N. 78 SENTENZA 22 - 24 aprile 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' - Personale tecnico amministrativo dell'Universita' - Divieto di conferimento di incarichi di insegnamento - Trattamento differenziato nei confronti di una particolare categoria di dipendenti pubblici, privo di razionale giustificazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - Legge 4 novembre 2005, n. 230, art. 1, comma 10. - Costituzione, art. 3 (artt. 33, 35 e 97).(GU n.18 del 2-5-2013 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
10, della legge 4 novembre 2005, n. 230 (Nuove disposizioni
concernenti i professori e i ricercatori universitari e delega al
Governo per il riordino del reclutamento dei professori
universitari), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il
Veneto, nel procedimento vertente tra M.R. e l'Universita' degli
Studi di Padova ed altri, con ordinanza dell'8 aprile 2011, iscritta
al n. 205 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno
2011.
Visti l'atto di costituzione di M.R., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 26 marzo 2013 il Giudice relatore
Sergio Mattarella;
uditi l'avvocato Paolo Francesco Brunello per M.R. e l'avvocato
dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di un giudizio, promosso per l'annullamento di due
provvedimenti con i quali il Preside della Facolta' di medicina e
chirurgia dell'Universita' di Padova aveva respinto altrettante
istanze finalizzate al conseguimento di due incarichi annuali di
insegnamento a titolo gratuito, il Tribunale amministrativo regionale
per il Veneto ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 33, 35 e
97 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 10, della legge 4 novembre 2005, n. 230 (Nuove
disposizioni concernenti i professori e i ricercatori universitari e
delega al Governo per il riordino del reclutamento dei professori
universitari).
2.- Osserva il giudice rimettente che il ricorrente - dipendente
dell'Universita' di Padova con la qualifica di tecnico informatico -
si e' visto respingere le proprie domande di affidamento
dell'incarico, a titolo gratuito, di docente di informatica, quanto
al corso di laurea in infermieristica pediatrica, e del corso
integrato, quanto al corso di laurea in terapia della neuro e
psicomotricita' dell'eta' evolutiva; cio' pur essendo laureato in
informatica ed abilitato all'insegnamento di tale materia presso le
scuole medie superiori. A tale decisione l'amministrazione e'
pervenuta sulla base della norma censurata, secondo cui il personale
tecnico amministrativo delle universita' e' escluso dalla
possibilita' di ottenere incarichi di insegnamento (anche gratuito)
da parte delle universita' stesse; in relazione al primo incarico,
poi, non era stato possibile applicare la specifica deroga di cui
all'art. 54, comma 8, del contratto collettivo del personale del
comparto universitario, non trattandosi di materia considerata come
"caratterizzante" i corsi di studio per le professioni sanitarie
infermieristiche ed ostetriche.
Nell'impugnare i due provvedimenti di diniego, il ricorrente ha,
tra l'altro, prospettato dubbi di legittimita' costituzionale
relativamente all'art. 1, comma 10, della legge n. 230 del 2005.
Cio' premesso, il giudice a quo evidenzia, in relazione al
profilo della rilevanza, che la decisione dei due ricorsi impone la
preliminare valutazione della legittimita' costituzionale della
censurata disposizione. Al riguardo, il TAR per il Veneto da' conto
del fatto che detta norma e' stata abrogata, nelle more del giudizio,
ad opera dell'art. 29 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in
materia di organizzazione delle universita', di personale accademico
e reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita'
e l'efficienza del sistema universitario); ed afferma che, cio'
nonostante, permane la necessita' di scrutinare la legittimita'
costituzionale della disposizione, in quanto ogni volta che una
norma, benche' formalmente abrogata, abbia trovato applicazione nel
caso concreto, occorre accertare se la stessa «abbia prodotto effetti
pregiudizievoli». Nella specie - osserva il TAR - la norma in
questione e' stata applicata dall'amministrazione, la quale «ha
respinto le istanze del ricorrente in ragione della sua appartenenza
al personale tecnico amministrativo dell'Universita'»; la
disposizione, quindi, benche' abrogata, ha ricevuto applicazione,
sicche' «persiste l'interesse e la rilevanza alla definizione del
giudizio instaurato avverso i provvedimenti che sono stati assunti in
sua applicazione».
Tanto premesso in punto di rilevanza, il giudice a quo osserva
che la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
10, della legge n. 230 del 2005 appare anche non manifestamente
infondata. Evidenti risultano al TAR rimettente i dubbi di
legittimita' costituzionale in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.;
la discriminazione operata dalla censurata disposizione, infatti,
sarebbe in contrasto col principio di uguaglianza, perche' la
limitazione della possibilita' di conferimento di insegnamenti e'
«esclusivamente diretta nei confronti di una particolare categoria di
dipendenti pubblici, in particolare delle universita', quale e' il
personale tecnico amministrativo»; ne', d'altra parte, vi sono degli
impedimenti legittimi a che detto personale, ove dotato dei necessari
requisiti professionali, svolga anche un'attivita' di docenza in
incarichi che - come nel caso dei ricorsi in esame - sono di limitato
impegno orario e privi di compenso.
In tal modo, inoltre, l'amministrazione e' costretta a privarsi,
in violazione del principio costituzionale del buon andamento, «di
potenziali validi elementi che, in possesso delle necessarie
competenze, potrebbero metterle al servizio della stessa Universita'
presso la quale gia' svolgono la loro attivita' lavorativa».
Secondo il TAR per il Veneto, infine, la disposizione censurata
sarebbe in contrasto anche con gli artt. 33 e 35 Cost., norme che
sono espressione dei principi della liberta' di insegnamento e
dell'arricchimento professionale dei lavoratori.
3.- Si e' costituito nel giudizio davanti a questa Corte R.M.,
ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento della
prospettata questione di legittimita' costituzionale.
Osserva la parte privata, nel richiamare integralmente il
contenuto degli atti difensivi gia' proposti davanti al TAR per il
Veneto, che l'abrogazione della norma sottoposta al giudizio della
Corte non toglie rilevanza alla questione di legittimita'
costituzionale ne' fa venire meno l'interesse ad ottenere una
pronuncia di merito davanti al giudice amministrativo. D'altra parte,
la norma impugnata ha esplicato i suoi effetti in danno del
ricorrente; ne' la sua abrogazione e' stata totale, perche' l'art. 23
della legge n. 240 del 2010 ha riproposto, sia pure in altra forma,
la medesima esclusione del personale tecnico amministrativo delle
universita' dalla possibilita' di ottenere incarichi di insegnamento
universitario.
4.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o
infondata.
Secondo la difesa erariale, la giurisprudenza costituzionale ha
ribadito in piu' occasioni che e' possibile lo scrutinio di
legittimita' costituzionale di una norma abrogata in epoca
antecedente alla rimessione della questione, ma a condizione che il
giudice a quo dia conto delle ragioni per le quali continua a
sussistere il requisito della rilevanza (vengono richiamate, al
riguardo, le sentenze n. 391 del 2008 e n. 104 del 2003; nonche'
l'ordinanza n. 83 del 2009). Nella specie, al contrario, l'ordinanza
di rimessione non fornirebbe adeguata motivazione in tal senso, ne'
la circostanza che la disposizione sia stata applicata nel giudizio
e' sufficiente, di per se', a determinare la rilevanza della
questione. Oltre a cio', l'eventuale declaratoria di illegittimita'
costituzionale sarebbe priva di conseguenze concrete in quanto, in
considerazione della natura gratuita degli incarichi di insegnamento
oggetto del giudizio principale, l'accoglimento della questione
condurrebbe all'illegittimita' derivata dei provvedimenti impugnati,
«senza che a tale declaratoria possano collegarsi effetti
risarcitori».
Da tanto dovrebbe dedursi l'inammissibilita' della questione
prospettata.
Nel merito, peraltro, la stessa sarebbe comunque priva di
fondamento.
Rileva l'Avvocatura dello Stato, al riguardo, che la distinzione
del personale che svolge attivita' didattica da quello di supporto
tecnico amministrativo sarebbe del tutto ragionevole sotto il profilo
organizzativo; d'altra parte, nulla vieterebbe al personale tecnico
amministrativo di concorrere per l'accesso ai ruoli del personale
docente. La normativa speciale di cui all'art. 6, comma 3, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421) - che consente incarichi di insegnamento da
parte del personale del ruolo sanitario nei corsi per il personale
sanitario infermieristico - sarebbe, secondo la difesa erariale, la
conferma della ragionevolezza della disposizione in esame nel
presente giudizio, in quanto il servizio espletato e' strettamente
collegato con le materie oggetto di insegnamento; attinenza che,
invece, non sussisterebbe nel caso oggetto della presente questione.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 10, della legge
4 novembre 2005, n. 230 (Nuove disposizioni concernenti i professori
e i ricercatori universitari e delega al Governo per il riordino del
reclutamento dei professori universitari), per contrasto con gli
articoli 3, 33, 35 e 97 della Costituzione.
Tale disposizione sarebbe infatti discriminatrice della
particolare categoria di dipendenti pubblici, nell'ambito delle
universita', costituita dal personale tecnico amministrativo, e
sarebbe altresi' lesiva degli artt. 33 e 35 Cost., relativi alla
liberta' di insegnamento e all'arricchimento professionale dei
lavoratori.
2.- Occorre preliminarmente esaminare l'eccezione di
inammissibilita' per difetto di motivazione in ordine alla rilevanza,
sollevata dalla difesa erariale, specie in ragione dell'abrogazione
della norma impugnata, avvenuta in epoca antecedente alla rimessione
della questione di legittimita' costituzionale.
Tale eccezione risulta non fondata.
L'ordinanza di rimessione contiene, invero, una dettagliata
ricostruzione della vicenda processuale, che consente il controllo
sulla rilevanza, sia riguardo al contenuto del ricorso principale,
sia riguardo alla legittimita' degli atti impugnati.
Il rimettente esamina i motivi di impugnazione per evidenziare
che l'accoglimento del ricorso e' subordinato alla declaratoria di
illegittimita' costituzionale della norma impugnata, che vieta il
conferimento di incarichi di insegnamento al personale tecnico
amministrativo delle universita'.
Quanto all'asserito difetto di motivazione circa la rilevanza
della questione di legittimita' costituzionale di norma abrogata in
epoca antecedente alla rimessione della questione stessa, questa
Corte ha costantemente affermato la persistenza della rilevanza,
anche nel caso in cui la norma sottoposta a scrutinio sia stata
dichiarata incostituzionale o sostituita da una successiva, perche',
ove un determinato atto amministrativo sia stato adottato sulla base
di una norma poi abrogata o dichiarata costituzionalmente
illegittima, «la legittimita' dell'atto deve essere esaminata, in
virtu' del principio tempus regit actum, con riguardo alla situazione
di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione»
(sentenza n. 177 del 2012; nonche', tra le altre, sentenze n. 321 del
2011, n. 209 del 2010, n. 391 del 2008, n. 509 del 2000).
Nel caso in esame, il TAR per il Veneto fornisce adeguata
motivazione della sussistenza del requisito della rilevanza.
L'ordinanza di rimessione non si limita ad indicare le ragioni per le
quali l'accertamento della legittimita' degli atti impugnati, che
hanno fatto diretta applicazione della norma censurata allora
vigente, dipenda dal giudizio di conformita' al dettato
costituzionale della norma stessa, ma anche i motivi della
persistenza dell'interesse ad ottenere una pronuncia in ordine ai
provvedimenti impugnati dal ricorrente nel giudizio principale.
In effetti, contrariamente a quanto eccepito dall'Avvocatura
dello Stato, il giudice rimettente non richiama soltanto la
circostanza che la disposizione successivamente abrogata ha trovato
concreta applicazione nel giudizio a quo - circostanza che, di per
se', in base alla giurisprudenza di questa Corte potrebbe anche non
determinare la rilevanza della questione di costituzionalita' per
carenza di descrizione della fattispecie (tra le altre, ordinanze n.
43 del 2012, n. 38 del 2012, n. 203 del 2011) o per difetto di
motivazione sulla rilevanza stessa (ex plurimis, ordinanza n. 25 del
2012, sentenza n. 41 del 2011) - bensi' fornisce adeguata motivazione
in ordine agli effetti esplicati dalla norma impugnata in danno del
ricorrente.
Ne' puo' farsi discendere, come eccepito dall'Avvocatura dello
Stato, il difetto di rilevanza della questione dall'asserita mancanza
di effetti risarcitori in caso di eventuale declaratoria di
incostituzionalita' della norma impugnata, in ragione della gratuita'
degli incarichi di insegnamento. Infatti, secondo consolidata
giurisprudenza di questa Corte, stante l'autonomia del giudizio
costituzionale rispetto al giudizio a quo, che preclude a questa
Corte la valutazione delle concrete conseguenze sulle situazioni
giuridiche soggettive azionate nel giudizio principale, e'
sufficiente che l'ordinanza di rimessione argomenti non
implausibilmente la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale (ex plurimis, ordinanza n. 25 del 2012, sentenza n.
270 del 2010).
Nel caso in esame, il TAR per il Veneto fornisce adeguata
motivazione circa la perdurante rilevanza della questione e la
persistenza dell'interesse ad ottenere una pronuncia di merito, anche
in ragione dell'astratta prevedibilita' del danno, che non spetta
comunque a questa Corte valutare.
3.- Nel merito, la questione sollevata in riferimento all'art. 3
Cost. e' fondata.
Il divieto introdotto dalla norma impugnata, successivamente
abrogata dall'art. 29, comma 11, lettera c), della legge 30 dicembre
2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle universita',
di personale accademico e reclutamento, nonche' delega al Governo per
incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema universitario), e'
diretto esclusivamente nei confronti di una particolare categoria di
dipendenti pubblici, nell'ambito delle diverse categorie dei
dipendenti delle universita', quale si configura il personale tecnico
amministrativo, e non gia' nei confronti di una categoria generale.
Siffatta evidente diversita' della disciplina di medesime
categorie di dipendenti pubblici, sottoposti, tra l'altro, ai fini
dell'eventuale svolgimento dell'incarico di insegnamento,
all'ordinario regime autorizzatorio previsto dall'art. 53 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), non
appare riconducibile ad alcuna ragionevole ratio giustificatrice, ed
anzi risulta manifestamente irragionevole.
Al riguardo, questa Corte ha costantemente censurato norme
discriminatrici di determinate categorie di dipendenti pubblici o
privati per effetto di trattamento irragionevolmente differenziato
(ex plurimis, sentenze n. 321 del 2011, n. 296 del 2010).
Anche in specifico riferimento alle diverse categorie di
dipendenti pubblici delle universita', pur ribadendo, sotto
molteplici profili, l'«essenziale differenziazione» tra personale
docente e personale non docente (tra le altre, la sentenza n. 191 del
2008; nonche' le ordinanze n. 160 del 2003 e n. 262 del 2002), questa
Corte ha dichiarato, siccome in contrasto con il principio di
ragionevolezza, l'illegittimita' costituzionale di norme ritenute
discriminatrici di determinate categorie del personale pubblico
universitario, in presenza di trattamenti differenziati privi di
razionale giustificazione (oltre alla gia' richiamata sentenza n. 191
del 2008, tra le altre, le sentenze n. 305 del 1995 e n. 39 del
1989).
4.- Va, dunque, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 10, della legge n. 230 del 2005, per violazione
dell'art. 3 Cost.
Gli ulteriori profili rimangono assorbiti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 10,
della legge 4 novembre 2005 n. 230 (Nuove disposizioni concernenti i
professori e i ricercatori universitari e delega al Governo per il
riordino del reclutamento dei professori universitari).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 aprile 2013.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 aprile 2013.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI