N. 133 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 ottobre 2012 (della Regione Molise). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riordino delle province e loro funzioni - Previsione del riordino di tutte le province delle regioni a statuto ordinario, mediante decreto da emanarsi entro dieci giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge impugnato con deliberazione del Consiglio dei ministri, sulla base dei requisiti minimi da individuarsi nella dimensione territoriale e nella popolazione residente in ciascuna provincia (individuati con la deliberazione predetta, rispettivamente, in 2500 km. e in 350.000 abitanti) - Prevista partecipazione al riordino delle province mediante atto legislativo ad iniziativa governativa, all'esito di una procedura cui partecipano il Consiglio delle autonomie locali delle singole regioni a statuto ordinario e le regioni stesse mediante la presentazione di ipotesi di riordino e previo parere delle Conferenze unificate - Ricorso della Regione Molise - Denunciata violazione del principio di autonomia costituzionale degli enti territoriali, nella specie delle province - Lesione del principio di ragionevolezza per l'adozione di una misura sproporzionata e non efficace rispetto alla finalita' dichiarata dalla normativa impugnata di riduzione della spesa pubblica - Denunciata violazione dei presupposti di legittimita' costituzionale della straordinarieta' ed urgenza per l'adozione del decreto-legge - Denunciata violazione dell'assetto costituzionale ed ordinamentale della regione per l'eliminazione della Provincia di Isernia priva dei requisiti minimi di territorio e di popolazione stabiliti con la normativa impugnata e con la deliberazione del Consiglio dei ministri integrativa della stessa - Denunciata violazione dell'autonomia regionale in relazione ai principi di sussidiarieta' verticale e di adeguatezza - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle province - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione - Istanza di sospensione della normativa impugnata. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 17. - Costituzione, artt. 3, 5, 77, 114, 117, commi secondo, lett. p), quarto e sesto, 118, 119 e 133, primo comma; legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 8.(GU n.45 del 14-11-2012 )
Ricorso della regione Molise, (P.iva 00169440708) in persona del
Legale Rappresentante, il Presidente pro tempore, on.le Angelo
Michele Iorio, rappresento e difeso, giusta mandato a margine del
presente atto ed in virtu' di delibera giuntale di incarico n. 601
del 28 settembre 2012, dall'avv.to Vincenzo Colalillo
(CLLVCN46M03A930U) presso il quale elettivamente domicilia in Roma
alla via Albalonga n. 7 (studio Avv. Clementino Palmiero) (fax
0865/411980 - Pec: v.colalillo@pec.giuffre.it);
Contro:
l) Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei Ministri in carica pro tempore;
2) Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio dei Ministri in carica pro tempore;
3) Governo della Repubblica Italiana, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art.
17, legge 7 agosto 2012, n. 135 di conversione, con modificazione,
del DL 95/2012, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 189 del 14
agosto 2012 (serie ordinaria),nonche' della stessa normativa (art 17)
del DL citato 95/2012 per violazione degli articoli 5, 77, 114, 117,
commi 2 lett. p, 4 e 6, 118, 119 e 126 della Costituzione, anche
sotto il profilo di violazione del principio della leale
collaborazione.
Fatto e Diritto
La Regione Molise, e' stata istituita dalla Legge Costituzionale
n. 3 del 27/12/63, originariamente con la sola Provincia di
Campobasso.
Successivamente, con legge 20 del 2 febbraio 1079 e successivo
Decreto del 3 Marzo 1970 e' stata istituita anche la Provincia di
Isernia.
Inoltre entrambe le Province sono elevate a livello
istituzionale/territoriale dallo statuto regionale del Molise,
approvato, ai sensi dell'art. 123, secondo comma Costituzione, giusta
Legge n. 347 del 22 maggio 1971, previa deliberazione del Consiglio
Regionale del Molise dei 26 gennaio e 12 e 23 marzo 1971.
Ed invero lo art 2 del citato statuto espressamente dispone al
primo comma che il territorio della Regione Molise e' costituito
dalle Provincie di Campobasso ed Isernia.
Inoltre tali Enti (e quindi la stessa provincia di Isernia) sono
stati interessati dalla leggi Regionali (per oltre 30 anni) per la
attuazione della intera programmazione Regionale, sia con riferimento
ai metodi e criteri (ax art 2 statuto) sia nella attuazione degli
obiettivi e finalita' (art 3 statuto).
D'altro canto, l'intero assetto organizzativo e legislativo della
gestione del territorio (costituito della Regione con le proprie
leggi e regolamenti) molisano si articola secondo i principi di
collaborazione verticale ed orizzontale delle due Province con la
Regione, anche nella gestione del territorio.
Ne' valga, ex adverso, eccepire la inammissibilita' per difetto
di legittimazione della Regione che non avrebbe alcuna possibilita'
di sostituzione nelle competenze della Provincia, ne' nella sfera
legislativa, ne' nei poteri organizzativi del territorio, ne' dei
principi costituzionali di decentramento e sussidiarieta'.
Cio' non puo' essere condiviso.
In sostanza, allo stato, la Provincia di Isernia costituisce un
livello istituzionale inderogabile sia come attuazione dell'art 114
Cost. sia come governance dello intero territorio Molisano ed
attuazione nello stesso delle determinazioni normative e
provvedimentali nello interesse della collettivita' locale (attuate
proprio attraverso la Provincia).
Da cio', l'interesse sostanziale a che la Regione Molise permanga
nel suo assetto istituzionale e territoriale, (con la presenza delle
due Province nell'attuale posizione, con i relativi compiti
gestionali/organizzativi) con la necessita' di intervenire a far
dichiarare l'illegittimita' delle disposizioni legislative impugnate
che, di recente, incidono su tale assetto della intera Regione e,
sostanzialmente impongono la identita' (di estensione) tra il
Territorio della Regione in un'unica Provincia.
E cio' anche come garanzia di un rapporto locale e diretto di
democrazia rappresentativa tra cittadini e istituzioni.
Valga un breve excursus sulle ragioni di ordine economico e
sociale che consentirono la nascita della provincia di Isernia.
L'inderogabile necessita' della istituzione nel Molise di una
seconda provincia con capoluogo Isernia fu determinata da esigene
territoriali e della collettivita' locale concretizzantesi nella
presentazione del progetto di legge in Parlamento sorretto dai voti
di ben 51 Consigli Comunali.
Dal che nasce la certezza, in era democratica, che la norma
dell'art.133 Cost. avente come presupposto essenziale le iniziative
dei Comuni trovo' la sua prima giustissima applicazione.
Invero con lo impugnato art 17 Legge n. 135/2012 si perviene ad
un irrazionale riassetto delle Province e per effetto di esso (e
degli ulteriori attuativi del Governo) la Provincia di Isernia
(istituita con la legge n. 20/70) viene sostanzialmente soppressa e
globalmente incorporata a quella di Campobasso per cui lo intero
territorio della Regione Molise viene a coincidere con una sola
provincia.
Il che viola i principi costituzionali in esame.
In effetti le "Province" sono istituzioni territoriali intorno
alle quali e' stata costruita la Repubblica (rectius: stato) e
riconosciuta come continuazione tra le Autonomie locali (art.5)
costitutive della Repubblica (art. 114).
Ne consegue che la loro radicalizzata sussistenza nel territorio
(con riferimento a quelle esistenti ed istituite con legge) non puo'
essere soppressa con un atto (delibera) del Governo che, incidendo
sui requisiti minimi, ne determina la soppressione ex post.
Invero gia' con lo art. 23 del D.L. n. 201/2011 (disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito con modificazioni dalla legge n. 214 del
22.12.2011, dal comma 14 al comma 21, si erano assunte statuizioni di
sostanziale abolizione delle Province, (tutte).
La Regione Molise ritenendo cio' lesivo delle competenze in
materia di enti Locali (ed assetto del proprio territorio) previsti
direttamente dalla Costituzione nonche' dalle attribuzioni
legislative regionali, dalle stesse prerogative costituzionalmente
garantite e, in generale, dall'autonomia regionale, ha proposto
giudizio di legittimita' costituzionale di dette disposizioni
legislative innanzi alla Adita Corte, ove lo istaurato giudizio pende
con il NRG 32/2012 la cui udienza di discussione e' fissata per il
giorno 6 novembre 2012.
Analogo giudizio risulta proposto, tra l'altro, da:
a) Regione Piemonte;
b) Regione Lombardia;
c) Regione Campania;
Con la statuizione in esame, sostanzialmente seppur limitato ad
alcune province come quella di Isernia nella Regione Molise
attraverso la Delibera del Governo del 20 luglio 2012 (individuativa
dei requisiti minimi) si determina analogo risultato di soppressione
di un certo numero di Province ivi compreso quelle nelle Regioni
originariamente costituite da solo due Province.
Con tale atto il Consiglio dei Ministri, in modo non motivato ed
illogico, ha fissato in 350.000 abitanti il requisito minimo della
popolazione (addirittura tutta la regione Molise e' di soli 320.000
abitanti) e lo ambito territoriale in 2.500 km.
Per tale situazione la regione Molise adisce la corte
costituzionale impugnando il citato art. 17 legge n. 135/2012.
In effetti la Regione Molise riceve una effettiva e concreta
lesione dalle norme contestate, nonche' una evidente lesione delle
prerogative costituzionali delle Province di Isernia e Campobasso,
che si riflette sulla posizione istituzionale della Regione stessa.
Piu' volte si e' pronunciata la Ecc.ma Corte nel senso di
ammettere impugnazioni e censure relative a compressione di sfere di
attribuzione provinciale o degli altri enti locali disciplinati
dall'art. 114 della Cost. (nel testo di cui all'art. 1 legge Cost.
del 18 ottobre 2001, n. 3), da cui deriva una compressione dei poteri
delle Regioni (Corte Cost., nn. 417/2005, 196/2004, 95/2007,
169/2007, 289/2009).
E' di tutta evidenza, come si spieghera' in prosieguo,
l'esistenza di tale profilo di illegittimita' costituzionale nella
presente statuizione legislativa , laddove la "compressione" (o la
precostituzione di parametri limitativi per popolazione e territorio)
coincide con la "sostanziale abolizione" stessa della Provincia di
Isernia e quindi la sostanziale incidenza sullo intero territorio
della Regione Molise.
E, pervero, con l'art. 17 viene ad incidersi sulla
estrinsecazione democratica dello Ente Provincia e sulla stessa
funzione istituzionale ed sopravvivenza di tale ente, espressione di
democrazia locale garantita dalla Costituzione nonche' della
autonomia rappresentativa della collettivita' locale.
D'altro canto, nel vigente assetto costituzionale, proprio il
riconosciuto rilievo delle autonomie locali contenuto nei principi
fondamentali della Carta Costituzionale (art. 5) e radicalizzati
nell'assetto istituzionale della Repubblica (art. 114, comma 1
Costituzione e 133 Cost.), impone una garanzia (anche attraversa una
riserva di legge) a tutela dell'unitarieta' della Repubblica e della
decentrata sovranita' del popolo (attraverso il corpo elettorale) nel
territorio localizzato.
Peraltro il procedimento prefigurato (dallo art 17 impugnato) per
la soppressione della Provincia non garantisce in pieno (e secondo i
criteri indicati dalla stessa Corte Costituzionale adita) la
autonomia costituzionale delle Regioni e lo assetto territoriale di
esse mediante le Province.
Ne' puo' ritenersi costituzionalmente legittimo lo incidere (
mediante nuovi parametri per la sopravvivenza ) sullo Ente locale
(previsto dallo stessa art. 114 Cost) come esponenziale della
collettivita' locale e attuatore dei principi di garanzia della
Regione (ed in cio' in palese contrasto con i precetti
costituzionali) e della sua autonomia sancita nello art 5 e delle
disposizioni di cui al titolo V° della Carta costituzionale.
Non a caso si e' innanzi evidenziato che dopo la istituzione
della Regione Molise, sulla base di indirizzo degli enti locali
(comuni e collettivi sul territorio) si e' pervenuti alla istituzione
della Provincia di Isernia (con legge n. 20/70) tenendo presente che
una Regione deve essere costituita da almeno due provincie: e cio'
sulla base proprio di un procedimento che ha visto, nella fattispecie
della provincia di Isernia, i Comuni e la popolazione locale parte
proponente e espressione di una concreta volonta' di autonomia.
E valga rilevare che in applicazione dei requisiti minimi
(indicati nella delega del Governo) ben tre regioni (Umbria, Molise e
Basilicata) verrebbero ad avere una sola Provincia.
Cio' e' del tutto irrazionale se si considera che, onde evitare
una violazione dell'art. 133 della Cost. deve garantirsi il principio
della "continuita' territoriale della provincia".
Tale aspetto non sembra rispettato in caso di soppressione di una
provincia.
Tanto che non sembra costituzionalmente corretto che, con la
impugnata normativa, si pervenga al superamento di tale volonta'
popolare; ed attraverso organi o organismi di non chiara
rappresentanza (o addirittura esercizio di potere sostitutivo) si
sopprimano (attraverso la rideterminazione di criteri ex post come
con la delibera del Governo del 20/7/2012) enti necessari di espressa
rilevanza costituzionale ex art 114 Cost, ed espressione della
democrazia partecipativa locale.
Invero il richiamo dello art. 17 al CAL (organismo partecipativo
nel procedimento in questione) e' costituzionalmente illegittimo
(rispetto allo art. 133 Cost.) se si considera che tale organo e' a
composizione mista (non rappresenta del tutto i comuni) ed agisce
prevalentemente come organo consultivo e non con poteri di iniziativa
per conto ed in nome dei comuni.
Pertanto, non valga, ex adverso, sostenere che la norma
costituzionale dello art. 133 e' stata comunque rispettata in quanto
prevede ,comunque, un coinvolgimento delle amministrazioni comunali
tramite i CAL.
Valga, infatti, significare che la proposta (all'interno del
procedimento previsto dalla art. 17 in esame) demandata al Cal non
puo' configurarsi come "iniziativa" dei comuni nel senso e per gli
effetti dello articolo 133 cost., se non altro perche' il Cal
riunisce solo soggetti rappresentanti sia comuni ( e non i' Comuni e
non tutti) sia delle province; ma soprattutto perche' (nella
fattispecie in esame statuita dall' art 17) non si verte in una
iniziativa libera ed autonoma, bensi' di un procedimento obbligato
dalla legge (che infatti prevede, anche nel caso in cui l'ipotesi di
riordino non venga formulata dal CAL, che il procedimento prosegua
con l'obbligo per la Regione di trasmettere comunque una proposta di
riordino e con la previsione dell'atto legislativo di iniziativa
governativa anche in mancanza della proposta della regione, con il
solo parere, in tal caso, della conferenza unificata).
L'iniziativa comunale di cui all'art. 133, comma 1, Cost. invero,
si configura in modo molto diverso rispetto alla deliberazione del
piano di accorpamenti e riduzioni che devono adottare i Consigli
delle autonomie locali o, in mancanza, gli organi regionali di
raccordo, come prevede l'art. 17, comma 2, del decreto-legge n.
95/2012.
Sono i Comuni, come enti locali territoriali singolarmente
considerati, ad essere titolari della riserva di competenza ad
attivare un eventuale procedimento revisorio; e cio' viene violato se
tale potere (o anche iniziativa) si demanda ad altri organismi (
oltretutto meramente rappresentativi anche di altri enti ed organi).
In altri termini, mentre le procedure puntuali contemplate
dall'art.133 Cost. partono dal "basso" e sono espressione di esigenze
e richieste avanzate dagli enti locali (comuni) e quindi dalle
popolazioni dei singoli territori, la procedura prevista dallo
impugnato art. 17 parte "dall'alto" muovendo da una decisione
legislativa di riordino generale delle circoscrizioni provinciali.
E' un dato certo che la democrazia locale e' l'espressione, la
piu' alta, dell'autonomia dell'ente che e' stata riconosciuta in
diverse statuizioni sia della Costituzione che della Carta europea
delle autonomie locali.
Il principio autonomista implica il principio democratico; e cio'
richiede che il popolo deve avere una rappresentanza politica nello
ente che emerga da elezioni generali, dirette, libere, eguali e
segrete e che la rappresentanza del corpo elettorale abbia una
consistenza tale da conseguire due risultati: in primo luogo,
l'espressione del pluralismo politico, compatibilmente con la
governabilita'; in secondo luogo, la capacita' di indirizzo e
controllo da parte della rappresentanza medesima sull'ente.
La stessa Corte costituzionale ha gia' rilevato che, nell'assetto
costituzionale, non devono essere violate le sfere di autonomia
territoriale (e quindi degli enti locali) ne' quelli di attribuzione
garantite alla Regione (che si estrinsecano anche su modelli
gestionali sul territorio attraverso le Provincie), quale organo
legislativo e di indirizzo, ma anche, a livello di principio, alle
Province (a rilevanza costituzionale, ex art. 114 Cost. e art 5 ) e'
necessitate nel riparto attuativo dei rapporti Stato - Regione - Enti
Locali, cui e' devoluta anche l'attuazione delle esercitate
competenze legislative dello Stato (Corte Cost. n. 261/2011).
In tale ottica, non sembra utilizzabile l'istituto della legge
ordinaria neppure per la rideterminazione dei parametri (di
popolazione e territorio) per incidere ex post su enti locali gia'
esistenti.
In sostanza legislatore, nel rideterminare i parametri, puo'
assumere elementi tali da determinare la istituzione di nuove
province o mutamento di esse (ove volute nella procedura di cui allo
art 133 Cost.) ma non puo' incidere su enti provinciali esistenti
sopprimendoli ed imponendo un nuovo assetto dello intero territorio
regionale.
Pertanto, il legislatore ordinario, ben conscio di non potere
sopprimere le province, tenta (con lo impugnato art. 17) di
predeterminare rapporti parametrali e criteri tali da pervenire alla
soppressione, di fatto, in alcuni casi ,dello Ente Provincia (come
appunto per quella di Isernia).
Ma cio' non sembra corretto (sul piano dei principi
costituzionali) sia nella parte in cui lo esaminando disposto
legislativo rimette allo Esecutivo le scelte (predeterminazione dei
criteri incidenti su enti da tempo esistenti), sia nella parte in cui
prefigura un percorso vincolato tale da non consentire la effettiva
partecipazione anche della Regione (o suoi organismi territoriali)
nelle scelte.
Ed invero lo art 17 sembra far riferimento ad un momento
partecipativo delle Regioni come obbligatorio ma non vincolante.
Ne' sembra potersi ignorare che dato il ruolo storicamente
acquisito della Provincia di Isernia nell'ambito del territorio
regionale (nella ottica del d.lgs. 267/2000 e s.m.i.) e nello ambito
dello assetto statutario della Regione Molise (cosi' come innanzi
richiamato) non e' consentito, proprio sul piano costituzionale, la
determinazione a che lo intero territorio della Regione venga ad
istituzionalizzarsi (e coincidere) con quello di una unica provincia.
Ed invero deve rilevarsi che non e' legittimo rimettere alla
azione amministrativa del Governo il potere (seppur attraverso la
presupposta individuazione dei requisiti minimi) di incidere
negativamente (pervenendo alla sua soppressione) su di una struttura
entale (la Provincia) che gode di copertura costituzionale e ledere,
in tal modo, le autonomie di enti garantiti dalla Costituzione.
E cio' non viene sanato neppure da un atto legislativo che
confermi, ex post, il procedimento amministrativo recependone il solo
risultato.
Orbene va precisato che l'intervenuta conversione del
decreto-legge non impedisce di sollevare dubbi di costituzionalita'
in relazione alla mancanza dei presupposti di necessita' e urgenza
richiesti dall'art.77 Cost. avendo la Corte costituzionale chiarito,
in via definitiva, che il vizio del decreto-legge carente dei
suddetti presupposti (come nel caso in esame) si trasmette alla legge
di conversione. (Corte cost. n. 29/1995, n. 171/2007, n. 128/2008) n.
232 del 2011, n. 430 del 2007, n. 383 n. 62 del 2005, n. 287 e n. 272
del 2004.
E cio' soprattutto attraverso un decreto-legge (anche se
convertito) in materia di riduzione del debito e spesa pubblica.
La stessa legge n. 400/1988, art. 14, aveva gia' garantito e
chiarito che non possono essere oggetto di decretazione d'urgenza del
Governo (anche se convertito), le materie di cui all'art. 72, comma 4
della Costituzione, tra le quali sono incluse le norme di carattere
Istituzionale e costituzionale.
E tale divieto non viene superato neppure per effetto della
adozione della legge di conversione. (Corte cost n. 171/2007).
In sostanza la concreta soppressione di alcune province (sulla
base dei parametri preindicati dal Governo) con lo art 17 in esame,
inerisce profili che esulano la valutazioni Istituzionale, di
govenance locale o di democrazia rappresentativa locale, ma e'
finalizzato ad aspetti di finanza pubblica per pervenire al pareggio
di bilancio.
In tale ottica pur nel rispetto delle scelte di intervento
operate (e di garanzia sia del Governo che del Parlamento) non sembra
che possa ritenersi costituzionalmente legittimo un intervento
negativo/di soppressione/di Enti istituzionali ad evidenza
costituzionale e di rappresentanza della popolazione locale, per tali
finalita' finanziarie.
Invero la stessa Corte consente, per le modifiche delle Province,
lo intervento del legislatore ordinario o con legge delega (art 76)
ma non sembra far riferimento ad un D.L. anche se convertito.
Nello specifico, allorquando la Corte costituzionale si e'
occupata dell'art.133 comma l Cost., ossia nella sentenza n.
347/1994, ha soltanto ammesso che la istituzione di province o la
modifica di quelle esistenti puo' essere effettuata con legge formale
oppure con ricorso ad una delega legislativa, ma sempre nel rispetto
di quel procedimento "ascensionale" che vede coinvolti in primis i
Comuni. Al potere legislativo, ha poi proseguito la Corte, spetta
soltanto valutare, nella fase conclusiva dello stesso procedimento
l'idoneita' e la adeguatezza dell'ambito territoriale destinato a
costituire la base della nuova provincia. (C. Cost. sentenza n.
347/1994 C.C. n. 231/2001).
Ma la stessa Corte non ha mai ritenuto legittima una norma che di
fatto consentisse (in relazione all'art 133) la soppressione di una o
piu' provincie.
La stessa Corte, inoltre, sembra far comprendere che il momento
partecipativo dei comuni (come fase di iniziativa) deve costituire il
presupposto per la modifica (ma giammai soppressione) della
circoscrizione (in piena autonomia), ma lo intervento di tali enti
non puo' inerire una fase nei limiti indicati dal potere
esecutivo.(Corte cost.7 giugno 2010 n. 214).
Invero, dunque, la procedura prevista dall'art. 133 primo comma
e' proprio una procedura che parte con l'iniziativa comunale,
prosegue con il parere della Regione, e sfocia nella presentazione e
nella approvazione di una legge statale; e cio' che manca nel
procedimento di riordino di cui allo art. 17 e' proprio la fase
iniziativa necessaria dei comuni.
A cio' aggiungasi che le funzioni, l'assetto e i compiti delle
Province rientrano nelle statuizioni legislative del d.lgs. n.
267/2000 che, all'art. 1, comma 4, espressamente dispone che
«trattasi di legge rinforzata, ai sensi dell'art. 128 Cost.».
E, pervero, la stessa adita Corte costituzionale facendo
riferimenti ai principi di valorizzazione e promozione delle
autonomie locali, di cui al TUEL, in attuazione dell'art. 5 Cost., fa
ritenere che la normativa sull'Ente Locale opera a un livello
superiore della stessa normazione statale (Corte Cost. n. 30/1959;
id. 13/1974).
Ad un attento esame dell'art. 17 impugnato, si deduce e da cio'
la violazione dei principi costituzionali in esame - che in virtu'
della nuova predeterminazione dei requisiti, si determina
automaticamente la soppressione di alcune Provincie ( come quella di
Isernia) e, di conseguenza,la modificato anche dello assetto
istituzionale ed organizzativo della Regione di appartenenza ( come
il Molise).
L'incidenza costituzionale del "declassamento" dei requisiti di
sopravvivenza di una Provincia (da tempo esistente) per assunto ex
post emerge, in modo lapalissiano, se si considera che, per effetto
della statuizione legislativa impugnata, l'Ente Provincia (a seguito
di un intervento provvedimentale dello Esecutivo) perde,
sostanzialmente, la propria posizione istituzionale, la proprio
autonomia ed attivita' di gestione amministrativa nonche' la
originarie esistenza istituzionale.
E' indubbio, come gia' da acquisita esperienza, che un Ente (a
rilevanza costituzionale ed espressione della democrazia elettiva)
che da tempo determina una rappresentanza frazionata del territorio
Regionale costituisce garanzia dei principi costituzionali di
autonomia in conformita' dello art. 5 Cost. per cui la gestione
globale e totale di detto Ente, astrattamente generalizzata, viene
meno con la unificazione ed individuazione dello intero territorio
Regionale con una unica Provincia (come appunto per la Regione Molise
in caso di soppressione della provincia di Isernia).
In sostanza, con lo impugnato articolo 17 (sia attraverso i
poteri attribuiti allo esecutivo, sia attraverso il procedimento
caducativo o di accorpamento della Provincia) si viene ad incidere,
in modo determinativamente negativo (ed violando le garanzie di
autonomia costituzionalmente sancite), sul principio della democrazia
locale, espressione del principio costituzionale dell'art. 5,
sottraendo, alla libera scelta del corpo elettorale, anche se
attraverso i comuni (e la regione), la individuazione e scelta dello
ente intermedio quale appunto la Provincia, ex art 114 Cost.
Sostanzialmente la struttura e contenuto dello art 17 D.L.
95/20122 nel testo modificato ed integrato dalla legge n. 135/2012,
condiziona la permanenza istituzionale delle Province a requisiti
individuati direttamente dal Governo e la scelta non promana ad
iniziativa dei Comuni e delle Regioni.
In sostanza la base democratica locale non concretizza il momento
di scelta ed iniziativa,ma viene chiamata solo ad esprimere pareri,
ex post, e peraltro nemmeno vincolanti.
In tale ottica appare incostituzionale anche la disposizione che
attribuisce al Governo il potere determinativo in modo aprioristico"
i criteri (comma 2) e che attribuisce agli enti locali (attraverso
organismi di rappresentanza Cal-ma non ai singoli comuni) il potere
di indicazione di ipotesi non vincolanti di riordino (ma sempre nei
limiti dei requisiti minimi indicati dallo esecutivo).
In sostanza gli enti locali partecipano solo come ipotesi di
procedimento, ma non determinano alcun potere di salvaguardia delle
peculiarita' locali sia di territorio che di popolazione; invero,
cio' che manca nel procedimento di riordino di cui allo art. 17 e'
proprio la iniziativa necessaria dei comuni.
Ed ogni pararnetro di requisito, incidente sulla permanenza di
province gia' esistenti, che non promani da iniziativa di base dei
comuni e che con sia sancito a priori con legge ordinaria, deve
essere ritenuto illegittimo in quanto in violazione dei disposti
della Costituzione gia' indicati.
E, di conseguenza, si determina sotto tale profilo anche la
illegittimita' costituzionale dello art 17 impugnato sia nel suo
integrale contenuto, che nelle singole statuizioni dei relativi
commi.
Quanto alla violazione dell'art 133 cost. in correlazione allo
art. 5 e 114
E' deducibile per tabulas che l'art 114 (nel testo vigente)
statuisce che la Repubblica e' costituita (lo originario testo
assumeva che la repubblica si riparte...) da Comuni, province, citta'
metropolitane, Regioni e Stato.
Al secondo comma si ribadisce che tali enti (e quindi anche la
Provincia) sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni
secondo i principi fissati dal la costituzione.
In tale ottica l'art. 133 Cost. dispone che il "MUTAMENTO" delle
circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove provincie e'
stabilito con legge della repubblica su iniziativa dei Comuni e
sentite le Regioni.
L'impronta dello spirito di democrazia locale che ispiro'
l'Assemblea Costituente emerge chiara ed evidente proprio
nell'art.133 sopracitato: infatti, mentre prima, in regime
assolutistico antirappresentativo, una provincia o un comune potevano
essere istituiti o soppressi con un provvedimento legislativo che
veniva emanato senza consultare la volonta' popolare, oggi,
ancorandosi al suddetto art. 133, si attribuisce importanza decisiva
al volere del popolo in funzione di rappresentanza locale.
La base ispiratrice della norma e' il rispetto della volonta'
popolare; di talche', una legge istitutiva di una provincia che
prescindesse da tale volonta', emanata dal Parlamento senza la
richiesta (.... "le iniziative dei comuni interessati"...)
difetterebbe di un presupposto di fatto sostanziale e sarebbe
incostituzionale (Corte cost. 19 luglio 2004 n. 237; Corte cost. 17
giugno 2010 n. 214).
A maggior ragione la soppressione, su statuizione governativa,
della Provincia.
Il testo fondamentale di cui all'art. 5 Cost., conformemente alla
sua ispirazione non solo di riconoscimento ma soprattutto di
promozione delle autonomie locali territoriali impone dunque che ogni
ipotesi modificatoria prenda avvio dal basso, "su iniziativa dei
Comuni", come recita l'art. 133, comma 1, Cost. e non dallo Stato; a
quest'ultimo, pertanto, spetta unicamente un ruolo di garanzia, ossia
verificare che l'eventuale revisione delle circoscrizioni provinciali
esistenti o il loro accorpamento siano o meno conformi all'interesse
generale.
Stando, quindi, alla lettera della norma costituzionale, sarebbe
precluso a priori un qualunque intervento statale volto a
predeterminare le condizioni idonee a garantire la sopravvivenza
dell'ente provinciale.
In sostanza la ratio del combinato disposto degli art 5 e 133
cost. e' diretta a prefigurazioni positive per il territorio
(istituzione o modifiche delle provincia) ma non a prefigurazioni
negative (soppressione di provincie ed esistente tempo.
Il decreto-legge n. 95/2012, e la legge di conversione in esame,
invece, come oramai chiarito, reca un'articolata procedura che,
sebbene voglia coinvolgere Regione ed enti locali nell'applicazione
dei parametri indicati dall'Esecutivo, fuoriesce dal procedimento
indicato all'art. 133, comma 1, Cost.
Infatti, l'iter procedurale previsto dal provvedimento sulla c.d.
spending review delinea un percorso il cui contenuto e' gia'
precostituito dal Governo e non e' affatto rimesso alla libera ed
autonoma iniziativa dei Comuni come, del resto, contempla l'art. 133,
comma l , della Costituzione.
Inoltre, vengono fissati due criteri alla cui stregua dovranno
effettuarsi gli accorpamenti: la dimensione territoriale e la
popolazione residente, (la cui quantificazione e' illegittimamente
rimessa al un successivo provvedimento del Consiglio dei Ministri.
Orbene, questi criteri devono essere coerenti con l'obiettivo che
si intende perseguire, cioe' la riduzione della spesa pubblica, ma
non possono per perseguire tale finalita, pervenire alla soppressione
di enti istituzionali come la Provincia.
Il progetto governativo, in realta', si rivela manchevole proprio
sotto il profilo della coerenza della differenziazione legislativa.
In merito deve evidenziarsi che di recente la adita Corte
costituzionale con la sentenza n. 151/2012, pur riconoscendo la
legittimita' dell'operato del legislatore statale in merito ai
provvedimenti adottati inerenti ai tagli del costo della politica
gia' contemplati nel decreto-legge n. 78/2010, ha rivolto un monito
allo Stato, valido pro futuro, di rispettare i principi fondamentali
che la Costituzione pone a garanzia degli enti locali territoriali.(
Corte Cost. n. 151/2012).
Invero, quando si prefigura lo istituto del "mutamento" si fa
riferimento sempre all'"accorpamento" di mera parte del territorio di
una provincia ma esse non puo' incorporare il concetto di
soppressione intera dello ente.
Tale modifica non e' giustificabile (nella ratio dello art. 17)
neppure nell'ambito di un "programma di risanamento della finanza
pubblica".
Ne', ex adverso, si venga ad eccepire che cio' era dovuto come
attuazione degli impegni assunti in sede europea (vincoli imposti
dall'art. 104 del trattato e art. 126 del....
La eccezione non convince in quanto la richiamata normativa non
giustifica interventi di soppressione di enti (costituzionalmente
rilevanti) posti a diretta garanzia della democrazia rappresentativa
a livello locale.
Si puo' modificare il confine, la appartenenza (di comuni) ma
sempre nel rispetto delle garanzie di cui allo art 133 Cost. e quindi
salvaguardando comunque l'Ente.
Il concetto di "mutamento" deve essere limitato, ad un rapporto
di equilibrio territoriale tra province esistenti, inerendo un
riassetto territoriale di confini ( nel rispetto della esistenza
degli enti), che non puo' certo determinare la eliminazione dello
ente (cioe' di una Provincia).
D'altro canto, non a caso, lo art.133 in esame dopo il concetto
di mutamento fa riferimento al concetto di istituzione di nuove
province, in cio' presupponendo una limitata variazione territoriale
di esse ma non la soppressione (anche se solo di alcune).
Il che significa che il mutamento inerisce una modifica tra due o
piu' provincie (ma non la soppressione di una di esse) e che la
istituzione di un nuova provincia e' statuita mediante divisione
dello originario territorio di due o piu' Province (fermo restando la
permanenza di quella originaria anche se delimitata).
Sembra che nella esaminanda normativa lo art 17 abbia inteso
riservare allo atto legislativo la approvazione delle mutate
circoscrizioni, ma non la possibilita' valutativa a priori dei
requisiti incidenti sulla sussistenza istituzionale delle province e
quindi sulla soppressione di esse, tanto che la norma fa riferimento
a scelte gia' deliberate e conclusive.
Ma la dizione stessa non e' chiarae comunque si pone in contrasto
che le richiamate norme costituzionali.
Infatti testualmente la disposizione afferma che "riordino sulla
base dei criteri e secondo la procedura ci di cui ai commi 2 e 3
dello stesso art. 17».
Ne' valga, ex adverso, affermare che un riordino complessivo dei
requisiti di esistenza della provincia attribuita allo esecutivo ,
non trovi ingresso nella tutela costituzionale dello art 133 Cost.
E la stessa adita corte costituzionale ha chiarito che e' da
ritenersi inderogabile e tassativo il concetto di istituzione o
modifica territoriale, e quindi non puo' integrare criteri e/o
elementi tali da poter pervenire (attraverso la modifica della
circoscrizione provinciale) alla eliminazione di una provincia
esistente (Corte Cost. n. 347/1994).
E cio' a maggior ragione nelle ipotesi in cui si viene a
determinare che, con la eliminazione di una delle due province, lo
intero territorio regionale viene a coincidere con quello della unica
Provincia.
Inoltre aggiungasi che non e' costituzionalmente legittimo
neppure il procedimento prefigurato nei commi due e tre del citato
art 17.
Innanzi tutto il mutamento (e quindi i suoi presupposti) deve
essere riservati al legislatore ordinario e non da questi delegati
allo esecutivo.
E' costituzionalmente illegittimo, comunque, il secondo comma
dello art.17 la' dove rimette ad un decreto governativo la
individuazione dei requisiti minimi di dimensione territoriale e
popolazione residente.
Invero lo Organo esecutivo, proprio attraverso la
predeterminazione di requisiti, valuta e determina a posteriori la
sopravvivenza o meno delle province decretando la effettiva
soppressione di alcune di esse senza una analisi oggettiva dello
assetto istituzionale esistente riservata al parlamento (non a caso
si evidenzia che la Provincia di Isernia e' stata istituita con
legge) ed in modo tale da soddisfare solo ed in modo irregolare
profili di riduzione di spesa.
In detta angolazione la normativa in esame e' ulteriormente
illegittima con riferimento ai parametri costituzionali dello art 133
e 114 della costituzione.
D'altro canto la ratio, e la strutturazione contenutistica della
norma art. 17 commi 2 e 3 non lasciano un ulteriore margine
decisionale (rispetto alla delibera del Governo) agli Enti locali
titolari del potere di iniziativa di modifica .
In tale ottica si viola il combinato disposto degli art. 133 e 5
della Carta costituzionale.
A cio' aggiungasi ulteriore profilo di illegittimita'
costituzionale.
Il richiamato art. 133 Cost. consente il "mutamento" su
iniziativa dei comuni sentite le Regioni.
In sostanza, come gia' innanzi anticipato la determinazione dello
assetto dello Ente Locale (come principio di autodeterminazione
istituzionale democratica), deve trovare iniziativa dalla comunita'
locale (e per essa dagli organi rappresentativi elementari, cioe' il
comune), e sentita la regione (garanzia della autonoma territoriale
di cui allo art. 5 e disposizioni del titolo V ° della Costituzione).
Tali principi sono violati dallo art 17 che statuisce il potere
di determinazione dei requisiti per la modifica (e soppressione della
provincia) in capo al governo, via diretta ed immediata e riservando
agli enti locali (e regionale, un momento partecipativo a posteriori
e senza alcune potere effettivo decisionale.
Peraltro non deve ignorarsi che il procedimento di iniziativa
comunale trova ingresso e disciplina proprio nello art. 21 T.U.
267/2000 (legge rinforzata) per cui nel momento in cui lo art.17
tenta di superare tale disciplina deve essere ritenuto
incostituzionale.
Innanzi tutto sussiste una riserva di legge assoluta (nella
statuizione dello art 133) che impone come i mutamenti (e quindi
anche la individuazione dei requisiti per tale mutamenti) siano
riservati al Parlamento con lo strumento normativo della legge
ordinaria.(Corte costituzionale 9 dicembre 981 .204).
Valga al riguardo ricordare che la Corte ha, piu' volte, chiarito
come, in ogni caso, disposizioni di principio in tema di
coordinamento della finanza pubblica possono prescrivere solo criteri
ed obiettivi, ma non imporre vincoli specifici e puntuali. (si veda
art. 10 legge cost. n. 3 del 2001, il quale riserva alla potesta'
legislativa regionale la disciplina dell'autonomia
dell'organizzazione amministrativa) (C.C. 20 maggio 2008 n. 159).
Nel caso di specie i requisiti (presupposti sostanziali e
vincolanti come si deduce dallo intero assetto dello art 17 in esame)
sono adottati dal Governo: e peraltro con atto amministrativo.
Il che non e' costituzionalmente corretto.
Ne' peraltro, risulta che il legislatore ordinario abbia
predeterminato i parametri (o presupposti o criteri) affinche' il
Governo individuasse, in modo concreto, i requisiti minimi di
estensione del territorio e di popolazione.
E' evidente che in assenza di tali obbligatori parametri, il
Governo ha assunto criteri ( in illegittima autonomia) che
costituiscono decisione, ex post, per eliminare alcune provincie.
Infatti lo esecutivo (al momento della adozione della delibera di
cui al 2 comma dello art 17), ben conosceva la estensione
territoriale e la popolazione di ogni provincia esistente, per cui
nello individuare i requisiti minimi, sostanzialmente ha soppresso le
provincie di cui non riteneva (secondo una non motivata valutazione)
necessaria la esistenza.
E cio' in modo ancor piu' grave: solo per poter risparmiare pochi
soldi.
Cio', peraltro, concretizza un grave errore di fatto e di
prospettazione, se si considera che con la soppressione delle
province (come quella di Isernia) non solo non si riduce la spesa
pubblica ma questa aumenta considerando gli effettivi costi di
trasferimento sia delle funzioni che del personale. (per vero gia'
ridotto dalla applicazione della legge n. 42/2010 e n. 148/2011).
Il disegno di razionalizzazione delle competenze delle province
cosi' come concepito dalle norme esaminate presuppone risparmi tutti
da quantificare e comunque non rilevanti in relazione all' impatto
che questo intervento di riorganizzazione puo' generare sul sistema
istituzionale locale con rilevanti ricadute economiche e sociali nel
territorio.
In effetti operando, come si e' fatto con la statuizione
impugnata si verrebbero a determinare profili onerosi di tipo
straordinario proprio in relazione al trasferimento delle funzioni
dalle province ai comuni interessati.
Invero, non e' affatto da escludere che i richiamati
trasferimenti di competenze si verrebbe a determinare la necessita'
di onerosi riassetti interni per i comuni, oltre alla perdita delle
economie di scala garantite oggi dallo svolgimento delle funzioni in
modo accorpato dalla provincia.
Il tutto in palese violazione dello art 133 Cost.
A cio' aggiungasi che tali requisiti (in riferimento al concetto
di mutamento) possono trovare applicazione per situazioni in itinere
o future, ma certamente non possono costituire elemento impositivo (
di riordino) per il permanere o il sopprimere di alcune province.
Ma vi e' di piu'.
La disposizione di cui allo impugnato art 17, statuisce che il
Governo deve adottare i requisiti che, comunque, garantiscano il
rispetto della continuita' territoriale (in tale ottica anche il
mantenimento di province da tempo esistenti).
Nella ottica del rispetto della ratio dello art 133 Cost., con
riferimento alle province esistenti, il mutamento circoscrizionale,
deve comunque garantire che il territorio si articoli in una area
corrispondente alla zona entro la quale si svolga la maggior parte
dei rapporti socio/economici e culturali della popolazione esistente:
ma non puo' essere soppressa.
Proprio cio' costituiva il presupposto inderogabile della
istituzione della Provincia di Isernia come gia' innanzi significato.
Orbene nel momento in cui tale parametro viene caducato proprio
attraverso la totale soppressione della provincia di Isernia e con il
"ritorno" ad una provincia unica sullo intero territorio regionale il
parametro si altera e viene meno.
A cio' aggiungasi che, il tal modo, si altera la intera raffio
dello sviluppo del territorio in quanto il riequilibro dell'intero
nuovo territorio (unico per tutta la Regione) si trova squilibrato
nella parte in cui la provincia di Campobasso incorpora quella di
Isernia.
Peraltro la norma impone requisiti (di territorio e popolazione)
unitari e inderogabili.
La disposizione in esame e' interpretabile in modo
costituzionalmente corretto, solo se si consentisse al Governo di
adottare requisiti diversificati (e non unitari) proprio per
garantire la continuita' della provincia esistente; soprattutto ove
la Regione sia, allo stato, costituita solo da due province (di cui
una verrebbe soppressa per assenza dei requisiti minimi).
La disposizione dello art 133 statuisce la partecipazione diretta
e decisionale (in un certo senso anche vincolante in quanto il
mutamento promana dalla loro iniziativa) dei comuni.
In merito deve eccepirsi che la espressione (vincolante) di cui
allo art 133 (....su iniziativa dei comuni....) deve essere ritenuta
tale che il suddetto parametro deve costituire un quid novi (rispetto
alla provincia esistente) e da valutarsi anteriormente in riferimento
a situazioni concrete (istituzionali, territoriali, di esigenze del
corpo elettorale, ecc) tali da non poter fare permanere la situazione
esistente della provincia.
Ma in cio' certamente e' da escludersi il rientro della spesa
pubblica. E se il legislatore volontariamente sottrae ai comuni tale
potere si deterrnina un evidente violazione dello art. 133.
D'altro canto lo stesso art. 17 prefigura posizioni derogatorie
per le province confinanti solo con province di Regione diverse da
quella di appartenenza.
Non e' razionale ne' logico che analoga deroga non sia stata
prevista per le ipotesi in cui in una Regione sussistano solo due
province e che applicando i requisiti minimi ne resta una sola con la
conseguenza che il territorio regionale coincida con quello della
Provincia.
Inoltre il disposto costituzionale prevede la partecipazione nel
procedimento della Regione a garanzia della sua posizione
costituzionale determinata dalla normativa del titolo V della Cost.
Invero lo art 133 viene palesemente violato nel momento in cui lo
art. 17:
a) Non attribuisce direttamente ai comuni (interessati dalla
soppressione sulla base dei requisiti assunti dal governo) di poter
decidere, preventivamente, in merito alle ipotesi di riordino.
Basti evidenziare che nella situazione del Molise, sia per
estensione del territorio che per popolazione, si impone la
perrnanenza di una sola provincia, con la conseguenza che il potere
partecipativo e valutativo dei comuni viene meno anche con
riferimento al "rispetto della comunita' territoriale".
Ne' sembra costituzionalmente corretto che il legislatore
ordinario (con lo art 17) sostituisca i comuni con un organismo
associativo di rappresentanze (CAL) che non garantisce il potere
decisionale attribuito ad ogni singolo comune.
A cio' aggiungasi che il potere di formulare ipotesi e proposte
da parte di iniziative comunali, deve sempre limitato alle modifiche
delle circoscrizioni provinciali nei limiti dei requisiti minimi
individuati dal Governo.
b) Ma a maggior ragione lo art. 17 deve ritenersi
incostituzionale nella parte in cui statuisce che le stesse Regioni (
sulla base delle scelte ex post, dei comuni) possono trasmettere al
Governo ipotesi di riordino sempre, e purche', nel limiti dei
requisiti minimi indicati dal Governo non garantendo la
vincolabilita' di tali valutazioni regionali.
In tale ottica si viola palesemente il principio della autonomia
regionale garantita dallo art 5 della Carta Costituzionale e art
117,nonche' degli stessi art 118 e 119 che garantiscono nelle materie
di detta statuizione, una autonomina Provinciale.
E di fatto con tale statuizione si viola anche il combinato
disposto dell'art. 5, 114 e 118 Cost., che garantiscono alla
Provincia un autonomo livello di esercizio di funzioni, in attuazione
del principio di sussidiarieta'.
Quanto alla violazione dello art. 5 della Costituzione
Ivi si riconosce un rilievo costituzionale alle autonomie locali,
ed al principio del piu' ampio decentramento amministrativo nonche'
all'adeguamento della legislazione statale alle esigenze
dell'autonomia e del decentramento.
L'articolo, nel suo complesso, e' una garanzia fondamentale delle
autonomie locali e quindi anche delle province come decentramento
della operativita' degli organi statali nel territorio locale.
La statuizione dello art. 5 non concretizza una enunciazione di
mero tipo programmatico, ma assume valore vincolante non solo come
garanzia della autonomie locali, ma anche come obbligo dello Stato (e
della legislazione nazionale e regionale) di adeguarsi a tale
parametro costituzionale come esigenza dello stesso decentramento
amministrativo/ burocratico.
Con lo impugnato art.17 non viene rispettato il dettato dello
art.5 Cost. che garantisce e promuove le autonomie locali (quindi
anche le provincie quali enti a rilevanza costituzionale previsti
dallo art.114) anche nelle sue logiche implicazioni di
ragionevolezza, proporzionalita' e adeguatezza.
Il concetto di mutamento, come gia' evidenziato, non puo'
coincidere con quello di soppressione soprattutto attraverso la
individuazione dei requisiti minimi incidenti ex post per la
permanenza dello ente stesso.
E la norma viola, anche sotto altra angolazione, il dettato dello
art.5 Cost. che valorizza e attua il principio del decentramento
amministrativo, imponendo lo adeguamento legislativo a tali principi.
A ben vedere la ratio e il contenuto dello impugnato art.17 (nel
prefigurare i requisiti minimi che determinano la soppressione di
alcune provincie) si pone in evidente conflitto con la richiamata
disposizione costituzionale.
Ne' valga eccepire, ulteriormente, che i richiamati principi
(sanciti nello art.5 Cost) non verrebbero violati in quanto permane
il comune come "cellula elementare" istituzionale.
Anche tale deduzione va disattesa se si considera che nella ratio
dell'art. 5 (in relazione all'arti 14 Cost) la provincia e' ente
"costitutivo della Repubblica".
E' evidente l'inversione del parametro costituzionale (garantito
dal richiamato art. 5 Cost.) nella norma impugnata, con conseguente
grave compromissione anche dell'autonomia regionale e dell'assetto
ordinamentale ed istituzionale della stessa.
In effetti il disposto costituzionale impone una garanzia di
bilanciamento tra la forma unitaria della Repubblica ed il principio
del decentramento (autonomia decentrata) a tutela proprio delle
collettivita' locali in cui lo Ente Provincia, come momento di
convergenza anche di Enti minori, assurge a momento di coagulo
territoriale.
Invero cosi come strutturato il contenuto dello impugnato art. 17
si viene a determinare una totale coartazione della autonomia
conferita allo ente provincia nella sua garanzia istituzionale di
ente rappresentativo della collettivita' locale e nel perseguimento
(e gestione) degli interessi locali gia' riconosciuti in precedenza
con la istituzione, con legge, della stessa provincia di Isernia.
Certamente il "depauperamento/soppressione" di detto Ente, cioe'
la Provincia, non solo viola detto principio di garanzia per la
collettivita' locale, ma si pone in palese contrasto anche con lo
statuito criterio secondo il quale la Repubblica non solo riconosce,
ma anche promuove le autonomie locali: con lo art. 7 si determina una
irrazionale inversione di tendenza in materia.
In tal modo, si appalesa consequenziale che snaturalizzando la
funzione e i compiti della Provincia si altera anche la forma,
storicamente garantita,del decentramento amministrativo come
articolazione sul territorio.
D'altro canto a ben vedere lo art. 5 statuisce " promuove" le
autonomine locale facendo ben comprendere che la azione della
Repubblica deve essere diretta allo ampliamento degli enti (e non
negativamente alla eliminazione di esse).
E tali principi fondamentali (dello art. 5) si concretizzano
proprio nel testo e nella ratio dell' art 133 che fa riferimento,
giustamente solo a modifiche o nuove costituzione di province.
Ma il combinato disposto in esame non prefigura soppressione di
detti enti (provincia).
Quanto alla violazione dello art. 114 della Costituzione (nella
statuizione di cui alla 1. cost. 3/2001). VIOLAZIONE ART 3 cost.
La Costituzione statuisce in modo chiaro ed espresso che la
Repubblica e' costituita dalle Province, insieme ai Comuni, alle
Citta' metropolitane, alle Regioni ed allo Stato, ribadendo che sono
enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo principi
fissati dalla Costituzione.
Tanto significa che la Provincia nel nostro ordinamento
costituzionale e' da qualificarsi come ente esponenziale di una
comunita' territoriale che si organizza democraticamente (in
attuazione dello art. l Cost.) come continuazione del diritto di
promozione delle autonomie locali, con la conseguenza che una volta
che esse sono costituite con legge (e radicalizzate nel territorio)
non possono essere abolite (con atti amministrativi) diminuendone la
autonomia di rappresentanza politica e lo assetto democratico del
territorio.
In tale ottica non puo' ignorarsi che la disposizione legislativa
impugnata viola sostanzialmente anche lo art.3 Cost. sotto il profilo
dell'eccesso di potere legislativo, ponendosi in contrasto con il
principio di ragionevolezza in quanto rinvia al potere esecutivo la
adozione di atti senza la preventiva individuazione dei parametri di
sopravvivenza di enti provincia da parte dell'esecutivo.
Ed invero, sia durante i lavori preparatori della Carta, sia in
Assemblea, emerse in modo chiaro, che la Provincia, proprio in quanto
parte dalla Repubblica , gode di garanzia e poteri di autonomia
costituzionalmente rilevanti.
Posizione, questa, che con la disposizione impugnata viene meno
in quanto si viene ad alterare la organizzazione costituzionale,
nello assetto di garanzia territoriale (e di rappresentanza diretta
della popolazione localizzata su detto territorio).
La stessa Corte Costituzionale, risolvendo la questione di
legittimita' costituzionale relativa alle Comunita' Montane, con
riferimento proprio dalla Regione Molise, ha statuito che le stesse
non possono considerarsi come Enti dotati di propria autonomia
strutturale e funzionale, dipendendo direttamente dalla Regione, in
quanto non sono ricomprese nel tassativo elenco previsto dall'art. I
14 della Costituzione. (Corte costituzionale, 24 giugno 2005, n. 244)
Il che significa che gli enti inseriti nello art 114 godono di
rilevanza costituzionale non eliminabile con legge ordinaria.
Nella ratio di tale disposto gli enti territoriali, che
costituiscono la Repubblica, attuano un principio autonomistico che
implica il principio democratico.
A contrariis, dunque, nel caso di specie, trova riconoscimento il
principio in base al quale le Province, essendo espressamente
ricomprese nell'elenco di cui all'art 114, deve ritenersi che la
stessa e' ente dotato di una propria sfera di attribuzioni compiuta e
totalmente autonoma, con prerogative riconosciute direttamente dalla
Carta Costituzionale.
Ne' il legislatore ordinario puo' pregiudicare la esistenza delle
province (o di una di esse) riservando al potere esecutivo la
individuazione dei requisiti minimi che incidono ex post sulla
soppressione o meno di un ente provinciale (si veda art. 4 legge n.
131/2003).
Ed appare evidente che una "fonte impropria" (legge ordinaria per
effetto di decretazione di urgenza convertito)non possa sopprimere
(tale e' la ratio contenutistica e procedimentale dello art.17) e/o
determinare la "sostanziale abolizione" di un ente provincia
garantito dal combinato disposto degli artt. 5 e 114 e 133 Cost.
Ne' valga eccepire che lo art.17 statuisce un miglior assetto
territoriale delle province (con attuazione del principio
costituzionale di "mutamento" previsto dal 133 Cost.) in quanto la
costante presenza (e da tempo) di un ente provincia (come Isernia)
determina una garanzia di efficienza del ruolo di tessitura e
raccordo tra territorio e collettivita' locale. Fermo restando che il
concetto di mutamento non puo' assorbire quello di soppressione.
Sostanzialmente l'ente provincia non concretizza una struttura
sovraordinata rispetto ai Comuni ne' sottordinata rispetto alle
Regioni; in realta' si tratta di un ente territoriale autonomo
titolare di funzioni storicamente proprie radicalizzatesi su
determinate aree del territorio dello Stato e ulteriormente
radicalizzatesi con l'entrata in vigore della Legge Cost. 3/2001.
Tanto e' sufficiente per dimostrare come non sia consentito ad un
atto del governo (o anche atto legislativo ordinario) incidere su di
esse prevedendone la soppressione di alcune.
Pertanto, con lo impugnato articolo si viene a violare lo assetto
storico del territorio e degli enti locali espansionali che hanno
ricevuto garanzia costituzionale.
La modifica di tale assetto necessita di un procedimento
aggravato, in quanto inerente l'eliminazione della Provincia nel suo
organo amministrativo fondamentale, quale la riduzione del Consiglio
Provinciale non piu' a organo di governo (nonostante la definizione
del comma 15), ma solo ad organo di indirizzo e coordinamento delle
attivita' dei Comuni, (con l'attribuzione delle relative funzioni ai
Comuni e alle Regioni, unitamente alle risorse umane, finanziarie e
strumentali).
Proprio in cio' si viola, in modo sostanziale, l'art. 114, in
quanto il proposto riordino dell'Ente provincia come Istituzione
territoriale locale deve essere mantenuto nella sua autonomia
sostanziale (garantita dalla Costituzione) e non puo' essere oggetto
di "declassamento istituzionale" neppure (e soprattutto) per esigenze
volte a risanare le finanze pubbliche.
In tal modo, la statuizione legislativa ordinaria (che di fatto
pone la soppressione della Provincia) assurge a momento modificativo
anche della Carta Costituzione.
Invero dal principio costituzionale di cui all'art. 114 viene
fatta discendere una sorta di fisicita' della Repubblica costituita
da elementi essenziali interdipendenti e tali da assicurare una
organicita' vitale in quanto espressione di interessi differenziati
(comunali, provinciali, ...) rappresentati da enti esponenziali
direttamente espressione di una sovranita' popolare.
Ne' peraltro viene lasciata (neppure in via residuale) una
autonomia opzionale alle Province (o alla stessa Regione come
attuazione dei poteri di cui agli art 117/118/11 9) in violazione del
secondo comma dell'art. 114.
Quanto alla violazione dell'art. 117, commi 2 lett. p) 4 e 6;
artt.118 e 119 cost.
L'art. 117, secondo comma, lett. p) nel testo vigente della
Cost., attribuisce, e residua, allo Stato legislazione esclusiva,
organi di governo e funzioni fondamentali della Province.
E cio' proprio in contrapposizione alla attribuzione della
materia alla Regione (per quanto di propria competenza) con gli artt.
122 e l23 Cost.
L'intervento "demolitorio" attuato con la norma impugnata,
travalica la competenza statale il cui limite e' dato dal parametro
costituzionale appena citato in stretta correlazione con gli artt. 5
e 114 della Costituzione istitutivi, appunto, delle autonomie locali
e, per quello che qui interessa, delle Province (ed in particolar
modo quella di Isernia).
La potesta' legislativa esclusiva dello Stato in merito" alle
funzioni fondamentali della Provincia puo', e deve, essere esercitata
solo ed esclusivamente nel rispetto e garanzia della "esistenza"
dello Ente provincia quale "enti autonomi con poteri e funzioni
secondo principi fissati dalla Costituzione".
La stessa va coniugata con i limiti prefigurati dall'art. 133 ed
a garanzia dei principi di sussidiarieta' verticale ed adeguatezza
rispetto alle "dirette" esigenze della collettivita' locale.
In cio' la garanzia dello intero impianto costituzionale come
attuazione del principio della autonomia sancito (in modo vincolante)
dall'art. 5 Cost.
Le norme impugnate, invece, sostanzialmente aboliscono le
funzioni (e i relativi organi di Governo) fondamentali limitandosi ad
attribuire alle Province "mere funzioni di indirizzo e coordinamento
delle attivita' dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con
legge statale o regionale secondo le rispettive competenze".
Posto che la Provincia proprio in quanto ente autonomi - e'
dotata di funzioni statutarie, regolamentari ed amministrative,
appare evidente che con la attribuzione del mero "'indirizzo e
coordinamento" si svuotano del tutto le garanzie di autonomia di
detti enti, ledendo la stessa autonomia della Regione cui sono
attribuiti poteri legislativi e regolamentari incidenti sulle
Provincie.
Con lo impugnato disposto legislativo, sostanzialmente si viene a
ledere la stessa autonomia dello Ente Regione nelle sue competenze
residuali e concorrenti, nonche' nella stessa potesta' regolamentare
delle regioni laddove impone alle medesime di trasferire ai Comuni le
funzioni delle Province e di tenere per se' quelle volte ad
assicurare l'esercizio unitario.
Le Regioni, infatti, nell'ambito della propria potesta'
legislativa e regolamentare detengono il potere di conferire o meno
funzioni amministrative alle Province, anche attraverso l'istituto
della delega.
Con la disposizione impugnata tale potere - diritto viene
sostanzialmente soppresso.
A cio' aggiungasi che la stessa Provincia e', a sua volta,
titolare anche di funzioni amministrative proprie e di potesta'
regolamentare sull'organizzazione e lo svolgimento delle funzioni
loro attribuite (artt . 118 e 117 Cost).
Eliminare tout-court dette funzioni attribuendole alle Regioni
che, a loro volta, (per quanto di loro competenza), le attribuiscono
ai Comuni o le tengono per se', mentre lo Stato tiene per se' quelle
che ritiene non di competenza delle Regioni per attribuirle a sua
volta ai Comuni, determina un totale sovvertimento dell'assetto
costituzionale del sistema della autonomie locali.
Invero, anche a voler sostenere che l'art. 118, comma 2 non
individua le effettive funzioni della provincia, certamente non puo'
interpretarsi "tale limite" con il potere della legge ordinaria di
sopprimere alcune provincie delineando, in modo integrale, il nuovo
assetto dello intero territorio della Repubblica.
La norma statale infatti, incide nelle stesse materie di
competenza regionale (sia esclusiva che concorrente) con un effetto
dirompente sulle conseguenti funzioni amministrative e sul loro
esercizio in via diretta, attribuita o delegata.
L'esercizio del potere regionale innanzi richiamato viene
determinativamente inciso se si considera che la Regione Molise ha
gia' delegato o attribuito alle Province funzioni sue proprie.
Con la impugnata disposizione legislativa la Regione, e'
obbligata a trasferire tali funzioni ai Comuni e tenere per se'
quelle necessitate dall'unitarieta' del l'esercizio.
Non solo viene dunque lesa l'autonoma potesta' regolamentare
delle Province di cui all'art. 117, comma sesto Cost., ma viene
altresi' imposto un paradigma di conferimento indifferenziato e
generale = con legge regionale agli enti locali (e quindi alla stessa
Provincia),
In cio' una evidente compressione delle prerogative regionali in
relazione all'art. 118 Cost.
E tale compressione si riverbera anche come violazione dei poteri
attribuiti alla Regione con l'art. 119 quanto alla correlata
autonomia finanziaria.
In affetti la norma impugnata non solo non razionalizza
l'esercizio delle funzioni amministrative, ma non determina nessun
risparmio di spesa (obiettivo cui era finalizzato la statuizione
impugnata).
Tali norme incidono dunque anche sull'autonomia amministrativa e
organizzativa della Regione nei suoi rapporti con gli enti locali.
Peraltro, nello ambito regionale, l'Ente Provincia garantisce la
concreta esigenza ed attuazione di funzioni amministrative sul
territorio ultracomunale, in modo coordinato ed omogeneo, in ampia
fascia di materie che si ricollegano direttamente al territorio nella
sua omogeneita' e ambiti di programmazione di settore.
Violazione del principio di leale collaborazione in relazione
all'art. 8 della legge 5.6.2003 n. 131 recante disposizioni per
l'ordinamento della repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre
2001 n. 3.
Lo intero art 17 ,che prevede l'intervento sostitutivo dello
Stato, viola il principio di leale collaborazione non rientrando, le
fattispecie ivi nominate, nell'art. 120 della Costituzione cosi' come
applicato nell'art. 8 della L. n. 131/2003.
A cio' aggiungasi che la mancanza di concertazione tra Stato e
Regioni ed Enti locali (appunto la stessa Provincia) di per se' viola
il principio di leale "collaborazione".
In particolare, valga sottolineare che detto principio
rappresenta un cardine dell'ingegneria istituzionale dei rapporti
Stato - Regioni - Enti Locali.
E, per vero, la stessa giurisprudenza costituzionale ha
evidenziato che si tratta di uno di quei "valori" fondamentali cui la
Costituzione informa i predetti rapporti". (C.C. sent. n. 177 del
1988).
Posto che obiettivo della "manovra" (in cui si concretizzano le
disposizioni legislative in esame) e' la riduzione delle spese,(ma
considerato che nessun - o quanto meno insignificante - risparmio di
spesa deriva dalle norme impugnate), il disciplinato riordino (che si
traduce per Isernia in soppressione) complessivo delle istituzioni
territoriali appare sproporzionatamente lesivo delle garanzie
costituzionali (in un bilanciamento di posizioni e obiettivi).
Invero la esistenza di una provincia su di un'area territoriale
come appunto quella di Isernia (da oltre 30 anni) costituisce un
livello attuativo dei principi di ragionevolezza anche a voler
ritenere la necessita' del rientro della spesa pubblica.
La democrazia istituzionale (come la provincia) assume preminenza
rispetto ad ogni altro settore pubblico nel valutare il rientro del
bilancio perche' essendo essi enti esponenziali di una comunita' nel
territorio si puo' intervenire su di essi solo come ultima rado di
necessita' di risparmio della spesa pubblica.
E' indirizzo consolidato della giurisprudenza costituzionale che
le Regioni sono legittimate a censurare, in via di impugnazione
principale, leggi dello Stato esclusivamente per questioni attinenti
al riparto delle rispettive competenze, e che e' ammessa la
deducibilita' di altri parametri costituzionali ove la loro
violazione comporti (come nel caso di specie) una compromissione
delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite (C.C.
21/03/2007 n. 95).
La norma impugnata viola quel principio di "ragionevolezza" che
potrebbe fare ravvisare un interesse pubblico prevalente tale da
giustificare una cosi' grave limitazione e invasione della sfera di
competenza regionale e degli altri enti locali territoriali.
Principio riconosciuto anche dalla Corte Costituzionale, nel
momento in cui ha affermato che l'esistenza dei requisiti della
straordinarieta' del caso di necessita' e d'urgenza necessari
affinche' il Governo possa legittimamente emanare decreti-legge puo'
essere oggetto di scrutinio di costituzionalita', il quale deve
svolgersi su un piano diverso dalle valutazioni iniziale del Governo
e successiva del Parlamento in sede di conversione e non e' precluso
dall'eventuale legge di conversione.
A questa, infatti, non puo' riconoscersi efficacia sanante,
poiche' il difetto dei requisiti del "caso straordinario di
necessita' e d'urgenza" costituisce un vizio in procedendo della
relativa legge, con cui e' alterato il riparto costituzionale delle
competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle
fonti primarie. (Corte costituzionale, 23 maggio 2007, n. 171).
La Provincia e' dunque ente esponenziale della collettivita'
locale (espressione della democrazia rappresentativa) per cui non
puo' essere eliminata.
La decisione in esame, peraltro, e' un decisivo parametro di
riferimento se si considera il fatto che prende posizione sulla
questione se alla legge di conversione di decreto-legge deve essere
riconosciuta efficacia sanante della nullita' del medesimo decreto
emanato dal Governo in mancanza dei casi straordinari di necessita' e
d'urgenza.
Peraltro cosi' come strutturato lo art.17 viene a pregiudicare,
in modo irreparabile, il principio di sussidiarieta', ed in
particolare di sussidiarieta' verticale, nonche' quello di
adeguatezza previsto dall'axt.118 Cost.
In effetti con la soppressione della provincia di Isernia, in
applicazione dei requisiti minimi gia' individuati, di fatto viene
meno la entita' territoriale vicina al cittadino e tale da non poter
garantire una diretta efficienza amministrativa nel territorio.
Pertanto, la nuova scansione = non piu' gerarchica = come
prevista nello originario impianto costituzionale (che ripartiva la
Repubblica in Regioni, Province e Comuni) viola i principi della
sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e della leale
collaborazione tra gli enti.
Il dettato costituzionale, nell'equiparazione tra gli enti
costitutivi della Repubblica intende conferire loro pari dignita'
funzionale, senza lasciar intravedere alcuna possibilita' di
intervento sulla loro natura e struttura dei relativi organi.
Istanza di sospensione
L'art. 35 della legge n. 87/53, come sostituito dall'art. 9
della legge n. 131/2003, consente che la Corte sospenda l'esecuzione
delle norme impugnate se c'e' un rischio di pregiudizio grave e
irreparabile all'interesse pubblico o per i diritti dei cittadini.
La norma impugnata impone una sollecita procedura ( peraltro
oggetto di censure) con calerindazione tale da pervenire,con strana
immediatezza) alla conclusione della eliminazione delle Provincie (
compresa quelle di Isernia) adempimenti (con organismi illegittimi) .
E completato il procedimento la intera realta' (istituzionale,
economico e organizzativo) del Territorio della provincia di Isernia
( e quindi quello della regione Molise viene alterato = ed in modo
certamente irreversibile).
Basti fare riferimento alle conseguenti:
a) Eliminazione di Uffici provinciali dello stato
(prefetture, Questure; comando forze armate, camera di Commercio
,IACP, ecc)
b) il trasferimento delle risorse umane, finanziarie e
strumentali:
c) Riduzione della rappresentanza in Consiglio comunale di
Isernia
d) Incidenza sulla rappresentanza nello Ente intermedio del
corpo elettorale.
E' di tutta evidenza l'esistenza dei presupposti per la
concessione dell'invocata misura di sospensione.
P.Q.M.
Chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, voglia dichiarare - previa sospensiva
all'esecuzione - l'illegittimita' costituzionale dell'art. 17 legge 7
agosto 2012, n. 135 di conversione, con modificazione, del DL
95/2012, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 189 del 14 agosto
2012 (serie ordinaria), nonche' della stessa normativa (art 17) del
DL citato 95/2012 per violazione degli articoli 5, 77, 114, 117,
commi 2 lett. p), 4 e 6, 118, 119 e 126 della Costituzione, anche
sotto il profilo di violazione del principio della leale
collaborazione.
Si' deposita:
delibera della Giunta Regionale Molise n. 601 del 28
settembre 2012 (copia conforme);
Art. 17 Legge n. 135/2012 pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 189 del 14 agosto 2012;
Art. 17 DL n. 95 del 6 luglio 2012 pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 156 del 6 luglio 2012.
Isernia-Roma, addi' 5 settembre 2012
L'avv.: Colalillo