LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente:Luigi MAZZELLA; 
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
  Giuseppe  FRIGO,  Alessandro  CRISCUOLO,  Paolo   GROSSI,   Giorgio
  LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta  CARTABIA,  Sergio  MATTARELLA,  Mario
  Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, 

      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nel giudizio di legittimita' costituzionale  dell'art.  1,  commi
10, 11, primo periodo, 14 e 16, della legge della Regione Abruzzo  12
aprile 2011, n. 9 (Norme in  materia  di  Servizio  Idrico  Integrato
della Regione Abruzzo), promosso dal  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri con ricorso spedito per  la  notifica  il  1°  luglio  2011,
ricevuto il successivo  6  luglio,  depositato  in  cancelleria  l'11
luglio, ed iscritto al n. 67 del registro ricorsi 2011. 
    Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo; 
    udito nell'udienza pubblica del 13 marzo 2013 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri; 
    uditi l'avvocato dello Stato Giustina Noviello per il  Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Federico  Tedeschini  per  la
Regione Abruzzo. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Con ricorso spedito  per  la  notifica  il  1°  luglio  2011,
ricevuto  il  successivo  6  luglio  e  depositato  l'11  luglio,  il
Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e   difeso
dall'Avvocatura  generale  dello  Stato,  ha  promosso  questioni  di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 10, 11, primo periodo,
14 e 16, della legge della Regione  Abruzzo  12  aprile  2011,  n.  9
(Norme  in  materia  di  Servizio  Idrico  Integrato  della   Regione
Abruzzo), per  violazione  dell'art.  117,  primo  e  secondo  comma,
lettere e) ed s), della Costituzione. 
    1.1.- Il ricorrente assume in premessa che la normativa impugnata
sarebbe ascrivibile all'ambito materiale della gestione delle risorse
idriche, rientrante nella competenza legislativa esclusiva statale in
tema di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (ex art. 117,  secondo
comma, lettera s, Cost.) e di tutela della concorrenza (ex art.  117,
secondo comma, lettera e, Cost.). 
    Da quanto appena detto discenderebbe la  natura  vincolante,  nei
confronti del legislatore regionale, delle norme recate  dal  decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), «che
costituiscono standards minimi ed uniformi  di  tutela  dell'ambiente
validi  sull'intero  territorio  nazionale».  Siffatta  ricostruzione
avrebbe trovato conferma,  da  ultimo,  nelle  sentenze  della  Corte
costituzionale n. 187 e n. 44 del 2011. 
    1.2.- Sulla base di  tali  premesse  il  ricorrente  ritiene  che
debbano essere censurati i commi 11, 12 (recte: 10) e 14 dell'art.  1
della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011. 
    Il comma 10 stabilisce: «In  ciascuna  Provincia  del  territorio
regionale  e'  istituita  l'assemblea  dei  sindaci  -   di   seguito
denominata ASSI - per  l'esercizio  delle  competenze  nelle  materie
assegnate agli enti locali dalla legislazione statale e regionale, in
particolare i compiti di organizzazione del Servizio, di adozione del
piano d'ambito provinciale, di scelta della  forma  di  gestione,  di
determinazione e modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento
della  gestione.  L'assemblea  dei  sindaci  si  riunisce   su   base
provinciale e si articola nei subambiti  territoriali  corrispondenti
agli ambiti di competenza dei singoli soggetti  gestori  che  operano
nella  Regione.  La  partecipazione  ai  lavori   dell'assemblea   e'
gratuita». 
    Il comma 11, primo periodo, dispone: «L'ASSI,  nell'ambito  delle
competenze materiali e territoriali di cui al comma  10,  esprime  in
via ordinaria pareri obbligatori e vincolanti all'ERSI». 
    Infine,  il  comma  14  prevede:   «L'ERSI   propone   gli   atti
fondamentali di pianificazione e di programmazione del Servizio  alle
ASSI, che esprimono parere obbligatorio e vincolante. L'ERSI coordina
ed unifica a livello regionale le deliberazioni delle ASSI al fine di
mantenere l'uniformita' di azione sull'intero  territorio  regionale,
sentita la Commissione del Consiglio regionale competente,  che  deve
esprimersi in via definitiva entro e non oltre i ventuno (21)  giorni
successivi alla richiesta da parte dell'ERSI. Il  parere  si  intende
reso in senso favorevole qualora la  Commissione  consiliare  non  si
pronunci in via definitiva nel termine perentorio su indicato». 
    La richiamata normativa regionale si porrebbe  in  contrasto  con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., «per il  tramite  della
normativa  statale  di  riferimento   in   materia   ambientale,   da
considerarsi  quale  disciplina  interposta»,   ed   in   particolare
dell'art. 149, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006. 
    L'art. 149 - posto nel Titolo II (dedicato  al  «Servizio  idrico
integrato») della Sezione III del citato d.lgs. n.  152  del  2006  -
prevede che l'Autorita' d'ambito provveda  alla  predisposizione  e/o
aggiornamento  del  piano  d'ambito,  il  quale  e'  costituito,  tra
l'altro, dal «programma degli interventi». Ai sensi del  citato  art.
149, comma  3,  secondo  periodo,  «il  programma  degli  interventi,
commisurato  all'intera  gestione,   specifica   gli   obiettivi   da
realizzare, indicando le infrastrutture a tal fine  programmate  e  i
tempi di realizzazione». 
    Il ricorrente ritiene che le previsioni della legge regionale  si
pongano in contrasto con le anzidette norme statali, specie la'  dove
la prima prevede (comma 10) l'istituzione in  ciascuna  Provincia  di
un'assemblea dei sindaci (ASSI), che si riunisce su base  provinciale
e si articola nei sub-ambiti territoriali corrispondenti agli  ambiti
di competenza dei singoli soggetti gestori che operano nella Regione. 
    Secondo  la  difesa  statale,  l'attribuzione  all'assemblea  dei
sindaci della competenza ad adottare il  piano  d'ambito  provinciale
porrebbe l'assemblea stessa in una  posizione  di  egemonia  rispetto
all'ente regionale per  il  servizio  idrico  integrato  (ERSI),  che
costituisce il soggetto competente per  l'ambito  territoriale  unico
regionale (ATUR). 
    La  denunciata  egemonia  discenderebbe,  in  particolare,  dalla
previsione di un parere, non solo obbligatorio, ma  anche  vincolante
da  parte  delle  ASSI   all'ERSI,   che   renderebbe   difficilmente
realizzabile il ruolo di  coordinamento  a  livello  regionale  delle
deliberazioni delle ASSI, assegnato dalla legge reg. Abruzzo n. 9 del
2011 all'ERSI. 
    In  sostanza,  i  commi  censurati  attribuirebbero  all'ERSI  il
compito  di  «coordinare  una  somma  di  distinti   Piani   d'ambito
provinciale, piuttosto che comporre la sintesi degli stessi, in  modo
pienamente coerente con quanto stabilito dal citato art.  149,  comma
3, secondo periodo». Al riguardo, il ricorrente ritiene  che  sarebbe
stato necessario  demandare  all'ERSI  la  funzione  di  redigere  un
autonomo  e  unitario  piano  d'ambito  (su  scala  regionale)  e  di
procedere alla sua adozione. 
    Sarebbe, pertanto, negata la necessaria prospettiva d'insieme che
solo un piano d'ambito unitario potrebbe assicurare  a  tutela  delle
comunita' locali e degli utenti. 
    Il ricorrente osserva che, mentre la normativa statale prevede un
programma unitario  di  interventi  ed  obiettivi,  ponendo  in  capo
all'AATO (ed ora ai  soggetti  individuati  dalle  Regioni  ai  sensi
dell'art. 2, comma 186-bis, della legge 23  dicembre  2009,  n.  191,
recante «Disposizioni  per  la  formazione  del  bilancio  annuale  e
pluriennale dello Stato. Legge  finanziaria  2010»)  le  funzioni  di
pianificazione, le norme regionali impugnate prevedono  espressamente
che «L'ERSI coordina ed unifica a livello regionale le  deliberazioni
delle ASSI al fine di mantenere l'uniformita' di  azione  sull'intero
territorio regionale». Di conseguenza,  le  esigenze  di  unitarieta'
sarebbe assicurate, nella normativa regionale, «solo  dalla  funzione
di "coordinamento" e non dalla pianificazione stessa». 
    1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna  anche  il
comma 16 dell'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011,  secondo
cui «In conformita' alla normativa vigente, il controllo analogo  sui
gestori  in  house  del  Servizio  e'  svolto  dall'ERSI  ovvero  dal
Commissario di cui al successivo comma 19. Il  controllo  analogo  e'
esercitato,  nel  rispetto  dell'autonomia  gestionale  del  soggetto
gestore, attraverso parere obbligatorio sugli atti  fondamentali  del
soggetto gestore in house». 
    La  difesa  statale  contesta  la  previsione  secondo   cui   il
«controllo analogo»,  svolto  dall'ERSI  sui  gestori  in  house  del
Servizio idrico integrato, debba  essere  esercitato  «solo  mediante
pareri obbligatori - ma non vincolanti - ed in piu' con l'obbligo  di
rispettare l'"autonomia gestionale" dei soggetti gestori». 
    La norma anzidetta, a parere del ricorrente, non sarebbe in linea
con il diritto dell'Unione europea, come  applicato  dalla  Corte  di
giustizia (e' richiamata la  sentenza  13  novembre  2008,  in  causa
C-324/07), e quindi con l'art. 117, primo comma, Cost.; il  censurato
comma 16 si porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art.  117,  secondo
comma, lettera e), Cost. 
    1.3.1.- Quanto alla violazione del diritto  dell'Unione  europea,
la difesa statale sottolinea come l'in house providing costituisca un
modello eccezionale, i cui requisiti devono essere  interpretati  con
rigore, poiche' costituiscono una deroga  alle  regole  generali  del
diritto dell'Unione europea imperniate sul modello della competizione
aperta. 
    Il ricorrente precisa, altresi', che la giurisprudenza europea  e
nazionale ha definito i caratteri essenziali del cosiddetto controllo
analogo, richiedendo, a  tal  fine,  un  controllo  strutturale,  non
limitato agli aspetti formali, ma effettivo e svincolato da qualsiasi
condizione,  futura  ed  eventuale.  In  particolare,  la  Corte   di
giustizia ha interpretato in maniera  restrittiva  l'affidamento  dei
servizi tramite in  house  providing,  riconducendo  il  concetto  di
controllo da parte dell'amministrazione affidante  alla  possibilita'
di quest'ultima di esercitare  un'influenza  determinante  sia  sugli
obiettivi strategici che  sulle  decisioni  piu'  importanti.  Questo
controllo non  sarebbe  assicurato  dalla  sola  detenzione  in  mano
pubblica dell'intero capitale sociale della societa'  (e'  richiamata
la sentenza 6 aprile 2006, in causa C-410/04). 
    In definitiva, la difesa statale ritiene  che  il  requisito  del
«controllo analogo» postuli un rapporto tra gli organi della societa'
affidataria e l'ente pubblico affidante, tale che  «quest'ultimo  sia
in  grado,  con  strumenti  pubblicisti  o  con  mezzi  societari  di
derivazione privatistica, di indirizzare "tutta" l'attivita'  sociale
attraverso gli strumenti previsti dall'ordinamento». Al riguardo,  e'
citata la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 7 aprile 2011,  n.
2151, nella  quale  si  afferma  che  «ad  avviso  delle  istituzioni
comunitarie per controllo analogo s'intende un rapporto  equivalente,
ai fini degli effetti pratici, ad  una  relazione  di  subordinazione
gerarchica; tale situazione si verifica quando sussiste un  controllo
gestionale e  finanziario  stringente  dell'ente  pubblico  sull'ente
societario. In detta evenienza, pertanto, l'affidamento diretto della
gestione del servizio e' consentito senza ricorrere alle procedure di
evidenza pubblica prescritte dalle disposizioni comunitarie». 
    Il ricorrente evidenzia, altresi', come sia  stata  affermata  la
necessita'  che  il  consiglio  di  amministrazione  della   societa'
affidataria in house non sia titolare di rilevanti poteri  gestionali
e che l'ente pubblico affidante eserciti, pur se con moduli societari
su  base  statutaria,  poteri  di  ingerenza  e  di   condizionamento
superiori a quelli tipici del diritto societario,  caratterizzati  da
un margine di rilevante  autonomia  della  governance  rispetto  alla
maggioranza azionaria (e' citata la sentenza del Consiglio di  Stato,
sez. VI, 3 aprile 2007, n. 1514). Ne deriva un modello di gestione in
cui le decisioni piu' importanti devono essere sottoposte  al  vaglio
preventivo dell'ente affidante o, in caso di "in  house  frazionato",
della totalita' degli enti pubblici soci. 
    La difesa statale  ritiene,  pertanto,  che  la  norma  regionale
impugnata, prevedendo solo un parere obbligatorio ma  non  vincolante
da parte dell'ente pubblico affidante sulle  scelte  del  gestore  in
house del servizio ed imponendo il rispetto dell'autonomia gestionale
del  soggetto  affidatario,  configuri  «un  sistema  che  svuota  di
contenuto il c.d. controllo analogo e, quindi, aggira il  divieto  di
affidamento del servizio "in house" solo in via eccezionale e [...] i
principi  generali  del  diritto  comunitario,   tra   cui   la   non
discriminazione, la  parita'  di  trattamento,  la  trasparenza».  Da
quanto appena detto discenderebbe la violazione dell'art. 117,  primo
comma, Cost. 
    1.3.2.-  In  riferimento  al  parametro  costituzionale  di   cui
all'art.  117,  secondo  comma,  lettera  e),  Cost.,  il  ricorrente
sostiene che la violazione  delle  regole  della  concorrenza  derivi
dalla mancata previsione di un controllo effettivo e strutturale  sui
soggetti in house  da  parte  dell'ente  pubblico  locale.  La  norma
regionale impugnata, infatti, consentirebbe a soggetti svincolati  da
un controllo stringente dell'ente  pubblico  locale  la  gestione  in
house del servizio idrico. 
    2.- La Regione Abruzzo si e' costituita in giudizio chiedendo che
le questioni prospettate siano dichiarate inammissibili o infondate. 
    2.1.- In via preliminare, la resistente contesta l'ascrivibilita'
delle norme impugnate alle materie della tutela dell'ambiente e della
tutela della concorrenza, evidenziando le differenze esistenti fra le
norme in esame e quelle oggetto dei giudizi decisi  con  le  sentenze
della Corte costituzionale n. 187 e n. 44 del 2011. 
    Le   norme    regionali    sottoposte    all'odierno    scrutinio
riguarderebbero,  piuttosto,  la  materia   dell'organizzazione   del
servizio idrico integrato sul territorio  regionale  e  l'allocazione
delle funzioni amministrative di  cui  erano  titolari  le  soppresse
autorita'  d'ambito.  Al  riguardo,  la   Regione   Abruzzo   avrebbe
«correttamente esercitato la delega assegnatale  dall'art.  2,  comma
186-bis, della legge n. 191 del 2009», secondo  cui  «entro  un  anno
dalla data di entrata in vigore  della  presente  legge,  le  regioni
attribuiscono con legge le funzioni gia' esercitate dalle  Autorita',
nel rispetto  dei  principi  di  sussidiarieta',  differenziazione  e
adeguatezza». 
    La difesa regionale fa altresi' notare che gia'  l'art.  9  della
legge 5 gennaio 1994, n.  36  (Disposizioni  in  materia  di  risorse
idriche) e, successivamente, l'art. 148 del d.lgs. n.  152  del  2006
attribuivano alle Regioni il potere di disciplinare  le  forme  ed  i
modi della cooperazione tra gli enti locali  ricadenti  nel  medesimo
ambito ottimale. Entrambe le disposizioni da ultimo citate sono state
abrogate, ma il citato comma 186-bis dell'art. 2 della legge  n.  191
del 2009 avrebbe nuovamente assegnato  alle  Regioni  il  compito  di
organizzare il  servizio  sul  proprio  territorio;  compito  che  la
Regione Abruzzo avrebbe assolto con la legge impugnata. 
    2.2.- In ordine alle impugnative proposte nei confronti dei commi
10, 11 e 14 dell'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 9  del  2011,  la
resistente  eccepisce,  in  via  preliminare,  la  genericita'  delle
censure. 
    Nel merito, la  resistente,  dopo  aver  richiamato  il  disposto
dell'art. 142 del  d.lgs.  n.  152  del  2006  e  del  comma  186-bis
dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009,  precisa  che  la  finalita'
delle norme impugnate e' quella di realizzare un modello di  gestione
«in grado di far convergere tutto il sistema delle  autonomie  locali
nel nuovo soggetto d'ambito e di assicurare la presenza  di  tutti  i
livelli di governo presenti sul territorio regionale». 
    In  particolare,  la   partecipazione   della   Regione   sarebbe
assicurata attraverso l'autorita' d'ambito  regionale,  rappresentata
dall'ERSI;  la  partecipazione  delle   Province   si   realizzerebbe
riconoscendo loro  un  ruolo  di  coordinamento  degli  enti  locali,
mediante la presidenza e la direzione delle  ASSI,  formate  su  base
provinciale; infine, la partecipazione dei Comuni  sarebbe  garantita
dalla loro presenza in seno alle ASSI e dall'attribuzione del  potere
di esprimere pareri obbligatori e vincolanti.  Infine,  le  Province,
attraverso i loro presidenti, e quattro  sindaci,  in  rappresentanza
degli enti locali, sono componenti del Consiglio  di  amministrazione
dell'ERSI. 
    La  resistente  richiama,  altresi',  la  sentenza  della   Corte
costituzionale n. 128 del 2011, nella quale si precisa che  il  comma
186-bis  dell'art.  2  della  legge  n.  191  del  2009  «riserva  al
legislatore   regionale   un'ampia   sfera    di    discrezionalita',
consentendogli di scegliere i moduli organizzativi  piu'  adeguati  a
garantire l'efficienza del servizio idrico integrato e  del  servizio
di gestione ugualmente integrato dei rifiuti urbani, nonche' forme di
cooperazione fra i diversi enti territoriali interessati». 
    La legge regionale  impugnata  avrebbe  realizzato  l'unitarieta'
della  gestione  del  servizio  idrico   integrato,   attraverso   la
costituzione di un unico ambito territoriale ottimale (ATUR),  ed  al
contempo avrebbe migliorato il sistema di  controllo  sulle  gestioni
«collocandolo  presso   un   soggetto   altamente   specializzato   e
competente». La scelta della Regione sarebbe, del resto, in linea con
le competenze riconosciute alla stessa dalla Costituzione,  dall'art.
142, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 152 del 2006  e  dall'art.  2,  comma
186-bis, della legge n. 191 del 2009. Queste  disposizioni,  infatti,
avrebbero  sancito  «in   maniera   indiscutibile   un   obbligo   di
coinvolgimento degli enti  locali  nei  processi  di  organizzazione,
indirizzo e controllo del servizio idrico integrato». 
    La difesa regionale conclude sul punto  rilevando  come  all'ERSI
spetti non  solo  «proporre»  alle  ASSI  gli  atti  fondamentali  di
pianificazione e di programmazione del servizio, ma anche  «unificare
i documenti di pianificazione e garantire l'uniformita' di  indirizzo
e di azione sull'intero territorio  regionale»  (art.  1,  comma  14,
della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011). 
    In ordine all'asserita violazione dell'art.  149,  comma  3,  del
d.lgs. n. 152 del 2006,  la  resistente  ritiene  che  dalla  lettura
sistematica dell'intera legge regionale, recante le norme  censurate,
si evinca la natura autonoma e unitaria del piano d'ambito regionale,
che non sarebbe  costituito  dalla  mera  «somma  di  distinti  piani
d'ambito provinciali» ma deriverebbe dall'attivita' di  coordinamento
e di unificazione svolta dall'ERSI su scala regionale. 
    2.3.- Quanto all'impugnativa proposta nei confronti del comma  16
dell'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 9 del  2011,  la  resistente,
dopo aver precisato che la predetta  disposizione  reca  nell'incipit
l'obbligo a conformarsi «alla normativa vigente», evidenzia  come  il
legislatore regionale abbia «inteso declinare il potere di  direzione
dell'ERSI sui  soggetti  affidatari  in  house  del  servizio  idrico
integrato con la previsione di pareri obbligatori su tutti  gli  atti
fondamentali di gestione,  ai  quali  gli  affidatari  medesimi  sono
tenuti ad adeguarsi, nel quadro delle proprie scelte gestionali».  In
questo modo sarebbe stata configurata quella situazione di «effettivo
controllo   e   di   orientamento   dell'attivita'   della   societa'
controllata»,  richiesta  dalla  normativa  e  dalla   giurisprudenza
dell'Unione europea per giustificare l'affidamento diretto. 
    L'art. 1,  comma  16,  inoltre,  risulterebbe  in  linea  con  la
normativa statale in materia, «almeno con quella vigente  al  momento
della sua entrata in vigore». E' richiamato, al riguardo, l'art.  15,
comma  1-ter,  del  decreto-legge   25   settembre   2009,   n.   135
(Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari  e  per
l'esecuzione di sentenze della Corte  di  giustizia  delle  Comunita'
europee), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,  della
legge 20 novembre 2009, n. 166, il quale  stabilisce  che  «tutte  le
forme di affidamento della gestione  del  servizio  idrico  integrato
[...]  devono  avvenire  nel  rispetto  dei  principi  di   autonomia
gestionale del soggetto gestore». La norma da ultimo  citata  sarebbe
volta  a  garantire  che  l'ingerenza  e  il  controllo  sugli   atti
fondamentali  delle  societa'  che   gestiscono   il   servizio   non
comprimano,   in   modo   assoluto,   quel   minimo   di    autonomia
imprescindibilmente  connessa  alla  loro  natura  di  soggetti   che
svolgono un'attivita' di carattere industriale. 
    Sulla base delle  considerazioni  che  precedono,  la  resistente
ritiene che il censurato comma 16 non si ponga in contrasto  ne'  con
il diritto dell'Unione europea ne' con le norme poste dal legislatore
nazionale a tutela della concorrenza. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.- Il Presidente del Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 10, 11, primo periodo,
14 e 16, della legge della Regione  Abruzzo  12  aprile  2011,  n.  9
(Norme  in  materia  di  Servizio  Idrico  Integrato  della   Regione
Abruzzo), per  violazione  dell'art.  117,  primo  e  secondo  comma,
lettere e) ed s), della Costituzione. 
    2.- Il ricorrente impugna, innanzitutto, i  commi  10,  11  e  14
dell'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 9  del  2011  per  violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera  s),  Cost.,  «per  il  tramite
della normativa statale di  riferimento  in  materia  ambientale,  da
considerarsi  quale  disciplina  interposta»,   ed   in   particolare
dell'art. 149, comma 3, secondo periodo, del  decreto  legislativo  3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). 
    I commi censurati, prevedendo un parere, non  solo  obbligatorio,
ma anche vincolante da  parte  delle  ASSI  (Assemblee  dei  sindaci)
all'ERSI  (Ente  regionale  per  il   servizio   idrico   integrato),
attribuirebbero a quest'ultimo il compito di «coordinare una somma di
distinti  Piani  d'ambito  provinciale,  piuttosto  che  comporre  la
sintesi  degli  stessi,  in  modo  pienamente  coerente  con   quanto
stabilito dal citato art. 149, comma 3, secondo periodo». 
    Sarebbe, pertanto, negata la necessaria prospettiva d'insieme che
solo un piano d'ambito unitario potrebbe assicurare  a  tutela  delle
comunita' locali e degli utenti. 
    3.- Preliminarmente, si deve rilevare che, nel periodo intercorso
tra l'impugnazione e la discussione delle questioni in esame, i commi
10 e 14 sono stati modificati dalla legge della  Regione  Abruzzo  17
luglio 2012, n. 34 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale  3
agosto 2011, n. 25 recante: "Disposizioni in  materia  di  acque  con
istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in  favore
del territorio montano per le azioni  di  tutela  delle  falde  e  in
materia  di  proventi  relativi  alle  utenze  di  acque  pubbliche",
integrazione alla legge regionale  17  aprile  2003,  n.  7  recante:
"Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale  2003
e pluriennale 2003-2005 della Regione  Abruzzo  -  legge  finanziaria
regionale 2003", modifiche alla legge regionale 12 aprile 2011, n.  9
recante "Norme in materia di Servizio Idrico Integrato della  Regione
Abruzzo" e modifica all'art. 63 della L.R. n. 1/2012  recante:  Legge
finanziaria regionale 2012). 
    In particolare, nel  comma  10  sono  stati  inseriti  due  nuovi
periodi, i quali prevedono che «L'Assemblea dei Sindaci e'  integrata
dai Sindaci dei Comuni di altre province che sono soci  del  soggetto
gestore che opera prevalentemente nella provincia. Le  maggioranze  e
le presenze previste nel comma 11 e nei regolamenti di cui  al  comma
12 sono determinate tenendo conto di tale integrazione». 
    Nel secondo periodo del comma 14, invece,  sono  state  inserite,
dopo le parole «deliberazioni delle  ASSI»,  le  seguenti  «superando
eventuali contrasti». 
    Si tratta di modifiche che non incidono sulla sostanza  normativa
oggetto dell'impugnativa statale;  pertanto,  le  questioni  promosse
mantengono  inalterata  la  loro  attualita'  e   devono   intendersi
trasferite sul testo oggi vigente delle disposizioni censurate. 
    4.- La questione di legittimita' costituzionale dei commi 10,  11
e 14 e' parzialmente fondata, nei termini di seguito precisati. 
    4.1.- Il servizio idrico integrato e' stato qualificato da questa
Corte  come  «servizio  pubblico  locale  di   rilevanza   economica»
(sentenza n. 187 del 2011), pur nel rilievo che tale espressione  non
e' mai utilizzata in ambito comunitario (sentenza n. 325  del  2010).
La giurisprudenza costituzionale e' inoltre univoca nel ritenere  che
la disciplina normativa di tale servizio ricade nelle  materie  della
«tutela della concorrenza» e della «tutela  dell'ambiente»,  entrambe
di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Di  conseguenza,  la
potesta' legislativa regionale deve contenersi nei limiti, negativi e
positivi, tracciati dalla legislazione statale. 
    4.2.- Per quanto riguarda le Autorita'  d'ambito,  preposte  alla
programmazione ed alla gestione del  servizio  idrico  integrato  nel
territorio delle Regioni, l'art. 2, comma  186-bis,  della  legge  23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la  formazione  del  bilancio
annuale e pluriennale dello Stato  -  legge  finanziaria  2010),  nel
sopprimere le Autorita' d'ambito territoriale, di cui agli artt.  148
e 201 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), ha stabilito che «le regioni attribuiscono con legge  le
funzioni gia' esercitate dalle Autorita', nel rispetto  dei  principi
di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza». 
    Con la modifica del  2009,  la  legislazione  statale  ha  inteso
realizzare, mediante l'attuazione dei  principi  di  cui  sopra,  una
razionalizzazione nella programmazione e nella gestione del  servizio
idrico integrato, superando  la  precedente  frammentazione.  Perche'
cio' avvenga, e' innanzitutto necessario  che  i  soggetti  cui  sono
affidate le funzioni abbiano una consistenza  territoriale  adeguata,
ma e' anche  indispensabile  che  i  piani  d'ambito  abbiano  natura
integrata e unitaria, in modo da realizzare l'efficienza, l'efficacia
e l'economicita' del servizio. 
    5.- La Regione Abruzzo, avvalendosi degli spazi di  autonomia  ad
essa riconosciuti dalla legge statale (art. 2, comma  186-bis,  della
legge n. 191  del  2009)  e  dalla  giurisprudenza  di  questa  Corte
(sentenza n. 128 del 2011), ha previsto (art. 1, comma 5, della legge
reg. n. 9 del 2011), per il  servizio  idrico  integrato,  un  ambito
territoriale  unico  regionale  (ATUR),  coincidente   con   l'intero
territorio regionale, ed un unico soggetto d'ambito competente  (ente
regionale per il servizio idrico - ERSI), al  quale  sono  attribuite
tutte le funzioni gia' assegnate alle soppresse Autorita' d'ambito. 
    L'art. 1, comma  10,  della  stessa  legge  regionale  istituisce
l'assemblea dei sindaci (ASSI) in ciascuna Provincia  della  Regione,
«per l'esercizio delle competenze nelle materie assegnate  agli  enti
locali dalla legislazione statale e regionale». L'ASSI,  «nell'ambito
delle competenze materiali e territoriali di cui al comma 10, esprime
in via ordinaria pareri obbligatori e vincolanti all'ERSI»  (art.  1,
comma  11).  Inoltre,  «l'ERSI  propone  gli  atti  fondamentali   di
pianificazione e  di  programmazione  del  Servizio  alle  ASSI,  che
esprimono parere obbligatorio e vincolante» (art. 1, comma 14). 
    5.1.- Si deve al riguardo osservare che il rispetto dei  principi
di sussidiarieta', di differenziazione e di  adeguatezza,  richiamati
dal sopra citato art. 2, comma 186-bis, della legge n. 191 del  2009,
implica  che  non  possa  essere  trascurato,  nella   prefigurazione
normativa regionale della struttura e  delle  funzioni  dei  soggetti
attributari dei servizi, il ruolo  degli  enti  locali  e  che  debba
essere prevista la loro cooperazione in vista del  raggiungimento  di
fini unitari nello spazio territoriale che il  legislatore  regionale
reputa ottimale. Si deve ritenere, pertanto, che  un  organismo  come
l'assemblea dei sindaci (ASSI) ben si  inserisca  nell'organizzazione
dell'ente regionale unitario, allo scopo  di  mantenere  un  costante
rapporto  tra  programmazione  e  gestione  del  servizio  su   scala
regionale ed esigenze  dei  singoli  territori  compresi  nell'ambito
complessivo dell'ERSI. 
    Per tale ragione, la questione di legittimita' costituzionale del
comma 10 dell'art. 1 della legge della Regione Abruzzo n. 9 del  2011
non e' fondata. 
    5.2.-  La  presenza  attiva  dei  Comuni  nell'organizzazione   e
nell'esercizio delle funzioni dell'ente regionale non  puo'  tuttavia
privare quest'ultimo della potesta' di decidere  in  via  definitiva,
operando una sintesi delle diverse istanze e dei  concorrenti,  e  in
ipotesi divergenti, interessi delle  singole  comunita'  territoriali
sub-regionali. La stessa legge regionale impugnata, dopo la  modifica
introdotta nel comma 14 dell'art. 1, prevede che il  coordinamento  e
l'unificazione, a livello regionale, delle deliberazioni  delle  ASSI
avvenga «superando eventuali contrasti». Cio' in coerenza con  l'art.
149, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006  -  evocato
dal ricorrente come norma interposta ai fini del presente giudizio  -
che cosi' stabilisce: «Il  programma  degli  interventi,  commisurato
all'intera gestione, specifica gli obiettivi da realizzare, indicando
le infrastrutture a tal fine programmate e i tempi di realizzazione». 
    Emerge  dalla  disposizione  statale  sopra  citata  -  nel   suo
complesso ed anche al di la' dell'inciso sopra riportato - la  natura
necessariamente unitaria del piano d'ambito affidato alla  competenza
dell'ente regionale. Tale unitarieta' si pone tuttavia  in  contrasto
con l'effetto vincolante attribuito dalle norme  regionali  impugnate
ai pareri espressi dall'Assemblea dei sindaci, portatori  di  istanze
potenzialmente  frammentarie,  di  cui  si  deve  tener  conto  nella
redazione del piano regionale, ma che  non  possono  condizionare  in
modo  insuperabile  l'attivita'   programmatoria   e   pianificatoria
dell'ente regionale attributario del servizio. La  natura  vincolante
del parere dell'ASSI finisce per vanificare di fatto, nel  territorio
della Regione Abruzzo, l'intento razionalizzatore ed  efficientistico
della riforma statale, con cui sono state soppresse  le  preesistenti
Autorita' d'ambito. 
    Per   i   motivi   sopra   specificati,   si   deve    dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dei commi 11 e 14 dell'art.  1  della
legge reg. Abruzzo n.  9  del  2011,  limitatamente  alle  parole  «e
vincolanti» nel comma 11 e alle parole «e vincolante» nel  comma  14,
per contrasto con l'art. 149 del d.lgs. n. 152 del 2006, quale  norma
interposta, rispetto all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. 
    5.3.- Per le ragioni evidenziate nel paragrafo  precedente,  deve
essere dichiarata, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 15, della legge reg. Abruzzo n. 9  del  2011,  limitatamente
alle parole «e vincolante». 
    6.- Il ricorrente impugna, inoltre, l'art. 1, comma  16,  secondo
periodo, della legge reg. Abruzzo  n.  9  del  2011,  per  violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost., in  quanto  la  previsione  di  un
parere obbligatorio ma non vincolante  da  parte  dell'ente  pubblico
affidante  sul  gestore  in  house  del  servizio,  e  del   rispetto
dell'autonomia gestionale del soggetto affidatario, delineerebbe  «un
sistema che svuota di contenuto il c.d. controllo analogo e,  quindi,
aggira il divieto di affidamento del servizio "in house" solo in  via
eccezionale e [...] i principi generali del diritto comunitario,  tra
cui  la  non  discriminazione,  la   parita'   di   trattamento,   la
trasparenza». 
    Il comma 16, secondo periodo, e' impugnato anche  per  violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto la mancata
previsione di un controllo effettivo e strutturale  sui  soggetti  in
house da parte dell'ente pubblico locale determinerebbe la violazione
delle  regole  della  concorrenza.  La  norma   regionale,   infatti,
consentirebbe  a  soggetti  svincolati  da  un  controllo  stringente
dell'ente pubblico locale la gestione in house del servizio idrico. 
    6.1.- Preliminarmente, deve  essere  rilevato  che  il  censurato
secondo periodo del comma 16  e'  stato  abrogato  dalla  legge  reg.
Abruzzo n. 34 del 2012, con la conseguenza che la norma impugnata  e'
stata in vigore dal 5 maggio 2011 (data dell'entrata in vigore  della
legge  reg.  Abruzzo  n.  9  del  2011)  al  26  luglio  2012   (data
dell'entrata in vigore della legge reg. Abruzzo n. 34 del 2012). 
    La norma in esame prevede, al primo periodo, non  impugnato,  che
il controllo analogo sui gestori in house sia svolto dall'ERSI o  dal
Commissario di cui al successivo comma 19 della medesima  legge  reg.
Abruzzo n. 9 del 2011. Il secondo  periodo  indica  le  modalita'  di
esercizio del controllo analogo che  sono  ritenute  illegittime  dal
Presidente  del  Consiglio  dei  ministri  nell'odierno  giudizio  di
costituzionalita'. 
    Nonostante l'integrale abrogazione del censurato secondo  periodo
del comma 16, non e' possibile escludere che la  norma  ivi  prevista
abbia avuto applicazione nel  periodo  di  vigenza.  Infatti,  mentre
l'ERSI non risulta ancora istituito, il Commissario di cui  al  comma
19 e' stato nominato prima dell'abrogazione  della  norma  impugnata,
con la conseguenza che il controllo analogo sui gestori in house  ben
potrebbe essere stato esercitato secondo le modalita' qui censurate. 
    Pertanto, questa Corte e' tenuta ad  esaminare  il  merito  delle
questioni promosse. 
    6.2.- La Corte di giustizia dell'Unione europea  ha  riconosciuto
che rientra nel potere organizzativo delle autorita' pubbliche  degli
Stati membri "autoprodurre"  beni,  servizi  o  lavori,  mediante  il
ricorso a soggetti che, ancorche' giuridicamente  distinti  dall'ente
conferente, siano legati a quest'ultimo da una  "relazione  organica"
(cosiddetto  affidamento  in  house).  Allo  scopo  di  evitare   che
l'affidamento  diretto  a  soggetti  in  house  si  risolva  in   una
violazione dei principi del libero  mercato  e  quindi  delle  regole
concorrenziali, che impongono sia garantito il pari  trattamento  tra
imprese pubbliche e private, la stessa  Corte  ha  affermato  che  e'
possibile non osservare le regole della concorrenza a due condizioni.
La prima e' che l'ente pubblico svolga sulla  societa'  in  house  un
controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; la  seconda
e' che il soggetto affidatario  realizzi  la  parte  piu'  importante
della propria attivita' con l'ente  pubblico  (sentenza  18  novembre
1999, in causa C-107/98, Teckal). Tale impostazione e'  costantemente
richiamata  dalla  giurisprudenza  di  questa  Corte  (ex   plurimis,
sentenza n. 439 del 2008). 
    6.3.- La norma  regionale  impugnata  prevede  che  il  controllo
analogo sia esercitato  -  dall'ERSI  ovvero  dal  Commissario  unico
straordinario (CUS) - sugli affidatari in house del  servizio  idrico
integrato  «nel  rispetto  dell'autonomia  gestionale  del   soggetto
gestore», attraverso «parere obbligatorio» sugli atti fondamentali di
quest'ultimo. 
    Si deve in proposito ricordare che l'art. 15 del decreto-legge 25
settembre 2009, n. 135  (Disposizioni  urgenti  per  l'attuazione  di
obblighi comunitari e per l'esecuzione di  sentenze  della  Corte  di
giustizia delle Comunita' europee),  convertito,  con  modificazioni,
dall'art.  1,  comma  1,  della  legge  20  novembre  2009,  n.  166,
novellando l'art. 23-bis del decreto-legge 25  giugno  2008,  n.  112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la  semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della  finanza  pubblica  e  la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008,  n.  133,  stabiliva:  «Tutte  le
forme  di  affidamento  del  servizio  idrico   integrato,   di   cui
all'articolo 23-bis del decreto-legge n. 112 del  2008  [...]  devono
avvenire nel  rispetto  dei  principi  di  autonomia  gestionale  del
soggetto gestore [...]». 
    A seguito dell'esito positivo  della  consultazione  referendaria
ammessa con sentenza n. 24 del 2011 di questa  Corte,  l'art.  23-bis
del d.l. n. 112 e' stato abrogato, mentre l'art. 4 del  decreto-legge
13  agosto  2011,  n.  138   (Ulteriori   misure   urgenti   per   la
stabilizzazione finanziaria  e  per  lo  sviluppo),  convertito,  con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14  settembre  2011,
n. 148, sostanzialmente riproduttivo della norma abrogata,  e'  stato
dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 199  del
2012, per violazione del divieto di ripristino di normativa  abrogata
a seguito di referendum, e quindi dell'art. 75 Cost. 
    La  conseguenza  delle   vicende   legislative   e   referendarie
brevemente  richiamate  e'  che,  attualmente,   si   deve   ritenere
applicabile la normativa e la giurisprudenza comunitarie in  materia,
senza alcun riferimento a leggi interne. 
    6.4.- Alla luce di quanto sinora esposto, il comma 16 dell'art. 1
della  legge  reg.   Abruzzo   n.   9   del   2011   deve   ritenersi
costituzionalmente illegittimo sia per  la  previsione  del  rispetto
dell'autonomia gestionale del soggetto affidatario in house, sia  per
la prescrizione di pareri obbligatori, ma non vincolanti, sugli  atti
fondamentali del soggetto gestore. 
    Per il primo profilo, si deve ricordare che la Corte di giustizia
dell'Unione europea ha affermato che sul soggetto concessionario deve
essere esercitato «un controllo che consente  all'autorita'  pubblica
concedente di  influenzarne  le  decisioni.  Deve  trattarsi  di  una
possibilita' di influenza determinante sia sugli obiettivi strategici
che sulle decisioni importanti» (sentenza 13 ottobre 2005,  in  causa
C-458/03, Parking Brixen). Cio' non  significa  che  siano  annullati
tutti i poteri  gestionali  dell'affidatario  in  house,  ma  che  la
«possibilita' di influenza  determinante»  e'  incompatibile  con  il
rispetto dell'autonomia gestionale, senza distinguere -  in  coerenza
con la  giurisprudenza  comunitaria  -  tra  decisioni  importanti  e
ordinaria amministrazione. 
    Anche con riferimento al secondo profilo, e' appena  il  caso  di
osservare   che   il   condizionamento   stretto,   richiesto   dalla
giurisprudenza comunitaria, non  puo'  essere  assicurato  da  pareri
obbligatori, ma non vincolanti, resi peraltro -  come  esplicitamente
prevede la norma impugnata - «sugli atti  fondamentali  del  soggetto
gestore in house». 
    Pertanto, l'intero secondo periodo del comma 16 dell'art. 1 della
legge  reg.  Abruzzo  n.  9   del   2011   deve   essere   dichiarato
costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art.  117,  primo
comma, Cost. 
    7.- Si devono ritenere assorbite le altre censure di legittimita'
costituzionale prospettate dal ricorrente. 

      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    1)  dichiara  l'illegittimita'  costituzionale  dell'articolo  1,
comma 11, primo periodo, della legge della Regione Abruzzo 12  aprile
2011, n. 9 (Norme in  materia  di  Servizio  Idrico  Integrato  della
Regione Abruzzo), limitatamente alle parole «e vincolanti»; 
    2) dichiara l'illegittimita' costituzionale  dell'art.  1,  comma
14, della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2011, limitatamente alle parole
«e vincolante»; 
    3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art.  27  della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 15, della legge reg. Abruzzo n. 9  del  2011,  limitatamente
alle parole «e vincolante»; 
    4) dichiara l'illegittimita' costituzionale  dell'art.  1,  comma
16, secondo periodo, della legge reg. Abruzzo  n.  9  del  2011,  nel
testo vigente prima della sua abrogazione; 
    5)  dichiara   non   fondata   la   questione   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 10, della legge reg. Abruzzo  n.  9
del 2011, promossa,  in  riferimento  all'art.  117,  secondo  comma,
lettera s), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri  con  il
ricorso indicato in epigrafe. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 2013. 
 
                                F.to: 
                     Luigi MAZZELLA, Presidente 
                    Gaetano SILVESTRI, Redattore 
                   Gabriella MELATTI, Cancelliere 
 
    Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2013. 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                       F.to: Gabriella MELATTI