N. 209 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 2012
Ordinanza del 28 febbraio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Oriani Domenico contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Varazzani Massimo e Roma Capitale. Comuni, province, citta' metropolitane - Commissario straordinario del Governo per la gestione del piano di rientro per Roma Capitale - Previsione con norma ad efficacia retroattiva dell'ulteriore requisito dell'"elevata professionalita' nella gestione economico-finanziaria, acquisita nel settore privato" - Violazione della norma costituzionale sulla decretazione d'urgenza - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale - Violazione del principio della parita' delle armi processuali - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 196-bis, inserito dall'art. 2, comma 7, del decreto legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito con modificazioni nella legge 26 febbraio 2011, n. 10. - Costituzione, artt. 77, comma secondo, 97, 101, 102, 104, 108, 111, e 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali.(GU n.40 del 10-10-2012 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2985 del 2011, proposto da: Domenico Oriani,
rappresentato e difeso dagli avv. Celestino Biagini, Vittorio
Morrone, con domicilio eletto presso Vittorio Morrone in Roma, via
della Giuliana, 9;
Contro Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, rappresentata e
difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso la stessa
domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Nei confronti di Massimo Varazzani, non costituito;
e con l'intervento di ad opponendum:
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Magnanelli e Luigi
D'Ottavi, con domicilio eletto presso l'Avvocatura del Comune di
Roma;
Per l'annullamento:
del decreto del 4 gennaio 2011, con il quale il Presidente
del Consiglio dei ministri ha revocato la nomina del dott. Domenico
Oriani a Commissario del Governo per la gestione del piano di rientro
del Comune di Roma, sostituendolo con il dott. Massimo Varazzani;
di ogni altro atto antecedente, contemporaneo, successivo e/o
comunque connesso;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Presidenza del
Consiglio dei Ministri;
Visti gli articoli 134 della Costituzione; l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 dicembre 2011 il
Consigliere Solveig Cogliani e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Fatto
Con il ricorso indicato in epigrafe, l'istante esponeva che con
il decreto del Presidente del Consiglio 5 maggio 2010 era stato
nominato Commissario straordinario del Governo per la gestione del
piano di rientro di cui all'art. 78, d.lgs. 25 giugno 2008, n. 112,
convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008 n. 133 e
successive modificazioni. Ai sensi del decreto del Presidente del
Consiglio, l'istante era nominato per procedere alla definitiva
ricognizione della massa attiva e passiva del piano di rientro,
attestandone le conseguenti necessarie copertura finanziarie.
Il d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito dalla legge 26 marzo
2010, n. 42, recante «interventi urgenti concernenti enti locali e
regioni» aveva, infatti, stabilito la nomina con d.P.C.M. del
Commissario straordinario per la gestione del predetto piano di
rientro, al fine di procedere alla ricognizione della massa attiva e
passiva.
Con il successivo d.l. 31 maggio 2010 n. 78, convertito con
modificazioni dalla legge 30 luglio 2010 n. 122, si determinava che
il Commissario straordinario dovesse procedere all'accertamento
definitivo del debito da approvarsi con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze.
Nelle more dello svolgimento dell'attivita' da parte del
ricorrente, allo stesso giungeva notizia della sua sostituzione
dall'incarico anche attraverso articoli di stampa, sicche' il
medesimo chiedeva informazioni. Solo successivamente, lo stesso
apprendeva che con decreto del Presidente del Consiglio 22 settembre
2010 la sua nomina era stata revocata ed al suo posto era stato
nominato l'odierno controinteressato.
Avverso siffatto decreto l'istante proponeva ricorso davanti al
TAR Lazio, che con sentenza n. 37085 del 2010, lo accoglieva ed
evidenziava che non risultava giustificata la sua sostituzione con
altro soggetto, stante, peraltro, l'unitarieta' delle funzioni del
Commissario straordinario.
Tuttavia, poco dopo la pubblicazione della sentenza predetta, era
emanata, con l'art. 2 comma 196-bis, d.l. 29 dicembre 2010 n. 225
(c.d. legge mille proroghe) una disposizione che, nello specificare i
compiti del Commissario di Governo per il comune di Roma, precisava
che questi «deve essere in possesso di comprovati requisiti di
elevata professionalita' nella gestione economico:finanziaria,
acquisiti nel settore privato, necessari per gestire la fase
operativa di attuazione del piano di rientro».
Sicche' con il decreto del Presidente del Consiglio, 4 gennaio
2011, oggetto della presente impugnativa, di cui il ricorrente
dichiara di avere avuto conoscenza solo in occasione dell'udienza di
discussione dell'istanza cautelare tenutasi il 15 marzo 2011 innanzi
alla IV Sezione del Consiglio di Stato a seguito del deposito fattone
dell'Avvocatura dello Stato, si dava atto del precedente decreto
annullato da questo TAR, ma ribadendo che doveva ritenersi conclusa
la fase procedimentale per la quale si ritenevano appropriate le
qualita' del dott. Oriani, ed avviandosi una successiva fase, in
relazione alla quale, in ragione di quanto disposto dall'art. 196-bis
cit. il Commissario di Governo deve essere in possesso di «requisiti
di elevata professionalita' nella gestione economico-finanziaria,
acquisiti nel settore privato, necessari per gestire la fase
operativa di attuazione del piano di rientro» si disponeva che
«revocata la nomina del dott. Domenico Ortani, al dott. Massimo
Varazzani...resta affidata in qualita' di Commissario straordinario
del Governo la gestione delle ulteriori fasi procedimentali citate
nel preambolo».
Avverso siffatto provvedimento, l'istante proponeva ricorso
deducendo i seguenti profili di gravame:
1. - eccesso di potere per manifesta irrazionalita', erronea
motivazione, violazione di una decisione giurisdizionale esecutiva,
violazione del principio di separazione dei poteri, manifesta
ingiustizia, manifesta illogicita', poiche' il nuovo decreto del
Presidente del Consiglio riproponeva la precedente revoca di cui al
decreto annullato dal TAR (con sentenza n. 37085 del 2010 non sospesa
in sede di appello, cfr. Cons. St., sez. TV, ordinanza n. 1231 del
2011 in atti), non chiarendo se si intenda confermare la precedente
nomina del Varazzani (alla luce delle parole «resta affidata in
qualita' di Commissario») in violazione della pronuncia esecutiva,
nonche' sulla base del medesimo discorso argomentativo della
differenza delle fasi procedimentali, gia' esaminato e smentito dal
Tribunale amministrativo;
2. - eccesso di potere, per carenza di idonea motivazione,
illogicita' manifesta, risultando l'esperienza nel settore privato un
«artificio» al fine di giustificare la sostituzione dell'Oriani,
Presidente della Corte conti, con il Varazzani;
3. - eccesso di potere per perplessita' nell'azione
amministrativa, poiche' ove la nuova norma avesse solo una portata
interpretativa, surrettiziamente introdurrebbe un requisito non
previsto dalla precedente norma.
Ulteriormente il ricorrente, per il caso che si ritenesse che il
decreto impugnato abbia il suo presupposto nel d.l. n. 225 del 2010,
poi convertito con la legge n. 20 del 2011, proponeva questione di
legittimita' costituzionale, ponendo in evidenza la giurisprudenza
creatasi in materia di «eccesso di potere legislativo», cui sarebbe
da ricondurre l'ipotesi in cui la legge sia dettata al fine di
imporre o impedire al giudice una decisione o per correggere gli
effetti di una decisione giudiziaria gia' resa. Di tal che' il
ricorrente sollevava questione di legittimita' costituzionale della
richiamata norma, con riguardo ai seguenti profili:
1. - per violazione dell'art. 102, comma 1, Cost., con
riferimento agli artt. 101, 104 e 108 nella parte in cui, in
violazione della riserva della funzione giurisdizionale ed incidendo
intenzionalmente su un'unica, concreta fattispecie sub judice,
introduce, con valore di interpretazione autentica della precedente
normativa e con efficacia, quindi retroattiva, requisiti per la
nomina del Commissario straordinario del Governo per la gestione del
piano di rientro del Comune di Roma, non previsti da detta previgente
normativa, quali i «comprovati requisiti di elevata professionalita'
nella gestione economico-finanziaria, acquisiti nel settore
privato...»;
2. - per violazione dell'art. 111 comma 1 Cost. sull'equo
processo, in quanto, con un intervento del potere
governativo-legislativo, si interferisce su di un procedimento
giurisdizionale avviato da un soggetto che lamenta la lesione di
proprie posizioni giuridiche soggettive;
3. - per violazione del medesimo art. 111 Cost., correlato
con l'art. 6 Convenzione europea dei diritti dell'uomo tramite l'art.
117 Cost., primo comma, nella parte in cui detta norma viola il
principio del giusto processo, poiche' il provvedimento normativo del
Governo avrebbe solo lo scopo di incidere su un processo in cui e'
parte lo stesso Presidente del Consiglio dei Ministri;
4. - per violazione dell'art. 77, comma 2, Cost. per carenza
dei presupposti di necessita' e di urgenza che possono giustificare
la decretazione governativa.
Si costituiva la Presidenza del Consiglio dei Ministri per
resistere avverso il nuovo gravame.
Interveniva, altresi', ad opponendum, Roma Capitale, premessa la
propria legittimazione in ragione, affermando che l'annullamento di
atti concernenti la gestione commissariale del Comune di Roma
produrrebbe la lesione di interessi diretti e concreti ed attuali in
capo all'Amministrazione locale.
L'Avvocatura dello Stato, peraltro, produceva in giudizio la nota
del Ministero dell'economia e delle finanze del 15 aprile 2011, con
cui quella Amministrazione evidenziava il proprio coinvolgimento in
ragione dei superiori e sostanziali interessi di natura
economico-finanziaria, sottolineando che i vizi del procedimento
sarebbero gia' oggetto dell'altro giudizio pendente in fase di
appello dinanzi al Consiglio di' Stato, mentre il presente gravame
non potrebbe prescindere dal disposto di cui all'art. 2 comma 7, d.l.
n. 225 del 2010 che ha inserito dopo il comma 196 dell'art. 3, legge
n. 191 del 2009, il comma 196-bis che prevede specificamente il
requisito della elevata professionalita' acquisita nel settore
privato. Per quanto attiene allo «spacchettamento» delle funzioni del
Commissario governativo, questo sarebbe gia' contenuto nella
disciplina preesistente.
Con ordinanza n. 1737 del 2011 questa Sezione, considerato che il
decreto gravato «riproduce le medesime argomentazioni gia' poste a
sostegno del decreto 22 settembre 2010, le quali non trovano valido
fondamento ne' nella normativa di riferimento ne' nel decreto di
nomina del ricorrente, come statuito chiaramente da questo Tribunale
con la sentenza n. 37085/2010 di annullamento del citato decreto» e
premesso, dunque, che il nuovo decreto appare viziato per i medesimi
profili gia' esaminati dal Tribunale, nonche' che nessun rilievo puo'
essere assegnato alla previsione normativa sopravvenuta di cui
all'art. 2, comma 7, d.l. n. 225 cit. che ha introdotto il comma
196-bis, sopra specificato, accoglieva l'istanza cautelare,
sospendendo dunque gli effetti del decreto del Presidente del
Consiglio del 4 gennaio 2011.
Con due successive ordinanze, nn. 2524 e 2526 del 2011, negli
appelli proposti dalla Presidenza del Consiglio e dal Ministero
dell'economia e delle finanze e da Roma Capitale, il Consiglio di
Stato affermava che l'ordinanza pronunziata da questo TAR aveva
sottovalutato la rilevanza della normativa sopravvenuta nella
definizione dei requisiti professionali richiesti e, pertanto,
accoglieva l'appello in riforma dell'ordinanza impugnata e respingeva
l'istanza cautelare proposta in primo grado.
A seguito dello scambio di memorie per l'udienza di discussione,
la causa veniva in discussione all'udienza pubblica del 7 dicembre
2011.
Diritto
1. - Osserva il Collegio che ad un primo esame svolto in sede
cautelare, questa Sezione aveva ritenuto che la norma inserita nella
c.d. legge mille proroghe non potesse avere rilevanza sulla questione
in esame, poiche' contenente portata innovativa e come tale non in
grado di insistere sulle situazioni giuridiche soggettive gia' in
essere e decise con sentenza esecutiva, seppure al vaglio del
Consiglio di Stato in sede di appello. Sulla natura della norma in
oggetto, in vero, sussiste un'interpretazione ambivalente da parte
della difesa erariale; infatti, per un verso, se ne afferma la
portata meramente interpretativa della preesistente disciplina e,
conseguentemente, la si intende applicabile alla fattispecie in
esame. Tale sarebbe la portata per quanto attiene alla duplicita'
procedimentale dei compiti affidati al Commissario governativo. Per
altro verso, sembra essere evidenziata una componente novativa,
laddove la norma introduce un requisito ulteriore per l'assegnazione
dell'incarico di Commissario, ovvero la specifica esperienza
acquisita in campo privato.
Sul primo punto, questo Tribunale si era gia' chiaramente
pronunciato affermando l'unicita' del procedimento teso al piano di
rientro, sicche' l'articolazione dei compiti del Commissario non
corrisponderebbe a due distinte fasi procedimentali. Del resto la
stessa portata letterale del provvedimento gia' annullato da questo
Tribunale e del provvedimento in esame sembrerebbe confermare una
siffatta lettura, laddove si dispone la revoca dell'incarico che non
avrebbe ragion d'essere nel caso in cui lo stesso incarico dovesse
ritenersi concluso.
Sul secondo punto, a fronte della prima lettura, si impone a
seguito delle ordinanze di riforma del Consiglio di Stato, una piu'
attenta riflessione. Infatti il Consiglio di Stato, come detto, in
sede di appello ha ritenuto che il Tribunale avesse erroneamente
inteso non applicabile alla fattispecie la nuova disposizione
relativa al requisito della pregressa specifica esperienza in sede
privata, che chiaramente, ove ne fosse riconosciuta la valenza
retroattiva, giustificherebbe la revoca dell'incarico al ricorrente,
magistrato contabile, il quale, pur avendo una specifica esperienza
nel settore economico-finanziario, non potrebbe competere con il
controinteressato, che ha sicuramente una comprovata esperienza nel
settore al servizio di soggetti privati.
Si tratta, dunque, dato atto dell'interpretazione seguita dal
Consiglio di Stato che ritiene applicabile alla fattispecie in esame,
la norma sopravvenuta, di esaminare i profili di legittimita'
costituzionale prospettati dalla parte ricorrente in ordine alla
legittimita' della norma retroattiva ed alla sua coerenza con
l'ordinamento.
Il Tribunale ritiene sussistenti, dunque, i presupposti per
sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
7, del d.l. 29 dicembre 2010 n. 225, c.d. decreto mille proroghe,
convertito dalla legge n. 10 del 2011, nella parte in cui dispone
«Con provvedimenti predisposti dal Commissario straordinario del
Governo del comune di Roma, nominato ai sensi dell'articolo 4, comma
8-bis del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42, che deve essere in
possesso di comprovati requisiti di elevata professionalita' nella
gestione economico-finanziaria, acquisiti nel settore privato,
necessari per (gestire la fase operativa di attuazione del piano di
rientro, sono accertate le eventuali ulteriori partite creditorie e
debitorie rispetto al documento predisposto ai sensi dell'articolo
14, comma 13-bis, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
dal medesimo Commissario, concernente l'accertamento del debito del
comune di Roma alla data del 30 luglio 2010, che e' approvato con
effetti a decorrere dal 29 dicembre 2010.».
2. - Sulla rilevanza della questione nel caso di specie della
norma de qua, ai fini del thema decidendum, non vi e' dubbio che la
natura assertivamente interpretativa della stessa, datane
dall'amministrazione che ha inteso porre la norma in esame a
fondamento del nuovo provvedimento di revoca del ricorrente,
unitamente all'indicazione contenuta nelle ordinanze del Consiglio di
Stato, ne impongano la considerazione nel caso concreto.
Pertanto, questo Tribunale, dovendosi pronunciare sulla
legittimita' del decreto di revoca, che si fonda sulla predetta
norma, dandone immediata applicazione, non puo' prescindere
dall'esame della norma stessa.
3. - Il Tribunale ritiene che la questione di legittimita'
costituzionale prospettata in ordine alla legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 7, in parte qua, del d.l. n. 225 cit., come
convertito dalla legge n. 10 del 2011, si rileva non manifestamente
infondata alla luce delle considerazioni che seguono.
Invero, da un lato, appaiono ragionevoli dubbi in ordine alle
condizioni necessarie per l'esercizio del potere di legislazione, con
funzione interpretativa nell'ambito dei poteri d'urgenza di cui
all'art. 77 Cost. e, quindi, con efficacia ex tunc; dall'altro, la
norma impugnata manifesta profili tali da incidere irragionevolmente
sui principi fondamentali dell'ordinamento.
In particolar modo la norma in esame appare sospetta di
intrinseca irragionevolezza o irrazionalita', con riferimento ai
principi d'integrita' delle attribuzioni costituzionali
dell'autorita' giudiziaria (art. 102 Cost.), ed, ancora, al principio
del giusto processo, cosi' come l'art. 117 Cost., in materia di
rispetto degli obblighi assunti sul piano internazionale, con la
sottoscrizione della CEDU, come dedotto da parte del ricorrente.
4. - Ne consegue che devono essere sottoposti al vaglio della
Corte costituzionale i seguenti motivi di incostituzionalita' della
norma riportata.
In primo luogo, la norma, contenuta in un atto di decretazione
d'urgenza appare violare i limiti sulla decretazione d'urgenza
fissati dall'art. 77 Cost.. Sotto tale profilo non si puo' ignorare
che con la sentenza n. 171 del 2007 la Corte costituzionale ha
sottolineato come l'assetto delle fonti normative sia uno dei
principali elementi che caratterizzano la forma di governo nel
sistema costituzionale, elemento correlato alla tutela dei valori e
diritti fondamentali.
In particolare, nei sistemi ispirati al principio della
separazione dei poteri e della soggezione della giurisdizione e
dell'amministrazione alla legge l'adozione delle norme primarie
spetta agli organi o all'organo il cui potere deriva direttamente dal
popolo.
Proprio al principio di separazione vanno ricondotte la
previsioni di cui agli articoli 70 e 77 della Costituzione, dalle
quali si desume che il potere governativo di emanare decreti-legge ha
carattere derogatorio rispetto all'essenziale attribuzione al
Parlamento della funzione di porre le norme primarie nell'ambito
delle competenze dello Stato centrale.
Sulla scorta di tale premessa, la Corte Costituzionale ha
confermato la giurisprudenza inaugurata dalla sentenza n. 29 del
1995, in base alla quale l'esistenza dei requisiti della
straordinarieta' del caso di necessita' e d'urgenza puo' essere
oggetto di scrutinio di costituzionalita', anche a seguito della
conversione. Secondo le previsioni della Corte detto scrutinio e'
limitato ai soli profili di «evidente» mancanza dei presupposti,
sulla base della necessita' di tener distinto il ruolo delle Camere
da quello del Giudice delle leggi. Infatti, mentre al Parlamento, in
sede di conversione, spetta un controllo in cui non sono estranee le
valutazioni politiche, la Corte esercita il proprio scrutinio al fine
di preservare l'assetto delle fonti normative e, con esso, il
rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito e' predisposto.
Ne deriva che in applicazione del dettato di cui all'articolo 77,
comma secondo della Costituzione, se le Camere in sede di conversione
possono valutare la pluralita' di situazioni legittimanti la
decretazione d'urgenza, la Corte nel suo controllo successivo puo'
sindacare gli aspetti di macroscopica mancanza dei presupposti
costituzionali.
Sotto tale profilo, ne deriverebbe l'illegittimita'
costituzionale della legge di conversione, non per vizi autonomi.
Tale vizio risulterebbe, peraltro, integrato dalla violazione dei
limiti per la decretazione d'urgenza riscontrabili nella stessa
asserita valenza di norma interpretativa della norma.
Peraltro, nella specie, la norma in esame manifesta profili di
dubbia legittimita' in ordine agli stessi limiti sull'ammissibilita'
di una legge interpretativa e dunque con portata retroattiva, in
relazione a quanto individuato dalla stessa Corte costituzionale.
Infatti, come e' stato affermato dalla Corte costituzionale, il
legislatore puo' adottare norme di interpretazione autentica non
soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione di una
disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche «quando la
scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso
del testo originario, con cio' vincolando un significato ascrivibile
alla norma anteriore» (sentenza n. 525 del 2000; in senso conforme,
ex plurimis, sentenze n. 374 del 2002, n. 26 del 2003, n. 274 del
2006, n. 234 del 2007, n. 170 del 2008, n. 24 del 2009).
Orbene, tale condizione non appare rispettata nel caso di specie,
per quanto attiene alla individuazione di uno specifico ulteriore
requisito per la nomina di Commissario straordinario gia' effettuata
e sub judice. Ne deriva che profili di perplessita' risultano con
riferimento alla scelta di emanare una norma interpretativa, laddove
si intendeva introdurre una nuova disposizione, risultando preclusa
la previsione in sede di decretazione d'urgenza di una siffatta nuova
disposizione con portata retroattiva.
In secondo luogo, vengono in evidenza ragionevoli dubbi di
legittimita' costituzionale con riguardo all'art. 111 Cost., che
costituzionalizza il principio del giusto processo, sub specie «della
parita' delle armi» tra le parti del processo. Infatti, limitatamente
al processo pendente gia' in sede di appello, che riguarda la
posizione del ricorrente, la norma de qua, supportata - secondo
l'interpretazione datane dall'amministrazione e dal Consiglio di
Stato - dalla previsione di retroattivita', viene a porre nel nulla
la pronuncia esecutiva resa da questo TAR sul primo decreto di revoca
dell'istante, realizzando cosi' un vulnus della posizione del
ricorrente.
Tale violazione, peraltro, realizzerebbe, altresi', la lesione
dell'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali, che assume rango di diritto
costituzionale tramite il rinvio di cui all'art. 117 primo comma
Cost.
Siffatta norma internazionale, che sancisce il diritto ad un
giusto processo dinanzi ad un tribunale indipendente ed imparziale,
impone al legislatore di uno Stato contraente, nell'interpretazione
della Corte Europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo, di non
interferire nell'amministrazione della giustizia allo scopo
d'influire sulla singola causa o su di una determinata categoria di
controversie, attraverso norme interpretative che assegnino alla
disposizione interpretata un significato vantaggioso per una parte
del procedimento, salvo il caso di «ragioni imperative d'interesse
generale».
Nella specie lo Stato nazionale ha emanato una norma
interpretativa, in presenza di un contenzioso relativo ad una singola
e ben individuabile posizione, cosi' ponendosi la questione della
legittimita' costituzionale della norma con riferimento alla
violazione del principio di «parita'» tra le parti del processo, non
essendo prefigurabili «ragioni imperative d'interesse generale» che
permettano di escludere la violazione del divieto d'ingerenza.
A riguardo vale la pena di richiamare la giurisprudenza delle
Corte costituzionale formatasi in ordine al rango e all'efficacia
delle norme della CEDU ed il ruolo, rispettivamente, dei giudici
nazionali e della Corte di Strasburgo, nell'interpretazione ed
applicazione della Convenzione europea.
In primo luogo va rammentato che tale tematica e' stata oggetto
di disamina, da parte delle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, con le
quali la Corte ha rilevato che l'art. 117, primo comma, Cost., ed in
particolare l'espressione «obblighi internazionali» in esso
contenuta, si riferisce alle norme internazionali convenzionali anche
diverse da quelle contemplate dagli artt. 10 e 11 Cost.
Dunque, l'art. 117, primo comma, Cost., cosi' interpretato, ha
consentito di rinvenire un fondamento costituzionale all'osservanza
degli obblighi internazionali pattizi.
Ne consegue che il contrasto di una norma nazionale con una norma
convenzionale, in particolare della CEDU, e' idoneo a dar luogo ad
una violazione (mediata) dell'art. 117, primo comma, Cost.
Infatti, la clausola del necessario rispetto dei vincoli
derivanti dagli obblighi internazionali, dettata dall'art. 117, primo
comma, Cost., attraverso un meccanismo di rinvio mobile del diritto
interno alle norme internazionali pattizie di volta in volta
rilevanti, impone il controllo di costituzionalita' della norma
interna, qualora il giudice comune ritenga lo strumento
dell'interpretazione insufficiente ad eliminare il contrasto.
Quando, dunque, il giudice ritenga che non sia possibile comporre
il contrasto in via interpretativa, deve sollevare la questione di
costituzionalita' (cfr. anche sent. Corte cost. n. 239 del 2009), con
riferimento al parametro dell'art. 117, primo comma, Cost., ovvero
anche dell'art. 10, primo comma, Cost., ove si tratti di una norma
convenzionale ricognitiva di una norma del diritto internazionale
generalmente riconosciuta.
Orbene, si ritiene che, in questo specifico caso, anche in virtu'
del carattere univoco della disposizione censurata, non sia possibile
un'interpretazione della stessa conforme a quella convenzionale
internazionale (art. 6 CEDU).
Cio' premesso, si deve ricordare la sentenza SCM Scanner de
l'Ouest Lyonnais e altri c. Francia, del 21 giugno 2007, ricorso n.
12106/03, in cui la Corte di Strasburgo, ha ulteriormente
sottolineato come lo Stato non possa introdurre slealmente una
interpretazione normativa a suo favore della norma sub iudice, nei
giudizi iniziati ed impostati secondo diversi presupposti normativi o
giurisprudenziali. L'applicazione dello ius superveniens potrebbe
ritenersi lecita soltanto in presenza di «imperieux motifis d'interet
general», non ravvisabili in «mere esigenze di natura finanziaria
connesse al rischio derivante dalla soccombenza nei giudizi avviati
nei confronti dello Stato amministrazione» (sent. Corte cost. n. 311
del 2009).
Infatti, il requisito della «parita' delle armi» comporta
l'obbligo di dare alle parti una ragionevole possibilita' di
perseguire le proprie azioni giudiziarie, senza essere poste in
condizione di sostanziale svantaggio rispetto agli avversari.
Come ricordato dalla stessa Corte costituzionale, infatti, tale
orientamento (che trova i suoi precedenti nei casi Raffineries
Grecques Stran e Stratis Andreadis c. Grecia del 9 dicembre 1994, e
Zielinski e altri c. Francia, del 28 ottobre 1999) censura la prassi
di interventi legislativi sopravvenuti, che modifichino
retroattivamente in senso sfavorevole per gli interessati le
disposizioni di legge attributive di diritti, la cui lesione abbia
dato luogo ad azioni giudiziarie ancora pendenti all'epoca della
modifica, poiche' suscettibile di comportare una violazione dell'art.
6 della CEDU, risolvendosi in un'indebita ingerenza del potere
legislativo sull'amministrazione della giustizia, fatta salva la
sussistenza di «motivi imperativi di interesse generale».
Nei casi sottoposti al Suo esame, la Corte costituzionale ha
avuto modo di ricordare che la Corte europea, peraltro, ha precisato
che i motivi imperativi menzionati non possono essere individuati nel
mero rischio finanziario.
Per contro, la legittimita' di simili interventi e' stata
riconosciuta dalla Corte europea, solo quando ricorrevano ipotesi
eccezionali ed, in primo luogo, ragioni «storiche epocali», come nel
caso della riunificazione tedesca (caso Forrer-Niederthal c.
Germania, sentenza del 20 febbraio 2003).
In questo caso, la Corte europea, di fronte ad una norma che
faceva salvi con effetto retroattivo i trasferimenti di proprieta',
senza indennizzo, in «proprieta' del popolo» della ex D.D.R., ha
concluso per la compatibilita' dell'intervento con la norma
convenzionale; cio' non soltanto per il motivo «epocale» del nuovo
riassetto dei conflitti patrimoniali conseguenti alla riunificazione,
ma anche in considerazione della sussistenza effettiva di un sistema
che aveva garantito alle parti, che contestavano le modalita' del
riassetto, l'accesso a, e lo svolgimento di, un processo equo e
garantito.
In altri casi, nello specificare la sussistenza o meno dei motivi
imperativi d'interesse generale, la Corte di Strasburgo ha ritenuto
legittimo l'intervento del legislatore che, per porre rimedio ad una
imperfezione tecnica della legge interpretata, aveva inteso, con la
legge retroattiva, ristabilire un'interpretazione piu' aderente
all'originaria volonta' del legislatore.
Cosi nella sentenza 23 ottobre 1997 - caso National & Provincial
Building Society, Leeds Permanent Building Society e Yorkshire
Building Society c. Regno Unito (utilizzata anche nella citata
pronuncia Forrer-Niederthal c. Germania) - si e' ritenuto che
l'adozione di una disposizione interpretativa puo' essere considerata
giustificata allorche' lo Stato, nella logica di interesse generale
di garantire il pagamento delle imposte, abbia inteso porre rimedio
al rischio che l'intenzione originaria del legislatore fosse, in quel
caso, sovvertita da disposizioni fissate in circolari.
E nella sentenza del 27 maggio 2004 - caso Ogis-institut
Stanislas, Ogec St. Pie X e Blanche De Castille e altri c. Francia,
in cui le circostanze del caso di specie non erano identiche a quelle
del caso Zielinski del 1999 - si e' affermato che l'intervento del
legislatore non aveva inteso sostenere la posizione assunta
dall'amministrazione dinanzi ai giudici, ma porre rimedio ad un
errore tecnico di diritto, al fine di garantire la conformita'
all'intenzione originaria del legislatore, nel rispetto di un
principio di perequazione.
Analogamente al caso National & Provincial Building Society del
1997, nel quale l'intervento del legislatore era giustificato
dall'obiettivo finale di «riaffermare l'intento originale del
Parlamento», la Corte riteneva che la finalita' dell'intervento
legislativo fosse quindi quella di garantire la conformita'
all'intenzione originaria del legislatore a sostegno di un principio
di perequazione, aggiungendo che gli attori non avrebbero potuto
validamente invocare un «diritto» tecnicamente errato o carente, e
dolersi quindi dell'intervento del legislatore teso a chiarire i
requisiti ed i limiti che la legge interpretata contemplava.
In considerazione dei suddetti principi, nonche' della
ricostruzione della portata e degli obiettivi della norma qui
censurata, si rilevano dunque i profili di ragionevole dubbio sul
contrasto della stessa con l'art. 6 della CEDU.
Infatti, non si rinvengono, nel caso di specie, i «motivi
imperativi di interesse generale», quali enucleati dalla
giurisprudenza della CEDU, ne' nella forma di eventi di carattere
storico-epocale, ne' nella finalita' di assicurare l'originaria
volonta' del legislatore che, come gia' evidenziato, aveva in vero
omesso di disciplinare l'ulteriore requisito per la nomina a
Commissario governativo.
Ed ancora la norma comporta, per i motivi sopra espressi la
violazione degli artt. 101, 102, 104 e 108 Cost.
La Corte costituzionale ha ripetutamente affermato il principio
secondo cui il legislatore vulnera le funzioni giurisdizionali quando
la legge sia intenzionalmente diretta ad incidere su concrete
fattispecie sub judice (cfr. Corte cost. nn. 397/94, 6/94, 429/93,
424/93, 283/93, 39/93, 440/92, 429/91 ed altre). Si tratta, allora,
di stabilire se la statuizione contenuta nella norma censurata
integri effettivamente i requisiti del precetto di fonte legislativa,
come tale dotato dei caratteri della generalita' ed astrattezza,
ovvero sia diretto ad incidere su concrete fattispecie «sub judice»
e, come piu' volte ribadito, a vantaggio di una delle due parti del
giudizio.
Infine, va ulteriormente rilevata d'ufficio la questione di
legittimita' costituzionale della norma in argomento con riferimento
all'art. 97 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza della
previsione contenuta. Infatti, non e' rinvenibile nell'ordinamento
alcun argomento che giustifichi la previsione contenuta nella nuova
disposizione che prevede il necessario compimento dell'esperienza
pregressa nel settore privato. Non si tratta, infatti, di una
possibilita' ulteriore di scelta nella nomina affinche' siano
esaminate le posizioni dei «candidati» all'incarico di Commissario
straordinario, allo scopo di garantire la selezione del soggetto con
una piu' elevata e qualificata esperienza nel settore, ma di
precludere completamente la possibilita' per i soggetti che hanno
maturato la propria professionalita' - seppure specificamente con
riguardo a tematiche attinenti ai profili contabili e finanziari -
nel settore pubblico. Cosi' la norma in esame appare statuire un
giudizio di disvalore con riguardo alle professionalita' acquisite
nel pubblico che non trova fondamento nell'ordinamento, laddove al
contrario l'art. 97 Cost., a garanzia del buon andamento della
pubblica amministrazione, prevede per l'accesso agli impieghi nelle
p.a., il principio della selezione del merito attraverso le prove
concorsuali (principio piu' volte posto a fondamento delle pronunzie
della Corte costituzionale, cfr. da ultimo, sent. 15 giugno 2011, n.
189).
Non puo', pertanto, non osservarsi come, al contrario di quanto
prescritto dalla norma in esame, la delicatezza dei compiti assegnati
per l'interesse pubblico ed in sostituzione dell'ordinario
svolgimento delle funzioni e competenze proprie degli organi a cio'
preposti non dovrebbe comportare l'esclusione dal novero dei soggetti
ai quali e' possibile conferire l'incarico di Commissario del Governo
proprio di coloro che abbiano svolto specifiche funzioni e conseguito
particolari professionalita' a seguito del lavoro svolto al servizio
della pubblica amministrazione, avendo gia', dunque, dovuto superare
una selezione di merito tramite le prove concorsuali di accesso.
Per quanto sin qui esposto, non definitivamente pronunciando sul
ricorso indicato in epigrafe, deve essere dichiarata rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 7, del d.l. n. 225 cit., come convertito dalla
legge n. 10 del 2011, in parte qua, con riferimento agli artt. 77,
97, 101, 102, 104, 108 e 111 Cost. e 117 Cost., con riguardo alla
violazione dell'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo; pertanto, deve disporsi la sospensione del
presente giudizio e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Deve ordinarsi, altresi', che a cura della segreteria della
Sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai
Presidenti della Camere dei deputati e del Senato della Repubblica.
Rimane riservata alla decisione definitiva ogni ulteriore
statuizione in rito, in merito ed in ordine alle spese.
P.Q.M.
Ritenuta non manifestamente infondata e rilevante, per la
decisione del presente giudizio, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2 comma 7, del d.l. 29 dicembre 2010 n. 225,
c.d. decreto mille proroghe (pubblicato sul supplemento ordinario n.
53 della Gazzetta Ufficiale n. 47 del 26 febbraio 2011), come
convertito dalla legge n. 10 del 2011, in parte qua, per violazione,
non solo dei limiti interni all'ammissibilita' di una legge
interpretativa, ma anche degli artt. 77, 97, 101, 102, 104, 108 e 111
Cost. e 117 Cost., con riferimento alla violazione dell'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo nei termini e
per le ragioni di' cui in motivazione;
Dispone la sospensione del procedimento in corso;
Ordina la notificazione della presente ordinanza al Presidente
del Consiglio dei ministri e la comunicazione della stessa ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato;
Ordina la trasmissione dell'ordinanza alla Corte costituzionale
insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle notificazioni
e delle comunicazioni prescritte.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7
dicembre 2011.
Il Presidente: Giovannini
L'estensore: Cogliani