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                IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 1687 del 2007, proposto da Co.Ge.Ser.  -  Consorzio
Aziende  lavorazione  di  marmi  e  pietre, rappresentato  e   difeso
dall'avv. Maurizio Di  Cagno,  con  domicilio  eletto  in  Bari,  via
Nicolai, 43; 
    Contro Regione Puglia,  rappresentata  e  difesa  dall'avv. Marco
Lancieri, con domicilio eletto in Bari, via Cardassi, 58; 
    Provincia di  Bari,  rappresentata  e  difesa  dall'avv.  Giacomo
Valla, con domicilio eletto in Bari, via Quintino Sella, 36; 
    Per l'annullamento: 
        - del regolamento regionale 16 luglio 2007, n. 18 (pubblicato
nel BURP  n.  102  suppl.  del  18.7.2007)  in  materia  di  garanzie
finanziarie per l'esercizio delle attivita' di smaltimento e recupero
dei rifiuti previste dal D.Lgs. n. 152/06; 
        - nonche' degli atti presupposti e connessi ed in particolare
della delibera di Giunta Provinciale n.  107  del  27.7.07  di  presa
d'atto del citato Regolamento e della nota prot. n. 3075 del 7.8.07 a
firma del Dirigente il Servizio Rifiuti della Provincia di Bari,  con
cui si invita il Consorzio ricorrente a conformarsi ai contenuti  del
regolamento medesimo; 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e
della Provincia di Bari; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti  gli  artt.  79,  comma  1  cod.  proc.   amm.,   1   legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Relatore  il  dott.  Francesco  Cocomile  e  uditi   nell'udienza
pubblica del giorno 7 marzo 2012 per  le  parti  i  difensori  avv.ti
Maurizio Di Cagno, Marco Lancieri e Giacomo Valla; 
 
                                Fatto 
 
    L'odierno ricorrente Co.Ge.Ser. - Consorzio  Aziende  lavorazione
di  marmi  e  pietre  e'  proprietario  e  gestore  della   discarica
controllata di 2^ categoria, tipo  A  per  inerti  sita  in  agro  di
Bisceglie alla contrada "La Piscinelle" in virtu'  di  autorizzazione
n. 42/Rif. in data 11.11.1999 rilasciata dal Prefetto della Provincia
di Bari. 
    In seguito all'entrata in vigore del dlgs 13 gennaio 2003, n.  36
il Consorzio deducente presentava alla Provincia di Bari il piano  di
adeguamento   della   discarica   ai    fini    della    prosecuzione
dell'esercizio. La Provincia di Bari, tuttavia, non si  esprimeva  in
ordine al predetto piano di adeguamento. 
    Con la gravata nota prot. n. 3075 del 7.8.2007  la  Provincia  di
Bari invitava la Co.Ge.Ser. - Consorzio Aziende lavorazione di  marmi
e pietre a conformarsi al contenuto  del  regolamento  della  Regione
Puglia 16 luglio 2007, n.  18  recante  disposizioni  in  materia  di
"garanzie finanziarie relative alle attivita'  di  smaltimento  e  di
recupero dei  rifiuti  (dlgs  n.  152/06).  Criteri  e  modalita'  di
presentazione e di utilizzo come  recepito  con  deliberazione  della
Giunta provinciale di Bari n. 107 del 27.7.2007 (parimenti  impugnata
in questa sede). 
    In particolare, con  il  regolamento  regionale  n.  18/2007,  la
Regione Puglia, "in applicazione dell'art. 22 della L.R. n. 39/2006 e
nelle more della determinazione da parte dello Stato dei requisiti  e
delle  capacita'  tecniche  e  finanziarie  per   l'esercizio   delle
attivita' di gestione dei rifiuti di cui  alla  lettera  h)  comma  2
dell'art. 195 dlgs n. 152 del 3 aprile 2006" (cfr. art.  1,  comma  1
del citato regolamento), ha dettato norme  a  regime  in  materia  di
garanzie finanziarie per l'esercizio delle attivita' di smaltimento e
recupero dei rifiuti. 
    In esecuzione del citato regolamento la  Co.Ge.Ser.  -  Consorzio
Aziende lavorazione di marmi e pietre avrebbe dovuto offrire garanzie
che -  secondo  la  prospettazione  dello  stesso  ricorrente -  sono
eccessive e che  nessun  istituto  bancario  o  assicurativo  sarebbe
disposto a prestare. 
    L'odierno deducente impugna in questa sede il  regolamento  della
Regione Puglia n. 18/2007, pubblicato sul  BURP  in  data  18  luglio
2007,  recante  "Regolamento  garanzie  finanziarie   relative   alle
attivita' di smaltimento e di recupero di rifiuti (D.Lgs. n. 152/06).
Criteri e modalita' di presentazione e di utilizzo", la deliberazione
della Giunta provinciale di Bari n. 107 del 27 luglio 2007, di  presa
d'atto del summenzionato regolamento, e la  nota  del  Dirigente  del
Servizio Rifiuti della Provincia di Bari prot. n. 3075 del  7  agosto
2007, recante comunicazione di avvenuta presa d'atto del  regolamento
regionale e invito al  Consorzio  a  "conformarsi  ai  contenuti  del
suddetto regolamento.". 
    Si affida ai motivi cosi' rubricati: 
        1.    Illegittimita'    derivata     dalla     illegittimita'
costituzionale dell'art. 22 legge Regione Puglia  28.12.2006,  n.  39
per violazione dell'art. 117 Cost. e dell'art. 195, comma 2, lett. h)
dlgs 3.4.2006, n. 152; 
        2. Violazione  ed  erronea  applicazione  dell'art.  14  dlgs
13.1.2003, n. 36. Violazione dell'art. 1 legge  7.8.1990,  n.  241  e
ss.mm.ii. Violazione del principio  di  proporzionalita'  dell'azione
amministrativa. Eccesso di potere per difetto  di  motivazione  e  di
istruttoria; illogicita' ed ingiustizia manifeste; 
        3. Violazione del principio di  proporzionalita'  dell'azione
amministrativa,  sotto  ulteriore  profilo.  Eccesso  di  potere  per
illogicita' ed ingiustizia manifeste; disparita' di trattamento; 
        4. Violazione del principio di  proporzionalita'  dall'azione
amministrativa, sotto  distinto  ed  ulteriore  profilo.  Eccesso  di
potere per ingiustizia manifesta e disparita' di trattamento. 
    Si costituivano  la  Regione  Puglia  e  la  Provincia  di  Bari,
resistendo al gravame. 
    Alla pubblica udienza del giorno 7 marzo 2012 la causa e' passata
in decisione. 
 
                               Diritto 
 
    Il  Collegio   ritiene   che   la   questione   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 22, comma 2 legge Regione Puglia 28 dicembre
2006, n. 39 assuma rilevanza pregiudiziale ai  fini  della  decisione
della presente causa sia non manifestamente infondata, per le ragioni
che si diranno. 
    Ai sensi della citata disposizione regionale "La Regione provvede
entro trenta giorni in via  transitoria,  alla  determinazione  delle
garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento  e
di recupero dei rifiuti mediante adozione di apposito regolamento.". 
    In esecuzione del suddetto art. 22, comma 2 legge Regione  Puglia
n.  39/2006  la  Regione  ha  provveduto  alla  determinazione  delle
garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento  e
di recupero dei rifiuti  con  il  gravato  regolamento  regionale  n.
18/2007. 
    Invero, la premessa dell'art.  1  del  regolamento  regionale  n.
18/2007 chiarisce che lo stesso e'  stato  emanato  "In  applicazione
dell'art. 22 della L.R. n. 39/2006 e nelle more della  determinazione
da parte dello Stato dei  requisiti  e  delle  capacita'  tecniche  e
finanziarie per l'esercizio delle attivita' di gestione  dei  rifiuti
di cui alla lettera h) comma 2 dell'art. 195 del D.Lgs. n. 152 del  3
aprile 2006 ...". 
    Delle   previsioni   contenute   nel   regolamento   n.   18/2007
l'Amministrazione provinciale di Bari ha fatto esplicita applicazione
con l'impugnata deliberazione n. 107 del 27  luglio  2007  (di  presa
d'atto  del  summenzionato  regolamento)  e  con  la   gravata   nota
dirigenziale prot. n. 3075 del 7 agosto 2007  (recante  comunicazione
di avvenuta presa  d'atto  del  regolamento  regionale  e  invito  al
Consorzio  istante  a  "conformarsi   ai   contenuti   del   suddetto
regolamento"). 
    Detti provvedimenti provinciali (censurati in questa sede in  uno
al regolamento regionale  n.  18/2007)  sono,  pertanto,  chiaramente
applicativi delle previsioni contenute nel regolamento regionale. 
    Da   qui   la   rilevanza   della   questione   di   legittimita'
costituzionale della citata disposizione legislativa regionale  (i.e.
art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 su cui si  fonda  il
potere della Regione di adottare il citato regolamento n. 18/2007) ai
fini della decisione della presente controversia,  tenuto  conto  del
motivo di ricorso sub 1 che pone al centro la valutazione  in  ordine
alla compatibilita'  costituzionale  della  disposizione  legislativa
regionale de qua. 
    Invero, unicamente la declaratoria di  incostituzionalita'  della
prescrizione di cui all'art. 22, comma  2  legge  Regione  Puglia  n.
39/2006, facendo venir  meno  la  norma  attributiva  della  potesta'
regolamentare (concretatasi con l'adozione del censurato  regolamento
regionale n. 18/2007), determinerebbe la caducazione  dei  contestati
provvedimenti provinciali applicativi del menzionato regolamento. 
    A tal riguardo, va,  altresi',  evidenziato  che  il  ricorso  di
Co.Ge.Ser. - Consorzio Aziende  lavorazione  di  marmi  e  pietre  e'
sicuramente ammissibile. 
    Il  regolamento  n.  18/2007  configura  un  tipico  "regolamento
volizione preliminare" contenente disposizioni normative generali  ed
astratte circa i requisiti e le capacita' tecniche e finanziarie  per
l'esercizio  delle  attivita'  di  gestione  dei  rifiuti,  prive  di
carattere immediatamente lesivo. 
    Cons. Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 450 distingue  i  "...
regolamenti  c.d.  volizioni  preliminari,  che,  caratterizzati   da
requisiti  di  generalita'  e  astrattezza,   contengono   previsioni
normative astratte e programmatiche, che  non  si  traducono  in  una
immediata incisione della sfera giuridica del destinatario,  a  nulla
rilevando che cio' possa accadere in futuro,  e  i  regolamenti  c.d.
volizioni-azioni,  che  contengono,  almeno  in   parte,   previsioni
destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci  di  produrre
un immediato effetto lesivo della sfera  giuridica  del  destinatario
...". 
    La distinzione e'  strumentale  all'affermazione,  da  parte  del
Consiglio di Stato, della operativita' della regola  della  immediata
impugnazione unicamente nella seconda ipotesi (regolamento  volizione
azione), dovendosi nel primo caso (regolamento volizione preliminare)
far ricorso alla tecnica della cd. doppia impugnazione  congiunta  di
regolamento ed atto applicativo lesivo. 
    In tal senso anche T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 8 marzo 2006, n.
95: "I regolamenti  possono  essere  autonomamente  e  immediatamente
impugnati  solo  quando  contengano  disposizioni   suscettibili   di
arrecare, in via diretta ed immediata, un'effettiva e attuale lesione
dell'interesse  di  un   determinato   soggetto   (c.d.   regolamenti
costituenti  "volizioni  azioni"),  mentre  se  il   pregiudizio   e'
conseguenza dell'atto di applicazione concreta, il  regolamento  deve
essere impugnato congiuntamente ad esso (c.d. regolamento costituente
"volizione preliminare").". 
    Cionondimeno,  parte  ricorrente,  a  fronte  di  un  regolamento
regionale  quale  il  n.  18/2007  (qualificabile  come   regolamento
volizione preliminare) contenente - come detto  -  mere  disposizioni
generali ed astratte (e quindi insuscettibili,  in  quanto  tali,  di
arrecare un pregiudizio in via  diretta  ed  immediata  alla  propria
sfera giuridica), lo ha correttamente censurato con la tecnica  della
doppia   impugnazione,   e   cioe'   congiuntamente   ai   menzionati
provvedimenti   dell'Amministrazione    provinciale    (deliberazione
giuntale n. 107 del 27 luglio 2007 e nota dirigenziale prot. n.  3075
del 7 agosto 2007) applicativi del suddetto regolamento. 
    Venendo al profilo della non manifesta infondatezza, va  rilevato
che l'autoattribuzione legislativa (ex art. 22, comma 2 legge Regione
Puglia n. 39/2006), sia pure  in  via  transitoria,  da  parte  della
Regione Puglia, della potesta'  di  dettare  norme  regolamentari  in
detta materia (riservata alla competenza normativa statale)  si  pone
in contrasto con l'art. 117, commi 2, lett. s) e 6 Cost. e con l'art.
195, comma 2, lett. g) dlgs n. 152/2006. 
    Invero, in forza della  disposizione  costituzionale  (introdotta
dalla  riforma  costituzionale  n.  3/2001)  spetta  alla  competenza
legislativa  esclusiva  dello   Stato   "la   tutela   dell'ambiente,
dell'ecosistema e de beni culturali". 
    Peraltro, l'art. 117, comma 6 Cost.  sancisce  che  "La  potesta'
regolamentare  spetta  allo  Stato  nelle  materie  di   legislazione
esclusiva, salva delega alle Regioni.". 
    Ai sensi dell'art. 195,  comma  2,  lett.  g)  dlgs  n.  152/2006
(disposizione certamente in linea con la previsione di cui al  citato
art. 117, comma 2, lett.  s)  Cost.)  spetta  allo  Stato  "  ...  la
determinazione dei requisiti e delle capacita' tecniche e finanziarie
per l'esercizio delle attivita' di gestione dei rifiuti, ivi compresi
i criteri generali per la determinazione delle  garanzie  finanziarie
in favore delle Regioni, con particolare  riferimento  a  quelle  dei
soggetti obbligati all'iscrizione all'Albo di cui  all'articolo  212,
secondo la modalita' di cui al comma 9 dello  stesso  articolo;  ..."
(con la novella di cui al dlgs 3 dicembre 2010, n.  205  l'originaria
lett. h) cui fa riferimento la premessa dell'art. 1  del  regolamento
regionale n. 18/2007 e'  divenuta  l'attuale  lett.  g),  restandone,
tuttavia, immutata la formulazione). 
    La materia oggetto del presente contenzioso (i.e. determinazione,
operata - sia pure in via transitoria - dalla Regione Puglia  con  il
censurato regolamento n. 18/2007, delle garanzie finanziarie  per  la
gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti) e',
pertanto,  riservata  alla  competenza  legislativa  e  regolamentare
esclusiva dello Stato ai sensi degli artt. 117, commi 2, lett. s) e 6
Cost. e 195, comma 2, lett. g) dlgs n. 152/2006, venendo  in  rilievo
"la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema". 
    Di  conseguenza  la  Regione  non  ha  potesta'   legislativa   e
regolamentare, neppure in via transitoria, in subiecta materia. 
    Peraltro, lo Stato non ha conferito ai sensi dell'art. 117, comma
6 Cost. alcuna delega "regolamentare" alla Regione. 
    Ne deriva il contrasto del regolamento n. 18/2007 e prima  ancora
dell'art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 con  il  citato
parametro costituzionale. 
    In   particolare,   la    norma    legislativa    regionale    ha
illegittimamente attribuito alla Regione il  potere  di  adottare  un
regolamento in una materia riservata alla  competenza  legislativa  e
regolamentare esclusiva dello Stato. 
    A tal proposito, si rammenta  il  principio  affermato  da  Corte
cost., 22 dicembre 2010, n. 373: 
    "La Corte costituzionale dichiara l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 1, lettera f), secondo periodo, 1. reg. Puglia  31
dicembre 2009 n. 36, nella parte in cui attribuisce alla  Regione  il
potere di regolamentare gli ambiti di attivita' soggetti alla  previa
emanazione di disciplina  statale  nelle  more  della  determinazione
degli  indirizzi  nazionali,  come   nel   caso   dei   criteri   per
l'assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani.  La  competenza  in
tema di tutela  dell'ambiente,  in  cui  rientra  la  disciplina  dei
rifiuti, appartiene in via esclusiva allo Stato, e non  sono  percio'
ammesse iniziative delle regioni di regolamentare nel proprio  ambito
territoriale la materia pur  in  assenza  della  relativa  disciplina
statale. Il legislatore regionale  non  poteva  dunque  disporre  che
l'esercizio  delle  funzioni  pianificatorie  della  Regione  potesse
prescindere  dalla  previa  adozione  degli  indirizzi  di  carattere
generale  che  la   legge   statale   ritiene   invece   essenziali".
Conclusivamente il Collegio, per le ragioni  sopra  esposte,  solleva
questione di costituzionalita' dell'art. 22, comma  2  legge  Regione
Puglia 28 dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l'art.  117,  commi
2, lett. s) e 6 della Costituzione e con l'art. 195, comma  2,  lett.
g) dlgs 3 aprile 2006, n. 152. 
    Alla luce delle considerazioni  che  precedono  e'  sospesa  ogni
decisione sulla predetta controversia, dovendo  la  questione  essere
demandata al giudizio della Corte costituzionale.

 
                                P.Q.M. 
 
    Visti  gli  artt.  79,  comma  1  cod.  proc.   amm.,   1   legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87,
riservata ogni altra pronuncia in rito, nel  merito  e  sulle  spese,
ritenuta rilevante e non manifestamente  infondata  la  questione  di
costituzionalita' dell'art. 22,  comma  2  legge  Regione  Puglia  28
dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l'art. 117, commi 2, lett. s)
e 6 della Costituzione e con l'art. 195, comma 2,  lett.  g)  dlgs  3
aprile 2006, n. 152, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso. 
    Ordina che, a cura della Segreteria, la  presente  ordinanza  sia
notificata alle parti e al Presidente della  Giunta  regionale  della
Regione Puglia e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale
della Regione Puglia. 
    Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito. 
        Cosi' deciso in Bari nella camera di consiglio del  giorno  7
marzo 2012. 
 
                      Il Presidente: Allegretta 
 
 
                                                L'estensore: Cocomile