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                IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 1988 del 2011, proposto da  Co.Ge.Ser  -  Consorzio
Aziende  lavorazione  di  marmi  e  pietre,  rappresentato  e  difeso
dall'avv. Maurizio Di  Cagno,  con  domicilio  eletto  in  Bari,  via
Nicolai, 43; 
    Contro Regione Puglia, rappresentata  e  difesa  dall'avv.  Marco
Lancieri, con domicilio eletto in Bari, via Cardassi, 58; 
    Provincia Barletta Andria Trani; 
    Per l'annullamento: 
        della delibera di G.R. n. 1712/2011 (pubblicata nel  BURP  n.
127  del  16  agosto  2011)  approvativa  del  «Regolamento  garanzie
finanziarie relative alle attivita' di smaltimento e di  recupero  di
rifiuti (d.lgs. n. 152/2006. Criteri e modalita' di  presentazione  e
di utilizzo). Modifica»; 
        nonche' degli atti presupposti e connessi, ivi compresa,  ove
occorra, la nota di trasmissione  in  data  6  settembre  2011  della
Provincia di BAT, a firma del dirigente il Settore  15  -  Rifiuti  e
Bonifiche; 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti  gli  artt.  79,  comma  1  cod.  proc.   amm.,   1   legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Relatore  il  dott.  Francesco  Cocomile  e  uditi   nell'udienza
pubblica del giorno 7 marzo 2012 per  le  parti  i  difensori  avv.ti
Maurizio Di Cagno e Marco Lancieri; 
 
                                Fatto 
 
    L'odierno ricorrente Co.Ge.Ser. - Consorzio  Aziende  lavorazione
di  marmi  e  pietre  e'  proprietario  e  gestore  della   discarica
controllata di 2ª categoria, tipo  A  per  inerti  sita  in  agro  di
Bisceglie alla contrada «La Piscinelle» in virtu'  di  autorizzazione
n. 42/Rif. in data 11 novembre 1999  rilasciata  dal  Prefetto  della
Provincia di Bart. 
    In seguito all'entrata in vigore del d.lgs. 13 gennaio  2003,  n.
36 il Consorzio deducente presentava alla Provincia di Bari il  piano
di  adeguamento  della   discarica   ai   fini   della   prosecuzione
dell'esercizio. La Provincia di Bari, tuttavia, non si  esprimeva  in
ordine al predetto piano di adeguamento. 
    Con la nota prot. n. 3075 del 7 agosto 2007 la Provincia di  Bari
invitava il Consorzio a  conformarsi  al  contenuto  del  regolamento
della Regione Puglia 16 luglio 2007, n. 18  recante  disposizioni  in
materia  di  «garanzie  finanziarie  relative   alle   attivita'   di
smaltimento e di recupero dei rifiuti (d.lgs. n. 152/06).  Criteri  e
modalita'  di  presentazione  e  di  utilizzo»,  come  recepito   con
deliberazione della Giunta provinciale di Bari n. 107 del  27  luglio
2007. 
    In particolare, con  il  regolamento  regionale  n.  18/2007,  la
Regione Puglia, «in applicazione dell'art. 22 della  legge  regionale
n. 39/2006 e nelle more della determinazione da parte dello Stato dei
requisiti e delle capacita' tecniche e  finanziarie  per  l'esercizio
delle attivita' di gestione dei rifiuti di cui alla lettera h)  comma
2 dell'art. 195 d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006» (cfr. art. 1,  comma
1 del citato regolamento), ha dettato norme a regime  in  materia  di
garanzie finanziarie per l'esercizio delle attivita' di smaltimento e
recupero dei rifiuti. 
    In esecuzione  del  citato  regolamento  il  Consorzio  Co.Ge.Ser
avrebbe dovuto offrire garanzie che - secondo la prospettazione dello
stesso ricorrente - sono eccessive e che nessun istituto  bancario  o
assicurativo sarebbe disposto a prestare. 
    Con l'impugnata deliberazione di G.R.  n.  1712/2011  la  Regione
Puglia ha apportato modifiche ad alcune disposizioni del  regolamento
regionale n. 18/2007. 
    La  Provincia  di  Barletta-Andria-Trani  con  la  gravata   nota
dirigenziale del 6 settembre 2011 ha richiesto al  Consorzio  istante
di  trasmettere  le  garanzie   finanziarie   previste   dal   citato
regolamento  regionale,  cosi'  come  modificato  dalla   D.G.R.   n.
1712/2011. 
    L'odierno deducente impugna in questa sede la deliberazione della
Giunta Regionale della Puglia 26 luglio 2011, n. 1712, pubblicata nel
BURP n. 127 del 16 agosto  2011,  ad  oggetto  «Regolamento  garanzie
finanziarie relative alle attivita' di smaltimento e di  recupero  di
rifiuti (d.lgs. n. 152/06. Criteri e modalita' di presentazione e  di
utilizzo). 
    Modifica», e la nota del dirigente del Settore  15  -  Rifiuti  e
Bonifiche della Provincia di Barletta-Andria-Trani  del  6  settembre
2011, con cui e' stato richiesto al Consorzio istante di  trasmettere
le  garanzie  finanziarie  come  previste  dal   citato   regolamento
regionale, cosi' come modificato. 
    Si affida ai motivi cosi' rubricati: 
        1.    Illegittimita'    derivata     dalla     illegittimita'
costituzionale dell'art. 22 legge Regione Puglia 28 dicembre 2006, n.
39 per violazione dell'art. 117  Cost.  e  dell'art.  195,  comma  2,
lettera g) (gia' lettera h) d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152; 
        2. Violazione dell'art. 14 d.gls. 13  gennaio  2003,  n.  36.
Violazione dell'art. 1 legge 7 agosto 1990, n.  241.  Violazione  del
principio di proporzionalita' dell'azione amministrativa.  Ecesso  di
potere  per  difetto  di   motivazione;   carenza   di   istruttoria;
illogicita'; ingiustizia manifesta; 
        3. Violazione,  sotto  distinto  profilo,  del  principio  di
proporzionalita' dell'azione amministrativa. Eccesso  di  potere  per
illogicita'; ingiustizia manifesta; disparita' di trattamento; 
        4. Violazione,  sotto  distinto  profilo,  del  principio  di
proporzionalita' dell'azione amministrativa. Eccesso  di  potere  per
ingiustizia minifesta e disparita' di trattamento. 
    Si costituiva la Regione Puglia, resistendo al gravame. 
    Alla pubblica udienza del giorno 7 marzo 2012 la causa e' passata
in decisione. 
 
                               Diritto 
 
    Il  Collegio   Ritiene   che   la   questione   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 22, comma 2 legge Regione Puglia 28 dicembre
2006, n. 39 assuma rilevanza pregiudiziale ai  fini  della  decisione
della presente causa e  sia  non  manifestamente  infondata,  per  le
ragioni che si diranno. 
    Ai sensi della citata disposizione regionale «La Regione provvede
entro trenta giorni, in via transitoria,  alla  determinazione  delle
garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento  e
di recupero dei rifiuti mediante adozione di apposito regolamento.». 
    In esecuzione del suddetto art. 22, comma 2 legge Regione  Puglia
n.  39/2006  la  Regione  ha  provveduto  alla  determinazione  delle
garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento  e
di recupero dei rifiuti  con  il  gravato  regolamento  regionale  n.
18/2007. 
    Invero, la premessa dell'art.  1  del  regolamento  regionale  n.
18/2007 chiarisce che lo stesso e'  stato  emanato  «In  applicazione
dell'art. 22 della legge regionale n.  39/2006  e  nelle  more  della
determinazione da parte dello Stato dei requisiti e  delle  capacita'
tecniche e finanziarie per l'esercizio delle  attivita'  di  gestione
dei rifiuti di cui alla lettera h) comma 2 dell'art. 195  del  d.lgs.
n. 152 del 3 aprile 2006...». 
    Delle previsioni  contenute  nel  regolamento  n.  18/2007  (come
risultante dalle modificazioni  apportate  dalla  gravata  D.G.R.  n.
1712/2011) l'Amministrazione provinciale della Provincia BAT ha fatto
esplicita applicazione con l'impugnata nota del dirigente del Settore
15 - Rifiuti e Bonifiche del 6  settembre  2011,  con  cui  e'  stato
richiesto al Consorzio istante di trasmettere le garanzie finanziarie
previste dal citato regolamento regionale, cosi' come modificato. 
    Detto provvedimento provinciale (censurato in questa sede in  uno
alla  D.G.R.  n.  1712/2011  recante  modificazioni  al   regolamento
regionale n. 18/2007) e',  pertanto,  chiaramente  applicativo  delle
previsioni contenute nel regolamento regionale  come  successivamente
novellato. 
    Da   qui   la   rilevanza   della   questione   di   legittimita'
costituzionale della citata disposizione legislativa regionale  (i.e.
art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 su cui si  fonda  il
potere della Regione di adottare il citato regolamento n.  18/2007  e
le successive modifiche)  ai  fini  della  decisione  della  presente
controversia, tenuto conto del motivo di ricorso sub 1  che  pone  al
centro la valutazione in ordine  alla  compatibilita'  costituzionale
della disposizione legislativa regionale de qua. 
    Invero, unicamente la declaratoria di  incostituzionalita'  della
prescrizione di cui all'art. 22, comma  2  legge  Regione  Puglia  n.
39/2006, facendo venir  meno  la  norma  attributiva  della  potesta'
regolamentare (concretatasi con l'adozione del regolamento  regionale
n.  18/2007  modificato  con  la  gravata   D.G.R.   n.   1712/2011),
determinerebbe   la   caducazione   del   contestato    provvedimento
provinciale applicativo del menzionato regolamento. 
    A tal riguardo, va, altresi',  evidenziato  che  il  ricorso  del
Consorzio Co.Ge.Ser. e' sicuramente ammissibile. 
    Il regolamento n. 18/2007 (modificato dalla D.G.R. n.  1712/2011)
configura un tipico «...regolamento volizione preliminare» contenente
disposizioni normative generali ed astratte circa i  requisiti  e  le
capacita' tecniche e finanziarie per l'esercizio delle  attivita'  di
gestione dei rifiuti, prive di carattere immediatamente lesivo. 
    Cons. Stato, sez. IV,  14  febbraio  2005,  n.  450  distingue  i
«regolamenti  c.d.  volizioni  preliminari,  che,  caratterizzati  da
requisiti  di  generalita'  e  astrattezza,   contengono   previsioni
normative astratte e programmatiche, che  non  si  traducono  in  una
immediata incisione della sfera giuridica del destinatario,  a  nulla
rilevando che cio' possa accadere in  futuro,  e  i  regolamenti  c.d
volizioni-azioni,  che  contengono,  almeno  in   parte,   previsioni
destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci  di  produrre
un immediato effetto lesivo della sfera giuridica  del  destinatario.
...». 
    La distinzione e'  strumentale  all'affermazione,  da  parte  del
Consiglio di Stato, della operativita' della regola  della  immediata
impugnazione unicamente nella seconda ipotesi (regolamento  volizione
azione), dovendosi nel primo caso (regolamento volizione preliminare)
far ricorso alla tecnica della cd. doppia impugnazione  congiunta  di
regolamento ed atto applicativo lesivo. 
    In tal senso anche T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 8 marzo 2006, n.
95: «I regolamenti  possono  essere  autonomamente  e  immediatamente
impugnati  solo  quando  contengano  disposizioni   suscettibili   di
arrecare, in via diretta ed immediata, un'effettiva e attuale lesione
dell'interesse  di  un   determinato   soggetto   (c.d.   regolamenti
costituenti  "volizioni  azioni"),  mentre  se  il   pregiudizio   e'
conseguenza dell'atto di applicazione concreta, il  regolamento  deve
essere impugnato congiuntamente ad esso (c.d. regolamento costituente
"volizione preliminare").». 
    Cionondimeno,  parte  ricorrente,  a  fronte  di  un  regolamento
regionale  quale  il  n.  18/2007  (qualificabile  come   regolamento
volizione preliminare) contenente - come detto  -  mere  disposizioni
generali ed astratte risultanti dalle modificazioni  apportate  dalla
D.G.R. n. 1712/2011 (e quindi  insuscettibili,  in  quanto  tali,  di
arrecare un pregiudizio in via  diretta  ed  immediata  alla  propria
sfera giuridica), lo ha correttamente censurato con la tecnica  della
doppia   impugnazione,   e   cioe'   congiuntamente   al   menzionato
provvedimento dell'Amministrazione provinciale BAT (nota dirigenziale
del 6 settembre  2011)  applicativo  del  suddetto  regolamento  come
novellato dalla D.G.R. citata. 
    Venendo al profilo della non manifesta infondatezza, va  rilevato
che l'autoattribuzione legislativa (ex art. 22, comma 2 legge Regione
Puglia n. 39/2006), sia pure  in  via  transitoria,  da  parte  della
Regione Puglia, della potesta'  di  dettare  norme  regolamentari  in
detta materia (riservata alla competenza normativa statale)  si  pone
in contrasto con l'art. 117, commi 2, lettera s)  e  6  Cost.  e  con
l'art. 195, comma 2, lettera g) d.lgs. n. 152/2006. 
    Invero, in forza della  disposizione  costituzionale  (introdotta
dalla  riforma  costituzionale  n.  3/2001)  spetta  alla  competenza
legislativa  esclusiva  dello   Stato   «la   tutela   dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali». 
    Peraltro, l'art. 117, comma 6 Cost.  sancisce  che  «La  potesta'
regolamentare  spetta  allo  Stato  nelle  materie  di   legislazione
esclusiva, salva delega alle Regioni.». 
    Ai sensi dell'art. 195, comma 2, lettera g)  d.lgs.  n.  152/2006
(disposizione certamente in linea con la previsione di cui al  citato
art. 117, comma 2  lettera  s)  Cost.)  spetta  allo  Stato  «...  la
determinazione dei requisiti e delle capacita' tecniche e finanziarie
per l'esercizio delle attivita' di gestione dei rifiuti, ivi compresi
i criteri generali per la determinazione delle  garanzie  finanziarie
in favore delle Regioni, con particolare  riferimento  a  quelle  dei
soggetti obbligati  all'iscrizione  all'Albo  di  cui  all'art.  212,
secondo la modalita' di cui al comma 9 dello  stesso  articolo;  ...»
(con la novella di cui al d.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 l'originaria
lettera h) cui fa riferimento la premessa dell'art. 1 del regolamento
regionale n. 18/2007 e' divenuta l'attuale  lettera  g),  restandone,
tuttavia, immutata la formulazione). 
    La materia oggetto del presente contenzioso (i.e. determinazione,
operata - sia pure in via transitoria - dalla Regione Puglia  con  il
censurato regolamento n.  18/2007  come  modificato  dalla  impugnata
D.G.R. n. 1712/2011, delle garanzie finanziarie per la gestione degli
impianti di smaltimento e di  recupero  dei  rifiuti)  e',  pertanto,
riservata alla competenza legislativa e regolamentare esclusiva dello
Stato ai sensi degli artt. 117, commi 2, lettera s) e 6 Cost. e  195,
comma 2, lettera g) d.lgs. n. 152/2006, venendo in rilievo «la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema». 
    Di  conseguenza  la  Regione  non  ha  potesta'   legislativa   e
regolamentare, neppure in via transitoria, in subiecta materia. 
    Peraltro, lo Stato non ha conferito ai sensi dell'art. 117, comma
6 Cost. alcuna delega «regolamentare» alla Regione. 
    Ne deriva il contrasto del  regolamento  n.  18/2007  (modificato
dalla im ugnata D.G.R. n. 1712/2011) e  prima  ancora  dell'art.  22,
comma 2 legge Regione Puglia  n.  39/2006  con  il  citato  parametro
costituzionale. 
    In   particolare,   la    norma    legislativa    regionale    ha
illegittimamente attribuito alla Regione il  potere  di  adottare  un
regolamento in una materia riservata alla  competenza  legislativa  e
regolamentare esclusiva dello Stato. 
    A tal proposito, si rammenta  il  principio  affermato  da  Corte
cost., 22 dicembre 2010, n. 373: 
    «La Corte costituzionale dichiara l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 1, lettera f), secondo periodo, 1. reg. Puglia  31
dicembre 2009 n. 36, nella parte in cui attribuisce alla  Regione  il
potere di regolamentare gli ambiti di attivita' soggetti alla  previa
emanazione di disciplina  statale  nelle  more  della  determinazione
degli  indirizzi  nazionali,  come   nel   caso   dei   criteri   per
l'assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani.  La  competenza  in
tema di tutela  dell'ambiente,  in  cui  rientra  la  disciplina  dei
rifiuti, appartiene in via esclusiva allo Stato, e non  sono  percio'
ammesse iniziative delle regioni di regolamentare nel proprio  ambito
territoriale la materia pur  in  assenza  della  relativa  disciplina
statale. Il legislatore regionale  non  poteva  dunque  disporre  che
l'esercizio  delle  funzioni  pianificatone  della  Regione   potesse
prescindere  dalla  previa  adozione  degli  indirizzi  di  carattere
generale che la legge statale Ritiene invece essenziali.». 
    Conclusivamente  il  Collegio,  per  le  ragioni  sopra  esposte,
solleva questioni, di costituzionalita' dell'art. 22, comma  2  legge
Regione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l'art. 117,
commi 2, lettera s) e 6 della Costituzione e con l'art. 195, comma 2,
lettera g) d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. 
    Alla luce delle considerazione  che  precedono  e'  sospesa  ogni
decisione sulla predetta controversia, dovendo  la  questione  essere
demandata al giudizio della Corte costituzionale.

 
                              P. Q. M. 
 
    Visti  gli  artt.  79,  comma  1  cod.  proc.   amm.,   1   legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1. e 23 legge dell'11 marzo  1953,
n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito,  nel  merito  e  sulle
spese, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione
di costituzionalita' dell'art. 22, comma 2 legge  Regione  Puglia  28
dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l'art. 117, commi 2,  lettera
s) e 6 della Costituzione e con  l'art.  195,  comma  2,  lettera  g)
d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, dispone l'immediata trasmissione  degli
atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso. 
    Ordina che, a cura della segreteria, la  presente  ordinanza  sia
notificata alle parti e al Presidente della  Giunta  regionale  della
Regione Puglia e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale
della Regione Puglia. 
    Manda alla segreteria per gli adempimenti di rito. 
        Cosi' deciso in Bari nella camera di consiglio del  giorno  7
marzo 2012. 
 
                      Il Presidente, Allegretta 
 
 
                        L'estensore, Cocomile