N. 12 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 31 ottobre 2011
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 31 ottobre 2011 della Regione Puglia). Ambiente - Parchi - Decreto del Ministro dell'ambiente con il quale "il dott. Massimo Avancini, funzionario della Direzione generale per la protezione della natura e del mare del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, e' confermato Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale dell'Alta Murgia per la durata di tre mesi a decorrere dalla data dell'11 agosto 2011 e comunque non oltre la nomina del Presidente" - Lamentato rinnovo dell'incarico commissariale, non preceduto dal necessario tentativo di ricerca di intesa finalizzata alla nomina del Presidente dell'Ente Parco, di cui all'art. 9, c. 3, della legge n. 394/1991 - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nelle materie concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali e nelle materie residuali dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca, violazione delle competenze amministrative della Regione, violazione dei principi di riserva di legge, buon andamento ed imparzialita' dei pubblici uffici, di leale collaborazione - Richiesta di dichiarare che non spetta al Ministro dell'ambiente, in mancanza della necessaria intesa, provvedere alla conferma del Commissario straordinario e conseguentemente di annullare il decreto ministeriale impugnato - Istanza di sospensione. - Decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto 2011, n. GAB-DEC-2011-0000128. - Costituzione, artt. 5, 97, 117, commi terzo e quarto, e 118; legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 9, comma 3.(GU n.47 del 9-11-2011 )
Ricorso della Regione Puglia, con sede in Bari al Lungomare Nazario Sauro n. 31, in persona del Presidente della Giunta Regionale e legale rappresentante pro tempore, dott. Nicola Vendola, elettivamente domiciliato in Roma, presso la Delegazione romana della Regione Puglia, alla via Barberini n. 36, rappresentato e difeso dall'avv. Marina Altamura e dall'avv. Tiziana T. Colelli, come da procura speciale, conferita in virtu' di delibera di G.R. n. 2237 del 13 ottobre 2011, a margine del presente atto a firma del Presidente della G.R. pro tempore, dott. Nicola Vendola; Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore. e per quanto possa occorrere, contro il Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare; Avverso il decreto del Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare prot. GAB-DEC-2011-0000128 del 10 agosto 2011 con il quale «il dott. Massimo Avancini, funzionario della Direzione generale per la Protezione della Natura e del Mare del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, e' confermato Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale dell'Alta Murgia per la durata di tre mesi a decorrere dalla data dell'11 maggio 2011 e comunque non oltre la nomina del Presidente». La proposizione del presente ricorso e' stata decisa dalla Giunta Regionale della Puglia nella seduta del 13 ottobre 2011 (si depositera' all'atto di costituzione in giudizio la relativa delibera n. 2237 di G.R.). Con decreto n. 128 del 10 agosto 2011, acquisito al protocollo della Regione Puglia, Gabinetto del Presidente, in data 17 agosto 2011, il Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha confermato il dott. Massimo Avancini Commissario Straordinario dell'Ente Parco nazionale dell'Alta Murgia. Il dott. Massimo Avancini, funzionario ministeriale, ha sostituito il dott. Girolamo Pugliese, che aveva rivestito le funzioni di Presidente dell'Ente parco fino al 23 luglio 2010 e quelle di Commissario straordinario fino al 10 febbraio 2011. Il decreto n. 128 del 10 agosto 2011, oggetto del presente conflitto di attribuzione - al pari dei precedenti decreti n. 73 del 9 maggio 2011 e n. 62 dell'11 febbraio 2011 - e' stato emesso in violazione delle attribuzioni riconosciute dalla Corte costituzionale alle Regioni in quanto la conferma del Commissario straordinario non e' stata preceduta dalla procedimentalizzazione dell'intesa per la nomina del Presidente dell'Ente Parco, prevista dall'art. 9, comma 3, della legge n. 394 del 1991. Appare opportuno rilevare che nei mesi che hanno preceduto la nomina e la conferma del Commissario, la Regione Puglia ha piu' volte sollecitato il raggiungimento dell'intesa prevista dall'art. 9, comma 3, della legge 394 del 1991. In particolare, con nota del 28.4.2010 prot. 4862, il Presidente della Regione Puglia ha segnalato l'importanza di «attivare celermente il percorso di intesa sulle figure dei presidenti dei due Parchi nazionali della Regione Puglia, il Gargano (...) e l'Alta Murgia (...)» e di rilanciare le due grandi aree «individuando due figure nuove, esperte, che abbiano a cuore, come input primario, l'interesse e la necessita' di dare un senso virtuoso e partecipato a nuovi percorsi di sviluppo, di tutela, conservativo ed economico». Nella medesima nota e' stato sollecitato un incontro finalizzato «a concordare insieme, l'individuazione di due figure massimamente competenti e di alto profilo professionale che possano, da subito, prendere in mano tutti i vari ambiti di sofferenza degli Enti in questione e avviarne la riprogettazione», dichiarando nel contempo la disponibilita' «a verificare le migliori personalita' per questo incarico». Con successiva nota del 25 ottobre 2010 prot. 13060, il Presidente della Regione, con riferimento sia al Parco dell'Alta Murgia sia al Parco del Gargano, ha rappresentato l'esigenza di «definire nel piu' breve tempo possibile, gli organi di gestione dei due parchi nazionali della Puglia, a cominciare dalle figure dei presidenti», auspicando la nomina di figure «nuove, esperte e competenti - ovvero - in grado di indirizzare verso percorsi di sviluppo e di tutela, territori ricchissimi di biodiversita' e paesaggi naturali, paesi ricchi di storia e di giacimenti culturali». La nota terminava con un nuovo invito a «cercare insieme due figure fortemente qualificate e competenti che possano, da subito, impegnarsi per rilanciare gli indirizzi della legge quadro sui parchi e le attivita' degli Enti» e la contestuale dichiarazione di disponibilita' «fin da subito a verificare le migliori personalita' per questo incarico». Con comunicazione del 10 febbraio 2011 prot. 1571, il Presidente della Regione Puglia ha rappresentato ancora una volta la necessita' di individuare, «anche per il Parco dell'Alta Murgia», un professionalita' adeguata a ricoprire detto incarico, chiedendo nuovamente un incontro urgente. Nonostante tali reiterate istanze, il procedimento finalizzato al raggiungimento dell'intesa non e' mai stato avviato e il silenzio del dicastero statale e' stato interrotto dapprima con il decreto n. 62 dell'11 febbraio 2011 e successivamente, con decreto n. 73 del 9 maggio 2011 (entrambi impugnati dinanzi a codesta illustre Corte con ricorso per conflitto di attribuzione fra enti, contrassegnati rispettivamente dai nn. 3/2011 e 5/2011 del registro). Nonostante la pendenza di tali giudizi, il Ministero con il decreto n. 128 del 10 agosto 2011, ha confermato il Commissario gia' nominato, nella persona di Massimo Avancini, senza dar seguito alle richieste di incontro formulate piu' volte dalla Regione Puglia e finalizzate al raggiungimento di una intesa sul nominativo. La modifica, sul piano esclusivamente formale, del decreto - che riferisce di un (non meglio precisato) «infittirsi dei rapporti tra gli organi politici tra cui deve essere raggiunta l'intesa prevista dall'art. 9 comma 3 della legge n. 394/1991» - non ha, invero, influito sul procedimento finalizzato alla nomina del Presidente, tanto che non v'e' stata alcuna convocazione ne' alcun incontro ne' alcuna risposta alle sollecitazioni della Regione Puglia in cui siano state tracciate le basi per l'effettivo compimento di una scelta condivisa. Il decreto oggetto del presente conflitto di attribuzione, dunque, ripropone la medesima situazione di totale stasi che aveva gia' determinato la necessita' di ricorrere al giudizio di codesta Illustre Corte. 1. - Sull'interesse della Regione Puglia alla pronuncia sul presente conflitto di attribuzione fra enti. In via preliminare (e ancora una volta) si ritiene opportuno precisare che, nonostante l'approssimarsi della scadenza dell'incarico conferito al Commissario con il decreto oggetto del presente giudizio, perdura l'interesse della Regione Puglia ad ottenere una pronuncia in ordine all'avvenuta lesione delle competenze costituzionalmente riservate alle regioni. Codesta illustre Corte ha piu' volte affermato che in materia di conflitto fra enti, «la lesione delle attribuzioni costituzionali ben puo' concretarsi anche nella mera emanazione dell'atto invasivo della competenza, potendo perdurare l'interesse dell'ente all'accertamento del riparto costituzionale delle competenze» (in tal senso la pronuncia n. 287 del 2005, ma anche la pronuncia n. 263 del 2005 e la n. 222 del 2006, nella quale codesta Corte ha chiaramente ripetuto che «l'esaurimento dell'efficacia (n.d.r. dell'atto impugnato) non esclude l'interesse dell'ente all'accertamento del giusto riparto di competenze e non incide sull'ammissibilita' del ricorso»). Del resto, il rinnovo dell'incarico commissariale, non preceduto dal necessario tentativo di ricerca di intesa finalizzata alla nomina di un Presidente che consenta il ritorno al regime ordinario dell'Ente parco (pure ripetutamente invocato dalla Regione Puglia), cristallizza un comportamento piu' volte stigmatizzato dall'amministrazione regionale. Al fine di evitare che tale condotta venga ancora replicata - e, allo stato, sussistono tutti i presupposti perche' cio' accada in quanto, nonostante l'approssimarsi della scadenza dell'incarico commissariale, non si e' tenuto l'auspicato incontro finalizzato ad una scelta condivisa fra Stato e Regione - la questione viene nuovamente sottoposta a codesta ecc.ma Corte affinche' affermi, anche in linea di principio, che la previsione dell'art. 9, comma 3, legge n. 394 del 1991 costituisce (non gia' sterile formalita') ma condizione di legittimita' della nomina del Commissario straordinario, in considerazione del mancato raggiungimento di codeterminazione sul nominativo del Presidente. 2. - Sulla lesione delle competenze costituzionalmente riservate alle regioni. Chiarita la sussistenza e il perdurante interesse ad una pronuncia di codesta ecc.ma Corte, la Regione Puglia solleva il conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare in relazione al decreto di quest'ultimo n. 128 del 10 agosto 2011, in quanto lesivo delle competenze regionali delineate (a) dall'art. 117, comma 3, Cost. relativamente alla potesta' legislativa concorrente nelle materie del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali; (b) dall'art. 117, comma 4, Cost. relativamente alla potesta' legislativa residuale nelle materie dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca; (c) dall'art. 118 Cost. relativamente alla ripartizione delle funzioni amministrative nonche' dei principi di riserva di legge, buon andamento ed imparzialita' dei pubblici uffici di cui all'art. 97 Cost. e del principio di leale collaborazione derivante dall'art. 5 Cost. (come conseguenza del contemperamento dei principi di unita' ed autonomia in esso sanciti) in relazione all'art. 9, comma 3, della legge n. 394/1991 (legge - quadro sulle aree protette). La disposizione legislativa da ultimo indicata recita testualmente: «Il Presidente e' nominato con decreto del Ministro dell'ambiente, d'intesa con i presidenti delle regioni o delle province autonome di Trento e Bolzano (...)». L'importanza dell'intesa prevista dalla disposizione su richiamata (ed univocamente interpretata come forma di paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto) risulta evidente per l'inevitabile interferenza fra le scelte che il Presidente dell'Ente parco deve compiere e le competenze costituzionalmente riservate alla potesta' legislativa concorrente ed esclusiva delle regioni (governo del territorio, agricoltura, turismo, caccia e pesca). Il Parco dell'Alta Murgia, infatti, istituito con D.P.R. del 10 marzo 2004, dovra' disciplinare le attivita' in esso consentite, con riferimento, tra l'altro, alla tipologia e modalita' di costruzione di nuovi manufatti, al cambio di destinazione d'uso di quelli esistenti, alla realizzazione delle infrastrutture strettamente necessarie alle attivita' produttive tradizionali, agli interventi di gestione delle risorse naturali, alle attivita' artigianali, commerciali, agro-silvo-pastorali e agli interventi di sviluppo economico e sociale del territorio con particolare riferimento al turismo e alla valorizzazione delle risorse, delle tradizioni storiche e culturali. La ratio dell'art. 9, comma 3, legge n. 391 del 1991, posto a salvaguardia delle prerogative attribuite dalla Costituzione alle regioni, rende indispensabile conferire al meccanismo dell'intesa carattere di effettivita', non gia' di mero adempimento cui fare formale riferimento nel decreto ministeriale di nomina del commissario straordinario. Del resto, la giurisprudenza costituzionale ha piu' volte ribadito, in fattispecie del tutto analoghe, che «lo strumento dell'intesa tra Stato e Regioni costituisce una delle possibili forme di attuazione del principio di codeterminazione del contenuto dell'atto; (...) senza alcuna possibilita' di un declassamento dell'attivita' di codeterminazione connessa all'intesa in una mera attivita' consultiva non vincolante (cfr. sentenza n. 351 del 1991)» (sentenza n. 27 del 2004, richiamata anche dalla sentenza 339 del 2005). Codesto supremo Collegio ha anche puntualizzato (con riferimento alla nomina del Presidente dell'Ente Parco nazionale dell'Arcipelago toscano e dell'Autorita' Portuale di Livorno) che la nomina del commissario straordinario, richiede quantomeno il preventivo avvio e il proseguimento del procedimento dell'intesa finalizzata alla nomina del Presidente e che solo a seguito del mancato perfezionamento di tale procedimento, al fine di assicurare continuita' nella gestione dell'ente parco, e' possibile procedere alla nomina commissariale (cfr. sentenze n. 27/2004, n. 21/2006 e n. 339/2005). L'illegittimita' della condotta dello Stato, dunque, non risiede nella nomina del Commissario straordinario bensi' «nel mancato avvio e sviluppo della procedura dell'intesa per la nomina del Presidente, che esige, laddove occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare, nel rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo e che sole legittimino la nomina del primo» (ancora una volta, sentenza n. 27 del 2004). Tale principio e' stato confermato di recente con riferimento alla nomina del Commissario Straordinario di un altro Parco nazionale della Puglia, il Parco del Gargano (cfr. sent. 255 del 30 settembre 2011). La vicenda oggetto del presente conflitto appare analoga ai precedenti su richiamati: lo Stato ha omesso di avviare la procedura per la nomina dell'organo apicale di gestione dell'ente parco, opponendo uno sterile silenzio al reiterato invito, formulato dalla Regione Puglia, a concordare un incontro finalizzato al raggiungimento dell'intesa. Del resto, e' sufficiente considerare che neanche dopo i primi due decreti di nomina del Commissario Straordinario sono state avviate le necessarie trattative ne' sono stati accettati i ripetuti inviti del Presidente della Regione Puglia ad individuare congiuntamente, nel corso di un incontro, una professionalita' adeguata: il Ministro competente, infatti, non ha neanche formalmente chiesto l'intesa sul nominativo del Presidente, provvedendo sic et simpliciter alla nomina del Commissario, nonostante la chiara volonta' della Regione Puglia - manifestata anche mediante la proposizione dei ricorsi per conflitto fra enti nn. 3 e 5 del 2011 - di rendere effettivo il meccanismo previsto dalla legge sulle aree protette. Ne' puo' essere sufficiente il mero riferimento, nel decreto di nomina del Commissario, a un generico richiamo ad «un infittirsi dei rapporti» di cui non si ha riscontro; del resto e' sufficiente prendere atto della circostanza che ad oggi, nonostante l'approssimarsi della scadenza del terzo incarico di Commissario Straordinario conferito al dott. Massimo Avancini, non e' stato avviato alcun procedimento finalizzato al raggiungimento dell'intesa per la nomina del Presidente. La proposizione del presente ricorso allo spirare del termine ultimo per l'impugnazione costituisce prova evidente che la Regione Puglia abbia atteso una concreta e tangibile manifestazione della volonta' del Ministro di addivenire ad una scelta condivisa prima di avviare nuovamente il conflitto di attribuzione fra enti. Dopo i primi decreti di nomina e conferma del Commissario, dunque, lo Stato avrebbe dovuto proseguire (rectius, avviare in questo caso) le trattative finalizzate alla nomina condivisa del Presidente dell'Ente parco ma cosi' non e' stato. Sul punto la Corte costituzionale, con riferimento alla nomina dell'Autorita' portuale di Livorno (sentenza n. 339 del 2005), ha precisato che le trattative finalizzate alla nomina del Presidente devono proseguire anche successivamente alla nomina del Commissario, in quanto tale nomina rappresenta «un epilogo interinale che non arresta, ne' impedisce, l'ordinario procedimento di nomina, ma ne richiede un'effettiva prosecuzione». Poiche' nel caso in esame le trattative non sono state avviate e, tantomeno, proseguite ne' prima ne' dopo la nomina del Commissario (e nonostante la volonta' dichiarata dalla Regione Puglia), risulta palese la volonta' di superare unilateralmente ed arbitrariamente il dettato normativo, in violazione della Carta costituzionale e delle competenze regionali in materia. Consentire tale condotta - giustificando la nomina del Commissario anche in caso di mancata ricerca dell'intesa per la nomina del Presidente - secondo l'insegnamento di codesta illustre Corte, significherebbe attribuire al Governo il potere di «aggirare l'art. 9, comma 3, legge n. 394 del 1991, scegliendo come commissario la persona non gradita dal Presidente della Regione»; in tal senso anche la recentissima sentenza n. 255 del 2011. Non si contesta (ne' del resto vi sarebbero i presupposti) la sussistenza del potere dello Stato di nominare il Commissario Straordinario al fine di superare la temporanea assenza degli organi di gestione ordinaria dell'ente ma non puo' sottacersi che il meccanismo sostitutivo posto in essere dallo Stato ha natura «sussidiaria» rispetto all'impegno di una scelta condivisa che non declassi l'attivita' di codeterminazione in una mera attivita' consultiva. La Regione Puglia, pertanto, chiede che venga accertata e dichiarata l'illegittimita' del decreto del Ministro dell'Ambiente n. 128 del 10 agosto 2011, trasmesso il 17 agosto 2011, recante la conferma del dott. Massimo Avancini quale Commissario straordinario dell'Ente Parco dell'Alta Murgia, in quanto emesso senza che sia stato avviato ne' tantomeno proseguito il procedimento per raggiungere l'intesa finalizzata alla nomina del Presidente. 3. - Istanza di sospensione. La Regione Puglia, ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953 n. 87, chiede la sospensione dell'esecuzione dell'atto che ha dato luogo al conflitto durante la pendenza del presente giudizio. Sussistono i presupposti per l'adozione della misura cautelare. Con riferimento al fumus boni iuris, e' inconfutabile la totale assenza di attivita' finalizzata ad addivenire all'intesa, mancando la benche' minima comunicazione in tal senso; per quel che attiene al periculum in mora, e' evidente che la perdurante operativita' del decreto impugnato comporti una situazione di patente illegittimita' dell'attivita' dell'attuale commissario.
P.Q.M. Promuove conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, affinche' codesta ecc.ma Corte costituzionale, previa sospensione dell'esecuzione, voglia dichiarare che, in mancanza della leale collaborazione necessaria per addivenire all'intesa ex art. 9 comma 3 della legge n. 394/1991 con la Regione Puglia per la nomina del Presidente dell'Ente parco nazionale dell'Alta Murgia, non spetta al Ministro dell'Ambiente provvedere alla nomina del Commissario straordinario e, conseguentemente, voglia annullare il decreto ministeriale n. 128 del 10 agosto 2011. Bari-Roma, addi' 13 ottobre 2011 Avv. Altamura - avv. Colelli