N. 114 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 settembre - 3 ottobre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 ottobre 2011 (delle Provincia autonoma di Bolzano). Province autonome - Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Delega legislativa n. 42/2009 in materia di federalismo fiscale - Disposizioni attuative in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni e degli enti locali - Applicazione alle autonomie speciali, con decorrenza e modalita' da stabilirsi, in conformita' con i relativi statuti e con le procedure di cui all'art. 27 delle legge delega - Previsione che, decorsi sei mesi senza che risultino concluse le procedure predette, le disposizioni medesime trovino applicazione immediata e diretta sino al completamento delle procedure di emanazione delle norme di attuazione dello Statuto - Lamentato contrasto con la legge delega che prevede per gli ordinamenti contabili delle autonomie speciali il solo adeguamento ai principi, e che prevede il coordinamento finanziario unicamente attraverso lo strumento della normativa di attuazione, lamentata alterazione del rapporto tra fonti statali e fonti provinciali disegnato dallo Statuto e dalle norme di attuazione - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata violazione della legge di delega, lesione delle competenze statutarie della Regione in materia di ordinamento degli uffici e del personale, di bilanci, rendiconti, amministrazione del patrimonio e contratti, di finanza locale, di contabilita' degli enti locali, di igiene e sanita', lesione della speciale autonomia finanziaria, violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, art. 37, secondo periodo. - Costituzione, art. 76; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 1, 9, n. 10, 16, 79, 80, 81, 83, 104 e 107; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 16; d.lgs. 18 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 8; legge 5 maggio 2009, n. 42, artt. 2 e 27. Province autonome - Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Sanita' pubblica - Delega legislativa n. 42/2009 in materia di federalismo fiscale - Disposizioni attuative in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni e degli enti locali - Principi di valutazione specifici del settore sanitario - Applicabilita' alle autonomie speciali - Lamentata esorbitanza dalla delega, alterazione del rapporto tra fonti statali e fonti provinciali disegnato dallo Statuto e dalle norme di attuazione, contrasto con l'intesa raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata lesione delle competenze statutarie della Regione in materia di bilanci, rendiconti, amministrazione del patrimonio e contratti, di finanza locale, e di igiene e sanita', lesione della speciale autonomia finanziaria, violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, art. 37, secondo periodo. - Costituzione, art. 76; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 1, 9, n. 10, 16, 79, 80, 81, 83, 104 e 107; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 16; d.lgs. 18 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 8; legge 5 maggio 2009, n. 42, artt. 2 e 27.(GU n.48 del 16-11-2011 )
Ricorso della Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore della Provincia, Dr. Luis Durnwalder, rappresentata e difesa, in virtu' di procura speciale dd. 19 settembre 2011, rep. 23190 (all. 1), rogata dal segretario generale della giunta provinciale della Provincia Autonoma di Bolzano, dott. Hermann Berger, nonche' in virtu' di deliberazione di G.P. di autorizzazione a stare in giudizio n. 1395 del 19 settembre 2011 (all. 2), dagli avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz, e con questi elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, Via di Ripetta n. 142; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato; Nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 29, comma 1, lit. k), nella parte in cui si riferisce alle Province Autonome di Trento e Bolzano, e 37 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro, organismi a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 172 del 26 luglio 2011, per violazione degli articoli 8, n. 1, 9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670); del Titolo VI dello Statuto speciale, ed in particolare degli articoli 79, 80, 81 e 83; degli articoli 104 e 107 dello Statuto speciale; del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare dell'articolo 2; del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare dell'articolo 16; del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, in particolare dell'articolo 8; nonche' del principio di leale collaborazione. Nella Gazzetta Ufficiale n. 172 del 26 luglio 2011, e' stato pubblicato il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42». Con tale decreto legislativo il Governo ha provveduto a definire i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle autonomie territoriali e dei loro enti ed organismi strumentali. In merito all'adeguamento di tali principi fondamentali agli ordinamenti delle autonomie speciali, l'art. 37 del decreto legislativo in parola, recante «Disposizioni concernenti le Regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano», dispone: «La decorrenza e le modalita' di applicazione delle disposizioni di cui al presente decreto legislativo nei confronti delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, nonche' nei confronti degli enti locali ubicati nelle medesime Regioni speciali e province autonome, sono stabilite, in conformita' con i relativi statuti, con le procedure previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42. Qualora entro sei mesi dall'entrata in vigore dei decreti legislativi di cui all'articolo 36, comma 5, non risultino concluse le procedure di cui al primo periodo, sino al completamento delle procedure medesime, le disposizioni di cui al presente decreto e ai decreti legislativi di cui all'articolo 36, comma 5, trovano immediata e diretta applicazione nelle Regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano». Con quest'ultima disposizione il Governo tenta di introdurre un meccanismo sostitutivo di applicazione immediata e diretta delle disposizioni statali in una materia caratterizzata dalla preventiva intesa tra Stato e Province Autonome (art. 104 e 107 Statuto speciale). Non solo. Con l'art. 29, comma 1, lit. k), recante «Principi di valutazione specifici del settore sanitario», il Governo, in violazione degli accordi presi nella Conferenza Stato - Regioni del 10 febbraio 2011 e del principio pattizio di cui sopra, ha disposto, inoltre, l'applicabilita' di singole lettere di tale disposizione anche alle Province Autonome di Trento e Bolzano: «Al fine di soddisfare il principio generale di chiarezza e di rappresentazione veritiera e corretta, nonche' di garantire l'omogeneita', la confrontabilita' ed il consolidamento dei bilanci dei servizi sanitari regionali, sono individuate le modalita' di rappresentazione, da parte degli enti di cui all'articolo 19, comma 2, lettera c) e lettera b), punto i), ove ricorrano le condizioni ivi previste, delle seguenti fattispecie: .... k) alle disposizioni recate dalle lettere h), i) e j), qualora le singole regioni non esercitino la scelta di gestire direttamente presso la regione o la provincia autonoma una quota del finanziamento del proprio servizio sanitario, provvedono le singole aziende di cui all'articolo 19, comma 2, lettera c), per quanto di loro competenza, sulla base delle assegnazioni del finanziamento del servizio sanitario regionale effettuate dalla regione in loro favore a seguito di atto formale di individuazione del fabbisogno sanitario regionale standard e delle relative fonti di finanziamento. In tutti i casi va garantita la corrispondenza fra il finanziamento complessivo del servizio sanitario regionale e la somma dei finanziamenti registrati dalle aziende di cui all'articolo 19, comma 2, lettera c)». Con il presente ricorso la Provincia Autonoma di Bolzano solleva questione di legittimita' costituzionale delle sopra citate disposizioni statali, per i seguenti motivi di Diritto Violazione degli articoli 8, n. 1, 9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (D.P.R. 30 agosto 1972, n. 670); del Titolo VI dello Statuto speciale, ed in particolare degli articoli 79, 80, 81 e 83; degli articoli 104 e 107 dello Statuto speciale; del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare dell'articolo 2; del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare dell'articolo 16; del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, in particolare dell'articolo 8; nonche' del principio di leale collaborazione. 1. In data 26 luglio 2011 e' stato pubblicato nella G.U. della Repubblica n. 172 il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante «disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42». Il Governo ha provveduto ad auto-qualificare le singole disposizioni di tale decreto legislativo quali «principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica», ai sensi dell'articolo 117, comma 3, della Costituzione, sia nei confronti degli enti autonomi territoriali, sia nei confronti degli enti del settore sanitario (cfr. articolo 1, comma 1 ed articolo 19, comma 1 del decreto legislativo in oggetto), intendendo con cio' determinare l'applicazione diretta delle disposizioni in parola agli enti indicati. Secondo il Governo tali disposizioni sono, altresi', dichiaratamente finalizzate alla tutela dell'unita' economica della Repubblica ai sensi dell'articolo 120, secondo comma, della Costituzione, che legittima l'intervento statale nell'esercizio del potere sostitutivo quando lo richieda la «tutela dell'unita' economica» (cfr. articolo 1, comma 1 ed articolo 19, comma 1 del decreto legislativo in parola). Inoltre, con specifico riferimento alle Autonomie territoriali (Regioni, enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), il decreto legislativo impugnato qualifica le disposizioni statali come «principi in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio», facendo leva sulla competenza concorrente in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici di cui al citato articolo 117, terzo comma, della Costituzione (cfr. articolo 1, comma 3 del decreto legislativo in parola). 2. Per quanto attiene il rapporto con gli ordinamenti delle Regioni a Statuto speciale e delle Province Autonome di Trento e di Bolzano, l'articolo 37 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, qui impugnato, introduce due «fasi» per l'allineamento dei relativi sistemi normativi. Infatti, l'art. 37, comma 1, dispone che nei confronti delle Regioni a Statuto speciale e delle Province Autonome di Trento e di Bolzano, nonche' nei confronti degli enti locali ubicati nelle medesime, la decorrenza e le modalita' di applicazione delle disposizioni di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, sono stabilite in conformita' con i relativi Statuti speciali e con le procedure previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e cioe' attraverso lo strumento paritetico delle norme di attuazione e con le procedure rafforzate previste dagli Statuti per la loro emanazione (art. 107 dello Statuto speciale). Il secondo comma dell'art. 37 sancisce, tuttavia, che, qualora entro sei mesi dall'entrata in vigore dei decreti legislativi attuativi della legge sul federalismo fiscale (di cui all'articolo 36, comma 5, che richiama i decreti legislativi di cui all'articolo 2, comma 7 della citata legge n. 42 del 2009) non risultino concluse le procedure previste dagli Statuti speciali e sino al completamento delle procedure medesime, le disposizioni di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e ai decreti legislativi attuativi della legge sul federalismo fiscale richiamati nell'articolo 36, comma 5 del medesimo decreto legislativo n. 118 del 2011, trovano immediata e diretta applicazione nelle Regioni a Statuto speciale e nelle Province Autonome di Trento e di Bolzano. Quest'ultima disposizione si pone in netto contrasto con tutta una serie di norme statutarie e di attuazione statutaria. 2.1 Sul punto si deve constatare, in primo luogo, come il Governo, introducendo la possibilita' di una imposizione unilaterale, immediata e diretta, delle proprie norme fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica in una materia contrassegnata dalla necessita' di una preventiva intesa con le Province Autonome di Trento e di Bolzano, si sia reso autore di una evidente violazione del principio pattizio e di leale collaborazione. Infatti, la legge delega del 5 maggio 2009, n. 42, in forza della quale il Governo ha emanato il decreto legislativo in esame, sancisce all'art. 1, comma 2, recante «ambito di intervento», che alle Regioni a Statuto speciale ed alle Province Autonome di Trento e di Bolzano si applicano, in conformita' con gli Statuti, esclusivamente le disposizioni di cui agli articoli 15, 22 e 27 della legge stessa. Si noti che anche codesta ecc.ma Corte costituzionale, nella sentenza n. 201 del 2010, ha espressamente riconosciuto che la «clausola di esclusione», contenuta nell'articolo 1, comma 2 della legge n. 42 del 2009, stabilisce univocamente che gli unici principi della delega sul federalismo fiscale applicabili alle Regioni a Statuto speciale ed alle Province autonome sono quelli contenuti negli articoli 15, 22 e 27 della medesima legge delega. Il citato articolo 27 demanda, per le Autonomie speciali, il coordinamento della finanza pubblica a specifiche norme di attuazione statutaria (cfr. art. 107 dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige). Nello stesso tempo la disposizione in parola non fa alcun cenno in merito alla possibilita' di una imposizione unilaterale, immediata e diretta, dei presunti principi fondamentali del Governo (si ricorda che la qualificazione operata dal organo legiferante non e' in se' vincolante qualora le norme, nella sostanza, non rivestano il carattere dichiarato; cfr. sentenza n. 482 del 1995, n. 354 del 1994 e precedenti ivi richiamate). Si aggiunga che lo strumento delle norme di attuazione e' in primis il meccanismo statutariamente vincolante ed, inoltre, il meccanismo piu' adatto e sensato per procedere ad un coordinamento efficace delle varie competenze e discipline coinvolte dall'intervento statale. Infatti, nello specifico sono interessate anche le potesta' legislative ed amministrative provinciali in materia di ordinamento degli uffici e del personale (articolo 8, n. 1) e l'autonomia finanziaria riconosciuta dal titolo VI dello Statuto speciale. Per gli aspetti sostanziali rilevano, altresi', la competenza concorrente in materia di finanza locale (articoli 80 e 81) in relazione alla contabilita' degli enti locali, e quella in materia di igiene e sanita' (articolo 9, n. 10), con il finanziamento integrale del settore sanitario a carico del bilancio provinciale, per quanto attiene gli enti sanitari (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 341 del 2009). Sul punto si precisa, in particolare, che le presunte disposizioni «fondamentali» di cui al decreto legislativo in esame incidono, in forma rilevante (si veda l'art. 29), direttamente sul Titolo VI dello Statuto speciale intitolato «Finanza delle Regione e delle Province». Secondo l'art. 104 dello Statuto speciale le norme del Titolo VI possono essere modificate solo con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della Regione o delle due Province (si veda sul punto anche il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, che nell'art. 1 fa espresso richiamo all'art. 104 dello Statuto speciale per le modifiche al Titolo VI dello Statuto stesso, nonche' le sentenze Corte cost. n. 133 del 2010, n. 341 del 2009, n. 334 del 2009 e n. 356 del 1992). Si ricorda che il Titolo VI dello Statuto speciale e' gia' stato recentemente oggetto di modifica, nelle forme pattizie di cui all'art. 104 dello Statuto speciale (cfr. art. 2, commi da 106 a 125 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 - legge finanziaria 2010), essendo intervenuto un accordo tra lo Stato e le Province autonome di Trento e Bolzano in merito al concorso finanziario delle Province autonome stesse agli obiettivi di finanza pubblica nazionale, nonche' al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarieta', all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale (accordo che manca, invece, per le altre Regioni a Statuto speciale). La previsione di una disciplina statale immediatamente e direttamente applicabile in via sussidiaria all'approvazione della normativa di attuazione statutaria si pone, quindi, in palese contrasto con gli articoli 104 e 107 dello Statuto speciale e con il principio di leale collaborazione tra Stato e Province Autonome, in quanto comporta la possibilita' di una modificazione unilaterale dell'ordinamento provinciale da parte dello Stato. 2.2 Ma vi e' di piu'. Lo Statuto speciale e' chiaro nello stabilire che spetta alle Province autonome (e non al Governo) di procedere all'adeguamento dei propri ordinamenti alla legislazione statale in materia di bilancio e contabilita' pubblica. Infatti, l'articolo 83 (come appunto modificato dalla legge 23 dicembre 2009, n. 191, varata ai sensi dell'art. 104 dello Statuto speciale) prevede che sono la Regione e le Province autonome ad adeguare la propria normativa alla legislazione dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici. Sul punto si aggiunge che anche nella normativa di attuazione statutaria la potesta' di emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti delle medesime e degli enti da esse dipendenti e' attribuita alle Province autonome (cfr. articolo 16 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale»). Nell'ordinamento provinciale la relativa materia e' disciplinata dalla legge provinciale 29 gennaio 2002, n. 1, recante «Norme in materia di bilancio e di contabilita' della Provincia Autonoma di Bolzano». 2.3 Non solo. Nelle Province autonome di Trento e di Bolzano il rapporto tra fonti normative statali e provinciali e' gia' regolato da una apposita norma di attuazione (decreto legislativo 18 marzo 1992, n. 266) la cui vigenza non puo' venire meno in virtu' di un decreto legislativo del Governo (Corte cost., sent. n. 145/2005, n. 302/2003, n. 412/2001 e n. 356/1994). Infatti, nelle materie di competenza provinciale, l'articolo 2 del decreto legislativo 18 marzo 1992, n. 266, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e coordinamento», non prevede a carico delle Province autonome di Trento e Bolzano l'applicazione diretta delle fonti statali, ma semplicemente un onere di adeguamento della propria legislazione, nel termine di sei mesi dalla pubblicazione o nel piu' ampio termine stabilito, alle norme statali costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5 dello Statuto speciale e pertanto, nelle materie di competenza esclusiva, alle disposizioni qualificabili come norme fondamentali delle riforme economiche e sociali, e nelle materie di competenza concorrente alle disposizioni che fossero realmente principi fondamentali. Nelle more dell'adeguamento, la normativa di attuazione statutaria dispone l'applicazione delle norme provinciali preesistenti e vigenti. 2.4 Per quanto attiene, infine, il potere sostitutivo statale, per le competenze aventi fondamento statutario, la normativa di attuazione statutaria definisce chiaramente i casi e le modalita' di esercizio di tale potere nell'articolo 8 del D.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, recante «Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616». Secondo l'art. 8, infatti, il Governo, solamente «in caso di accertata inattivita' degli organi regionali e provinciali» che «comporti inadempimento agli obblighi comunitari», puo' prescrivere «con deliberazione del Consiglio dei Ministri, su parere della commissione parlamentare per le questioni regionali e sentita la regione o la provincia interessata un congruo termine per provvedere». Solo «qualora l'inattivita' degli organi regionali o provinciali perduri dopo la scadenza di tale termine, il Consiglio dei Ministri puo' adottare i provvedimenti necessari in sostituzione dei predetti organi». L'art. 8 del D.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, regola, quindi, in maniera precisa i casi e le modalita' di esercizio del potere sostitutivo con una disciplina del tutto diversa rispetto a quella introdotta dal Governo nell'art. 37 dell'impugnato decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118. 3. Per quanto riguarda, invece, l'art. 29 comma 1, lit. k), dell'impugnato decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante «Principi di valutazione specifici del settore sanitario», occorre constatare che, contrariamente a quanto risulta dallo schema di decreto legislativo approvato dal Consiglio dei Ministri in esame preliminare nella seduta del 22 dicembre 2010 e proposto per l'intesa in Conferenza Stato - Regioni, nella norma definitiva e' rimasto un riferimento diretto alla «Provincia autonoma». Tale riferimento appare incoerente con l'eliminazione di tutti i preesistenti riferimenti alle Province autonome contenuti nella medesima disposizione (articolo 29 dell'impugnato decreto legislativo), effettuata in accoglimento delle proposte di emendamento presentate dalle Province autonome di Trento e di Bolzano e con la disposizione di raccordo contenuta nel predetto articolo 37, primo periodo, che demanda alla normativa di attuazione statutaria l'applicazione della disciplina statale, contenuta nell'impugnato decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118. Nell'esprimere l'intesa del 10 febbraio 2011 nella Conferenza Stato - Regioni, le Autonomie speciali insistevano per la soppressione del predetto riferimento. Pertanto, la lettera k) del comma 1 dell'articolo 29 dell'impugnato decreto legislativo, nella parte in cui si riferisce direttamente alle Province Autonome, si pone in netto contrasto con il principio pattizio e di leale collaborazione, nonche' con gli ambiti di competenza statutaria gia' sopra ricordati ed ampiamente illustrati, ai quali si rinvia, per non incorrere in inutili ripetizioni.
P.Q.M. Si insiste affinche' codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli artt. 29, comma 1, lit. k), nella parte in cui si riferisce alle Province autonome di Trento e Bolzano, e 37 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 172 del 26 luglio 2011. Roma, addi' 22 settembre 2011 Avv. prof. Ferrari - avv. prof. Riz