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                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente:Alfonso QUARANTA; 
Giudici :Franco GALLO,  Luigi  MAZZELLA,  Gaetano  SILVESTRI,  Sabino
  CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe  FRIGO,
  Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo  CAROSI,
  Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nei giudizi  di  legittimita'  costituzionale  dell'art.  11  del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria  e  per  lo  sviluppo),  convertito,  con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n.  148,  promossi  con
autonomi ricorsi  dalle  Regioni  Toscana,  Emilia-Romagna,  Liguria,
Umbria e dalla Regione autonoma Sardegna, notificati il 14-18  ed  il
15 novembre 2011, depositati in cancelleria il 17, il  23  ed  il  24
novembre 2011, rispettivamente iscritti ai nn. 133, 144, 146,  147  e
160 del 2011. 
    Visti gli atti di costituzione del Presidente del  Consiglio  dei
ministri; 
    udito  nell'udienza  pubblica  del  19  giugno  2012  il  Giudice
relatore Sergio Mattarella; 
    uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per
le Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Liguria, Massimo Luciani  per  la
Regione autonoma Sardegna, Marcello Cecchetti per la Regione  Toscana
e  l'avvocato  dello  Stato  Paolo  Gentili  per  il  Presidente  del
Consiglio dei ministri. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Con  diversi  ricorsi  le  Regioni  Toscana,  Emilia-Romagna,
Liguria,  Umbria  e  Sardegna  hanno  promosso,  in  riferimento  nel
complesso agli artt. 117, quarto e sesto  comma,  118,  e  117  della
Costituzione,  in  combinato  disposto  con  l'art.  10  della  legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche  al  titolo  V  della
parte  seconda  della  Costituzione),   questioni   di   legittimita'
costituzionale relative a diverse disposizioni del  decreto-legge  13
agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la  stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni,  dalla
legge 14 settembre 2011, n. 148. 
    2.- La presente decisione ha ad oggetto unicamente l'impugnazione
dell'art. 11  del  citato  decreto-legge,  il  cui  contenuto  e'  il
seguente: «1. I tirocini formativi e di orientamento  possono  essere
promossi unicamente da soggetti in possesso degli specifici requisiti
preventivamente determinati dalle normative regionali in funzione  di
idonee garanzie all'espletamento  delle  iniziative  medesime.  Fatta
eccezione per i disabili, gli invalidi fisici, psichici e sensoriali,
i soggetti in  trattamento  psichiatrico,  i  tossicodipendenti,  gli
alcolisti e i condannati ammessi a misure alternative di  detenzione,
i tirocini formativi e di orientamento non  curriculari  non  possono
avere una durata superiore a sei mesi, proroghe comprese,  e  possono
essere promossi unicamente a favore di neo-diplomati  o  neo-laureati
entro e non oltre dodici mesi dal conseguimento del  relativo  titolo
di studio. 2. In assenza  di  specifiche  regolamentazioni  regionali
trovano applicazione, per quanto compatibili con le  disposizioni  di
cui al comma che precede, l'articolo 18 della legge 24 giugno 1997 n.
196 e il relativo regolamento di attuazione». 
    3.- Le Regioni Emilia-Romagna,  Liguria  ed  Umbria,  in  termini
analoghi, lamentano che le disposizioni impugnate violino l'art. 117,
quarto comma, Cost., in quanto, disciplinando i tirocini formativi  e
di orientamento non curriculari, dettano una  normativa  che  rientra
nella  materia  di  competenza  regionale   residuale   inerente   la
«istruzione e formazione professionale». 
    Ad avviso delle ricorrenti, le disposizioni impugnate non possono
essere  ricondotte  alla  materia  di  competenza  esclusiva  statale
concernente  la  «determinazione   dei   livelli   essenziali   delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» di  cui  all'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., pure richiamata  nella  stessa
rubrica dell'art. 11, in quanto, ben lungi dal fissare prestazioni da
garantire, fissano invece «limitazioni», impedendo alle  Regioni  «di
garantire le prestazioni in termini piu' estesi». Tali «limitazioni»,
inoltre, appaiono anche «irragionevoli  nella  loro  uniformita'  per
tutto il territorio nazionale». 
    Inoltre, le Regioni ricorrenti  lamentano  la  lesione  dell'art.
117, quarto comma, Cost. e del principio di leale collaborazione,  in
quanto l'intervento statale, anche volendolo ritenere  concernente  i
menzionati  livelli  essenziali,  «non  potrebbe   consistere   nella
uniforme e rigida unilaterale  determinazione  uguale  per  tutto  il
territorio  nazionale»,  dovendo,  viceversa,   sostanziarsi   «nella
istituzione  di  una  procedura  di  collaborazione  per  le  singole
determinazioni in sede locale». Cio' in quanto, ove si  verifichi  un
«intreccio» tra  competenze  statali  e  regionali,  derivante  dalla
sovrapposizione  di  interessi  convergenti,  «l'ente  "minore"  deve
essere consultato, in misura  graduata  sulla  base  del  livello  di
incisione della sua competenza e del rilievo dell'interesse di cui e'
portatore» (sono citate le sentenze n. 88 del 2003, n. 134 del 2006 e
n. 387 del 2007). 
    I parametri invocati sarebbero  altresi'  violati  in  quanto  le
disposizioni statali, non prevedendo neppure fasi  di  specificazione
ed attuazione, precludono un successivo coinvolgimento delle Regioni. 
    4.- Anche la Regione Toscana deduce il contrasto tra  l'impugnato
art. 11 e l'art. 117, quarto comma, della Costituzione. 
    Secondo la ricorrente la  norma  censurata,  nel  dettare  regole
relative ai tirocini  formativi,  incide  nell'ambito  di  disciplina
riservato  alla  competenza  residuale  regionale   in   materia   di
"formazione professionale", «nella parte  in  cui  la  disciplina  si
riferisce anche a quei tirocini che non  abbiano  alcun  collegamento
con i rapporti di lavoro e/o non siano preordinati in  via  immediata
ad eventuali assunzioni» (sentenze n. 50 del 2005, n. 176  e  n.  269
del 2010). 
    La ricorrente  osserva  che  il  Ministero  del  lavoro  e  delle
politiche sociali e' recentemente intervenuto  con  la  circolare  12
settembre  2011,  n.  24,  allo  scopo  di  delimitare  l'ambito   di
applicazione della norma in  esame.  Nonostante  cio',  essa  «appare
comunque lesiva delle  prerogative  costituzionalmente  garantite  in
tema di formazione  professionale»,  poiche'  «i  tirocini  formativi
rientrano  nella  formazione  esterna  all'azienda,   di   competenza
regionale». 
    La Regione Toscana deduce altresi' la  violazione  dell'art.  118
Cost., in quanto la normativa impugnata, non rientrando nella materia
di  «determinazione  dei   livelli   essenziali   delle   prestazioni
concernenti i diritti civili e  sociali»  e  non  indicando  standard
minimi, fornisce una minuziosa regolamentazione dell'esercizio  della
concreta potesta' amministrativa, con la conseguenza di impedire alle
Regioni di determinare standard qualitativi superiori. 
    Da ultimo, anche la  Regione  Toscana  lamenta  una  lesione  del
principio di leale collaborazione, non essendo prevista alcuna  forma
di collaborazione con lo Stato. 
    5.- La Regione Sardegna, infine,  deduce  l'illegittimita'  delle
disposizioni censurate perche' invasive della competenza regionale in
materia di formazione professionale. 
    Il comma  1  del  censurato  art.  11  sarebbe  viziato  poiche',
appartenendo la formazione professionale  alla  competenza  residuale
delle regioni ordinarie, si porrebbe in contrasto  con  il  combinato
disposto  dell'art.  117,  terzo  comma   e   quarto   comma,   della
Costituzione (sentenza n.  271  del  2009),  applicabili  anche  alla
ricorrente in virtu' della clausola di maggior favore di cui all'art.
10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. 
    Il comma 2, poi, nel prevedere l'applicazione del regolamento  di
attuazione dell'art. 18 della legge n. 196 del 1997, si  porrebbe  in
violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., che  «vieta  l'adozione
di regolamenti statali in materie di competenza regionale»  (sentenza
n. 325 del 2010). Ne' la circostanza che tale  atto  sia  applicabile
solamente  «in  assenza  di  specifiche  regolamentazioni  regionali»
varrebbe a sanare il vizio lamentato,  proprio  perche'  si  vorrebbe
consentire «ai regolamenti di estendersi ad un dominio  che  e'  loro
sottratto». 
    6.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio  dei
ministri,  rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura  generale  dello
Stato, per chiedere, con argomentazioni  simili  per  ciascuna  delle
ricorrenti, che le questioni siano dichiarate infondate. 
    La difesa dello  Stato  assume,  preventivamente,  che  la  norma
contestata si pone in attuazione degli impegni contenuti  nell'intesa
conseguita con le Regioni e le parti sociali  del  27  ottobre  2010,
allo scopo di fornire una disciplina uniforme dei tirocini  formativi
e di orientamento non curriculari, con l'obiettivo di  contenere  gli
abusi nell'utilizzo di tale strumento e consentire  la  formazione  e
l'orientamento dei giovani  a  stretto  contatto  con  il  mondo  del
lavoro. Di conseguenza, essa  rientra  nella  materia  di  competenza
esclusiva  statale  relativa   alla   «determinazione   dei   livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali»,
occupandosi solo dei livelli essenziali di tutela nella promozione  e
nella realizzazione dei tirocini formativi e di  orientamento,  fatte
salve le specificita' di numerose categorie di soggetti espressamente
contemplate,  che  resteranno  estranee  al  campo  di   applicazione
dell'istituto. Ne' sarebbe ravvisabile un contrasto con la  normativa
regionale in materia di istruzione  e  formazione  professionale,  in
quanto  si  prevede  espressamente  che  i  soggetti   che   potranno
promuovere  tirocini  di  orientamento  dovranno  avere  i  requisiti
determinati dalle normative regionali. 
    7.- In prossimita' dell'udienza pubblica  le  Regioni  ricorrenti
hanno  depositato  memorie  difensive,  ribadendo  le  argomentazioni
contenute nei rispettivi ricorsi. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.-  Le  Regioni  Liguria,  Umbria,  Toscana,  Emilia-Romagna   e
Sardegna,  con  diversi   ricorsi   hanno   proposto   questione   di
legittimita' costituzionale, in riferimento nel complesso agli  artt.
117, quarto  e  sesto  comma,  118,  e  117  della  Costituzione,  in
combinato disposto  con  l'art.  10  della  legge  costituzionale  18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte  seconda  della
Costituzione), nei confronti dell'art. 11 del decreto-legge 13 agosto
2011,  n.  138  (Ulteriori  misure  urgenti  per  la  stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni,  dalla
legge 14 settembre 2011, n. 148. 
    Alcune  Regioni  (Emilia-Romagna,  Liguria,  Umbria  e   Toscana)
censurano la disposizione  in  questione  ravvisando  una  violazione
dell'art. 117, quarto comma,  Cost.  (nel  caso  della  Sardegna,  in
combinato disposto  con  la  clausola  «di  maggior  favore»  di  cui
all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001), in  quanto  le
stesse, nel disciplinare i tirocini formativi e di  orientamento  non
curriculari, dettano una  normativa  che  rientra  nella  materia  di
competenza regionale residuale inerente la «istruzione  e  formazione
professionale».  Le  stesse  Regioni  lamentano  anche   la   lesione
dell'art.  117,  quarto  comma,  Cost.  e  del  principio  di   leale
collaborazione,  in  quanto  l'intervento  statale  -  ove  anche  si
ritenesse  riguardante  i  livelli   essenziali   delle   prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali  -  «non  potrebbe  consistere
nella uniforme e rigida unilaterale determinazione uguale  per  tutto
il territorio nazionale»,  dovendo,  viceversa,  sostanziarsi  «nella
istituzione  di  una  procedura  di  collaborazione  per  le  singole
determinazioni  in  sede  locale».  I  parametri  invocati  sarebbero
altresi' violati in quanto le disposizioni  statali,  non  prevedendo
neppure  fasi  di  specificazione  ed   attuazione,   precludono   un
successivo coinvolgimento delle Regioni. 
    La Regione Toscana deduce altresi' la  violazione  dell'art.  118
Cost., in quanto la normativa impugnata, non rientrando nella materia
di  «determinazione  dei   livelli   essenziali   delle   prestazioni
concernenti i diritti civili e  sociali»  e  non  indicando  standard
minimi, fornisce una minuziosa regolamentazione dell'esercizio  della
concreta potesta' amministrativa. 
    La Regione Sardegna, infine, impugna specificamente  il  comma  2
dell'art. 11 il quale, nel prevedere l'applicazione  del  regolamento
di attuazione dell'art. 18 della legge n. 196  del  1997,  violerebbe
l'art. 117, sesto comma, Cost., che vieta l'adozione  di  regolamenti
statali in materie di competenza regionale. 
    2.- I giudizi  vanno  riuniti,  avendo  ad  oggetto  la  medesima
disposizione,  ancorche'  prospettate  in   riferimento   a   diversi
parametri costituzionali. 
    3.- I ricorsi sono fondati. 
    La giurisprudenza di  questa  Corte  ha  chiarito  che,  dopo  la
riforma  costituzionale  del  2001,  la  competenza  esclusiva  delle
Regioni in materia di istruzione e formazione professionale «riguarda
la istruzione e la formazione  professionale  pubbliche  che  possono
essere impartite sia negli istituti scolastici a cio' destinati,  sia
mediante strutture proprie che le singole Regioni possano  approntare
in relazione alle peculiarita' delle realta' locali, sia in organismi
privati con i quali vengano stipulati accordi» (sentenza  n.  50  del
2005). Viceversa, la disciplina  della  formazione  interna  -  ossia
quella formazione che i datori di lavoro offrono in ambito  aziendale
ai propri dipendenti -  di  per  se'  non  rientra  nella  menzionata
materia,  ne'  in  altre  di  competenza  regionale;  essa,   essendo
intimamente  connessa  con  il   sinallagma   contrattuale,   attiene
all'ordinamento  civile,  sicche'  spetta  allo  Stato  stabilire  la
relativa normativa (sentenza n. 24 del 2007). 
    La  giurisprudenza  successiva  ha  avuto  modo   di   precisare,
peraltro, che i due titoli di competenza non  sempre  appaiono  «allo
stato puro» (cosi' la sentenza n. 176 del 2010 in relazione al regime
dell'apprendistato),  ed  ha  chiarito  che  il   nucleo   «di   tale
competenza, che in linea di principio non puo'  venire  sottratto  al
legislatore regionale (...) - al  di  fuori  del  sistema  scolastico
secondario  superiore,  universitario  e  post-universitario  -  cade
sull'addestramento   teorico   e   pratico   offerto   o   prescritto
obbligatoriamente (sentenza n. 372 del 1989) al lavoratore o comunque
a chi aspiri al  lavoro:  in  tal  modo,  la  sfera  di  attribuzione
legislativa regionale di carattere residuale viene a distinguersi sia
dalla competenza concorrente in materia di  istruzione  (sentenza  n.
309 del 2010), sia da quella,  anch'essa  ripartita,  in  materia  di
professioni  (art.  117,  terzo  comma,  Cost.),  nel  quadro   della
esclusiva   potesta'   statale   di   dettare   le   norme   generali
sull'istruzione (art. 117, secondo comma, lettera n,  Cost.)»  (cosi'
la sentenza n. 108 del 2012). 
    Il titolo di competenza residuale ora richiamato si applica anche
alla Regione Sardegna, in virtu' della clausola di maggior favore  di
cui al citato art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. 
    4.- Ora, alla  luce  del  menzionato,  costante  orientamento  di
questa Corte, appare evidente che il censurato art.  11  si  pone  in
contrasto con l'art. 117, quarto comma, Cost., poiche' va ad invadere
un territorio di competenza normativa residuale delle Regioni. 
    Il comma 1 della disposizione, infatti, interviene a stabilire  i
requisiti che devono essere posseduti dai soggetti che  promuovono  i
tirocini formativi e di orientamento. La seconda parte  del  medesimo
comma, poi, dispone che, fatta eccezione per una serie  di  categorie
ivi indicate, i tirocini formativi e di orientamento non  curricolari
non possono avere una durata superiore a sei mesi, proroghe comprese,
e  possono  essere  rivolti  solo  ad  una  determinata   platea   di
beneficiari. In questo modo, pero', la legge statale - pur rinviando,
nella citata prima parte del comma 1, ai  requisiti  «preventivamente
determinati dalle normative regionali» - interviene comunque  in  via
diretta in una  materia  che  non  ha  nulla  a  che  vedere  con  la
formazione aziendale. 
    D'altra parte, che la normativa in esame costituisca  un'indebita
invasione dello Stato in una materia di  competenza  residuale  delle
Regioni e' confermato dal comma 2 del censurato  art.  11,  il  quale
stabilisce la diretta applicazione - in caso di inerzia delle Regioni
- di una normativa statale, ossia l'art. 18 della legge  n.  196  del
1997 - peraltro risalente ad un momento storico antecedente l'entrata
in vigore  della  riforma  costituzionale  del  2001  -  che  prevede
l'adozione  di  una  disciplina  volta  a  «realizzare   momenti   di
alternanza tra studio e lavoro e di agevolare le scelte professionali
mediante la conoscenza  diretta  del  mondo  del  lavoro,  attraverso
iniziative di tirocini pratici e stages  a  favore  di  soggetti  che
hanno gia' assolto l'obbligo scolastico». 
    5.- Non e', d'altra parte, sostenibile - come vorrebbe la  difesa
dello Stato - l'inquadramento della disposizione impugnata nel titolo
di competenza  esclusiva  statale  previsto  dall'art.  117,  secondo
comma,  lettera  m),  Cost.  (livelli  essenziali  delle  prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali). 
    Nessun rilievo puo' avere, a tal  fine,  il  titolo  della  norma
(«Livelli di tutela  essenziali  per  l'attivazione  dei  tirocini»),
giacche' costituisce approdo pacifico nella giurisprudenza di  questa
Corte il fatto che l'autoqualificazione di una disposizione non vale,
di per se', a rendere effettiva l'esistenza del titolo di  competenza
ivi richiamato. Inoltre, e' principio consolidato che  il  titolo  di
competenza costituito dai livelli essenziali delle prestazioni -  che
non individua una materia  in  senso  stretto,  quanto,  invece,  una
competenza del legislatore  statale  idonea  ad  investire  tutte  le
materie (sentenza n. 322 del 2009) - «non puo' essere invocato se non
in relazione  a  specifiche  prestazioni  delle  quali  la  normativa
statale definisca il livello essenziale di  erogazione  (sentenze  n.
383 e n. 285 del  2005),  mediante  la  determinazione  dei  relativi
standard strutturali e qualitativi, da garantire agli aventi  diritto
su  tutto  il  territorio  nazionale   in   quanto   concernenti   il
soddisfacimento  di  diritti  civili   e   sociali   tutelati   dalla
Costituzione stessa» (sentenza n. 232 del 2011). 
    E' evidente, invece, che nel caso in esame si e' fuori da  simile
previsione, e cio' a prescindere da ogni valutazione in  merito  alle
finalita' perseguite con l'intervento normativo statale. 
    6.-  L'art.  11  del  d.l.  n.  138  del  2011,  convertito,  con
modificazioni, dalla legge n. 148 del  2011,  pertanto,  deve  essere
dichiarato costituzionalmente illegittimo  per  violazione  dell'art.
117,  quarto  comma,  della  Costituzione,  rimanendo  assorbiti  gli
ulteriori parametri richiamati.

 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    riservata a separate pronunce la decisione delle altre  questioni
di   legittimita'   costituzionale   promosse   nei   confronti   del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria  e  per  lo  sviluppo),  convertito,  con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148; 
    riuniti i giudizi, 
    dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 11 del d.l. n.
138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n.  148  del
2011. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 dicembre 2012. 
 
                                F.to: 
                    Alfonso QUARANTA, Presidente 
                    Sergio MATTARELLA, Redattore 
                   Gabriella MELATTI, Cancelliere 
 
    Depositata in Cancelleria il 19 dicembre 2012. 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                       F.to: Gabriella MELATTI