N. 273 SENTENZA 3 - 6 dicembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' civile - Norme della Regione Puglia - Consorzi di bonifica - Fondi specificamente destinati al pagamento di retribuzioni e oneri previdenziali per i dipendenti, al pagamento di rate di mutui e prestiti obbligazionari, al funzionamento tecnico indispensabile degli impianti - Impignorabilita' ed esclusione dell'esecuzione forzata, a pena di nullita' rilevabile anche d'ufficio - Indebita limitazione della responsabilita' patrimoniale in danno dei creditori dei consorzi di bonifica - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Puglia 10 ottobre 2003, n. 23, art. 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l) (artt. 3, 24, primo e secondo comma, 41 e 97, primo e secondo comma, Cost.).(GU n.49 del 12-12-2012 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 1 della
legge della Regione Puglia 10 ottobre 2003, n. 23 (Disposizioni
urgenti in materia di Consorzi di bonifica e di personale forestale),
promosso dal Consiglio di Stato, sezione VI, nel procedimento
vertente tra il Consorzio di Bonifica Terre d'Apulia e l'Impresa
Lalli s.r.l., con ordinanza del 26 settembre 2011, iscritta al n. 136
del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Udito nella camera di consiglio del 24 ottobre 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro.
Ritenuto in fatto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione VI, con ordinanza del 26
settembre 2011, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, primo
comma, 24, primo e secondo comma, 41, 98, primo e secondo comma,
(recte: 97, primo e secondo comma) e 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 1 della legge della Regione Puglia 10 ottobre 2003, n.
23 (Disposizioni urgenti in materia di Consorzi di bonifica e di
personale forestale), il quale stabilisce: «1. A decorrere
dall'esercizio finanziario 2003, le assegnazioni di fondi in favore
dei Consorzi di bonifica ai sensi dell'articolo 16 della legge
regionale 31 maggio 1980, n. 54 e successive modificazioni e
integrazioni non sono soggette a esecuzione forzata, a pena di
nullita' rilevabile anche d'ufficio dal giudice, purche' vengano
specificatamente destinate a: a) pagamento delle retribuzioni al
personale dipendente e dei conseguenti oneri previdenziali per i tre
mesi successivi; b) pagamento delle rate di mutui e di prestiti
obbligazionari scadenti nel semestre in corso; c) espletamento di
attivita' indispensabili a garantire il funzionamento tecnico degli
impianti gestiti dai Consorzi. 2. A tal fine, la dichiarazione di
impignorabilita' deve essere formalizzata con deliberazione da
adottarsi da parte degli organi di amministrazione del Consorzio a
cadenza trimestrale, da notificarsi alla Ragioneria della Regione, al
Tesoriere regionale e al Tesoriere dei Consorzi di bonifica. 3. Le
disposizioni su richiamate trovano applicazione anche in presenza di
procedure di esecuzione e di espropriazione forzata non definite alla
data di entrata in vigore della presente legge».
2.- Il rimettente premette che il Tribunale ordinario di Bari,
con sentenze del 26 giugno 2003 e del 7 giugno 2005, condannava il
Consorzio di Bonifica Terre d'Apulia (infra: Consorzio), ente
pubblico con sede in Bari, a pagare all'Impresa Lalli s.r.l. le somme
di euro 467.835,24 ed euro 428.903,41 dovute in relazione a due
contratti di appalto. La societa' creditrice, passate in giudicato
dette sentenze, con due distinti ricorsi, adiva il Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, al fine di ottenerne
l'ottemperanza.
Il Consorzio, in entrambi i giudizi, eccepiva l'improcedibilita'
dei ricorsi, a causa della «situazione strutturalmente deficitaria in
cui versava (e versa tuttora), tale da determinare l'impossibilita'
in fatto e in diritto a rispettare la condanna del giudice civile».
In particolare, deduceva che l'art. 16, comma 4, della legge della
Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2003 e bilancio pluriennale 2003-2005 della
Regione Puglia), aveva disposto l'annullamento ex lege delle
iscrizioni a ruolo operate dai consorzi di bonifica in relazione ai
contributi obbligatori loro dovuti per alcune annualita',
determinando una grave difficolta' finanziaria degli stessi. Gli
interventi straordinari disposti dalla Regione Puglia non avevano
sostanzialmente migliorato la situazione finanziaria e non avevano
permesso di fare fronte agli oneri derivanti dalle sentenze di
condanna.
Successivamente all'entrata in vigore dell'art. 1, comma 1, della
1egge regionale n. 23 del 2003, il Consorzio, con delibere
commissariali del 17 novembre 2005 e del 29 marzo 2006, aveva
dichiarato impignorabili gli importi di euro 10.054.334,64 e
3.273.101,14 e, quindi, espone l'ordinanza di rimessione, lo stesso
non aveva la disponibilita' di danaro «per far fronte alla spesa
corrente (sul punto non vi e' contestazione fra le parti)». Inoltre,
due disegni di legge regionale presentati nel 2006 e nel 2010,
preordinati anche a consentire ai consorzi di bonifica di procedere
al risanamento finanziario, non erano stati approvati.
Il TAR per la Puglia, con due sentenze del 2006, accoglieva i
ricorsi per ottemperanza, affermando che «non ostacola l'azione
esecutiva dinanzi al giudice amministrativo la circostanza che l'ente
abbia individuato e determinato le somme impignorabili per avere le
medesime (asseritamente) le destinazioni stabilite da apposita legge
regionale» ed assegnava al Consorzio un breve termine per procedere
all'adempimento, in difetto del quale l'obbligo posto a suo carico
sarebbe stato adempiuto in via sostitutiva da un Commissario ad acta,
che contestualmente designava.
2.1.- Avverso dette sentenze proponeva distinti appelli il
Consorzio che, con un unico motivo di censura, lamentava l'omessa
valutazione del citato art. 1, il quale esprimerebbe «una ponderata
scelta volta a conferire prevalenza all'interesse
economico-patrimoniale dell'ente pubblico rispetto al concomitante
interesse dei creditori privati». A suo avviso, il TAR avrebbe dovuto
rilevare che, «quando una disposizione primaria non consente al
creditore dell'amministrazione di agire in giudizio con le ordinarie
azioni esecutive, lo stesso non puo' neppure ricorrere con giudizio
di ottemperanza». Nei giudizi si costituiva l'Impresa Lalli s.r.l.,
contestando la fondatezza del gravame.
Il Consiglio di Stato, rigettata l'istanza di sospensione
cautelare proposta dal Consorzio, all'udienza pubblica del 31 maggio
2011, riuniti i ricorsi, si riservava la decisione e, all'esito,
sollevava questione di legittimita' costituzionale del citato art. 1.
2.2.- Il rimettente, in linea preliminare, deduce che il giudizio
non puo' essere definito, senza che sia previamente decisa la
questione di legittimita' costituzionale della norma censurata, la
quale, in violazione dei parametri costituzionali sopra indicati,
deroga «ai principi ordinari circa la responsabilita' patrimoniale»
del Consorzio debitore. La questione, a suo avviso, sarebbe
rilevante, poiche' le sentenze appellate appaiono erronee, in quanto
«non pare sufficiente per sancire l'eseguibilita' delle pronunce di
condanna oggetto di ottemperanza l'affermazione (...) per cui grava
comunque in capo all'ente pubblico debitore l'onere di adottare
"ulteriori provvedimenti necessari (...) a rendere concreto il
contenuto della statuizione principale"», non essendo «dato
distinguere al giudice, nel silenzio della legge regionale, tra
processo di esecuzione civile e giudizio di ottemperanza davanti al
giudice amministrativo, quest'ultimo presentandosi anch'esso, in
parte qua, come procedimento di esecuzione forzata».
Secondo il Consiglio di Stato, le sentenze impugnate violerebbero
il principio costituzionale della soggezione del giudice alla legge
(art. 101, secondo comma, Cost.), concernente anche le leggi
regionali, alle quali egli deve dare attuazione, non potendo
deciderne discrezionalmente l'applicazione. Il citato art. 1 deve,
quindi, essere applicato ed il «suo univoco enunciato conduce
senz'altro a ritenere erroneo l'assunto del primo giudice, e per
conseguenza a constatare che quel disposto normativo e' ostativo
all'esecuzione forzata domandata, seppure nelle forme del giudizio di
ottemperanza davanti al giudice amministrativo». A suo avviso, l'art.
16, comma 4, della legge regionale n. 4 del 2003, che aveva annullato
le iscrizioni a ruolo, relative ad alcune annualita', operate dai
Consorzi nei confronti dei soggetti tenuti all'ordinaria
contribuzione e la sentenza di questa Corte n. 234 del 2006, la quale
ha dichiarato detta norma costituzionalmente illegittima «nella parte
in cui non prevede la ripetibilita' delle somme pagate entro la data
di entrata in vigore della legge, in base alle cartelle esattoriali
relative ai contributi in favore dei consorzi di bonifica per le
annualita' 2000, 2001, 2002», avrebbero «contribuito a determinare un
deterioramento dei saldi di bilancio del Consorzio appellante sotto
il versante dell'entrata». In riferimento alle uscite, la norma
censurata, «restringendo la garanzia patrimoniale, ha di fatto
imposto ai Consorzi di bonifica un limite all'adempimento di
obbligazioni diverse da quelle espressamente indicate» dalla stessa.
Inoltre, precisa l'ordinanza di rimessione, l'appellante ha eccepito
che gli stanziamenti in suo favore disposti dalla Regione Puglia sono
sufficienti soltanto a coprire il fabbisogno relativo a dette
finalita' ed ha dedotto, «con asserzione parimenti non contestata
dall'appellata», che non dispone «di altre entrate per far fronte
alle spese correnti».
Secondo il giudice a quo, e', dunque, infondata l'eccezione con
la quale l'Impresa Lalli s.r.1. ha dedotto che le delibere
commissariali del 17 novembre 2005 e del 29 marzo 2006 «non sono
idonee, in ragione del periodo temporale dalle stesse coperto, a
comprovare la permanenza del regime di impignorabilita' delle somme
destinabili al soddisfacimento delle pretese creditorie». La mancata
approvazione dei disegni di legge regionale del 2006 e del 2010 sopra
richiamati ha, inoltre, impedito l'utilizzo di ulteriori e diversi
strumenti per fare fronte ai debiti e, in definitiva, la norma
censurata costituirebbe «un ostacolo nei fatti insormontabile al
soddisfacimento dei crediti» in esame, con conseguente impossibilita'
di definire il giudizio, in difetto della previa risoluzione della
sollevata questione di legittimita' costituzionale.
2.3.- Il citato art. 1, ad avviso del Consiglio di Stato, sottrae
all'esecuzione forzata «alcune dotazioni finanziarie di origine
regionale, la cui destinazione qualifica non solo prioritaria, ma
comunque intangibile» e, in tal modo, limiterebbe la responsabilita'
patrimoniale del Consorzio, senza che la legge dello Stato lo
preveda, nonostante che, in virtu' dell'art. 2740 del codice civile,
«il debitore risponde dell'adempimento delle obbligazioni con tutti i
suoi beni presenti e futuri», essendo la limitazione della
responsabilita' possibile «nei casi stabiliti dalla legge» che, ex
art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., e' soltanto la legge
dello Stato. La disposizione sottrae alcune somme alla garanzia
patrimoniale per obbligazioni, benche' «la legge dello Stato nulla
preveda al riguardo» ed introduce eccezionalmente «per l'ente in
questione, in violazione della competenza esclusiva dello Stato»
stabilita da quest'ultimo parametro costituzionale, «un'innominata
specie di debiti (tutti quelli che hanno un tipo di titolo diverso
dai tre enunciati) che non e' assistita dalla garanzia patrimoniale
dell'art. 2740 Cod. civ.».
Siffatta norma «eccezionalmente priva i creditori della garanzia
patrimoniale dei loro crediti» e, inoltre, in violazione dell'art. 41
Cost., inciderebbe sull'affidamento del contraente, poiche' lo priva
di «un elemento essenziale circa la consapevolezza dell'effettivita'
della tutela del suo credito al momento in cui, impegnando la propria
liberta' contrattuale, accede all'assetto dei suoi interessi», e,
rimettendo l'adempimento dell'obbligazione alla sola volonta' del
debitore ed escludendo l'adempimento coattivo, vanificherebbe «la
possibilita' di realizzare coercitivamente l'impegno contrattuale»,
eliminando «l'attribuzione, da parte della legge civile, di reali
effetti precettivi al contratto che non rientra in quelli menzionati»
dalla stessa.
Il citato art. 1, secondo il rimettente, recherebbe vulnus anche
all'art. 24, primo e secondo comma, Cost., poiche' priva i creditori
del diritto all'azione esecutiva e del diritto alla difesa. Inoltre,
introdurrebbe «nell'ordinamento regionale pugliese, l'eccezionale
figura di enti pubblici a responsabilita' patrimoniale "protetta"
(vale a dire, esclusa per le dette specie di debiti)», ponendosi in
tal modo in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto violerebbe «il
principio di eguaglianza, rispetto agli altri enti pubblici
infraregionali e rispetto agli omologhi enti di altre Regioni». Con
riguardo ai creditori, tale parametro sarebbe, inoltre, vulnerato
poiche' la disposizione in esame introdurrebbe in detto ordinamento,
«con il riferimento testuale alle tre categorie di debiti di cui
sopra, l'eccezionale figura di crediti a protezione speciale rispetto
ai restanti», i quali sono «crediti totalmente protetti che non si
riferiscono a spese di particolare rilievo sociale o pubblico, come
quelli della lett. b) (...), che in nulla si distinguono dai crediti
per contratti di appalto».
La norma regionale censurata limiterebbe, poi, la capacita'
d'agire dell'ente e la responsabilita' dei suoi amministratori,
privandoli della «capacita' di identificare secondo diligenza i
debiti cui adempiere con le risorse a disposizione», in violazione
del principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e dell'art. 97, primo
e secondo comma, Cost., in ordine sia alla «assicurazione di buon
andamento e imparzialita' dell'amministrazione (con speciale riguardo
all'assunzione di risorse esterne mediante lo strumento contrattuale;
qui il contratto di appalto del cui pagamento si chiede l'esecuzione
forzata)», sia alle «responsabilita' proprie dei funzionari degli
enti pubblici in questione che qui vengono di fatto elise». Infine,
ad avviso del giudice a quo, essa «seleziona - intervenendo nella
capacita' d'agire dell'ente e contrastando il principio di
eguaglianza in capo ai creditori - tra i rapporti debitori dell'ente
imponendo per alcuni di questi (quelli testualmente indicati dalla
disposizione) privilegi non previsti dalla legge dello Stato, con
cio' violando sia l'art. 3 che l'art. 117, secondo comma, lett. l),
Cost.».
2.4.- In dettaglio, secondo il rimettente, il citato art. 1
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., poiche'
prevede: «a) una nuova ipotesi di impignorabilita' ex lege di talune
tipologie di fondi; b) una rilevante deroga ai generali principi in
tema di esecuzione forzata anche nei confronti delle amministrazioni
pubbliche; c) un'innovativa ipotesi di nullita' testuale ("rilevabile
anche d'ufficio dal giudice")», in contrasto con il principio
enunciato da questa Corte, in virtu' del quale gli istituti
dell'impignorabilita' e dell'insequestrabilita' attengono
all'ordinamento processuale, materia spettante alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato (sentenza n. 18 del 2004).
Peraltro, «a prescindere da questo - pur assorbente - profilo»,
la norma regionale violerebbe i principi di eguaglianza (sotto il
profilo del rispetto della par condicio) e di ragionevolezza
(stabilendo ingiustificatamente una diversa disciplina di situazioni
omologhe) (art. 3 Cost.), in quanto sottrae all'esecuzione forzata
talune assegnazioni di fondi, purche' destinate ad un numero chiuso
di finalita' riconducibili allo svolgimento di funzioni essenziali e
insopprimibili dell'ente di riferimento, prevedendo che a tal fine
sia sufficiente una delibera consortile recante la dichiarazione di
impignorabilita'. Siffatta disposizione, in tal modo, realizzerebbe
un'ingiustificata disparita' di trattamento tra i creditori dei
consorzi di bonifica (soggetti al citato regime di impignorabilita',
privo di correttivi e condizioni limitative) ed i creditori delle
aziende unita' sanitarie locali e degli enti locali, per i quali (a
seguito delle sentenze di questa Corte n. 285 del 1995; n. 69 del
1998 e n. 211 del 2003) l'impignorabilita' e' condizionata
all'ulteriore circostanza dell'inesistenza di pagamenti
«preferenziali» (ossia, effettuati dall'ente di riferimento in
assenza di un determinato ordine cronologico).
Secondo il Consiglio di Stato, i commi 1 e 2 dell'art. 1 in esame
riprenderebbero altresi' il contenuto essenziale (e, in larga misura,
riprodurrebbero) dell'articolo 159 del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali), con particolare riguardo alle previsioni del comma 2.
Pertanto, risulterebbe rilevante la sentenza di questa Corte n. 211
del 2003, che (richiamando, a sua volta, la sentenza n. 69 del 1998)
ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di detto art. 159,
comma 2, poiche' stabiliva un'irragionevole disparita' di trattamento
tra i creditori degli enti locali (assoggettati ad un regime di
impignorabilita' subordinato all'unica condizione della previa
adozione di una delibera di quantificazione degli importi
impignorabili) ed i creditori delle unita' sanitarie locali (nei cui
confronti, a seguito della sentenza di questa Corte n. 285 del 1995,
il regime di impignorabilita' operava con l'ulteriore condizione che,
dopo l'adozione della delibera di quantificazione, non fossero stati
emessi «mandati a titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo
l'ordine cronologico delle fatture cosi' come pervenute per il
pagamento o, se non e' prescritta fattura, dalla data di
deliberazione di impegno da parte dell'ente»).
Ad avviso del giudice a quo, il citato art. 1 prevedrebbe un
regime di impignorabilita' analogo a quello stabilito dall'art. 159
del d.lgs. 267 del 2000 ed avrebbe introdotto una nuova,
ingiustificata ipotesi di disparita' di trattamento tra i creditori
degli enti locali e delle aziende unita' sanitarie locali (AUSL) nei
cui confronti, a seguito delle suindicate sentenze di questa Corte,
sussiste «un comune regime di impignorabilita' rafforzato quoad
tutelam da un duplice ordine di condizioni», da un canto, ed i
creditori dei consorzi di bonifica della Regione Puglia, dall'altro,
«nei cui confronti opera un regime di impignorabilita' assai meno
tutelante e in tutto analogo a quello gia' dichiarato
costituzionalmente illegittimo - nella sua declinazione nazionale -
con la sentenza n. 211 del 2003».
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione VI, con ordinanza del 26
settembre 2011, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, primo
comma, 24, primo e secondo comma, 41, 98, primo e secondo comma,
(recte: 97, primo e secondo comma) e 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 1 della legge della Regione Puglia 10 ottobre 2003, n.
23 (Disposizioni urgenti in materia di Consorzi di bonifica e di
personale forestale).
2.- Il citato art. l stabilisce: «1. A decorrere dall'esercizio
finanziario 2003, le assegnazioni di fondi in favore dei Consorzi di
bonifica ai sensi dell'articolo 16 della legge regionale 31 maggio
1980, n. 54 e successive modificazioni e integrazioni non sono
soggette a esecuzione forzata, a pena di nullita' rilevabile anche
d'ufficio dal giudice, purche' vengano specificatamente destinate a:
a) pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e dei
conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi; b)
pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti
nel semestre in corso; c) espletamento di attivita' indispensabili a
garantire il funzionamento tecnico degli impianti gestiti dai
Consorzi. 2. A tal fine, la dichiarazione di impignorabilita' deve
essere formalizzata con deliberazione da adottarsi da parte degli
organi di amministrazione del Consorzio a cadenza trimestrale, da
notificarsi alla Ragioneria della Regione, al Tesoriere regionale e
al Tesoriere dei Consorzi di bonifica. 3. Le disposizioni su
richiamate trovano applicazione anche in presenza di procedure di
esecuzione e di espropriazione forzata non definite alla data di
entrata in vigore della presente legge».
Secondo il rimettente, detta norma violerebbe anzitutto l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto: limita la
responsabilita' patrimoniale dei consorzi di bonifica, nonostante
che, in virtu' dell'art. 2740 del codice civile, «il debitore
risponde dell'adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni
presenti e futuri» e che le limitazioni della responsabilita' sono
ammesse nei soli «casi stabiliti dalla legge», dovendo per questa
intendersi esclusivamente la legge dello Stato; sottrae alcune «somme
alla garanzia patrimoniale per obbligazioni che nascano da altri
titoli, seppure la legge dello Stato nulla preveda al riguardo»,
prevedendo «per l'ente in questione, in violazione della competenza
esclusiva dello Stato», «un'innominata specie di debiti (tutti quelli
che hanno un tipo di titolo diverso dai tre enunciati)» non assistiti
da garanzia patrimoniale. La disposizione, a suo avviso, opera in una
«materia riservata allo Stato ed incide in maniera determinante ed
ostativa circa la tutelabilita' dei diritti», poiche' introduce: «a)
una nuova ipotesi di impignorabilita' ex lege di talune tipologie di
fondi; b) una rilevante deroga ai generali principi in tema di
esecuzione forzata anche nei confronti delle amministrazioni
pubbliche; c) un'innovativa ipotesi di nullita' testuale ("rilevabile
anche d'ufficio dal giudice")», attenendo la previsione
dell'impignorabilita' e dell'insequestrabilita' alla materia
dell'ordinamento processuale. Detta norma si porrebbe, altresi', in
contrasto con gli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l) Cost., in
quanto «seleziona - intervenendo nella capacita' d'agire dell'ente e
contrastando il principio di eguaglianza in capo ai creditori - tra i
rapporti debitori dell'ente imponendo per alcuni di questi (quelli
testualmente indicati dalla disposizione) privilegi non previsti
dalla legge dello Stato».
2.1.- Ad avviso del giudice a quo, il citato art. 1 si porrebbe
in contrasto con l'art. 41 Cost., poiche' inciderebbe
sull'affidamento del contraente e rimetterebbe l'adempimento
dell'obbligazione alla sola volonta' del debitore. Inoltre, esso
recherebbe vulnus sia all'art. 24, primo e secondo comma, Cost., in
quanto priverebbe i creditori del diritto all'azione esecutiva e del
diritto alla difesa, sia all'art. 3 Cost., dato che introduce
«nell'ordinamento regionale pugliese, l'eccezionale figura di enti
pubblici a responsabilita' patrimoniale "protetta"», in violazione
del «principio di eguaglianza, rispetto agli altri enti pubblici
infraregionali e rispetto agli omologhi enti di altre Regioni»,
nonche' ai creditori, perche' prevede alcuni crediti che sono
«totalmente protetti», benche' questi non riguardino «spese di
particolare rilievo sociale o pubblico, come quelli della lett. b)».
La norma censurata, secondo il rimettente, si porrebbe, infine,
in contrasto con gli artt. 3 e 97, primo e secondo comma, Cost.,
poiche' limita la capacita' d'agire dell'ente e la responsabilita'
dei suoi amministratori, privandoli della «capacita' di identificare
secondo diligenza i debiti cui adempiere con le risorse a
disposizione», in violazione del principio di ragionevolezza e del
canone di buon andamento ed imparzialita' dell'amministrazione.
3.- Preliminarmente, va osservato che il Consiglio di Stato ha
diffusamente esposto gli argomenti che, a suo avviso, rendono la
norma censurata applicabile, anche ratione temporis, alla fattispecie
oggetto del processo principale. Il rimettente ha, inoltre,
espressamente indicato di avere riscontrato che il Consorzio di
Bonifica Terre d'Apulia non dispone «di altre entrate per far fronte
alle spese correnti» e, con accertamento di fatto sottratto al
controllo di questa Corte, ha individuato esclusivamente nella stessa
(non anche in altre, eventuali disposizioni regionali), e nelle
deliberazioni degli organi consortili adottate ai sensi della
medesima, l'ostacolo all'adozione dei provvedimenti necessari per
garantire l'adempimento degli obblighi oggetto delle sentenze
pronunciate dal Tribunale ordinario di Bari, passate in giudicato.
L'approfondito ed ampio esame di detti profili svolto
nell'ordinanza di rimessione rende, quindi, applicabile il principio,
costantemente enunciato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo
il quale sussiste la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale quando, come accaduto nella specie, essa sia stata
adeguatamente motivata dal giudice a quo (tra le piu' recenti,
sentenza n. 172 del 2012; ordinanza n. 25 del 2012) e questi abbia
non implausibilmente argomentato in ordine alle ragioni assunte a
conforto della premessa interpretativa posta a base della medesima
(per tutte, sentenza n. 15 del 2012). La sopravvenuta abrogazione
della legge della Regione Puglia 31 maggio 1980, n. 54 (Norme in
materia di determinazione dei comprensori e costituzione dei consorzi
di bonifica integrale) - il cui art. 16 e' richiamato dal comma 1
della norma censurata, per identificare le assegnazioni di fondi
sottratte all'esecuzione forzata ai sensi della stessa - da parte
dell'art. 40, comma 1, lettera a), della legge della Regione Puglia
13 marzo 2012, n. 4 (Nuove norme in materia di bonifica integrale e
di riordino dei consorzi di bonifica), anche in quanto disposta a far
data dall'entrata in vigore di quest'ultima legge, appare, infine,
inidonea ad incidere sulla perdurante rilevanza della questione
(occorrendo, altresi', considerare che l'art. 8, comma 4, della legge
della stessa Regione 21 giugno 2011, n. 12, recante «Norme
straordinarie per i Consorzi di bonifica», ha disposto che «sono da
considerarsi erogate (...) ai sensi di quanto previsto» da detto art.
16 una cospicua serie di anticipazioni dallo stesso indicate).
4.- La questione sollevata in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. deve essere esaminata per prima, in quanto
le censure dirette a contestare il potere della Regione di emanare la
norma in esame, avendo riguardo alle regole che disciplinano il
riparto delle competenze legislative, hanno carattere preliminare,
sotto il profilo logico-giuridico, rispetto a quelle che denunciano
la violazione di ulteriori parametri costituzionali (sentenza n. 368
del 2008).
La censura e' fondata.
4.1.- Questa Corte, di recente, ha dichiarato costituzionalmente
illegittima una norma regionale di contenuto sostanzialmente omologo
a quella in esame (art. 25, comma 2, della legge della Regione
Campania 19 gennaio 2009, n. 1), la quale stabiliva che gli enti
nella stessa indicati «non possono essere sottoposti a pignoramenti»
(sentenza n. 123 del 2010). Siffatta sentenza, confermando un
principio costantemente affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, ha ribadito che «l'ordinamento del diritto privato si
pone quale limite alla legislazione regionale in quanto fondato
sull'esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di
garantire nel territorio nazionale l'uniformita' della disciplina
dettata per i rapporti tra privati. Il limite dell'ordinamento
privato, quindi, identifica un'area riservata alla competenza
esclusiva della legislazione statale e comprende i rapporti
tradizionalmente oggetto di codificazione (ex plurimis, sentenze n.
295 del 2009 e n. 352 del 2001; analogamente, sentenza n. 50 del
2005)». La norma scrutinata - ha precisato la pronuncia - «nel
disporre la suddetta impignorabilita', introduce una limitazione al
soddisfacimento patrimoniale delle ragioni dei creditori non prevista
dalla normativa statale riguardante la materia, assegnando "alle
situazioni soggettive di coloro che hanno avuto rapporti patrimoniali
con quegli enti un regime, sostanziale e processuale, peculiare
rispetto a quello (ordinario, previsto dal codice civile e da quello
di procedura civile) altrimenti applicabile" (sentenza n. 25 del
2007)», incidendo in tal modo su di una materia riservata dall'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato.
In precedenza, questa Corte aveva, altresi', scrutinato le
censure proposte da una Regione nei confronti della norma di una
legge dello Stato (art. 27, comma 13, della legge 28 dicembre 2001,
n. 448) che stabiliva «un regime di impignorabilita' e
insequestrabilita' delle somme di competenza degli enti locali,
giacenti nelle contabilita' speciali del Ministero dell'interno»,
dichiarandole non fondate, sul rilievo che concerneva una materia
oggetto del parametro costituzionale da ultimo citato, poiche' con
essa erano stati «estesi degli istituti, l'impignorabilita' e
l'insequestrabilita', gia' conosciuti dal codice di rito (...) di cui
non puo' disconoscersi la natura processuale» (sentenza n. 18 del
2004).
Alla luce di detti principi, risulta palese che il citato art. 1
- estendendo, nei termini sopra indicati, l'istituto
dell'impignorabilita' (commi 1 e 2) e prevedendo tempi e modi della
rilevabilita' della stessa da parte del giudice (commi 1 e 3) - ha
introdotto una limitazione al soddisfacimento patrimoniale delle
ragioni dei creditori dei consorzi di bonifica ed ha stabilito per
gli stessi un regime peculiare, operando, quindi, nell'ambito di una
materia attribuita dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato e, conseguentemente,
ne va dichiarata l'illegittimita' costituzionale, restando assorbita
ogni altra censura.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 1 della
legge della Regione Puglia 10 ottobre 2003, n. 23 (Disposizioni
urgenti in materia di Consorzi di bonifica e di personale forestale).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 dicembre 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2012.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI