N. 102 SENTENZA 22 - 29 maggio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Potenziamento dell'aeroporto di Montichiari - Aree limitrofe all'aeroporto - Divieto di interventi edificatori, in via di salvaguardia, fino all'entrata in vigore del Piano territoriale regionale d'area (PTRA) di Montichiari e, in ogni caso, non oltre il 30 giugno 2011 - Termine finale (piu' volte reiterato) in contrasto con la normativa nazionale sulla durata massima delle misure di salvaguardia, costituente principio fondamentale - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lombardia 27 febbraio 2007, n. 5, art. 14, come risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 8, lettera a) della legge regionale 31 marzo 2008, n. 5, dall'art. 4 della legge regionale 23 dicembre 2008, n. 33, e dall'art. 23 della legge regionale 5 febbraio 2010, n. 7. - Costituzione, art. 117, terzo comma (artt. 3, 41, 42 e 97); decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, art. 12, comma 3.(GU n.23 del 5-6-2013 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 14
della legge della Regione Lombardia 27 febbraio 2007, n. 5
(Interventi normativi per l'attuazione della programmazione regionale
e di modifica e integrazione di disposizioni legislative - Collegato
ordinamentale 2007), nella formulazione risultante a seguito delle
modifiche introdotte, in sequenza, dall'art. 1, comma 8, lettera a),
della legge della Regione Lombardia del 31 marzo 2008, n. 5
(Interventi normativi per l'attuazione della programmazione regionale
e di modifica e integrazione di disposizioni legislative - Collegato
ordinamentale 2008), dall'art. 4 della legge della Regione Lombardia
del 23 dicembre 2008, n. 33, recante «Disposizioni per l'attuazione
del documento di programmazione economico-finanziaria regionale, a
sensi dell'articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34
(Norme sulla procedura della programmazione, sul bilancio e sulla
contabilita' della Regione - Collegato 2009)», e dall'art. 23 della
legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7 (Interventi
normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di
modifica e integrazione di disposizioni legislative - Collegato
ordinamentale 2010), promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, nel procedimento
vertente tra Elleci Costruzioni S.r.l. e il Comune di Montichiari ed
altre, con ordinanza del 9 marzo 2011, iscritta al n. 231 del
registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia
udito nell'udienza pubblica del 26 marzo 2013 il Giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
udito l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Lombardia.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 9 marzo 2011, notificata il successivo 15
settembre, il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,
sezione staccata di Brescia, pronunciandosi sul ricorso n. 837 del
2008 - proposto da Elleci Costruzioni s.r.l. contro il Comune di
Montichiari, la Regione Lombardia e la Provincia di Brescia - ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3, 41, 42, 97 e 117, terzo
comma, della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 14 della legge della Regione Lombardia 27 febbraio
2007, n. 5 (Interventi normativi per l'attuazione della
programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni
legislative - Collegato ordinamentale 2007), nella formulazione
risultante a seguito delle modifiche introdotte, in sequenza,
dall'art. 1, comma 8, lettera a), della legge della Regione Lombardia
31 marzo 2008, n. 5 (Interventi normativi per l'attuazione della
programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni
legislative - Collegato ordinamentale 2008), dall'art. 4 della legge
della Regione Lombardia 23 dicembre 2008, n. 33, recante
«Disposizioni per l'attuazione del documento di programmazione
economico-finanziaria regionale, a sensi dell'articolo 9-ter della
legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulla procedura della
programmazione, sul bilancio e sulla contabilita' della Regione -
Collegato 2009)», e dall'art. 23 della legge della Regione Lombardia
5 febbraio 2010, n. 7 (Interventi normativi per l'attuazione della
programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni
legislative - Collegato ordinamentale 2010).
1.1.- Il TAR premette che l'art. 14, rubricato «Disposizioni di
salvaguardia per l'aeroporto di Montichiari», al momento della
presentazione del ricorso, al primo comma, stabiliva che: «Al fine di
non compromettere il potenziamento dell'aeroporto di Montichiari,
secondo quanto previsto dagli strumenti della programmazione
regionale, fino all'entrata in vigore del relativo Piano regionale
d'area ai sensi dell'articolo 20 della legge regionale 11 marzo 2005,
n. 12 (Legge per il governo del territorio), e comunque non oltre
quindici mesi dall'entrata in vigore della presente disposizione, si
applicano le disposizioni di salvaguardia di cui al presente
articolo».
Con l'art. 1, comma 8, lettera a), della legge reg. n. 5 del 2008
- prosegue il rimettente - la norma veniva prorogata sino al 31
dicembre 2008; inoltre, in corso di causa, sopravvenivano ulteriori
proroghe del termine di scadenza della misura di salvaguardia,
precisamente: a) con l'art. 4 della legge reg. n. 33 del 2008, il
termine del 31 dicembre 2008 veniva protratto al 30 giugno 2010; b)
con l'art. 23 della legge reg. n. 7 del 2010, il termine veniva
ulteriormente prorogato al 30 giugno 2011.
1.1.1.- Il rimettente, quindi, dopo aver respinto, con separata
sentenza, quattro dei cinque motivi di ricorso avanzati dalla
ricorrente societa' Elleci Costruzioni s.r.l. (che, peraltro, ha
anche avanzato richiesta di risarcimento del danno in forma
specifica, con riserva di agire per eventuali, ulteriori, danni), ha
condiviso la prospettata questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 14 della legge reg. n. 5 del 2007, sollevata in relazione
agli artt. 3, 41, 42, 97 e 117, terzo comma, Cost.
1.1.2.- La norma impugnata - prosegue il rimettente - al comma 2,
prevede, quindi, il divieto di «ogni intervento di trasformazione
urbanistica ed edilizia del territorio, ad eccezione dei seguenti
interventi relativi a edifici esistenti:
a) manutenzione ordinaria e straordinaria;
b) restauro e risanamento conservativo;
c) ristrutturazione edilizia non comportante cambio di
destinazione d'uso in senso residenziale;
c-bis) ampliamenti previsti negli strumenti urbanistici vigenti,
non comportanti cambio di destinazione d'uso, sino ad un massimo del
20 per cento della superficie lorda di pavimento (SLP) per le
attivita' produttive, e sino ad un massimo del 10 per cento della
superficie lorda di pavimento (SLP) per la funzione residenziale,
senza possibilita' di incremento delle unita' immobiliari».
Ai commi seguenti vengono, poi, individuate le tipologie di
interventi che sono permessi, i quali riguardano sia quelli
manutentivi o conservati di edifici gia' esistenti, sia quelli
connessi allo svolgimento delle attivita' aeroportuali (tra i quali,
quindi, non rientra quello richiesto dalla societa' ricorrente nel
giudizio a quo).
La norma in esame, dunque, vieta, in via di salvaguardia,
l'intervento richiesto dall'odierna ricorrente (nuova edificazione)
per una durata temporale gia' superiore ai quattro anni (considerando
l'attuale scadenza al 30 giugno 2011), essendo intervenuta nel
febbraio 2007.
Essa, prosegue il TAR rimettente, va ad affiancare quella
disposta in via amministrativa dall'art. 100 del Piano territoriale
di coordinamento provinciale (PTCP), approvato il 21 aprile 2004, che
imponeva la salvaguardia per tre anni («fino all'approvazione del
Piano Territoriale d'Area per l'aeroporto G. D'Annunzio o di
specifici Accordi di programma, e comunque non oltre tre anni
dall'approvazione del PTCP l'attivita' edificatoria e' ammessa
limitatamente agli interventi di manutenzione, restauro e
ristrutturazione edilizia degli edifici esistenti senza mutamenti di
destinazione d'uso a scopo residenziale»).
In pratica, conclude il TAR «si e' disposto un congelamento di
aree, come quella in questione, classificate come edificabili dal
PRG, per una durata superiore ai 7 anni».
1.2.- Relativamente alla censura di illegittimita' costituzionale
avanzata dalla societa' Elleci Costruzioni s.r.l., ricorrente nel
giudizio a quo, gia' sopra riportata, il TAR ne riassume i termini
articolandoli come di seguito specificati.
Anzitutto, l'art. 14 della legge reg. n. 5 del 2007 violerebbe
l'art. 3 Cost., poiche' lo stesso instaurerebbe una irragionevole
disparita' di trattamento tra i proprietari delle aree comprese
nell'ambito interessato dal futuro piano d'area aeroportuale (il
quadrilatero descritto dall'art. 100 del PTCP) e gli altri
proprietari dello stesso Comune.
La denunciata disposizione sarebbe violativa anche dell'art. 41
Cost., in quanto, essendo stato piu' volte reiterato, dal legislatore
regionale, il regime di salvaguardia ivi previsto, si sarebbe
ingenerata un'assoluta incertezza sul destino delle aree assoggettate
allo stesso in assenza di un piano adottato, determinando una
situazione che avrebbe impedito di operare qualsiasi investimento
nell'area in questione, penalizzando, in tal modo, le piccole imprese
del settore delle costruzioni quali la societa' ricorrente.
Inoltre - prosegue il rimettente - la disposizione impugnata, per
la ricorrente, si porrebbe in contrasto anche con l'art. 42 Cost.,
poiche' i proprietari delle aree edificabili comprese nella zona non
avrebbero avuto la possibilita' di realizzare nuove costruzioni (pur
se coerenti con gli strumenti urbanistici vigenti); con la
conseguenza, quindi, che si sarebbero trovati nella impossibilita'
«di commercializzare gli immobili in questione ovvero di programmarne
il futuro utilizzo a causa dell'assoluta incertezza in ordine a
quando il piano d'area sara' approvato e quali potrebbero essere i
contenuti dello stesso». A cio', sempre secondo la societa'
ricorrente, si aggiungerebbe un sostanziale svuotamento del diritto
reale, svuotamento determinato dall'assenza di previsione di
qualsivoglia indennizzo da parte del legislatore regionale, e questo
non al fine di perseguire l'interesse pubblico quanto per avallare
l'inerzia dell'amministrazione che, ancora alla data di proposizione
del ricorso, non aveva provveduto all'adozione del piano d'area.
La norma in esame, poi, violerebbe anche l'art. 97 Cost, in
quanto la stessa sarebbe ascrivibile nella categoria delle
leggi-provvedimento, cioe' nella categoria di «atti formalmente
legislativi destinati a tenere luogo del provvedimento amministrativo
in quanto dispongono in concreto su casi e rapporti specifici» (al
proposito si ricorda la sentenza della Corte costituzionale n. 314
del 2007).
Infine, la ricorrente nel giudizio a quo - conclude il rimettente
- avrebbe ritenuto la norma regionale in oggetto violativa anche
dell'art. 117 Cost., poiche' con essa il legislatore regionale della
Lombardia, eccedendo dall'ambito della potesta' legislativa
regionale, avrebbe invaso la potesta' legislativa concorrente dello
Stato, in quanto, in tema di misure di salvaguardia (rientranti
nell'ambito della materia governo del territorio e quindi di
legislazione concorrente), la Regione puo' dettare «norme specifiche
solo all'interno dei limiti posti dalla legge statale e nel rispetto
dei principi posti dallo Stato, mentre la norma in questione [...] ha
provveduto non solo a superare il limite massimo di 5 [anni], ma
addirittura ha imposto le misure di salvaguardia senza che sia
neppure intervenuta l'adozione del piano territoriale d'area».
1.2.1.- Tutto cio' premesso, il rimettente ritiene la sollevata
questione di legittimita' costituzionale rilevante e non
manifestamente infondata per i seguenti motivi.
1.3.- In punto di rilevanza, il TAR ritiene che la misura di
salvaguardia invocata dal Comune non derivi da strumenti urbanistici
(dato che l'art. 100 PTCP, espressamente richiamato, all'art. 52, dal
piano regionale di governo [PRG], ha cessato di avere efficacia alla
data del 21 aprile 2007), bensi' esclusivamente dall'art. 14 della
legge regionale n. 5 del 2007 e successive modificazioni, che ne
hanno prorogato l'efficacia.
Pertanto, solo nel caso in cui la disposizione impugnata fosse
dichiarata costituzionalmente illegittima il regime di salvaguardia
non sarebbe applicabile al caso di specie e, di conseguenza, il
permesso di costruire potrebbe essere rilasciato, posto che la
destinazione dell'area di proprieta' della ricorrente - all'atto di
proposizione della domanda e di assunzione del diniego - era B2
«residenziale di completamento semintensivo».
1.4.- La proposta questione di costituzionalita', inoltre,
secondo il TAR, non risulta manifestamente infondata.
1.4.1.- In proposito, il rimettente rileva che la norma censurata
vieta, in via di salvaguardia, l'intervento di nuova edificazione
richiesto dalla societa' Elleci costruzioni per una durata temporale
(considerando l'attuale scadenza del 30 giugno 2011), gia' superiore
ai quattro anni (essendo la norma censurata intervenuta nel febbraio
2007).
In via di fatto, il rimettente ribadisce, altresi', che tale
salvaguardia legislativa viene a cumularsi con quella precedentemente
disposta in via amministrativa dall'art. 100 del PTCP (approvato il
21aprile 2004), che imponeva la salvaguardia per tre anni in
quest'area e, quindi, impediva qualsiasi intervento di nuova
edificazione, con la conseguenza che viene disposto, in sostanza, -
prima con un provvedimento amministrativo e poi con una
legge-provvedimento - un congelamento di aree, come quella in
questione, classificate come edificabili dal PRG, per una durata
superiore ai sette anni.
Da qui, secondo il rimettente, la fondatezza del dubbio di
legittimita' costituzionale di una norma regionale che «ha legificato
il termine di salvaguardia protraendolo ben oltre i tre anni», in
contrasto sia con la norma nazionale (art. 12, comma 3, del decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia - Testo A»), sia con la stessa normativa regionale (art. 36
della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, recante
«Legge per il Governo del territorio»).
Le misure di salvaguardia - prosegue il rimettente - perseguono
la finalita' di impedire quei cambiamenti degli assetti urbanistici
ed edilizi, che potrebbero contrastare con le nuove previsioni
pianificatorie, ai sensi sia dell'art. 36 della legge reg. n. 12 del
2005 sia dell'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, i quali,
entrambi, stabiliscono che, «in caso di contrasto dell'intervento
oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di
strumenti urbanistici adottati, e' sospesa ogni determinazione in
ordine alla domanda».
Da qui, il dubbio di legittimita' costituzionale della norma
regionale in oggetto, «in relazione ai parametri costituzionali
invocati dalla ricorrente e sopra riportati».
Tale disposizione, difatti, non sembrerebbe una misura di
salvaguardia che comporta la semplice sospensione dell'esame della
domanda edificatoria, ma si caratterizzerebbe per alcuni contenuti
peculiari che la differenzierebbero dalle ordinarie misure di
salvaguardia (ad esempio, la previsione di un divieto di
realizzazione in luogo di una mera sospensione della decisione in
ordine al rilascio dei permessi edificatori; la mancata correlazione
all'intervenuta adozione di un piano urbanistico; la durata dilatata
nel corso degli anni per effetto di proroghe disposte con leggi
regionali).
1.4.2.- Per quanto concerne l'art. 117, terzo comma, Cost., il
giudice a quo richiama la sentenza n. 2 del 7 aprile del 2008 del
Consiglio di Stato, resa in Adunanza plenaria.
Al riguardo - pur sottolineando che essa non puo' essere
applicata al caso di specie per la differenza sostanziale della
fattispecie ivi risolta - lo stesso rimettente sottolinea come il
Consiglio di Stato affermi che il d.P.R. n. 380 del 2001, in
relazione a quanto disposto dall'art. 1, comma 1, nonche' dai commi 1
e 3 dell'art. 2 del medesimo (e conseguentemente, anche dallo stesso
art. 12), costituisca disciplina recante i principi fondamentali e
generali in materia di attivita' edilizia, ai quali il legislatore
regionale deve attenersi.
Il rimettente puntualizza, inoltre, come il Consiglio di Stato
affermi nella suddetta sentenza il principio secondo cui le
amministrazioni debbono definire in tempi congrui l'iter
procedimentale conseguente all'adozione degli strumenti urbanistici
generali con il tempestivo invio agli organi deputati alla loro
approvazione.
Il Tar per la Lombardia, al proposito, ricorda le sentenze n. 282
del 2002 e n. 343 del 2005, con le quali la Corte costituzionale ha
affermato la valenza di norme di principio statali anche con riguardo
ad atti normativi anteriori alla riforma del titolo V della
Costituzione.
In particolare, il Tribunale afferma che, con la seconda delle
due decisioni riportate, la Corte costituzionale ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di due norme della Regione Marche del
5 agosto 1992, n. 34 (Norme in materia urbanistica, paesaggistica e
di assetto del territorio), perche' il legislatore regionale non
aveva osservato i principi fondamentali posti dall'art. 24 della
legge del 28 febbraio 1985, n. 47.
1.4.3.- Quindi, relativamente alla violazione dell'art. 97 Cost.
da parte della norma impugnata, il rimettente TAR osserva come nel
caso di specie ci si trovi di fronte ad una legge-provvedimento,
ovvero ad una disposizione che «incide su un numero determinato e
molto limitato di destinatari ed ha contenuto particolare e concreto»
(sent. n. 267 del 2007).
Orbene, osserva il rimettente, se e' vero che, in base alla
consolidata giurisprudenza costituzionale, non sussiste «un divieto
di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto, ossia di
leggi-provvedimento (sent. n. 267 del 2007, n. 347 del 1995), e'
vero, altresi', che esse debbono essere sottoposte ad uno scrutinio
stretto di costituzionalita' (sono citate le sentenze n. 429 del 2002
e n. 364 del 1999, nonche' le sentenze n. 153 e n. 2 del 1997), tanto
piu' se a contenuto derogatorio (sono citate le sentenze n. 185 del
1998 e n. 53 del 1997), «essenzialmente sotto i profili della non
arbitrarieta' e della non irragionevolezza della scelta del
legislatore» (sentenza n. 137 del 2009).
Significativa al riguardo e', secondo il TAR per la Lombardia, la
recente sentenza n. 271 del 2008 con cui e' stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale di una legge regionale della Liguria,
avente natura di legge-provvedimento, per contrasto e violazione
della competenza legislativa dello Stato.
Il rimettente chiede, quindi, relativamente alla questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 14 della legge della Regione
Lombardia n. 5 del 2007, una declaratoria di illegittimita'
costituzionale della medesima apparendo la stessa rilevante e non
manifestamente infondata, alla luce delle precedenti considerazioni
svolte.
2.- In data 29 novembre 2011, nel giudizio davanti alla Corte, si
e' costituita la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta, chiedendo una declaratoria di inammissibilita'
e, in via subordinata, di manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 14 della legge reg. n. 5 del
2007 e successive modificazioni che ne hanno prorogato l'efficacia,
attualmente, al 31 dicembre 2011.
2.1.- Al riguardo, la difesa regionale - dopo aver riportato il
testo della disposizione impugnata, precisando le finalita' della
stessa e sottolineando che al momento del deposito dell'ordinanza di
rimessione (9 marzo 2011) la disposizione di salvaguardia in essa
contenuta era limitata al 30 giugno 2011, termine che era stato poi
prorogato al 31 dicembre 2011 dall'art. 13, comma 1, lettera a),
della legge reg. n. 3 del 2011 - riassume il contenuto dell'ordinanza
di rimessione.
In particolare, si sottolinea che, relativamente alla violazione
degli artt. 3, 41 e 42 Cost., il giudice rimettente non avrebbe
addotto alcuna motivazione in ordine all'asserito contrasto con la
norma impugnata, mentre per quello che riguarda l'art. 97 Cost. «in
apparente e non espresso recepimento dell'eccezione di illegittimita'
[...], cosi' come formulata dal ricorrente», il rimettente si sarebbe
limitato a riportare l'orientamento della giurisprudenza
costituzionale relativamente alla legittimita' delle
leggi-provvedimento.
Anche per quanto riguarda la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., - secondo la Regione Lombardia - il rimettente si
sarebbe limitato a richiamare la sentenza del Consiglio di Stato, in
Adunanza Plenaria, n. 2 del 2008, escludendone, peraltro,
l'applicabilita' al caso di specie, e a ribadire che il d.P.R. n. 380
del 2001 costituisce disciplina recante principi fondamentali ai
quali il legislatore regionale e' obbligato ad attenersi.
2.2.- Svolte queste premesse, la difesa regionale prospetta,
anzitutto, l'inammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale per difetto di rilevanza in ragione della cessazione
degli effetti dell'art. 14 della legge reg. n. 5 del 2007, e cio' in
relazione al compimento dell'iter di approvazione del PTRA "Aeroporto
Montichiari".
In proposito, la difesa precisa che la Giunta regionale, con
deliberazione n. 1812 del 31 maggio 2011, ha adottato il Piano in
questione. L'avviso dell'avvenuta adozione del Piano e del deposito
degli atti relativi e' stato pubblicato sul B.U.R.L. n. 23 dell'8
giugno 2011 per permettere la presentazione da parte degli
interessati di eventuali osservazioni entro sessanta giorni dalla
pubblicazione. Decorso tale periodo, la Giunta regionale, esaminate
le osservazioni e dopo aver controdedotto, con deliberazione n. 2360
del 13 ottobre 2011, ha trasmesso gli atti al Consiglio regionale per
la definitiva approvazione (cfr. doc. n. 4 in atti). Pertanto, quando
il Consiglio regionale deliberera' la sua approvazione, il Piano
acquistera' piena efficacia.
Ne consegue, per la difesa regionale, l'inevitabilita' della
restituzione al giudice rimettente degli atti relativi al giudizio di
legittimita' costituzionale per un nuovo esame della rilevanza alla
luce dello jus superveniens, derivante dallo spirare degli effetti
dell'art. 14 della legge regionale n. 5 del 2007 in ragione
dell'intervenuta approvazione del PTRA.
2.3.- Nel merito, la costituita Regione ritiene non fondata la
questione di legittimita' costituzionale in esame.
2.3.1.- La Regione, pur partendo dalla premessa secondo la quale
non e' dubitabile che la giurisprudenza amministrativa abbia
riconosciuto all'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 il
valore di norma statale di principio in materia di governo del
territorio, di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., tuttavia,
contesta il richiamo alla giurisprudenza del Consiglio di Stato, di
cui Ad. plen. 7 aprile del 2008, sentenza n. 2, in quanto, come
ammesso dallo stesso rimettente, la fattispecie esaminata non e'
coincidente con quella oggetto del presente giudizio.
Del resto, sempre secondo la difesa della Regione, l'evolversi
della giurisprudenza costituzionale, di cui e' riferito un ampio
excursus, evidenzia come possano ritenersi conformi alla
Costituzione, in riferimento agli artt. 3 e 97, anche norme regionali
in materia, che siano prive di un espresso termine di efficacia (v.
sentenza n. 402 del 2007, relativamente alla legge reg. n. 12 del
2005).
«La giurisprudenza pertanto» - conclude la Regione -
«espressamente riconosce il potere del legislatore regionale di
deroga ai limiti temporali relativi alle misure di salvaguardia
previsti dal legislatore statale».
2.3.2.- La Regione ribadisce, altresi', che «la reiterazione in
via amministrativa degli anzidetti vincoli decaduti (preordinati
all'espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativo),
ovvero la proroga in via legislativa o la particolare durata dei
vincoli stessi prevista in talune regioni a statuto speciale [...]
non sono fenomeni di per se' inammissibili dal punto di vista
costituzionale», se giustificati da «una valutazione procedimentale
(con adeguata motivazione) dell'amministrazione preposta alla
gestione del territorio o rispettivamente apprezzate dalla
discrezionalita' legislativa entro i limiti della non
irragionevolezza e non arbitrarieta'».
Carattere patologico rivestono, invece, le reiterazioni ovvero le
proroghe "sine die" o all'infinito «o quando il limite temporale sia
indeterminato, cioe' non sia certo, preciso e sicuro e, quindi, anche
non contenuto in termini di ragionevolezza, in assenza di previsione
alternativa dell'indennizzo (sentenze n. 344 del 1995; e n. 575 del
1989), e fermo, beninteso, che l'obbligo dell'indennizzo opera una
volta superato il periodo di durata (tollerabile) fissato dalla legge
(periodo di franchigia)» (sentenza n. 179 del 1999).
Tale evenienza - prosegue la Regione - non si e' verificata nel
caso di specie, in quanto le proroghe al termine di efficacia della
disposizione regionale lombarda sono state «dettate dalla necessita'
di contemperare i numerosi e complessi interessi pubblici in rilievo
che all'esito dell'iter di approvazione, ormai pressoche' compiuto,
hanno trovato adeguata sintesi».
Inoltre, prosegue la Regione, il progetto di piano d'area deve
essere sottoposto alla procedura di valutazione ambientale
strategica, e, in ragione della sua particolare funzione, in sede di
avvio dell'elaborazione dello stesso, la Giunta regionale deve
provvedere a consultare sia i Comuni, sia le Province, sia gli enti
gestori delle aree regionali protette interessate, riuniti in
apposita conferenza.
Appare, pertanto, del tutto infondata la richiesta del giudice
rimettente, il quale, peraltro, non si cura di fornire in concreto
alcuna motivazione idonea a comprovare la presunta arbitrarieta' del
legislatore regionale, ne' appare considerare il principio
fondamentale per il quale «il perseguimento di interessi di rilevanza
pubblica ben puo' comportare la compressione di singoli interessi
privati», cosi' come nel caso di specie.
Infatti, dato lo sviluppo dell'Aeroporto di Montichiari, nel piu'
generale quadro di quello del sistema aeroportuale della Regione
Lombardia, appare chiaro che l'intervento pianificatorio «postuli
l'equilibrato e razionale coordinamento di numerose attivita',
attinenti ai processi insediativi, al sistema infrastrutturale,
all'inserimento dei siti aeroportuali permanenti nel paesaggio», con
conseguente e necessitata valutazione, da parte del Piano d'area,
della sostenibilita' ambientale dello sviluppo aeroportuale in
armonia con il territorio circostante, anche attraverso la
salvaguardia delle aree necessarie per la realizzazione delle opere
programmate.
3.- In prossimita' dell'udienza, la difesa della Regione
Lombardia ha depositato memoria nella quale ribadisce, con
motivazioni sostanzialmente analoghe a quelle precedentemente svolte
nell'atto di costituzione, l'inammissibilita' e l'infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale della disposizione regionale
impugnata, nonche' l'opportunita' di una restituzione degli atti
relativi al presente giudizio di legittimita' costituzionale al
giudice rimettente per un nuovo esame della rilevanza della
questione, posto che, dall'approvazione da parte del Consiglio
regionale del PTRA, avvenuta il 6 dicembre 2011, consegue che la
norma impugnata non trovi «piu' applicazione nel giudizio a quo».
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,
sezione staccata di Brescia - pronunciandosi sul ricorso n. 837 del
2008, proposto da Elleci Costruzioni s.r.l. contro il Comune di
Montichiari, la Regione Lombardia e la Provincia di Brescia - ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3, 41, 42, 97 e 117, terzo
comma, della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 14 della legge della Regione Lombardia 27 febbraio
2007, n. 5 (Interventi normativi per l'attuazione della
programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni
legislative - Collegato ordinamentale 2007), nella formulazione
risultante a seguito delle modifiche introdotte, in sequenza,
dall'art. 1, comma 8, lettera a), della legge della Regione Lombardia
del 31 marzo 2008, n. 5 (Interventi normativi per l'attuazione della
programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni
legislative - Collegato ordinamentale 2008), dall'art. 4 della legge
della Regione Lombardia del 23 dicembre 2008, n. 33, recante
«Disposizioni per l'attuazione del documento di programmazione
economico-finanziaria regionale, a sensi dell'articolo 9-ter della
legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulla procedura della
programmazione, sul bilancio e sulla contabilita' della Regione -
Collegato 2009)», e dall'art. 23 della legge della Regione Lombardia
5 febbraio 2010, n. 7 (Interventi normativi per l'attuazione della
programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni
legislative - Collegato ordinamentale 2010).
1.1.- La normativa regionale in esame, la quale prevede misure di
salvaguardia - al fine di non compromettere il potenziamento
dell'aeroporto di Montichiari - al comma 1 (nel testo in vigore al
momento della proposizione dell'attuale questione di legittimita'
costituzionale) stabilisce che siano vietati, nell'ambito
territoriale limitrofo all'aeroporto e meglio definito al successivo
comma 5, interventi edificatori fino all'entrata in vigore del Piano
territoriale regionale d'area (PTRA) di Montichiari e, in ogni caso,
non oltre il 30 giugno 2011.
Nei successivi commi 2, 3 e 4, il legislatore regionale
individua, poi, quali siano le specifiche disposizioni di
salvaguardia, e quali, invece, gli interventi consentiti sia
manutentivi o conservati di edifici gia' esistenti, sia connessi allo
svolgimento delle attivita' aeroportuali (tra i quali, non rientra
quello richiesto dalla societa' ricorrente nel giudizio a quo).
Infine - come accennato - al comma 5, si precisa che «la disciplina
di cui ai commi 2, 3 e 4 trova applicazione nell'ambito A individuato
dalla Delib. G.R. 25 novembre 2009, n. 8/10637».
1.2.- Il rimettente dubita della legittimita' costituzionale
della disposizione regionale in esame in quanto essa sarebbe venuta a
prevedere, in via di salvaguardia, il divieto di edificare, sino
all'entrata in vigore del piano territoriale regionale d'area, e,
comunque, non oltre il 30 giugno 2011, per un periodo di tempo,
pertanto, che gia' al momento della proposizione della questione di
legittimita' costituzionale eccedeva i quattro anni (essendo la norma
impugnata intervenuta nel febbraio 2007).
Va precisato che la durata temporale delle disposizioni di
salvaguardia prevista dal comma 1 della norma impugnata e' stata piu'
volte modificata dal legislatore regionale. Infatti, al momento della
presentazione del ricorso da parte della societa' attrice nel
giudizio a quo, la norma prevedeva che tali misure si applicassero
«fino all'entrata in vigore del relativo Piano regionale d'area ai
sensi dell'articolo 20 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12
(Legge per il governo del territorio), e comunque non oltre quindici
mesi dall'entrata in vigore della presente disposizione». Pertanto,
essendo la disposizione legislativa entrata in vigore il 3 marzo
2007, il primo termine di scadenza delle misure di salvaguardia ivi
previste era il 3 giugno 2008. Successivamente, con l'art. 1, comma
8, lettera a), della legge reg. n. 5 del 2008, la misura di
salvaguardia veniva prorogata sino al 31 dicembre 2008. Infine, in
corso di causa, sopravvenivano ulteriori proroghe del termine di
scadenza della stessa misura, precisamente: a) con l'art. 4 della
legge reg. n. 33 del 2008, il termine veniva protratto al 30 giugno
2010; b) con l'art. 23 della legge reg. n. 7 del 2010, al 30 giugno
2011, (termine in vigore al momento dell'impugnazione della norma);
c) con l'art. 13, comma 1, lettera a), della legge reg. n. 3 del
2011, il termine finale della durata dell'adozione delle misure di
salvaguardia, previste nell'impugnato articolo, e' stato poi
differito sino al 31 dicembre 2011 (testo in vigore).
Il rimettente precisa che il divieto di nuove edificazioni nel
piano d'area dell'aeroporto di Montichiari era stato gia' introdotto,
con riferimento all'area in oggetto, in via amministrativa, per un
periodo temporale di tre anni, dall'art. 100 del Piano territoriale
di ordinamento provinciale (PTCP), approvato il 21 aprile 2004 e
recepito all'art. 52 delle Norme tecniche di attuazione del Piano
regolatore regionale (PRG) vigente.
Pertanto, la norma regionale impugnata, secondo il rimettente,
avendo «legificato il termine di salvaguardia protraendolo ben oltre
i tre anni», si porrebbe in contrasto con quanto previsto in tema di
durata massima delle misure di salvaguardia sia dalla legislazione
nazionale (art. 12, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica del 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia») -
principio fondamentale stabilito dalla legislazione statale in
materia di "governo del territorio" - sia da quella regionale (art.
36 della legge reg. 11 marzo 2005, n. 12, recante «Legge per il
Governo del territorio»), cosi' violando l'art. 117, terzo comma,
Cost.
1.2.1.- Avallerebbe, altresi', per il TAR Lombardia, i dubbi di
costituzionalita' della disposizione regionale in esame la
considerazione che questa ultima presenterebbe sue peculiari
caratteristiche che la distinguerebbero dalle ordinarie misure di
salvaguardia, quali - oltre alla ricordata reiterazione della proroga
del termine finale - la previsione di un divieto di realizzazione di
nuovi interventi edificatori in luogo di una mera sospensione della
decisione in ordine al rilascio dei permessi edificatori, nonche' la
mancata correlazione di tali misure di salvaguardia all'intervenuta
adozione di un piano urbanistico, come previsto dal principio
fondamentale stabilito dal legislatore nazionale in materia di
«governo del territorio».
Pertanto, secondo il TAR Lombardia, l'art. 14, comma 1, della
legge reg. n. 5 del 2007 violerebbe i ricordati parametri
costituzionali.
2.- La costituita Regione Lombardia - dopo aver fatto presente
che, relativamente alla violazione degli artt. 3, 41 e 42 Cost., il
rimettente non avrebbe addotto alcuna motivazione in ordine
all'asserito contrasto con la norma impugnata e che, con riferimento
alla violazione dell'art. 97 e dell'art. 117, terzo comma, Cost., il
rimettente si sarebbe limitato, nel primo caso, a riportare
l'orientamento della giurisprudenza costituzionale relativamente alla
legittimita' delle leggi-provvedimento e, nel secondo caso, a
richiamare la sentenza n. 2 del 2008 dell'Adunanza Plenaria del
Consiglio di Stato, escludendone, peraltro, l'applicabilita' nella
presente fattispecie - ritiene che la questione di legittimita'
costituzionale sia inammissibile, infondata e, prima ancora, che
debba essere rimessa alla valutazione del rimettente per la modifica
intervenuta che riverbererebbe i suoi effetti sulla censurata
disposizione legislativa.
Riguardo all'invocato jus superveniens, la Regione fa presente
che, con l'approvazione, avvenuta il 6 dicembre 2011, del PTRA
"Aeroporto Montichiari", la cui adozione era stata deliberata il 31
maggio 2011 (con relativa pubblicazione degli atti nel B.U.R.L. n. 23
dell'8 giugno 2011) vengono meno gli effetti dell'impugnato art. 14
della legge n. 5 del 2007, e, quindi, ne conseguirebbe la necessita'
di una restituzione degli atti al giudice remittente per un nuovo
esame della rilevanza.
Quanto sopra dimostrerebbe, altresi', sotto un altro profilo,
l'inammissibilita' della questione per difetto di rilevanza in
ragione della cessazione degli effetti dell'art. 5 della legge
citata.
Per cio' che concerne l'infondatezza, la Regione sottolinea che
solo le proroghe «sine die» o all'infinito, «o quando il limite
temporale sia indeterminato» possono assumere carattere patologico,
ma che tale evenienza non si e' verificata nel caso di specie, in
quanto le proroghe, sempre ad una data determinata, sono state
«dettate dalla necessita' di contemperare i numerosi e complessi
interessi pubblici in rilievo».
Ricorda, al riguardo, che il progetto di piano d'area deve essere
sottoposto alla procedura di valutazione ambientale, per la cui
effettuazione la Giunta regionale deve provvedere a consultare sia i
Comuni, sia le Province, sia gli enti gestori delle aree regionali
protette interessate, ed evidenzia l'importanza che lo sviluppo
dell'aeroporto di Montichiari assume nel piu' generale quadro del
sistema aeroportuale della Regione Lombardia. Tutto cio'
dimostrerebbe che il rimettente non ha considerato il principio
fondamentale per il quale «il perseguimento di interessi di rilevanza
pubblica ben puo' comportare la compressione di singoli interessi
privati».
2.1.- In via preliminare, va esaminata la richiesta formulata
dalla Regione Lombardia - sia nell'atto di costituzione sia nella
memoria illustrativa depositata in prossimita' della discussione
della questione - di restituzione, al giudice rimettente, degli atti
relativi al presente giudizio di legittimita' costituzionale «per un
nuovo esame della rilevanza alla luce dello jus superveniens,
derivante dallo spirare degli effetti dell'art. 14 della l.r. 5 del
2007, in ragione dell'intervenuta approvazione del Piano territoriale
regionale d'area».
Infatti, secondo la difesa regionale, l'avvenuta approvazione del
PTRA, con deliberazione del Consiglio regionale del 6 dicembre 2011,
ha come conseguenza che la norma impugnata non trovi «piu'
applicazione nel giudizio a quo», in quanto l'art. 14 della legge
regionale n. 5 del 2007 «nasce[va] come norma temporalmente limitata,
i cui effetti sono stati espressamente confinati dal legislatore
regionale "fino all'entrata in vigore del relativo piano territoriale
d'area"».
2.1.1.- Non esistono i presupposti per la restituzione degli atti
al rimettente.
La giurisprudenza costituzionale ritiene che vada ordinata la
restituzione degli atti ai giudici rimettenti, «affinche' questi
procedano ad un rinnovato esame dei termini della questione, qualora
all'ordinanza di rimessione sopravvenga una modificazione della norma
costituzionale invocata come parametro di giudizio [...], ovvero
della disposizione che integra il parametro costituzionale [...],
oppure qualora il quadro normativo subisca considerevoli modifiche,
pur restando immutata la disposizione censurata» (ordinanza n. 150
del 2012).
Alla luce di quanto sopra, puo' escludersi che, al riguardo, sia
intervenuto un mutamento del quadro normativo che possa giustificare
un riesame da parte del giudice rimettente della persistente
rilevanza della prospettata questione di legittimita' costituzionale.
L'approvazione del PTRA, piu' che aver determinato la cessazione
degli effetti propri della norma impugnata, cioe' la fine
dell'applicazione delle misure di salvaguardia ivi previste, ha
determinato la cessazione della loro funzione, ma cio' e' avvenuto
non per la sopravvenienza di un nuovo provvedimento legislativo (dato
che l'unico provvedimento legislativo intervenuto e' consistito in
un'ulteriore proroga dei termini), ma per effetto della stessa norma,
vale a dire in applicazione del suo disposto. Il rimettente non e'
posto, quindi, in presenza di una diversa e nuova disposizione
legislativa. Ne' puo' affermarsi che si verifichi l'ipotesi della
cessazione della materia del contendere, in quanto, anche
prescindendo dalla circostanza che l'approvazione del PTRA non puo'
essere considerata satisfattiva del petitum, quest'ultimo aveva come
suo oggetto anche il risarcimento del danno e non solo l'esercizio
dello jus aedificandi; cosi' che la questione sollevata dinanzi a
questo Giudice costituzionale conserva la sua rilevanza ai fini del
decidere nel giudizio a quo.
Quanto sopra precisato vale, per gli stessi motivi, anche a
superare l'eccezione di inammissibilita', formulata dalla Regione, a
motivo dell'asserita cessazione degli effetti dell'art. 14 della
legge della Regione Lombardia n. 5 del 2007.
3.- Nel merito, in relazione alla violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., la questione e' fondata.
3.1.- Come gia' ricordato, il TAR per la Lombardia ritiene che la
norma regionale denunciata - emanata dal legislatore regionale
nell'esercizio della competenza concorrente in materia di governo del
territorio - prevedendo una durata temporale delle misure di
salvaguardia eccedente quella fissata dalla norma nazionale (art. 12,
comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001), violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost.
3.1.1.- L'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, infatti,
stabilisce che: «In caso di contrasto dell'intervento oggetto della
domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti
urbanistici adottati, e' sospesa ogni determinazione in ordine alla
domanda. La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni
dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque
anni nell'ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato
sottoposto all'amministrazione competente all'approvazione entro un
anno dalla conclusione della fase di pubblicazione».
La ratio della normativa statale, quindi, e' quella di evitare
che la non ancora intervenuta approvazione da parte della Regione, o
comunque di altra autorita' competente, di eventuali previsioni di
non edificabilita' previste dal piano in vigore consenta ai
proprietari delle aree interessate di realizzare nuove costruzioni
nel periodo intercorrente tra la predisposizione di un nuovo piano e
l'approvazione di questo da parte della Regione, in tal modo
eludendo, durante tale fase, le stesse previsioni contenute nel
progettato nuovo piano. L'adozione del piano, pertanto, ha funzione
cautelativa nei riguardi di quei progetti che non si conformano allo
stesso: da cio' deriva che l'effetto di salvaguardia previsto dal
comma 3 dell'art. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001, e' strettamente
collegato all'adozione del piano, cioe' dello strumento urbanistico
modificativo della precedente previsione.
4.- Lo stesso legislatore regionale, con l'art. 36, comma 4,
della legge reg. n. 12 del 2005, ha modificato il termine massimo di
efficacia delle misure di salvaguardia adeguandolo a quello previsto
dal legislatore statale (tre anni dall'adozione dello strumento
urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui questo sia stato
sottoposto all'amministrazione competente per la approvazione entro
un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione), seguendo,
peraltro, l'orientamento stabilito dalla giurisprudenza
amministrativa, la quale, pronunciandosi in casi analoghi, ha
ritenuto che dovrebbero trovare applicazione in via residuale «gli
stessi limiti di validita' temporanea del potere di salvaguardia
fissati, in sede nazionale, dall'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380
del 2001» (Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza n. 3834 del 2005).
Infatti, con il sopra citato art. 36, comma 4, si e' stabilito
che «Sino all'adozione degli atti di PGT secondo quanto previsto
nella parte prima della presente legge, in caso di contrasto
dell'intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le
previsioni degli strumenti urbanistici adottati, e' sospesa ogni
determinazione in ordine alla domanda stessa. La misura di
salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione
dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui
lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all'amministrazione
competente per la approvazione entro un anno dalla conclusione della
fase di pubblicazione».
4.1. - Relativamente all'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del
2001, e' opportuno sottolineare che la giurisprudenza amministrativa
(in particolare il Consiglio di Stato, Ad. Plenaria, con la sentenza
n. 2 del 2008) ha ritenuto che la disciplina sulle misure di
salvaguardia di cui al citato art. 12, comma 3, del T.U. edilizia,
abbia una valenza mista: edilizia, in quanto e' volta ad incidere sui
tempi dell'attivita' edificatoria, ed urbanistica, in quanto
finalizzata alla salvaguardia, in definiti ambiti temporali, degli
assetti urbanistici in itinere e, medio tempore, dell'ordinato
assetto del territorio.
Si tratta di una valutazione condivisibile, da cui consegue,
secondo consolidata giurisprudenza costituzionale, che l'urbanistica
e l'edilizia devono essere ricondotte alla materia «governo del
territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., materia di
legislazione concorrente in cui lo Stato ha il potere di fissare i
principi fondamentali, spettando alle Regioni il potere di emanare la
normativa di dettaglio (da ultimo, ordinanza n. 314 del 2012;
sentenza n. 309 del 2011, vedi anche sentenze n. 362 e n. 303 del
2003).
4.1.1.- Nella sentenza di questa Corte n. 402 del 2007 si e'
precisato come il d.P.R. n. 380 del 2001 - in relazione a quanto
disposto dall'art. 1, comma 1, nonche' dai commi 1 e 3 dell'art. 2
del medesimo d.P.R. - costituisca disciplina recante i principi
fondamentali e generali in materia di attivita' edilizia, ai quali il
legislatore regionale deve attenersi.
Infatti, l'art. 1, comma 1, del T.U. dell'edilizia, prevede che:
«il presente testo unico contiene i principi fondamentali e generali
e le disposizioni per la disciplina dell'attivita' edilizia»; mentre
i commi 1 e 3 dell'art. 2, rispettivamente, stabiliscono che: «le
regioni esercitano la potesta' legislativa concorrente in materia
edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione
statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico» e
che «le disposizioni, anche di dettaglio, del presente testo unico,
attuative dei principi di riordino in esso contenuti, operano
direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a
quando esse non si adeguano ai principi medesimi».
Inoltre, l'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 - come
puntualizza anche il Consiglio di Stato nella ricordata sentenza -
avendo recepito i contenuti sostanziali dell'articolo unico della
legge 3 novembre 1952, n. 1902 (Misure di salvaguardia in pendenza
dell'approvazione dei piani regolatori), esprime il principio secondo
cui le amministrazioni debbono definire in tempi congrui l'iter
procedimentale conseguente all'adozione degli strumenti urbanistici
generali con il loro tempestivo invio agli organi deputati alla loro
approvazione.
In conseguenza, quindi, di quanto questa Corte ha affermato con
la sentenza n. 402 del 2007, ed a prescindere dall'autodefinizione
(in questo caso corretta) di norme di principio che le disposizioni
del Testo unico dell'edilizia danno della normativa in esso
contenuta, anche all'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001
deve essere riconosciuto il valore di norma statale di principio in
materia di governo del territorio, di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost.
L'illegittimita' della legislazione regionale, quando la stessa
viola i principi fondamentali espressi dalla legislazione statale
nella materia governo del territorio, e' stata piu' volte dichiarata
da questa Corte (sentenze n. 309 del 2011, n. 341 del 2010, n. 340
del 2009 e n. 271 del 2008).
4.1.2.- La disposizione regionale impugnata - pur perseguendo
finalita' proprie delle misure di salvaguardia, cioe' impedire quei
cambiamenti degli assetti urbanistici ed edilizi, che potrebbero
contrastare con le nuove previsioni pianificatorie, in pendenza della
loro approvazione - si discosta da quanto previsto dall'art. 12,
comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001. Essa non correlerebbe
l'applicazione di misure di salvaguardia all'intervenuta adozione di
un piano urbanistico, essendo la deliberazione della Giunta regionale
della Lombardia n. IX/1812, avente ad oggetto l'«Adozione della
proposta di Piano territoriale regionale d'area "Aeroporto di
Montichiari"» (ex artt. 20 e 21 della legge reg. n. 12 del 2005)
intervenuta in periodo notevolmente successivo all'entrata in vigore
della normativa impugnata.
Inoltre, la stessa, come gia' sottolineato, in luogo di una mera
sospensione della decisione in ordine al rilascio dei permessi
edificatori, come stabilito dall'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380
del 2001, prevede un vero e proprio divieto di realizzazione di nuovi
interventi edificatori.
Ed infine, tale divieto - in forza di successive proroghe del
termine finale di efficacia della norma in esame, disposte con leggi
regionali successive - e' stato protratto per un periodo di tempo ben
superiore a quello stabilito dall'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380
del 2001, realizzando, come sottolineato nell'ordinanza di
rimessione, «un congelamento di aree, [...] classificate come
edificabili dal PRG, per una durata superiore ai 7 anni».
4.2.- Nella fattispecie di cui trattasi, dunque, devono
riscontrarsi i seguenti vizi: a) la violazione dei principi
fondamentali dettati dalla legislazione statale in materia di
attivita' edilizia (nel caso di specie il differimento temporale
dello ius aedificandi, riconosciuto per un periodo di anni ben
superiore a quello fissato dalla legislazione statale); b)
l'indeterminatezza dei tempi dell'iter procedimentale (dato che i
differimenti a volta a volta operati hanno indicato dei termini
finali che venivano successivamente prorogati); c) l'adozione di
misure non meramente sospensive, ma di divieto all'attivita'
edificatoria.
4.3.- Sotto altro profilo, si deve sottolineare che la norma
impugnata, costituendo una surrettizia violazione del principio della
ragionevole temporaneita' delle misure di salvaguardia, si pone anche
in contrasto con altro principio reiteratamente affermato dalla
giurisprudenza costituzionale, precisamente quello del necessario
indennizzo nel caso di reiterazione di vincoli urbanistici che
comportino l'inedificabilita' (sentenze n. 243 del 2011; n. 314 del
2007; n. 167 del 2009; n. 179 del 1999 e n. 262 del 1997).
Ne' si puo' ritenere - come sostenuto dalla Regione - che la
scelta del legislatore regionale di prorogare le disposizioni di
salvaguardia sia stata necessitata stante la complessita' e
l'articolazione delle procedure volte all'approvazione del piano
territoriale regionale d'area, misure dettate dalla esistenza di
interessi di natura nazionale e non solo strettamente regionali,
quali, ad esempio, il dover tener conto delle osservazioni espresse
dall'ENAC e dal Ministero della difesa.
Al di la' della considerazione che tali circostanze sono
riconducibili a meri inconvenienti di fatto che non possono incidere
sul piano della valutazione di legittimita' della norma, e' proprio
per ovviare a tali possibili inconvenienti che la norma di principio
in esame ancora la possibilita' di prevedere misure di salvaguardia
all'adozione dello strumento urbanistico (nel caso di specie il
PTRA), elemento questo, come gia' sottolineato, non previsto dalla
norma regionale censurata. Inoltre, e' senz'altro esatto che la
giurisprudenza costituzionale citata dalla Regione (sentenze n. 344
del 1995 e n. 575 del 1989) si e' espressa negativamente circa le
proroghe dei vincoli sine die o «quando il limite temporale sia,
indeterminato, cioe' non sia certo, preciso e sicuro», mentre ha
ritenuto che «la proroga in via legislativa o la particolare durata
dei vincoli [...] non sono fenomeni di per se' inammissibili» se
ancorati a date certe e mantenuti «entro i limiti della non
irragionevolezza e non arbitrarieta'», ma sono proprio queste ultime
condizioni che, nel caso in esame, non si sono verificate. Infatti,
il sopravvenire, dopo l'iniziale imposizione delle misure di
salvaguardia per un periodo che non doveva superare i quindici mesi
(disposta con l'art. 14 della legge regionale n. 5 del 2007), di ben
quattro ulteriori provvedimenti legislativi che ne hanno prorogato la
durata fino al 31 dicembre 2011, determina che il termine finale
fissato dalla legge n. 5 del 2007 «non sia (stato) certo, preciso e
sicuro» e che, proprio ai sensi della citata giurisprudenza,
ricorrano le condizioni per dichiararne l'illegittimita'
costituzionale.
Restano assorbiti i restanti profili di illegittimita'
costituzionale dedotti dal rimettente.
5.- Conclusivamente, l'art. 14 della legge reg. n. 5 del 2007 -
come risultante per effetto delle modifiche apportate successivamente
dalle sopra ricordate leggi regionali, nel prevedere misure di
salvaguardia per la zona dell'aeroporto di Montichiari in contrasto
con il principio fondamentale stabilito al riguardo dall'art. 12,
comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 - e' costituzionalmente
illegittimo per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. in
materia di governo del territorio.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 14 della
legge della Regione Lombardia 27 febbraio 2007, n. 5 (Interventi
normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di
modifica e integrazione di disposizioni legislative - Collegato
ordinamentale 2007), come risultante a seguito delle modifiche
introdotte, successivamente, dall'art. 1, comma 8, lettera a), della
legge della Regione Lombardia 31 marzo 2008, n. 5 (Interventi
normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di
modifica e integrazione di disposizioni legislative - Collegato
ordinamentale 2008), dall'art. 4 della legge della Regione Lombardia
23 dicembre 2008, n. 33, recante «Disposizioni per l'attuazione del
documento di programmazione economico-finanziaria regionale, a sensi
dell'articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme
sulla procedura della programmazione, sul bilancio e sulla
contabilita' della Regione - Collegato 2009)», e dall'art. 23 della
legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7 (Interventi
normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di
modifica e integrazione di disposizioni legislative - Collegato
ordinamentale 2010).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2013.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 29 maggio 2013.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI