N. 306 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 luglio 2012
Ordinanza del 27 luglio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Arata Manuela e Muller Paul contro Banca d'Italia e Soc. Quantica SGR - Societa' di gestione del risparmio S.p.a.. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, adottati dalla Banca d'Italia, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privato - Devoluzione alla competenza inderogabile del T.A.R. Lazio - Irragionevolezza - Eccesso di delega - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 162/2012. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 133, comma 1, lett. l), 134, comma 1, lett. c), 135, comma 1, lett. c), e art. 4, comma 1, n. 19), dell'Allegato n. 4 del medesimo d.lgs. - Costituzione, art. 76, in relazione all'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69.(GU n.4 del 23-1-2013 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 6765 del 2011, proposto da: Manuela Arata e Paul
Muller, rappresentati e difesi dall'avv. Massimo Desiderio, con
domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Scialoja, 3;
Contro Banca d'Italia, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Piera Coppotelli,
Ruggero Ippolito e Nicola De Giorgi, con domicilio eletto presso i
medesimi in Roma, via Nazionale, 91;
Nei confronti di Soc. Quantica SGR - Societa' di Gestione del
Risparmio S.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore,
non costituita in giudizio;
Per l'annullamento, previa sospensione:
del provvedimento del Direttorio della Banca d'Italia del 14
aprile 2011 - notificato a mezzo del servizio postale alla ricorrente
Arata in data 26 maggio 2011 e al ricorrente Muller in data 26 maggio
2011 - con il quale la Banca d'Italia ha inflitto, inter alios, a
ciascun ricorrente, nella sua qualita' di «ex componente il Consiglio
di Amministrazione» di Quantica SGR S.p.a., la sanzione
amministrativa pecuniaria di euro 21.000,00 ai sensi dell'art. 190
del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 recante il Testo Unico della
Finanza, per asserite «carenze nell'organizzazione e nei controlli
interni»;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale al
provvedimento impugnato, limitatamente a cio' che riguarda la
posizione dei ricorrenti, inclusa la nota n. 317866/11 del 12 aprile
2011 - notificata insieme al provvedimento dianzi indicato - con il
quale la Vigilanza bancaria e Finanziaria ha proposto al Direttorio
della Banca d'Italia l'applicazione della sanzione amministrativa
sopra indicata nei confronti della ricorrente e, con diverse
graduazioni di importo, di alcuni componenti ed ex componenti del
Consiglio di amministrazione e del Collegio sindacale di Quantica;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Banca d'Italia,
con la relativa documentazione;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 13 luglio 2012 il dott. Ivo
Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Rilevato che, con ricorso a questo Tribunale, notificato il 14
luglio 2011 e depositato il successivo 28 luglio 2011, i ricorrenti
indicati in epigrafe chiedevano l'annullamento, previa sospensione,
del provvedimento pure in epigrafe indicato con cui era stata
irrogata nei loro confronti dalla Banca d'Italia una sanzione
pecuniaria amministrativa di euro 21.000,00 ciascuno ex art. 190-195
del T.U.F., in conseguenza di rilevate carenze nell'organizzazione e
nei controlli interni nella loro qualita' di ex componenti il
consiglio di amministrazione di Quantica SGR S.p.a.;
Rilevato che si costituiva in giudizio la Banca d'Italia
chiedendo la reiezione del ricorso;
Rilevato che le parti depositavano memorie ad illustrazione delle
rispettive tesi difensive;
Rilevato che, in particolare, nella memoria di replica per la
pubblica udienza del 13 luglio 2012 la Banca d'Italia dichiarava di
eccepire l'illegittimita' costituzionale degli art. 133, comma 1,
lett. l), e 134, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 104/2010 (Codice
del processo amministrativo, c.p.a.), nonche' del'art. 4, comma 1, n.
19), Allegato n. 4 del medesimo d.lgs., che radicano la giurisdizione
di questo Tribunale, in relazione all'art. 76 Cost., secondo le
argomentazioni di cui alla recente sentenza della Corte
costituzionale n. 162/2012;
Rilevato che a tale udienza pubblica la causa era trattenuta in
decisione;
Considerato che il Collegio, alla luce delle argomentazioni di
parte resistente e del contenuto della suddetta sentenza della
Sovrana Corte ora richiamata, ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la questione di illegittimita' costituzionale come
prospettata;
Considerato, infatti, in punto di rilevanza, che la giurisdizione
di questo Tribunale, nella configurazione ivi prevista, in ordine
alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia
ex art. 195 si fonda esclusivamente su quanto disposto dalle norme su
richiamate che si applicano alla presente fattispecie;
Considerato che, in particolare, l'art. 133, comma 1, lett. l),
del d.lgs. n. 104/2010 prevede la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, tra altre, per le controversie aventi ad oggetto
tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli
inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca
d'Italia;
Considerato che l'art. 134, comma 1, lett. c), del medesimo testo
legislativo prevede tra le materie di giurisdizione estesa al merito
«... c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione e' devoluta alla
giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate
dalle Autorita' amministrative indipendenti e quelle previste
dall'art. 123»;
Considerato che l'art. 135, comma 1, lett. c), d.lgs. cit.
prevede la competenza funzionale inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio - Sede di Roma, per «...c) le
controversie di cui all'art. 133, comma 1, lettera l), fatta
eccezione per quelle di cui all'art. 14, comma 2, nonche' le
controversie di cui all'art. 104, comma 2, del testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo
1° settembre 1993, n. 385;
Considerato, infine, che l'art. 4, comma 1, n. 19), dell'Allegato
n. 4 al suddetto d.lgs. n. 104/2010 prevede, tra altro, l'abrogazione
del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58: art. 195, commi da 4
a 8 (oltre che art. 187-septies, commi da 4 a 8), che regolavano il
procedimento sanzionatorio della Banca d'Italia per le violazioni di
cui a quel Titolo del testo legislativo, radicando la giurisdizione
sulle opposizioni avverso i relativi provvedimenti avanti alla corte
d'appello del luogo in cui aveva sede la societa' o l'ente cui
apparteneva l'autore della violazione ovvero, nei casi in cui tale
criterio non fosse stato applicabile, del luogo in cui la violazione
era stata commessa;
Considerato, quindi, che la giurisdizione di questo Tribunale,
come conformata ai sensi degli articoli 133, 134 e 135 citt. e
dell'art. 4, Allegato n. 4 d.lgs. cit., discende dall'entrata in
vigore del d.lgs. n. 104/2010 che ha anche provveduto ad abrogare la
norma che radicava presso la corte d'appello la giurisdizione sulle
sanzioni specifiche irrogate dalla Banca d'Italia;
Considerato, pero', come esplicitamente rilevato dalla Banca
d'Italia, che la Corte costituzionale, con la sentenza 27 giugno
2012, n. 162, ha dichiarato che sono costituzionalmente illegittimi,
per violazione dell'art. 76 Cost., gli articoli 133, comma 1, lettera
l), 135, comma 1, lettera c), e 134, comma 1, lettera c), del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'art. 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo), nella parte in cui
attribuiscono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
con cognizione estesa al merito e alla competenza funzionale del TAR
Lazio - Sede di Roma, le controversie in materia di sanzioni irrogate
dalla Commissione nazionale per le societa' e la borsa (CONSOB), e
dell'art. 4, comma 1, n. 19), dell'Allegato n. 4, del medesimo d.lgs.
n. 104 del 2010;
Considerato che le argomentazione della Corte Sovrana sono legate
alla questione rimessa alla sua attenzione e relativa a sanzioni
irrogate dalla CONSOB, per cui il Collegio ritiene che il relativo
dispositivo non possa direttamente applicarsi alla presente
fattispecie, relativa a sanzioni pecuniarie amministrative irrogate
dalla Banca d'Italia;
Considerato, pero', che le argomentazioni di cui alla su
ricordata sentenza, fondate sulla violazione dell'art. 76 Cost. delle
medesime norme, possono ben conformarsi alla presente fattispecie
tanto da evidenziare la non manifesta infondatezza della relativa
questione di costituzionalita' come sollevata dalla Banca d'Italia;
Considerato, infatti, che la Corte costituzionale ha affermato,
in relazioni alle medesime norme del d.lgs. n. 104/2010 sopra
indicate, sia pure in riferimento alle sanzioni irrogate dalla
CONSOB, quanto segue: «Nel merito, la questione e' fondata con
riferimento al parametro di cui all'art. 76 Cost.».
In riferimento alle deleghe per il riordino o il riassetto di
settori normativi - tra le quali, come si e' detto poco sopra, deve
essere annoverata la delega contenuta nell'art. 44 della legge n. 69
del 2009 - questa Corte ha sempre inquadrato in limiti rigorosi
l'esercizio, da parte del legislatore delegato, di poteri innovativi
della formazione vigente, non strettamente necessari in rapporto alla
finalita' di ricomposizione sistematica perseguita con l'operazione
di riordino o riassetto. La Corte ha sempre rimarcato che, a
proposito di deleghe che abbiano ad oggetto la revisione, il riordino
ed il riassetto di norme preesistenti, «l'introduzione di soluzioni
sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente
e' (...) ammissibile soltanto nel caso in cui siano stabiliti
principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere la
discrezionalita' del legislatore delegato», giacche' quest'ultimo non
puo' innovare «al di fuori di ogni vincolo alla propria
discrezionalita' esplicitamente individuato dalla legge-delega»
(sentenza n. 293 del 2010), specificando che «per valutare se il
legislatore abbia ecceduto [i] - piu' o meno ampi - margini di
discrezionalita', occorre individuare la ratio della delega»
(sentenza n. 230 del 2010). Questi principi, costantemente affermati
dalla giurisprudenza di questa Corte e ribaditi da ultimo nella
sentenza n. 80 del 2012, impongono, nel caso di deleghe per il
riordino o il riassetto normativo, un'interpretazione restrittiva dei
poteri innovativi del legislatore delegato, da intendersi in ogni
caso strettamente orientati e funzionali alle finalita' esplicitate
dalla legge di delega. Alla luce di tali principi, in merito alla
questione oggi all'esame della Corte, occorre ricordare che la delega
- che deve essere qualificata come una delega per il riordino e il
riassetto normativo - abilitava il legislatore delegato a
intervenire, oltre che sul processo amministrativo, sulle azioni e le
funzioni del giudice amministrativo anche rispetto alle altre
giurisdizioni e in riferimento alla giurisdizione estesa al merito,
ma sempre entro i limiti del riordino della normativa vigente; il che
comporta di certo una capacita' innovativa dell'ordinamento da parte
del Governo delegato all'esercizio della funzione legislativa, da
interpretarsi pero' in senso restrittivo e comunque rigorosamente
funzionale al perseguimento delle finalita' espresse dal legislatore
delegante. In base alla delega conferitagli, il legislatore delegato,
nel momento in cui interveniva in modo innovativo sul riparto di
giurisdizione tra giudici ordinari e giudici amministrativi, doveva
tenere conto della «giurisprudenza della Corte costituzionale e delle
giurisdizioni superiori» nell'assicurare la concentrazione delle
tutele, secondo quanto prescritto dalla legge di delega (art. 44,
commi 1 e 2, della legge n. 69 del 2009).
Attribuendo le controversie relative alle sanzioni inflitte dalla
CONSOB, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (con
la competenza funzionale del TAR Lazio - Sede di Roma, e con
cognizione estesa al merito), il legislatore delegato non ha invece
tenuto conto della giurisprudenza delle sezioni unite civili della
Corte di cassazione, formatasi specificamente sul punto. La Corte di
cassazione ha, infatti, sempre precisato che la competenza
giurisdizionale a conoscere delle opposizioni (art. 196 del d.lgs. 24
febbraio 1998, n. 58) avverso le sanzioni inflitte dalla CONSOB ai
promotori finanziari, anche di tipo interdittivo, spetta
all'autorita' giudiziaria ordinaria, posto che anche tali sanzioni,
non diversamente da quelle pecuniarie, debbono essere applicate sulla
base della gravita' della violazione e tenuto conto dell'eventuale
recidiva e quindi sulla base di criteri che non possono ritenersi
espressione di discrezionalita' amministrativa (Corte di cassazione,
sezioni unite civili, 22 luglio 2004, n. 13703; nello stesso senso 11
febbraio 2003, n. 1992; 11 luglio 2001, n. 9383). Anche il Consiglio
di Stato ha riconosciuto che, in punto di giurisdizione sulle
controversie aventi per oggetto sanzioni inflitte dalla CONSOB,
sussistessero precedenti giurisprudenziali nel senso della
giurisdizione ordinaria, affermando da ultimo la giurisdizione del
giudice amministrativo solo sulla base dell'insuperabile dato
legislativo espressamente consolidato nell'art. 133 (materie di
giurisdizione esclusiva), comma 1, lettera l), del d.lgs. n. 104 del
2010, che prevede testualmente che sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi ad
oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed
esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati
(...) dalla Commissione nazionale per la societa' e la borsa»
(Consiglio di Stato - Sezione VI, 19 luglio 2011, n. 10287), vale a
dire sulla base proprio delle disposizioni impugnate in questa sede.
Precedentemente all'intervento legislativo qui in esame, invece, lo
stesso Consiglio di Stato aveva aderito all'impostazione della
Cassazione, secondo cui doveva attribuirsi al giudice ordinario la
giurisdizione sulle sanzioni inflitte dalla CONSOB (Consiglio di
Stato - Sezione VI, 6 novembre 2007, n. 6474; cfr. in precedenza,
Sezione VI, 19 marzo 2002, n. 4148). La citata giurisprudenza della
Corte di cassazione, la quale esclude che l'irrogazione delle
sanzioni da parte della CONSOB sia espressione di mera
discrezionalita' amministrativa, unitamente alla considerazione che
tali sanzioni possono essere sia di natura pecuniaria, sia di tenore
interdittivo (giungendo persino ad incidere sulla possibilita' che il
soggetto sanzionato continui ad esercitare l'attivita' intrapresa),
impedisce di giustificare sul piano della legittimita' costituzionale
l'intervento del legislatore delegato, il quale, incidendo
profondamente sul precedente assetto, ha trasferito alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
relative alle sanzioni inflitte dalla CONSOB, discostandosi dalla
giurisprudenza della Corte di cassazione, che invece avrebbe dovuto
orientare l'intervento del legislatore delegato, secondo quanto
prescritto dalla delega. Di conseguenza, deve ritenersi che,
limitatamente a simile attribuzione di giurisdizione, siano stati
ecceduti i limiti della delega conferita, con conseguente violazione
dell'art. 76 Cost. Per le medesime ragioni sopra illustrate deve
ritenersi affetto da illegittimita' costituzionale anche l'intero
art. 4, comma 1, n. 19), dell'Allegato n. 4, del d.lgs. 2 luglio
2010, n. 104, nella parte in cui abroga le disposizioni del d.lgs. 24
febbraio 1998, n. 58, che attribuiscono alla Corte d'appello la
competenza funzionale in materia di sanzioni inflitte dalla CONSOB,
con la conseguenza che queste ultime disposizioni, illegittimamente
abrogate, tornano ad avere applicazione»;
Considerato che le medesime statuizione della Corte
costituzionale possono trovare ingresso anche in relazione alle
sanzioni inflitte dalla Banca d'Italia, fondate sulle medesime norme
dichiarate incostituzionali, si che la questione, come detto, si
presenta non manifestamente infondata nella presente sede;
Considerato, infatti, che anche in relazione alle sanzioni
amministrative inflitte dalla Banca d'Italia la Corte di Cassazione
(a Sezioni Unite) aveva statuito, prima dell'entrata in vigore del
d.lgs. n. 104/2010, che rientravano nella giurisdizione del giudice
ordinario le controversie relative all'opposizione contro i
provvedimenti con i quali il Ministero dell'economia e delle finanze,
su richiesta della CONSOB o della Banca d'Italia, applica sanzioni
amministrative di carattere pecuniario per la violazione delle norme
in tema di intermediazione finanziaria (Cass. SSUU, 15 febbraio 2005,
n. 2980);
Considerato, quindi, che la questione di costituzionalita'
prospettata e' rilevante, trattandosi nella fattispecie di sanzioni
amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia, delibate
avanti a questo Giudice in virtu' delle su richiamate norme del
c.p.a.;
Considerato che non appare manifestamente infondata la questione
di costituzionalita' sollevata in relazione al rispetto dell'art. 76
Cost. da parte degli artt. 133, comma 1, lett. l), 134, comma 1,
lett. c), 135, comma 1, lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104
nonche' dell'art. 4, comma 1, n. 19) dell'Allegato n. 4 al medesimo
decreto legislativo, nella parte in cui, in relazione alle sanzione
inflitte dalla Banca d'Italia, hanno trasferito alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative;
Considerato, quindi, che il presente procedimento deve essere
sospeso, con contestuale rimessione della questione di
costituzionalita' dedotta alla Corte costituzionale;
Considerato che non puo' accogliersi l'istanza cautelare
presentata oralmente alla pubblica udienza da parte del difensore del
ricorrente, in quanto non risulta illustrato alcun pregiudizio
sopravvenuto, non potendosi identificare il medesimo con la mera
pendenza della questione di costituzionalita', oltretutto inerente
attribuzione di giurisdizione a questo Tribunale;
P. Q. M.
Disponendo la sospensione del giudizio e visti gli artt. 134
Cost.; 1 Legge Cost. 9 febbraio 1948, n. 1, 23 legge 11 marzo 1953,
n. 87:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi
di cui in motivazione, la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 133, comma 1, lett. l), 134, comma 1, lett. c), e 135,
comma 1, lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 nonche' dell'art. 4,
comma 1, n. 19), dell'Allegato n. 4 al medesimo decreto legislativo,
nella parte in cui, in relazione alle sanzione inflitte dalla Banca
d'Italia, hanno trasferito alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie relative;
ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
ordina che a cura della Segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei ministri nonche' comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13
luglio 2012.
Il presidente: Bianchi
L'estensore: Correale