervento normativo uniforme su
tutto il territorio della Repubblica italiana.
In sostanza non si tratta di «... disposizioni che contribuiscono
a delineare la struttura di base del sistema di istruzione», che «...
non necessitano di un'ulteriore normazione a livello regionale, e
dunque, non possono essere qualificate come espressive di principi
fondamentali della materia dell'istruzione.», vale a dire quella
struttura basilare del sistema istruzione che si evince dal quadro
delle disposizioni di cui agli artt. 33 e 34 Cost. ed in prospettiva
dei diritti la cui tutela e' in quelle sottesa (come si esprime la
Consulta, nella sentenza n. 200/2009 «il legislatore costituzionale
ha assegnato alle prescrizioni contenute nei citati artt. 33 e 34
valenza necessariamente generale ed unitaria che identifica un ambito
di competenza esclusivamente statale.»).
Soccorre, appunto, la ricostruzione normativa del quadro
legislativo relativo alla normativa a carattere generale
sull'istruzione che la Consulta, nella citata decisione, ha operato,
evidenziando che la fondamentale legge 28 marzo 2003, n. 53 (Delega
al Governo per la definizione delle norme generali sull'istruzione e
dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e
formazione professionale) abbia ricompreso nelle norme generali
sull'istruzione: «la definizione generale e complessiva del sistema
educativo di istruzione e formazione, delle sue articolazioni
cicliche e delle sue finalita' ultime; la regolamentazione
dell'accesso al sistema ed i termini del diritto-dovere alla sua
fruizione; la previsione generale del contenuto dei programmi delle
varie fasi e dei vari cicli del sistema e del nucleo essenziale dei
piani di studio scolastici per la ''quota nazionale''; la previsione
e la regolamentazione delle prove che consentono il passaggio ai
diversi cicli; la definizione degli standard minimi formativi,
richiesti per la spendibilita' nazionale dei titoli professionali
conseguiti all'esito dei percorsi formativi, nonche' per il passaggio
ai percorsi scolastici; la definizione generale dei ''percorsi'' tra
istruzione e formazione che realizzano diversi profili educativi,
culturali e professionali (cui conseguono diversi titoli e
qualifiche, riconoscibili sul piano nazionale) e la possibilita' di
passare da un percorso all'altro; la valutazione periodica degli
apprendimenti e del comportamento degli studenti del sistema
educativo di istruzione e formazione, attribuito agli insegnanti
della stessa istituzione scolastica; i principi della valutazione
complessiva del sistema; il modello di alternanza scuola-lavoro, al
fine di acquisire competenze spendibili anche nel mercato del lavoro;
i principi di formazione degli insegnanti.».
La Consulta ha anche puntualizzato che «Inoltre, in via
interpretativa, sono, in linea di principio, considerate norme
generali sull'istruzione anche quelle sull'autonomia funzionale delle
istituzioni scolastiche, di cui all'art. 21 della legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), quelle
sull'assetto degli organi collegiali, di cui al decreto legislativo
30 giugno 1999, n. 233 (Riforma degli organi collegiali territoriali
della scuola, a norma dell'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n.
59), nonche' quelle sulla parita' scolastica e sul diritto allo
studio e all'istruzione, di cui alla legge 10 marzo 2000, n. 62
(Norme per la parita' scolastica e disposizioni sul diritto allo
studio e all'istruzione).
Il complesso delle suindicate fonti legislative rappresenta, per
la sua valenza sistematica volta a definire espressamente l'ambito
materiale di intervento esclusivo dello Stato, un significativo
termine di riferimento per valutare se nuove disposizioni, contenute
in altre leggi, possano essere qualificate allo stesso modo.».
La norma censurata, invece, imponendo la formazione di istituti
comprensivi per «la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e la
scuola secondaria di primo grado», sopprimendo «le istituzioni
scolastiche autonome costituite separatamente da direzioni didattiche
e scuole secondarie di I grado» e condizionando solo relativamente a
detti istituti comprensivi il riconoscimento dell'autonomia
scolastica ad un dimensionamento di «almeno 1.000 alunni, ridotti a
500 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani,
nelle aree geografiche caratterizzate da specificita' linguistiche»,
per un verso esorbita dal novero di quelle disposizioni che la Corte
costituzionale ha indicato come norme generali in materia di
istruzione, per altro verso, pone una norma di sicuro dettaglio,
idonea ad incidere in modo vincolante sulle scelte regionali
concernenti la definizione degli assetti programmatico-organizzativi
della rete scolastica e ad elidere competenze ineludibilmente
assegnate alle Regioni, le piu' idonee a conoscere ed operare scelte
politiche rispondenti alle caratteristiche ed esigenze del proprio
territorio e della popolazione ivi residente.
La disposizione, infatti, prevedendo in modo vincolante il
siffatto accorpamento verticale delle scuole dell'infanzia, primarie
e secondarie di I grado ed il limite minimo del loro dimensionamento,
preclude alle Regioni di adeguare la rete scolastica ed il suo
dimensionamento, alle esigenze e particolarita' del suo territorio.
Il legislatore, dunque, non ha riformato il «sistema basilare di
istruzione» riguardo al primo ciclo, ma ha solamente previsto una
necessaria aggregazione di scuole di infanzia, di scuola primaria e
scuola secondaria di I grado (che restano tali) in istituti
comprensivi, che attiene sicuramente ad aspetti organizzativo-
gestionali inerenti la programmazione ed organizzazione della rete
scolastica (gia' riferito alla competenza regionale dalla sentenza 13
gennaio 2004, n. 13 della Corte costituzionale) ed il dimensionamento
delle istituzioni (pure riferito alla competenza regionale da Codesta
Corte, con sentenza n. 34 del 2005), che non puo' prescindere dalle
realta' ed esigenze sociali del territorio. La scelta obbligata
impedisce, infatti, alle singole regioni, di considerare
nell'effettuazione delle scelte programmatorie ed organizzative della
rete scolastica, la composizione e la dislocazione sul territorio
della popolazione scolastica e delle strutture e servizi locali, la
realta' geografica e la composizione orografica del suo territorio,
la composizione demografica della popolazione regionale, la
dislocazione e consistenza di strutture ed infrastrutture,
particolarmente quelle relative ai trasporti ed ogni altro aspetto
che deve essere demandato alle autonome scelte politiche delle
regioni, invece ridotte a ben poca cosa con siffatti pesanti e
spropositati condizionamenti.
Trattasi di scelte che fino a prima dell'emanazione della norme
censurate venivano effettuate dalla regioni in occasione
dell'adozione dei piani di dimensionamento scolastico.
Richiamando la sua giurisprudenza, nella citata sentenza, la
Corte ha avuto modo di chiarire che «Con la sentenza n. 13 del 2004,
piu' volte richiamata dalle stesse ricorrenti, la Corte ha affermato
che «nel complesso intrecciarsi in una stessa materia di norme
generali, principi fondamentali, leggi regionali e determinazioni
autonome delle istituzioni scolastiche, si puo' assumere per certo
che il prescritto ambito di legislazione regionale sta proprio nella
programmazione della rete scolastica. E' infatti implausibile che il
legislatore costituzionale abbia voluto spogliare le Regioni di una
funzione che era gia' ad esse conferita nella forma della competenza
delegata dall'art. 138 del decreto legislativo n. 112 del 1998.
Successivamente, con la sentenza n. 34 del 2005 la Corte, nel
richiamare la suindicata sentenza n. 13 del 2004, ha affermato che
l'ampio decentramento delle funzioni amministrative delineato dalla
legge n. 59 del 1997, ed attuato con il decreto legislativo n. 112
del 1998, ha visto delegare importanti e nuove funzioni
amministrative alle Regioni, fra cui anzitutto quelle di
programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e
formazione professionale (art. 138, comma 1, lettera a)), e di
programmazione della rete scolastica (art. 138, comma 1, lettera
b)).».
Nella sentenza n. 200/2011, punto 38.1, Codesta Corte ha
evidenziato: «Sul punto, infatti, questa Corte ha avuto modo di
rilevare che, da un lato, l'art. 138, comma 1, lettere a) e b), del
decreto legislativo n. 112 del 1998 aveva gia' delegato alle Regioni,
nei limiti sopra esposti, funzioni amministrative in materia, tra
l'altro, di programmazione dell'offerta formativa integrata tra
istruzione e formazione professionale, nonche' di programmazione
della rete scolastica; dall'altro, l'art. 3 del decreto del
Presidente della Repubblica 18 giugno 1998, n. 233 (Regolamento
recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni
scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei
singoli istituti, a norma dell'articolo 21 della legge 15 marzo 1997,
n. 59) aveva disposto che «i piani di dimensionamento delle
istituzioni scolastiche (..) sono definiti in conferenze provinciali
di organizzazione della rete scolastica, nel rispetto degli indirizzi
di programmazione e dei criteri generali, riferiti anche agli ambiti
territoriali, preventivamente adottati dalle Regioni» (sentenza n. 34
del 2005).
Avendo riguardo alle riportate disposizioni legislative, la Corte
ha cosi' ritenuto, con la citata sentenza, che «proprio alla luce del
fatto che gia' la normativa antecedente alla riforma del Titolo V
prevedeva la competenza regionale in materia di dimensionamento delle
istituzioni scolastiche, e quindi postulava la competenza sulla
programmazione scolastica di cui all'art. 138 del decreto
legislativo n. 112 del 1998, e' da escludersi che il legislatore
costituzionale del 2001 abbia voluto spogliare le Regioni di una
funzione che era gia' ad esse conferita» sia pure soltanto sul piano
meramente amministrativo.
In altri termini, la definizione del riparto delle competenze
amministrative attuato con il citato decreto legislativo fornisce un
tendenziale criterio utilizzabile per la individuazione e
interpretazione degli ambiti materiali che la riforma del Titolo V ha
attribuito alla potesta' legislativa concorrente o residuale delle
Regioni.
Ed in effetti, se si ha riguardo all'obiettivo perseguito dalla
disposizione in esame, si deve constatare che la preordinazione dei
criteri volti alla attuazione di tale dimensionamento ha una diretta
ed immediata incidenza su situazioni strettamente legate alle varie
realta' territoriali ed alle connesse esigenze socio-economiche di
ciascun territorio, che ben possono e devono essere apprezzate in
sede regionale, con la precisazione che non possono venire in rilievo
aspetti che ridondino sulla qualita' dell'offerta formativa e,
dunque, sulla didattica.
E non e' senza significato che il comma 4-quater dello stesso
art. 64, introdotto dall'art. 3, comma 1, del successivo
decreto-legge n. 154 del 2008, come convertito nella legge n. 189 del
2008, abbia previsto - in sostanziale discontinuita' con quanto
contenuto nella disposizione censurata - che le Regioni e gli enti
locali, «nell'ambito delle rispettive competenze (...) assicurano il
dimensionamento delle istituzioni scolastiche».
La Corte costituzionale ha avuto anche modo di evidenziare che
«Appartengono invece alla categoria delle disposizioni espressive di
principi fondamentali della materia dell'istruzione, anch'esse di
competenza statale quelle norme che nel fissare criteri obiettivi
direttive o discipline pur tese ad assicurare la esistenza di
elementi di base comuni sul territorio nazionale in ordine alle
modalita' di fruizione del servizio dell'istruzione, da un lato, non
sono riconducibili a quella struttura essenziale del sistema
d'istruzione che caratterizza le norme generali sull'istruzione,
dall'altro, necessitano, per la loro attuazione (e non gia' per la
loro semplice esecuzione) dell'intervento del legislatore regionale
il quale deve conformare la sua azione all'osservanza dei principi
fondamentali stessi.
In particolare, lo svolgimento attuativo dei predetti principi e'
necessario quando si tratta di disciplinare situazioni legate a
valutazioni coinvolgenti le specifiche realta' territoriali delle
Regioni, anche sotto il profilo socio-economico. In questa
prospettiva viene in rilievo, come si dira' oltre nell'analisi delle
specifiche censure prospettate, sia il settore della programmazione
scolastica regionale sia quello inerente al dimensionamento sul
territorio della rete scolastica.
La relazione tra normativa di principio e normativa di dettaglio,
negli ambiti sopra indicati, va intesa, come questa Corte ha avuto
modo di affermare, nel senso che alla prima spetta prescrivere
criteri ed obiettivi, essendo riservata alla seconda l'individuazione
degli strumenti concreti da utilizzare per aggiungere detti obiettivi
(sentenze n. 430 del 2007 e n. 181 del 2006). In altri termini, la
funzione dei principi fondamentali e' quella di costituire un punto
di riferimento in grado di orientare l'esercizio del potere
legislativo regionale (sentenza n. 177 del 1988). Cio' implica, nella
concreta attuazione, che i principi fondamentali della materia,
operando sostanzialmente da raccordo tra le ''norme generali'' e
quelle di competenza regionale in tema di istruzione, passano
attraverso il termine medio della legislazione delle Regioni,
adottata nell'ambito di scelte riservate all'autonomia del
legislatore regionale; scelte che, legate a valutazioni coinvolgenti
le specifiche realta' territoriali delle Regioni, anche sotto il
profilo socio-economico, operino nel quadro di una discrezionalita'
volta a garantire la diretta presenza delle Regioni medesime nella
disciplina del servizio scolastico sul territorio, nel rispetto dei
principi fondamentali fissati dal legislatore statale, nonche',
ovviamente, delle ''norme generali sull'istruzione''. In questa
prospettiva, dunque, la legislazione di principio svolge una funzione
di coordinamento e collegamento tra il sistema scolastico nazionale,
nella sua essenza strutturale, e gli ambiti di disciplina, connessi
alle specificita' territoriali, demandati alla competenza delle
Regioni (sul rapporto tra diversi livelli di competenza e sulla
funzione dei principi fondamentali si veda, sia pure con riferimento
a fattispecie diversa da quella in esame, la sentenza n. 102 del
2008).».
Trova conferma l'orientamento di Codesta Corte, secondo cui «la
relazione tra normativa di principio e normativa di dettaglio (...)
va intesa (...) nel senso che alla prima spetta prescrivere criteri
ed obiettivi, essendo riservata alla seconda l'individuazione degli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi
(sentenze nn. 430 del 2007 e 181 del 2006). In altri termini, la
funzione dei principi fondamentali e' quella di costituire un punto
di riferimento in grado di orientare l'esercizio del potere
legislativo regionale (sentenza n. 177 del 1988)».
II. Il carattere di dettaglio della norma legislativa statale
censurata, inoltre, condiziona pesantemente, menomandola, la funzione
di programmazione della rete scolastica, funzione gia' assegnata alle
competenze regionali dall'art. 138, comma 1, lett. b), del decreto
legislativo n. 112/1998, cosi' violando anche l'art. 117, comma 6,
Cost., secondo cui «La potesta' regolamentare spetta allo Stato nelle
materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La
potesta' regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I
Comuni, le Province e le Citta' metropolitane hanno potesta'
regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite.» e l'art. 118 Cost. che
assegna le funzioni amministrative alle autonomie locali, in ragione
dei prinicipi di sussidiarieta' ed adeguatezza.
III. Violato risulta, altresi', il canone di leale collaborazione
sancito dall'art. 120 Cost., secondo cui «La legge definisce le
procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati
nel rispetto del principio di sussidiarieta' e del principio di leale
collaborazione.»: la normativa e' giunta a sorpresa, senza
interessare i necessari organismi e momenti di intesa e concertazione
fra lo Stato ed il sistema delle Autonomie locali.
Come ha precisato codesta Corte (sent. n. 51/2005) «l'intervento
legislativo dello Stato - proprio perche' incidente su plurime
competenze tra loro inestricabilmente correlate - deve prevedere
strumenti idonei a garantire una leale collaborazione con le
regioni.».
IV. L'espediente giustificativo celato sotto la formula
«garantire un processo di continuita' didattica nell'ambito dello
stesso ciclo di istruzione, a decorrere dall'anno scolastico
2011-2012» non deve trarre in inganno: a parte l'assoluta novita' di
tale «esigenza», invero, mai avvertita prima di oggi dal legislatore
nazionale e, comunque, avvertita solo per le scuole del primo ciclo
scolastico comprendente scuole eterogenee, quali quella
dell'infanzia, quelle primarie e quelle secondarie di I grado, e' il
caso di evidenziare che la scelta organizzativa imposta alle regioni,
per un verso discrimina tra istituzioni pubbliche e private, tra «la
scuola dell'infanzia, la scuola primaria e la scuola secondaria di
primo grado» a cui impone un modulo organizzativo di necessaria
aggregazione verticale e dimensionamento di almeno 1000 alunni (500
per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani,
nelle aree geografiche caratterizzate da specificita' linguistiche)
ed altre scuole, a cui non impone alcun modulo aggregativo e consente
un'autonomia che prescinde dai precitati dati dimensionali (come
ampliamente si osservera' anche in seguito, sviluppando le censure
relative al successivo comma); per altro verso costituisce una
soluzione non necessitata vale a dire che essa non trova risposta
obbligata e congrua nell'aggregazione verticale in istituti
comprensivi, ma, anzi, si presta a comprimere anche la liberta' di
scelta degli utenti, rivelandosi poco logica e sproporzionata.
Invero, l'occultamento della sottesa reale volonta' di rinvenire
soluzioni per comprimere ulteriormente le risorse umane e finanziarie
destinate all'istruzione pubblica (che si evince dal tenore dell'art.
19 in esame, intitolato appunto razionalizzazione della spesa
relativa all'organizzazione scolastica.) non trovano legittimazione
neanche alla luce delle competenza concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
A riguardo la Corte costituzionale ha infatti precisato che
«Nella giurisprudenza di questa Corte e' ormai consolidato
l'orientamento per il quale il legislatore statale, con una
''disciplina di principio'', puo' legittimamente ''imporre agli enti
autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti'' (sentenze n. 417 del 2005 e n. 36 del 2004). Perche'
detti vincoli possano considerarsi rispettosi dell'autonomia delle
Regioni e degli enti locali, essi debbono riguardare l'entita' del
disavanzo di parte corrente oppure - ma solo ''in via transitoria ed
in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica perseguiti dal legislatore statale'' - la crescita della
spesa corrente degli enti autonomi. In altri termini, la legge
statale puo' stabilire solo un «limite complessivo, che lascia agli
enti stessi ampia liberta' di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti e obiettivi di spesa» (sentenze n. 88 del 2006, n. 449 e n.
417 del 2005, n. 36 del 2004)» (sentenza n. 169/2007).
Pertanto «norme statali che fissano limiti alla spesa di enti
pubblici regionali possono qualificarsi principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica alla seguente duplice
condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi di
riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa
corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalita' per il perseguimento dei suddetti obiettivi
(sentenze n. 120 del 2008; n. 412 e n. 169 del 2007; n. 88 del 2006)»
(sentenza n. 289/2008).
In conclusione, la Corte costituzionale con la recente sentenza
n. 182 del 2001 ha ribadito che «la legge statale puo' stabilire solo
un ''limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia liberta'
di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di
spesa''» (sentenze n. 417 del 2005 e n. 36 del 2004; si vedano anche
le sentenze n. 88 del 2006 e n. 449 del 2005).
Emerge, pertanto, un ulteriore aspetto di illegittimita'
costituzionale.
Ancor piu' evidente si palesa la violazione dei canoni di
proporzione e ragionevolezza, ove si consideri che l'intervento
legislativo si riferisce all'anno scolastico 2011-2012, gia'
interessato dalla programmazione dell'organizzazione della rete
scolastica e del dimensionamento delle istituzioni effettuata dalla
regione Basilicata, che, appunto, ha gia' approvato i piani di
dimensionamento scolastico relativo al suddetto anno scolastico:
l'improvvisata normativa statale inficia tutto lo sforzo
programmatico operato dalle regioni, bruciando le energie e risorse
occorse, anche a detrimento dell'esigenza di buon andamento
dell'azione amministrativa pubblica.
B) Anche riguardo all'art. 19, comma 5, della legge n. 111/2001
si prospettano le censure formulate riguardo al precedente comma 4.
Le censure prospettate in ordine al comma 4 dell'art. 19, legge
n. 111/2011 valgono, mutatis mutandis, per la norma del successivo
comma 5; questa dispone che «alle istituzioni scolastiche autonome
costituite con un numero di alunni inferiore a 500 unita', ridotto
fino a 300 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni
montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificita'
linguistiche , non possono essere assegnati dirigenti scolastici con
incarico a tempo indeterminato. Le stesse sono conferite in reggenza
a dirigenti scolastici con incarico su altre istituzioni scolastiche
autonome».
La norma, legando la condizione di assegnazione della dirigenza
scolastica con incarico a tempo indeterminato all'autonomia,
discrimina tra istituti necessariamente comprensivi del primo ciclo
scolastico, per i quali condiziona l'autonomia scolastica alla
necessaria configurazione e dimensionamento di cui al precedente
comma, che ne costituisce, quindi, logico presupposto, e le altre
istituzioni scolastiche, a cui sembrerebbe consentire l'autonomia
rapportata ad un differente dimensionamento (anche meno di 500
alunni); pertanto, in quanto necessariamente correlata al precedente
capoverso e per le conseguenze che implica in termini di illogica
discriminazione - di cui si dira' in seguito -, la norma merita le
censure gia' prospettate riguardo al precedente comma del medesimo
art. 19.
Non s'intende contestare la competenza esclusiva statale in
ordine alla disciplina del rapporto di lavoro della dirigenza
scolastica, quanto a requisiti, titoli e contenuti, ma la scelta
organizzativa a monte, che - come innanzi illustrato - sottrae alle
singole regioni scelte relative all'organizzazione della rete
scolastica ed al dimensionamento delle istituzioni scolastiche,
determinando anche un'inaccettabile discriminazione tra scuole del
primo ciclo scolastico (dell'infanzia, primaria, secondaria di I
grado) a cui e' imposta l'aggregazione verticale in istituti
comprensivi ed un dimensionamento minimo di 1000 alunni (500 per le
istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree
geografiche caratterizzate da specificita' linguistiche) per poter
acquisire l'autonomia e, dunque, ottenere l'assegnazione di dirigenti
conincarico a tempo indeterminato, che implica - come gia'
sostenuto - l'estromissione delle regioni dalle scelte di loro
competenza relative agli assetti organizzativo-dimensionali della
rete scolastica, imprescindibilmente correlate alle concrete realta'
sociali e territoriali delle singole regioni.
La norma, quindi, finisce per determinare senza logica
giustificazione differenti trattamenti e discriminazioni, anche tra
dirigenti scolastici, distinguendo tra quelli assegnati ad istituti
necessariamente comprensivi e con almeno 1000 alunnidelle scuole del
primo ciclo scolastico e quelli asseganti agli altri istituti
autonomi con almeno 500 alunni (300 per le istituzioni site nelle
piccole isole, nei comuni montani, nelle aree
geografichecaratterizzate da specificita' linguistiche), tra l'altro
incaricati di reggenza presso istituti con popolazione scolastica
inferiore a 500 alunni (300 per le istituzioni site nelle piccole
isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da
specificita' linguistiche) sebbene anch'essi autonomi e,
ciononostante, loro malgrado incomprensibilmente privi di loro
dirigenza.
P.Q.M.
Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale adita, contrariis reiectis,
ritenere contrarie alla Costituzione ed illegittime le norme di cui
ai commi 4 e 5 dell'art. 19 della legge n. 111 del 15 luglio 2011 di
«conversione con modifiche del decreto-legge n. 98 del 6 luglio 2011
recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 164 del 16
luglio 2011, perche' lesive delle competenze legislative,
regolamentari ed amministrative riconosciute alle Regioni e, dunque,
alla ricorrente Regione Basilicata, dagli artt. 117 e 118 e 120 della
Costituzione italiana e dei principi indicati nei motivi di censura.
Potenza, 12 settembre 2011
L'Avvocato: Di Giacomo