N. 170 SENTENZA 1 - 4 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Fallimento e procedure concorsuali - Nuova disciplina del privilegio - Riconoscimento del privilegio ai crediti dello Stato derivanti dall'IRES (imposta sui redditi delle societa') e da sanzioni tributarie relative a determinate imposte dirette - Applicazione retroattiva - Ricollocazione in sede privilegiata dei crediti erariali ammessi al chirografo in uno stato passivo esecutivo gia' divenuto definitivo - Favore per le pretese economiche dello Stato in danno delle concorrenti aspettative delle parti private, con pregiudizio della tutela dell'affidamento legittimo e della certezza delle situazioni giuridiche, in assenza di motivi imperativi di interesse generale costituzionalmente rilevanti - Violazione dei principi di ragionevolezza e uguaglianza - Violazione dell'obbligo di osservanza dei vincoli di diritto internazionale, in relazione all'art. 6 della CEDU - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 23, comma 37, ultimo periodo, e comma 40. - Costituzione, artt. 3, primo e secondo comma, e 117, primo comma; convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, art. 6.(GU n.28 del 10-7-2013 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 23, commi
37, ultimo periodo, e 40, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
promosso dal giudice delegato presso la sezione fallimentare del
Tribunale di Firenze, nel procedimento relativo al Fallimento
Macchine Utensili s.r.l., con ordinanza del 17 luglio 2012, iscritta
al n. 288 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 1, prima serie speciale, dell'anno
2013.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'8 maggio 2013 il Giudice
relatore Marta Cartabia.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza emessa il 16 luglio 2012 e depositata il 17
luglio 2012 (iscritta al n. 288 del registro ordinanze 2012), il
giudice delegato presso la sezione fallimentare del Tribunale di
Firenze ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 2752, primo comma, del codice civile, «in combinato
disposto coll'art. 23, commi 37 e 40», del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111, per violazione degli artt. 3, primo e secondo comma,
117, primo comma, della Costituzione e 6 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e del
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952), in seguito indicata come CEDU.
2.- Il Giudice rimettente premette che, nella procedura
concorsuale relativa al fallimento di Macchine Utensili s.r.l., a
seguito di conforme istanza del creditore Equitalia Centro s.p.a., il
curatore fallimentare ha chiesto che il giudice delegato autorizzasse
la ricollocazione al privilegio del credito di euro 11.538,90, per
sanzioni relative ad imposte dirette, gia' ammesso al chirografo
all'udienza 5 marzo 2009 di verifica dello stato passivo, in quanto
il credito risulta essere assistito da privilegio generale mobiliare
ai sensi dell'art. 2752, primo comma, cod. civ., come modificato
dall'art. 23, comma 37, del decreto-legge n. 98 del 2011, come
successivamente convertito in legge.
Nel testo in vigore prima della modifica, l'art. 2752, primo
comma, cod. civ. prevedeva che: «Hanno privilegio generale sui mobili
del debitore i crediti dello Stato per l'imposta sul reddito delle
persone fisiche, per l'imposta sul reddito delle persone giuridiche,
per l'imposta regionale sulle attivita' produttive e per l'imposta
locale sui redditi, diversi da quelli indicati nel primo comma
dell'art. 2771, iscritti nei ruoli resi esecutivi nell'anno in cui il
concessionario del servizio di riscossione procede o interviene
nell'esecuzione e nell'anno precedente».
L'art. 23, comma 37, del decreto-legge n. 98 del 2011 convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, ha stabilito che: «Al
comma 1 dell'articolo 2752 del codice civile, le parole: "per
l'imposta sul reddito delle persone fisiche, per l'imposta sul
reddito delle persone giuridiche, per l'imposta regionale sulle
attivita' produttive e per l'imposta locale sui redditi, diversi da
quelli indicati nel primo comma dell'articolo 2771, iscritti nei
ruoli resi esecutivi nell'anno in cui il concessionario del servizio
di riscossione procede o interviene nell'esecuzione e nell'anno
precedente" sono sostituite dalle seguenti: "per le imposte e le
sanzioni dovute secondo le norme in materia di imposta sul reddito
delle persone fisiche, imposta sul reddito delle persone giuridiche,
imposta sul reddito delle societa', imposta regionale sulle attivita'
produttive ed imposta locale sui redditi". La disposizione si osserva
anche per i crediti sorti anteriormente all'entrata in vigore del
presente decreto».
L'art. 23, comma 40, del medesimo decreto-legge n. 98 del 2011
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, ha poi
previsto che: «I titolari di crediti privilegiati, intervenuti
nell'esecuzione o ammessi al passivo fallimentare in data anteriore
alla data di entrata in vigore del presente decreto, possono
contestare i crediti che, per effetto delle nuove norme di cui ai
precedenti commi, sono stati anteposti ai loro crediti nel grado del
privilegio, valendosi, in sede di distribuzione della somma ricavata,
del rimedio di cui all'articolo 512 del codice di procedura civile,
oppure proponendo l'impugnazione prevista dall'articolo 98, comma 3,
del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, nel termine di cui
all'articolo 99 dello stesso decreto».
Ha rilevato il giudice rimettente che, a seguito delle citate
modifiche normative, il privilegio, che prima assisteva solo le
imposte dovute per l'anno in corso al tempo del fallimento e per
l'anno antecedente, e' stato esteso anche all'IRES (imposta sui
redditi di societa') e alle sanzioni, senza limiti temporali e con
applicazione retroattiva.
2.1.- Il giudice delegato ha ritenuto di essere legittimato a
sollevare la questione di legittimita' costituzionale, in quanto
organo dotato del potere decisorio di modifica dello stato passivo
divenuto esecutivo, in conformita' alle previsioni dell'art. 23,
comma 40, del decreto-legge n. 98 del 2011 convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011.
2.2.- Lo stesso giudice ha poi considerato rilevante la
questione, posto che, in caso di applicazione della norma impugnata,
la ricorrente Equitalia Centro s.p.a. otterrebbe l'intera
liquidazione del suo credito, anziche' di una sua parte in concorso
con gli altri creditori chirografari.
2.3.- Il rimettente ha, quindi, ritenuto la questione non
manifestamente infondata, considerato che la retroattivita' della
norma fondante il privilegio del credito erariale, originariamente
chirografo, e l'appostazione in grado diverso e poziore di un credito
gia' ammesso allo stato passivo dichiarato esecutivo, violerebbero
l'art. 3 Cost. e l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art.
6 della CEDU.
In particolare, il rimettente ha osservato che, in forza dei
principi stabiliti dalla Corte costituzionale (sentenza n. 78 del
2012), la retroattivita' della legge, per essere legittima, deve
trovare la propria giustificazione in difficolta' interpretative del
testo o in motivi di interesse generale preminente: cio' anche in
applicazione dell'art. 6 della CEDU come interpretata dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo. Nel caso di specie, invece, la
retroattivita' sarebbe giustificata esclusivamente dall'interesse
economico dello Stato all'esazione fiscale e non sussisterebbero,
quindi, i presupposti per considerare legittima l'applicazione
retroattiva della disposizione fondante il privilegio.
Sotto altro profilo, il giudice ha rimarcato che l'intangibilita'
dei diritti quesiti e dei rapporti esauriti deve riconoscersi anche
nel caso di diritti sorgenti da pronunce giurisdizionali assistite
dalla irretrattabilita', qual e' appunto l'accertamento del credito
nello stato passivo dichiarato esecutivo. La circostanza, quindi, che
l'art. 40, comma 1, della legge n. 111 del 2011 consenta di
disattendere una decisione giurisdizionale con efficacia di
giudicato, seppure "endo-fallimentare", violerebbe il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e rappresenterebbe, altresi',
un vulnus alla parita' dei rapporti dei cittadini di fronte alla
legge, ledendo la posizione dei creditori di grado inferiore e cosi'
violando il principio di uguaglianza sostanziale previsto dal
medesimo art. 3 Cost.
3.- Con atto depositato in data 22 gennaio 2013, il Presidente
del Consiglio dei ministri e' intervenuto nel giudizio, chiedendo che
il ricorso venga dichiarato inammissibile o che venga dichiarata non
fondata la questione di legittimita' costituzionale.
3.1.- Ad avviso dello Stato, infatti, la novita' introdotta dalla
legge impugnata consisterebbe nell'eliminazione del limite temporale
di un anno, a decorrere dall'esecutivita' dei ruoli, originariamente
previsto per il privilegio sul credito erariale. Il legislatore si
sarebbe, dunque, limitato ad eliminare questa discriminazione in
negativo dei crediti erariali rispetto ad altri crediti privilegiati,
tenendo conto della complessita' delle procedure necessarie per
portare ad esecuzione i crediti iscritti a ruolo. La norma
transitoria, invece, non avrebbe precisato in alcun modo se la nuova
disciplina si applichi ai crediti non ancora iscritti a ruolo o anche
a quelli gia' iscritti da meno di un anno ovvero ancora ai crediti
erariali gia' accertati con stato passivo dichiarato esecutivo.
Non essendo delimitato espressamente l'ambito di operativita'
della predetta norma transitoria, sarebbe quindi compito
dell'interprete definirne la portata e, non avendo il rimettente
esaminato le varie possibilita' interpretative, il ricorso dovrebbe
dichiararsi inammissibile per mancato esperimento di una
interpretazione conforme a Costituzione.
Lo stesso giudice non avrebbe, poi, spiegato le ragioni per le
quali la novita' normativa dovrebbe superare anche il giudicato
"endo-fallimentare" formatosi con l'approvazione dello stato passivo,
con conseguente inammissibilita' delle questioni sollevate per
mancanza o insufficienza di motivazione sulla rilevanza.
3.2.- La difesa dello Stato evidenzia che, in ogni caso, non
potrebbe neppure parlarsi di una vera e propria valenza retroattiva
delle disposizioni impugnate, in relazione alla loro applicazione
alle procedure fallimentari nelle quali sia stato dichiarato
esecutivo lo stato passivo, ma che siano in corso alla data di
entrata in vigore della nuova normativa. Infatti, la procedura
fallimentare consente di far valere eventuali sopravvenienze, anche
normative, sino alla sua chiusura con la ripartizione dell'attivo.
3.3.- Infine, anche se si volesse ritenere che le disposizioni
oggetto della questione di legittimita' costituzionale abbiano
effetto retroattivo, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato
sussisterebbero comunque a loro sostegno motivi imperativi di
interesse generale, identificabili nella necessita' di integrale
riscossione dei crediti erariali per ottemperare agli impegni assunti
in sede comunitaria (rectius, dell'Unione europea), come tali
pienamente idonei a giustificare la predetta retroattivita' alla luce
sia della giurisprudenza costituzionale, sia della giurisprudenza di
Strasburgo.
Considerato in diritto
1.- Il giudice delegato presso la sezione fallimentare del
Tribunale di Firenze ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 2752, primo comma, del codice civile,
«in combinato disposto coll'art. 23, commi 37 e 40», del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, per violazione degli artt. 3, primo e
secondo comma, 117, primo comma, della Costituzione e 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed
esecuzione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950, e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a
Parigi il 20 marzo 1952), in seguito indicata come CEDU.
Il giudice rimettente ritiene che le disposizioni impugnate,
oltre ad innovare la disciplina del privilegio nell'ambito delle
procedure fallimentari, prevedano anche l'applicazione retroattiva
della stessa; cio' consentirebbe la ricollocazione in sede
privilegiata dei crediti erariali derivanti da sanzioni relative ad
imposte dirette, gia' ammessi al chirografo nello stato passivo
esecutivo divenuto definitivo, in violazione dei principi di
ragionevolezza e di uguaglianza, di cui all'art. 3 Cost., oltre che
dell'art. 6 della CEDU, come applicata dalla Corte europea.
In particolare, l'art. 23, comma 37, del decreto-legge n. 98 del
2011 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, ha
stabilito che: «Al comma 1 dell'articolo 2752 del codice civile, le
parole: "per l'imposta sul reddito delle persone fisiche, per
l'imposta sul reddito delle persone giuridiche, per l'imposta
regionale sulle attivita' produttive e per l'imposta locale sui
redditi, diversi da quelli indicati nel primo comma dell'articolo
2771, iscritti nei ruoli resi esecutivi nell'anno in cui il
concessionario del servizio di riscossione procede o interviene
nell'esecuzione e nell'anno precedente" sono sostituite dalle
seguenti: "per le imposte e le sanzioni dovute secondo le norme in
materia di imposta sul reddito delle persone fisiche, imposta sul
reddito delle persone giuridiche, imposta sul reddito delle societa',
imposta regionale sulle attivita' produttive ed imposta locale sui
redditi". La disposizione si osserva anche per i crediti sorti
anteriormente all'entrata in vigore del presente decreto».
L'art. 23, comma 40, del medesimo decreto-legge n. 98 del 2011
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, ha poi
previsto che: «I titolari di crediti privilegiati, intervenuti
nell'esecuzione o ammessi al passivo fallimentare in data anteriore
alla data di entrata in vigore del presente decreto, possono
contestare i crediti che, per effetto delle nuove norme di cui ai
precedenti commi, sono stati anteposti ai loro crediti nel grado del
privilegio, valendosi, in sede di distribuzione della somma ricavata,
del rimedio di cui all'articolo 512 del codice di procedura civile,
oppure proponendo l'impugnazione prevista dall'articolo 98, comma 3,
del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, nel termine di cui
all'articolo 99 dello stesso decreto».
2.- Occorre, in via preliminare, procedere ad una corretta
identificazione del thema decidendum, alla luce di una lettura
complessiva dell'ordinanza di rimessione (ex plurimis sentenze n. 25
del 2012, n. 128 del 2010 e n. 350 del 2007).
Nonostante il richiamo al «combinato disposto coll'art. 2752»,
primo comma, cod. civ. il giudice dubita della legittimita'
costituzionale della sola portata retroattiva delle disposizioni
impugnate. Non e' invece censurata in se' e per se' l'estensione del
privilegio ai crediti dello Stato da sanzioni tributarie,
determinatasi per effetto della modifica legislativa introdotta
dall'art. 23, comma 37, del decreto-legge n. 98 del 2011.
Il presente giudizio riguarda, dunque, esclusivamente l'art. 23,
commi 37, ultimo periodo, e 40 del decreto-legge n. 97 del 2011, come
successivamente convertito in legge, nella parte, cioe', in cui
dispone l'applicazione retroattiva del nuovo testo dell'art. 2752,
primo comma, cod. civ., che estende il privilegio ai crediti erariali
derivanti dall'IRES (imposta sui redditi delle societa') e da
sanzioni tributarie relative a determinate imposte dirette.
In effetti, l'intervento legislativo che viene in rilievo nel
presente giudizio si articola in diverse previsioni: anzitutto, il
citato art. 23, comma 37, ha novellato il testo dell'art. 2752, comma
1, cod. civ., ampliando il novero dei crediti erariali assistiti da
privilegio nelle procedure concorsuali. Questa norma - come gia' si
e' osservato - non e' contestata in se' dal giudice remittente, il
quale appunta le proprie censure sulla disciplina degli effetti
temporali di tale modifica normativa, contenuta nell'ultimo periodo
del medesimo art. 23, comma 37, che testualmente recita: «La
disposizione si osserva anche per i crediti sorti anteriormente
all'entrata in vigore del presente decreto». Inoltre, sempre in
ordine agli effetti nel tempo della modifica legislativa, il giudice
ha impugnato anche l'art. 23, comma 40, del medesimo testo normativo,
ove si prevede che i creditori privilegiati gia' ammessi al passivo
fallimentare possano contestare i crediti che, per effetto delle
nuove disposizioni di cui all'art. 23, comma 37, sono stati anteposti
ai loro nel grado del privilegio.
Dalla lettura congiunta delle due previsioni da ultimo menzionate
- art. 23, comma 37, ultimo periodo, e comma 40 - si evince che
l'estensione del privilegio, disposta dal primo periodo del comma 37,
esplica effetti retroattivi, fino ad influire sullo stato passivo
esecutivo gia' divenuto definitivo, superando cosi' anche il limite
del giudicato "endo-fallimentare".
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto nel
giudizio, ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile,
per mancata sperimentazione di una interpretazione conforme e per
insufficiente motivazione sulla rilevanza.
Le eccezioni non sono fondate.
3.1.- Al riguardo deve anzitutto osservarsi che la disposizione
di cui all'art. 23, comma 37, ultima parte - secondo cui l'estensione
del privilegio «si osserva anche per i crediti sorti anteriormente
all'entrata in vigore del presente decreto» - non puo' avere altro
significato che quello di consentire la ricollocazione in sede
privilegiata di un credito ammesso al chirografo in uno stato passivo
esecutivo gia' divenuto definitivo.
Infatti, secondo i principi generali delle procedure
fallimentari, l'introduzione di un nuovo privilegio da parte del
legislatore deve sempre ricevere immediata applicazione da parte del
giudice delegato, dal momento che le norme processuali sulla
gradazione dei crediti si individuano avendo riguardo al momento in
cui il credito viene fatto valere. Dunque, una previsione come quella
contenuta nel comma 37, non puo' avere altro significato che quello
di estendere retroattivamente l'applicabilita' della nuova regola,
oltre ai casi consentiti in base ai principi generali e cioe' a
quelli in cui lo stato passivo esecutivo e' gia' definitivo.
Anche in passato, del resto, analoghe disposizioni, che
prevedevano l'applicazione di un nuovo privilegio ai crediti
anteriormente sorti, sono sempre state univocamente e pacificamente
interpretate nel senso che con esse si intendesse estendere la
possibilita' di riconoscere il privilegio anche ai crediti ammessi
come chirografi con provvedimenti definitivi, purche' non si fosse
gia' proceduto al riparto dell'attivo. Cio' e' avvenuto, in
particolare, con riferimento alle disposizioni dell'art. 15 della
legge 29 luglio 1975, n. 426 (Modificazioni al codice civile e alla
legge 30 aprile 1963, n. 153, in materia di privilegi), che
introdusse la nuova sistematica dei privilegi: l'univoco e pacifico
orientamento espresso dalla Corte di cassazione civile al riguardo
(sentenza n. 235 del 1980) e' stato nel senso che il significato
della disposizione fosse quello di superare il cosiddetto "giudicato
endo-fallimentare" e di tale orientamento ha preso atto anche questa
Corte, con la sentenza n. 325 del 1983, considerandolo «diritto
vivente». Ne' tale linea interpretativa risulta essere mai stata
disattesa successivamente.
3.2.- Concorre a determinare la portata retroattiva della
normativa in esame anche il comma 40 dell'art. 23, secondo cui, come
si e' detto, i creditori privilegiati gia' ammessi al passivo
fallimentare possono contestare i crediti che, per effetto delle
nuove disposizioni, sono stati loro anteposti. Tale previsione,
infatti, non ha solo l'effetto di una rimessione in termini per
proporre opposizione allo stato passivo dichiarato esecutivo, ma
conferma che la portata temporale del nuovo e piu' ampio privilegio
accordato ai crediti erariali si estende retroattivamente fino a
comprendere i casi in cui lo stato passivo esecutivo sia divenuto
definitivo.
Infatti, per i casi in cui lo stato passivo non sia ancora
definitivo prima della ricollocazione del credito erariale in sede
privilegiata, il citato art. 23, comma 40, sarebbe superfluo,
giacche' il creditore privilegiato gia' ammesso avrebbe la
possibilita' di opporsi alla ricollocazione del credito erariale in
forza della generale disposizione di cui all'art. 98 del regio
decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del
concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della
liquidazione coatta amministrativa), entro il termine di cui all'art.
99 dello stesso regio decreto (trenta giorni dalla comunicazione
dell'esecutivita' o dalla successiva notizia dell'ammissione).
Viceversa, dopo lo spirare di tale termine, lo stato passivo diviene
definitivo e l'opposizione sarebbe inammissibile, dato che, per
giurisprudenza costante, ogni modifica relativa al rango del credito
gia' ammesso (chirografario o privilegiato) e' «preclusa al di fuori
dei rimedi previsti dagli artt. 98 e seguenti della legge
fallimentare» cioe' dell'indicato regio decreto (sentenza della Corte
di cassazione civile n. 17888 del 2004), ed e' percio' «esclusa la
proponibilita' di ogni altra questione relativa all'esistenza,
qualita' e quantita' dei crediti e dei privilegi», posto che tali
questioni «devono essere proposte con la forma dell'opposizione allo
stato passivo ex art. 98 legge fall.» (sentenze della Corte di
cassazione civile n. 13289 del 2012 e n. 12732 del 2011). Pertanto,
si deve ritenere che la previsione contenuta nel citato comma 40
valga proprio per i casi in cui lo stato passivo si sia
originariamente formato collocando i crediti erariali per l'IRES e le
sanzioni tributarie in sede chirografaria e, in tale conformazione,
sia divenuto definitivo, essendo ormai trascorso il termine per
l'opposizione ai sensi degli art. 98 e 99 della legge fallimentare
(r.d. n. 267 del 1942).
In tale ipotesi il creditore privilegiato non avrebbe ragione di
impugnare lo stato passivo nella pendenza del termine di cui all'art.
99 della legge fallimentare, posto che il credito erariale per le
sanzioni e per l'IRES e' stato ammesso come chirografo: l'interesse
all'impugnazione, pertanto, sopravviene solo al momento della
modifica dello stato passivo definitivo, resa possibile dalla novella
legislativa qui impugnata, quando viene disposta la ricollocazione in
sede privilegiata del credito per le sanzioni tributarie e per
l'IRES, prima ammesso come chirografo. In questi casi, a tutelare gli
interessi dei creditori privilegiati diversi dallo Stato, soccorre la
previsione del citato art. 23, comma 40, il cui significato e'
proprio quello di consentire loro di opporsi alla modifica dello
stato passivo esecutivo divenuto definitivo, per tutelare la propria
posizione che, in base alle regole generali, non avrebbe altrimenti
rimedio.
In altre parole, per effetto del menzionato art. 23, comma 40, i
titolari di crediti privilegiati, ammessi al passivo fallimentare
divenuto definitivo in data anteriore a quella di entrata in vigore
del decreto-legge, possono proporre l'impugnazione (prevista
dall'art. 98, terzo comma, della legge fallimentare) dei crediti che,
per effetto delle nuove norme, si trovino anteposti ai loro nel grado
di privilegio, nel termine di cui all'art. 99 della stessa legge
fallimentare, decorrente dalla data del riconoscimento "tardivo"
della nuova posizione del credito erariale derivante da sanzioni
tributarie, consentito dalle disposizioni impugnate.
Il citato art. 23, comma 40, dunque, pur non contenendo una
esplicita previsione di diritto intertemporale, presuppone che
l'estensione del privilegio ai crediti erariali si applichi
retroattivamente, superando la preclusione processuale dovuta al
giudicato "endo-fallimentare", che si determina quando lo stato
passivo diviene definitivo.
3.3.- Alla luce delle precedenti considerazioni risultano
destituite di fondamento le eccezioni di inammissibilita' sollevate
dall'Avvocatura generale dello Stato, aventi riguardo sia
all'insufficiente motivazione sulla retroattivita' delle disposizioni
oggetto del presente giudizio, sia alla mancata sperimentazione di
una interpretazione conforme.
Nessuna possibilita' di interpretazione sembra, infatti, potersi
evincere dal testo degli impugnati commi 37 e 40 dell'art. 23 del
decreto-legge n. 98 del 2011 diversa da quella illustrata al punto
precedente, che consente di ricollocare in sede privilegiata i
crediti erariali per l'IRES e per le sanzioni tributarie, superando
la preclusione "endo-procedimentale" che consegue alla formazione del
cosiddetto giudicato fallimentare.
Devesi, dunque, ritenere che il giudice remittente abbia
correttamente argomentato in ordine alla rilevanza della prospettata
questione di legittimita', connessa all'applicazione retroattiva del
nuovo art. 2752, primo comma, cod. civ., e abbia altresi' assolto
l'obbligo di saggiare la possibilita' di un'interpretazione conforme
a Costituzione e alla CEDU: tale canone interpretativo, infatti,
incontra sempre e comunque un limite nell'univoco tenore della
disposizione impugnata e nell'impossibilita' di attribuire alla
stessa un significato diverso da quello sospettato di illegittimita'
(ex plurimis sentenza n. 26 del 2010), impossibilita' che si
verifica, appunto, nel caso di specie.
4.- Nel merito, la questione e' fondata.
4.1.- La disciplina censurata, come gia' emerge dall'esposizione
di cui ai punti precedenti, consente di applicare il nuovo regime dei
privilegi erariali anche nelle procedure fallimentari in cui lo stato
passivo esecutivo sia gia' divenuto definitivo, superando il
cosiddetto giudicato "endo-fallimentare". Di conseguenza essa non
solo ha una portata retroattiva, ma altera altresi' i rapporti tra i
creditori, gia' accertati con provvedimento del giudice ormai
consolidato dall'intervenuta preclusione processuale, favorendo le
pretese economiche dello Stato a detrimento delle concorrenti
aspettative delle parti private.
Tali essendo gli effetti della disciplina impugnata, occorre
esaminare la questione di legittimita' portata all'esame di questa
Corte alla luce della giurisprudenza costituzionale e sovranazionale
sviluppatasi in materia di leggi retroattive, rispettivamente in
riferimento all'art. 3 Cost. e all'art. 6 della CEDU, come richiamato
dall'art. 117, primo comma, Cost., che costituiscono i parametri del
presente giudizio.
4.2.- I profili di illegittimita' costituzionale prospettati dal
giudice rimettente debbono essere esaminati congiuntamente, in modo
che l'art. 6 CEDU, come applicato dalla giurisprudenza della Corte di
Strasburgo, sia letto in rapporto alle altre disposizioni
costituzionali e, nella specie, all'art. 3 Cost., secondo gli
orientamenti seguiti dalla giurisprudenza costituzionale in tema di
efficacia delle norme della CEDU, sin dalle sentenze n. 348 e n. 349
del 2007. Infatti, questa Corte ha affermato che «la norma CEDU, nel
momento in cui va ad integrare il primo comma dell'art. 117 Cost.,
come norma interposta, diviene oggetto di bilanciamento, secondo le
ordinarie operazioni cui questa Corte e' chiamata in tutti i giudizi
di sua competenza», affinche' si realizzi la necessaria «integrazione
delle tutele» (sentenza n. 264 del 2012), che spetta a questa Corte
assicurare nello svolgimento del proprio infungibile ruolo. Pertanto,
anche quando vengono in rilievo ai sensi dell'art. 117, primo comma,
Cost., norme della CEDU, la valutazione di legittimita'
costituzionale «deve essere operata con riferimento al sistema, e non
a singole norme, isolatamente considerate», in quanto
«un'interpretazione frammentaria delle disposizioni normative [...]
rischia di condurre, in molti casi, ad esiti paradossali, che
finirebbero per contraddire le stesse loro finalita' di tutela»
(sentenza n. 1 del 2013). Altrimenti detto, questa Corte opera una
valutazione «sistemica e non frazionata» dei diritti coinvolti dalla
norma di volta in volta scrutinata, effettuando il necessario
bilanciamento in modo da assicurare la «massima espansione delle
garanzie» di tutti i diritti e i principi rilevanti, costituzionali e
sovranazionali, complessivamente considerati, che sempre si trovano
in rapporto di integrazione reciproca (sentenze n. 85 del 2013 e n.
264 del 2012).
4.3.- Con riferimento al caso in esame, i principi di cui sopra
portano a rilevare, anzitutto, che «il divieto di retroattivita'
della legge (art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale), pur
costituendo valore fondamentale di civilta' giuridica, non riceve
nell'ordinamento la tutela privilegiata di cui all'art. 25 Cost.»,
riservata alla materia penale, con la conseguenza che «il legislatore
- nel rispetto di tale previsione - puo' emanare norme con efficacia
retroattiva, anche di interpretazione autentica, purche' la
retroattivita' trovi adeguata giustificazione nell'esigenza di
tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, che
costituiscono altrettanti «motivi imperativi di interesse generale»,
ai sensi della CEDU (ex plurimis sentenza n. 78 del 2012).
Tuttavia, occorre che la retroattivita' non contrasti con altri
valori e interessi costituzionalmente protetti (ex plurimis sentenze
nn. 93 e 41 del 2011) e, pertanto, questa Corte ha individuato una
serie di limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi
attinenti alla salvaguardia di principi costituzionali e di altri
valori di civilta' giuridica, tra i quali sono ricompresi «il
rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si riflette
nel divieto di introdurre ingiustificate disparita' di trattamento;
la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale
principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (ex multis
sentenze n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010).
In particolare, in situazioni paragonabili al caso in esame, la
Corte ha gia' avuto modo di precisare che la norma retroattiva non
puo' tradire l'affidamento del privato, specie se maturato con il
consolidamento di situazioni sostanziali, pur se la disposizione
retroattiva sia dettata dalla necessita' di contenere la spesa
pubblica o di far fronte ad evenienze eccezionali (ex plurimis,
sentenze n. 24 del 2009, n. 374 del 2002 e n. 419 del 2000).
4.4.- Del tutto affini sono i principi in tema di leggi
retroattive sviluppati dalla giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo, in riferimento all'art. 6 della CEDU, i quali
trovano applicazione anche nell'ambito delle procedure concorsuali,
come e' attestato da specifiche pronunce della Corte europea
riguardanti l'Italia (pronunce 11 dicembre 2003, Bassani contro
Italia; 15 novembre 1996, Ceteroni contro Italia).
La Corte di Strasburgo, infatti, ha ripetutamente affermato, con
specifico riguardo a leggi retroattive del nostro ordinamento, che in
linea di principio non e' vietato al potere legislativo di stabilire
in materia civile una regolamentazione innovativa a portata
retroattiva dei diritti derivanti da leggi in vigore, ma il principio
della preminenza del diritto e la nozione di processo equo sanciti
dall'art. 6 della CEDU, ostano, salvo che per motivi imperativi di
interesse generale, all'ingerenza del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia al fine di influenzare l'esito
giudiziario di una controversia (pronunce 11 dicembre 2012, De Rosa
contro Italia; 14 febbraio 2012, Arras contro Italia; 7 giugno 2011,
Agrati contro Italia; 31 maggio 2011, Maggio contro Italia; 10 giugno
2008, Bortesi contro Italia; Grande Camera, 29 marzo 2006, Scordino
contro Italia). La Corte di Strasburgo ha altresi' rimarcato che le
circostanze addotte per giustificare misure retroattive devono essere
intese in senso restrittivo (pronuncia 14 febbraio 2012, Arras contro
Italia) e che il solo interesse finanziario dello Stato non consente
di giustificare l'intervento retroattivo (pronunce 25 novembre 2010,
Lilly France contro Francia; 21 giugno 2007, Scanner de l'Ouest
Lyonnais contro Francia; 16 gennaio 2007, Chiesi S.A. contro Francia;
9 gennaio 2007, Arnolin contro Francia; 11 aprile 2006, Cabourdin
contro Francia).
Viceversa, lo stato del giudizio e il grado di consolidamento
dell'accertamento, l'imprevedibilita' dell'intervento legislativo e
la circostanza che lo Stato sia parte in senso stretto della
controversia, sono tutti elementi considerati dalla Corte europea per
verificare se una legge retroattiva determini una violazione
dell'art. 6 della CEDU: sentenze 27 maggio 2004, Ogis Institut
Stanislas contro Francia; 26 ottobre 1997, Papageorgiou contro
Grecia; 23 ottobre 1997, National & Provincial Building Society
contro Regno Unito. Le sentenze da ultimo citate, pur non essendo
direttamente rivolte all'Italia, contengono affermazioni generali,
che la stessa Corte europea ritiene applicabili oltre il caso
specifico e che questa Corte considera vincolanti anche per
l'ordinamento italiano.
4.5.- Nella specie, oggetto di giudizio e', come si e' detto, una
normativa che, ampliando il novero dei crediti erariali assistiti dal
privilegio nell'ambito delle procedure fallimentari, regola rapporti
di natura privata tra creditori concorrenti di uno stesso debitore,
con effetti retroattivi, fino ad influire sullo stato passivo
esecutivo gia' divenuto definitivo, superando cosi' anche il limite
del giudicato "endo-fallimentare".
Tali essendo i contenuti della normativa impugnata, i principi
giurisprudenziali sopra esposti, sviluppati tanto da questa Corte,
quanto dalla Corte europea, impongono una declaratoria di
illegittimita' costituzionale, dovendosi attribuire un adeguato
rilievo alle seguenti circostanze: il consolidamento, conseguito con
il cosiddetto giudicato "endo-fallimentare", delle aspettative dei
creditori incise dalla disposizione retroattiva; l'imprevedibilita'
dell'innovazione legislativa; l'alterazione a favore dello Stato -
parte della procedura concorsuale - del rapporto tra creditori
concorrenti, determinata dalle norme in discussione; l'assenza di
adeguati motivi che giustifichino la retroattivita' della legge.
In ordine a quest'ultimo aspetto, e' opportuno sottolineare che,
a differenza di altre discipline retroattive recentemente scrutinate
dalla Corte costituzionale (sentenza n. 264 del 2012), le
disposizioni censurate non sono volte a perseguire interessi di rango
costituzionale, che possano giustificarne la retroattivita'. L'unico
interesse e' rappresentato da quello economico dello Stato, parte del
procedimento concorsuale. Tuttavia, un simile interesse e' inidoneo
di per se', nel caso di specie, a legittimare un intervento normativo
come quello in esame, che determina una disparita' di trattamento, a
scapito dei creditori concorrenti con lo Stato, i quali vedono
ingiustamente frustrate le aspettative di riparto del credito che
essi avevano legittimamente maturato.
4.6.- Pertanto, la disciplina impugnata palesa la sua
illegittimita' sia per violazione dei principi di uguaglianza e di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., sia per violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 della CEDU, in
considerazione del pregiudizio che essa arreca alla tutela
dell'affidamento legittimo e della certezza delle situazioni
giuridiche, in assenza di motivi imperativi di interesse generale
costituzionalmente rilevanti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 23, comma 37,
ultimo periodo, e comma 40, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
nei sensi di cui in motivazione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'1 luglio 2013.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 4 luglio 2013.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI