N. 186 SENTENZA 3 - 12 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo amministrativo - Esecuzione di provvedimenti giurisdizionali divenuti definitivi - Previsione che "nelle Regioni gia' commissariate in quanto sottoposte a piano di rientro dai disavanzi sanitari, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali o ospedaliere sino al 31 dicembre 2012 ed i pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle Regioni alle aziende sanitarie, effettuati prima della data di entrata in vigore del d.l. n. 78 del 2010, non producono effetti sino al 31 dicembre 2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale" - Ius superveniens con contenuti normativi che costituiscono una coerente evoluzione dei principi contenuti nella previgente disciplina - Esclusione della restituzione degli atti al giudice rimettente. - Legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, comma 51. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 41, 111 e 117, primo comma; convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6, par. 1. Processo amministrativo - Esecuzione di provvedimenti giurisdizionali divenuti definitivi - Previsione che "nelle Regioni gia' commissariate in quanto sottoposte a piano di rientro dai disavanzi sanitari, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali o ospedaliere sino al 31 dicembre 2012 ed i pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle Regioni alle aziende sanitarie, effettuati prima della data di entrata in vigore del d.l. n. 78 del 2010, non producono effetti sino al 31 dicembre 2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale" - Compressione del diritto di difesa del creditore - Violazione del principio di parita' delle parti e del principio della ragionevole durata del processo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili. - Legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, comma 51, sia nel testo risultante a seguito delle modificazioni gia' introdotte dall'art. 17, comma 4, lettera e), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111, sia nel testo, attualmente vigente, risultante a seguito delle modificazioni introdotte dall'art. 6-bis, comma 2, lettere a) e b), del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito nella legge 8 novembre 2012, n. 189. - Costituzione, artt. 24 e 111 (artt. 2, 3, 41, e 117, primo comma; convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6, par. 1).(GU n.29 del 17-7-2013 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma
51, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2011), come modificato dall'articolo 17, comma 4, lettera
e), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per
la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, promossi dal Tribunale amministrativo
regionale della Campania, sezione staccata di Salerno, con due
ordinanze del 7 settembre 2011 e con una ordinanza dell'11 ottobre
2011, dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede di
Napoli, con ordinanza del 14 dicembre 2011, dal Tribunale ordinario
di Napoli con ordinanza del 21 novembre 2011, dal Tribunale ordinario
di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, con due ordinanze del 12
dicembre 2011 e del 24 maggio 2012, ciascuna rispettivamente iscritta
ai nn. 16, 17, 18, 50, 58, 137 e 189 del registro ordinanze 2012 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, n. 14, n.
16, n. 28 e n. 38, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione di A. M. ed altri, della Azienda
Sanitaria Locale Salerno di Salerno (gia' Asl 111 - Salerno 1), di B.
R., del Centro Antidiabete Emotest S.r.l. ed altra, nonche' gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 27 marzo 2013 il Giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
uditi l'avvocato Alfonso Celotto per A. M. ed altri, Maria D'Elia
per l'Azienda Sanitaria Locale Salerno di Salerno (gia' Asl 111 -
Salerno 1), Roberto Buonanno per R. B. e per il Centro Antidiabete
Emotest S.r.l. ed altra e l'avvocato dello Stato Francesco Sclafani
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con quattro ordinanze di contenuto sostanzialmente identico,
delle quali due depositate in data 7 settembre 2011, una in data 11
ottobre 2011 e l'ultima in data 14 dicembre 2011 (recanti
rispettivamente i nn. 16, 17, 18 e 50 del registro ordinanze 2012),
il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede staccata
di Salerno e, quanto all'ultima ordinanza, sede di Napoli, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
agli articoli 3, comma primo, 24, commi primo e secondo, 41 e 111,
comma secondo, della Costituzione, dell'art. 1, comma 51, della legge
13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2011), nella
parte in cui, nella sua originaria formulazione, prevede che, nelle
Regioni gia' commissariate in quanto sottoposte a piano di rientro
dei disavanzi sanitari, sottoscritto ai sensi della legge 30 dicembre
2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2005), non possono essere
intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende
sanitarie locali o ospedaliere sino al 31 dicembre 2011.
Il rimettente riferisce di essere chiamato a giudicare in ordine
a quattro distinti giudizi di ottemperanza fondati su numerosi
decreti ingiuntivi, emessi nei confronti di aziende sanitarie,
ospedaliere e locali, aventi sede nella Regione Campania, divenuti
esecutivi per mancata opposizione.
Il rimettente, pur riscontrata la astratta azionabilita' in sede
di ottemperanza amministrativa dei titoli costituiti dai ricordati
provvedimenti monitori, rileva che, in concreto, osta alla
procedibilita' della azione per l'esecuzione del giudicato il dettato
dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010.
1.1.- Infatti, dato atto che la Regione Campania, con
deliberazione del 20 marzo 2007, ha approvato, onde riequilibrare la
condizione di dissesto finanziario in cui si trovavano gli enti del
Servizio sanitario regionale, un piano di rientro, oggetto di accordo
con lo Stato, e che il Governo nazionale, con deliberazione del 24
luglio 2009, ha nominato il Presidente della Giunta regionale campana
commissario ad acta per l'attuazione del detto piano, il rimettente
rileva che, date le descritte premesse, dovendosi applicare il citato
art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, le azioni esecutive
introdotte dovrebbero essere dichiarate improcedibili.
Tale conclusione, pero', appare al rimettente tale da far
ipotizzare, in maniera non manifestamente infondata, la violazione
degli artt. 3, comma primo, 24, commi primo e secondo, 41 e 111,
comma secondo, Cost.
Al fine di dimostrare tale assunto, il TAR rimettente rammenta
che, gia' con la legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2010), il legislatore nazionale aveva escluso la
possibilita' di intraprendere o proseguire le azioni esecutive nei
confronti delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere situate nelle
Regioni che avevano sottoscritto piani di rientro del disavanzo
sanitario. Oltre a tale blocco, previsto per la durata di un anno
dalla entrata in vigore della legge, era, altresi', previsto che i
pignoramenti eventualmente gia' eseguiti non avessero efficacia nei
confronti dei debitori ne' dei loro tesorieri, potendo costoro
disporre dei beni eventualmente vincolati.
Prosegue il rimettente osservando che, a brevissima distanza
dalla sua entrata in vigore, la predetta disposizione fu modificata -
in occasione della conversione in legge del decreto-legge 30 dicembre
2009, n. 194 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), intervenuta con la legge 26 febbraio 2010, n. 25 - nel
senso che, fermo il resto, la impossibilita' di procedere ad azioni
esecutive era stata ridotta da 12 a soli 2 mesi.
Pertanto, a decorrere dal 1° marzo 2010 era stato ripristinato il
diritto dei creditori di agire in executivis per la soddisfazione dei
loro diritti; tuttavia, la situazione di grave disagio finanziario
regionale ha presto indotto il legislatore statale ad intervenire
nuovamente: infatti, con l'art. 11, comma 2, del decreto-legge 25
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e competitivita' economica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e' stata
reintrodotta, al fine di agevolare il raggiungimento dei risultati
indicati nel piano di rientro, la inibitoria delle azioni esecutive
nei confronti delle aziende del comparto sanitario sino al 31
dicembre 2010.
La nuova disposizione peraltro differiva sostanzialmente rispetto
alle precedenti in quanto, diversamente da queste, non prevedeva lo
svincolo dei beni gia' sottoposti a pignoramento.
In un momento ancora successivo, continua il rimettente, il
legislatore e' intervenuto con la disposizione ora censurata che non
solo reitera il blocco delle azioni esecutive sino al 31 dicembre
2011 - data questa, osserva lo stesso rimettente, ulteriormente
differita al 31 dicembre 2012 per effetto del sopravvenuto art. 17,
comma 4, lettera e), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 -
ma reintroduce anche lo svincolo delle somme gia' staggite.
1.2.- Passando ad esaminare i profili di non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale proposta,
il rimettente rileva che la disposizione censurata - introducendo una
disciplina che nega al creditore la soddisfazione concreta ed
effettiva dei propri diritti - si pone in contrasto con gli artt. 24,
commi primo e secondo, e 111, comma secondo, Cost.
Precisa il rimettente che, per effetto del citato art. 1, comma
51, della legge n. 220 del 2010, e' stata resa «inutile la
possibilita' riconosciuta ai creditori di agire in giudizio al fine
di ottenere il soddisfacimento delle obbligazioni dagli stessi
vantate nei confronti delle aziende sanitarie e ospedaliere delle
Regioni soggette a commissariamento». Cio' tanto piu' ove si
consideri che la predetta disposizione, rendendo inefficaci i
pignoramenti gia' eseguiti, consente ai debitori, in aperto contrasto
con l'art. 24 Cost., di rientrare nella piena disponibilita' dei beni
sino a quel momento vincolati alla soddisfazione dei creditori
esecutanti.
1.2.1.- La medesima disposizione sarebbe, d'altro canto, in
contrasto con l'art. 111 Cost. poiche' altererebbe le condizioni di
parita' fra i litiganti, ponendo la parte pubblica in una posizione
di ingiustificato privilegio, incidendo, altresi', sulla ragionevole
durata del processo.
Ne' varrebbe a smentire l'assunto il fatto che si tratta di
disposizione avente una limitata efficacia nel tempo; infatti, per un
verso, il legislatore ha provveduto gia' a reiterare la disposizione
prolungandone nel tempo gli effetti e, per altro verso, anche la
«mera sospensione del diritto di azione a tutela del proprio credito»
puo' avere effetti pregiudizievoli sulla situazione giuridica e
patrimoniale del creditore.
Egualmente irrilevante sarebbe la circostanza che l'eventuale
pronunzia che dichiari inammissibile l'azione esecutiva non ne
pregiudicherebbe la riproposizione una volta venuta meno la
disciplina inibitoria, posto che lo scrutinio sulla ragionevole
durata del processo va svolto in funzione del tempo necessario per il
soddisfacimento della pretesa sostanziale, essendo necessario
«considerare la durata complessiva della vicenda giudiziaria».
In tal senso il rimettente richiama anche i principi formatisi un
seno alla Unione europea e consacrati sia nel Trattato di Lisbona che
nella cosiddetta Carta di Nizza.
1.2.2.- Con riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost. il
rimettente rileva che l'improcedibilita' delle azioni esecutive e'
stabilita dalla disposizione censurata in considerazione della
adozione di atti amministrativi «aventi natura previsionale e
programmatica» e, pertanto, a contenuto generico.
La posizione di chi operi nella Regione Campania e', di
conseguenza, del tutto sperequata rispetto a quella di chi, invece,
operi in Regioni ove il divieto di esperimento delle azioni esecutive
non e' previsto; ne', osserva il rimettente, siffatto divieto e'
caratterizzato da «ragionevolezza ed adeguatezza» rispetto allo scopo
dichiarato di riequilibrare la situazione finanziaria degli enti
debitori: infatti i debiti in questione rimangono, comunque, in
carico all'ente, costituendo la massa passiva del suo bilancio.
Nel bilanciamento degli interessi, quello del privato di ricevere
quanto a lui dovuto e quello pubblico teso al ristabilimento
finanziario della azienda sanitaria, il primo viene sacrificato senza
«una reale contropartita, in favore del secondo».
1.2.3.- Infine il rimettente, quanto al dedotto contrasto con
l'art. 41 Cost., osserva che il soggetto imprenditore che intrattenga
rapporti economici con le amministrazioni del comparto sanita', non
potendo fare affidamento sulla puntualita' del suo debitore
nell'adempimento delle sue obbligazioni, non puo' programmare la sua
attivita' d'impresa ed e' costretto, onde far fronte alle proprie
scadenze, a ricorrere ad onerosi finanziamenti bancari.
A tal riguardo il rimettente richiama ampiamente la disciplina,
di ispirazione comunitaria, volta a contrastare i ritardi nei
pagamenti delle transazioni commerciali.
1.3.- Con riferimento alla rilevanza della questione il TAR della
Campania rileva che, sulla sola base della censurata disciplina, i
giudizi a quibus dovrebbero essere tutti dichiarati inammissibili.
2.- In ciascuno dei giudizi e' intervenuto, con comparsa di
identico contenuto, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza della questione.
La difesa pubblica, ricostruite le ragioni che hanno indotto il
legislatore ad introdurre misure volte a garantire l'effettiva
responsabilita' regionale in materia di spesa sanitaria, fra le quali
vi e' l'esistenza di un piano di rientro dai disavanzi, e illustrata
brevemente la disciplina ed il contenuto di quest'ultimo, volto, fra
l'altro, a conseguire una attendibile certezza della situazione
relativa all'esposizione debitoria regionale in ambito sanitario,
precisa che la disposizione della cui legittimita' costituzionale si
dubita ha l'obbiettivo di «garantire una temporanea quiete del
contenzioso», si' da permettere la ricostruzione delle posizioni
debitorie da ristorare integralmente per poter, quindi, raggiungere
il fine strutturale di razionalizzare la spesa e regolarizzare i
pagamenti.
2.1.- Con riferimento alle singole censure, la difesa erariale
esclude la violazione dell'art. 3 Cost. contestando che la
disposizione censurata abbia la natura di legge provvedimento,
essendo, invece, caratterizzata, «per quanto in misura ridotta», dai
requisiti della generalita' ed astrattezza. Peraltro, aggiunge
l'Avvocatura dello Stato, non sussistendo alcun divieto di emanare
leggi aventi un contenuto provvedimentale, lo scrutinio sulla loro
ragionevolezza va svolto in termini concreti e non in astratto.
Nella specie, tale scrutinio conduce ad un risultato positivo in
quanto la norma si e' resa necessaria per consentire, a fronte
dell'eccezionale gravita' del dissesto finanziario regionale, il
risanamento del disavanzo attraverso l'adozione di specifici piani di
rientro.
La procedura, finalizzata alla soddisfazione di tutti i
creditori, e' incompatibile con l'esperimento di azioni esecutive
individuali, in quanto sarebbe impossibile garantire la par condicio
creditorum se si consentisse a ciascun creditore di agire per
soddisfare il proprio credito.
La disposizione impugnata, eccezionale e temporanea, persegue,
percio', il duplice fine di consentire il risanamento dell'ente
garantendone i compiti istituzionali e di assicurare il pagamento dei
debiti nel rispetto della par condicio fra i creditori.
Segnala l'interveniente difesa l'analogia con la disciplina
fallimentare, chiarendo come lo scopo della norma sia di «deviare» la
soddisfazione del credito vantato nei confronti delle aziende
sanitarie dalla procedura esecutiva individuale alla speciale
procedura di risanamento. In tale modo, lungi dal violare il
principio di eguaglianza, lo verrebbe ad attuare, come gia' affermato
dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
Neppure sarebbero violati gli artt. 24, commi primo e secondo, e
111, comma secondo, Cost. poiche', per un verso, l'art. 1, comma 51,
della legge n. 220 del 2010 consentirebbe la soddisfazione di tutti i
creditori e non solo di quelli che per primi hanno agito in
executivis, e, per altro verso, come detto, la sospensione delle
azioni esecutive da essa prevista ha durata limitata nel tempo. A
tale riguardo viene ricordata la giurisprudenza della Corte
costituzionale con la quale e' stata riconosciuta la legittimita'
della normativa che ha disposto la sospensione «per un periodo
transitorio ed essenzialmente limitato» della esecuzione degli
sfratti.
Quanto, infine, alla lamentata violazione dell'art. 41 Cost., la
difesa pubblica ne esclude la sussistenza, osservando che la
disciplina censurata si limita a regolamentare l'ipotesi,
riconducibile al normale rischio di impresa, della insolvenza del
debitore, indirizzandosi verso l'instaurazione di un regime di spesa
che consenta il risanamento della condizione di quest'ultimo.
In tal modo, precisa, non pregiudica ma, anzi, garantisce
l'esercizio del diritto di impresa, che, invece, verrebbe
pregiudicato proprio dal protrarsi della situazione di dissesto.
3.- Si sono costituite in giudizio, limitatamente alla ordinanza
rubricata al n. 18 del registro ordinanze 2012, le numerose parti
ricorrenti nel giudizio a quo, che, riportandosi, spesso in maniera
assolutamente testuale, al contenuto dell'ordinanza di rimessione, ne
sollecitano l'accoglimento delle conclusioni. In via subordinata
sollecitano una pronunzia a carattere interpretativo nella quale sia
precisato che, essendo il blocco delle azioni esecutive finalizzato a
consentire la regolare attuazione del piano di rientro predisposto
dalla Regione, esso dovrebbe essere limitato ai debiti contratti sino
alla data del 31 dicembre 2009, data in riferimento alla quale deve
essere compiuta la ricognizione della situazione debitoria onde
predisporre il piano di rientro. Sarebbe, infatti, ad avviso delle
costituite parti private, del tutto irragionevole consentire alle
aziende sanitarie campane di contrarre ulteriori debiti, il cui
pagamento potrebbe avvenire solo dopo il 1° gennaio 2013. Il
bilanciamento degli interessi si avrebbe, invece, tenendo separati i
debiti maturati sino al dissesto, il cui pagamento rimane sospeso, da
quelli, quali i crediti vantati dalle concludenti parti private,
successivi alla dichiarazione di dissesto.
3.1.- In relazione al giudizio scaturito dalla medesima ordinanza
di rimessione si e' costituita in giudizio anche la Azienda sanitaria
locale Salerno di Salerno, chiedendo che sia dichiarata la non
fondatezza della questione di legittimita' costituzionale della
disposizione censurata.
La difesa della Azienda, svolta una ampia ricostruzione della
normativa pertinente ed illustrate le operazioni intraprese - sia, in
generale, nella Regione Campania sia, in particolare, da essa Azienda
- onde ripianare la situazione di dissesto, provvedendo alla
soddisfazione delle posizioni creditorie, osserva, con specifico
riferimento alla questione di legittimita' costituzionale in esame,
che e' del tutto compatibile coi principi costituzionali la
previsione, temporanea ed eccezionale, da parte del legislatore della
sospensione delle procedure esecutive nei confronti delle aziende
sanitarie delle Regioni gia' commissariate, al fine di permettere la
soddisfazione dei debiti su di esse gravanti secondo modalita' tali
da non pregiudicare lo svolgimento delle loro essenziali funzioni.
Cio' in quanto deve ritenersi prevalente l'interesse allo svolgimento
del piano di rientro, finalizzato all'ordinato pagamento dei debiti
gravanti sugli enti sanitari, che, invece, potrebbe essere turbato
dall'esperimento delle singole azioni esecutive.
4.- Con ordinanza depositata il 21 novembre 2011 (recante il n.
58 del registro ordinanze 2012), anche il Tribunale ordinario di
Napoli ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 111 Cost.,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 51, della
legge n. 220 del 2010.
Adito in sede di opposizione ai sensi dell'art. 617 del codice di
procedura civile avverso l'ordinanza con la quale e' stata dichiarata
la improcedibilita' di una esecuzione intrapresa nei confronti di una
azienda sanitaria locale di Napoli, il giudice rimettente ricorda,
innanzitutto, le disposizioni normative precedenti a quella ora
censurata ed aventi analogo contenuto, fra le quali in particolare
l'art. 25, comma 2, della legge della Regione Campania 19 gennaio
2009, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annulale e
pluriennale della Regione Campania - Legge finanziaria per l'anno
2009), oggetto di pronunzia di illegittimita' costituzionale con
sentenza della Corte costituzionale n. 123 del 2010, ed illustra il
contesto normativo che le riguarda, con particolare attenzione alla
normativa in materia di ripiano dal disavanzo finanziario del
servizio sanitario. Individua, quindi, nella esigenza di assicurare
la realizzazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario con
salvezza delle funzioni istituzionali svolte dalla azienda sanitaria
la ratio della disposizione censurata. Cio', aggiunge il rimettente,
e' possibile solo impedendo l'attivazione di procedure esecutive
singolari che, invece, se intraprese, sottrarrebbero risorse
destinate ai compiti sanitari.
4.1.- Passando a scrutinare il modo col quale tale intento e'
stato perseguito dal legislatore, il Tribunale di Napoli osserva che
l'effetto della disciplina in esame sulle procedure esecutive in
corso non e' quello di una mera sospensione di esse ma e' tale da
determinarne una chiusura anticipata in assenza di soddisfazione per
il creditore. Le dette procedure, infatti, o sono chiuse con
pronunzia di inammissibilita', se introdotte successivamente alla
entrata in vigore della legge n. 220 del 2010, ovvero lo sono con
pronunzia di improcedibilita', se a tale data gia' pendenti.
Riprova di quanto sopra e' data dal fatto che la legge prevede
anche la inefficacia dei pignoramenti gia' eseguiti, circostanza
questa che impedirebbe in radice la prosecuzione della azione
esecutiva allo scadere del termine indicato dalla disposizione
censurata, essendo venuto meno il vincolo sul bene asservito alla
procedura.
4.2.- Ritiene il rimettente che, pertanto, la detta disposizione
violi l'art. 24 Cost. Ricordato che le garanzie poste da tale norma
costituzionale riguardano anche il processo di esecuzione, il
rimettente osserva che il divieto di azioni esecutive previsto
dall'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010 contrasta con la
stessa sia nella parte in cui «dispensa dalla aggressione esecutiva»
l'intero patrimonio del debitore e non specifici beni aventi una
destinazione funzionale al perseguimento di interessi primari, sia
nella parte in cui esso, stante la reiterazione dei provvedimenti
legislativi che lo prevedono, ha una considerevole estensione
temporale, tale da escluderne la natura meramente transitoria, sia
nella parte in cui e' soggetto alla sola condizione che l'esecuzione
sia rivolta in danno di un'azienda sanitaria avente sede in una delle
Regioni commissariate ai sensi della legge n. 311 del 2004.
A tal proposito, il rimettente rileva come in passato
disposizioni di contenuto analogo prevedevano non solo che il vincolo
di impignorabilita' riguardasse determinati beni necessari per lo
svolgimento di funzioni definite di primaria importanza e che esso
fosse preceduto da uno specifico provvedimento amministrativo col
quale erano quantificati i beni necessari per la soddisfazione delle
predette funzioni, ma anche che esso fosse assoggettato alla
condizione del riscontro dell'effettivo utilizzo dei beni per gli
scopi prestabiliti, venendo meno ove i beni fossero stati utilizzati
per finalita' diverse da quelle salvaguardate dalla legge.
La mancanza di meccanismi di verifica e controllo analoghi a
quelli ora indicati rende arbitrario il sacrificio attualmente
imposto al creditore della azienda sanitaria, potendo questa, senza
incorrere in sanzioni, destinare le sue risorse finanziarie ad
impieghi diversi dalla estinzione dei debiti secondo il piano di
rientro.
Ancora piu' evidente sarebbe la violazione dell'art. 24 Cost.
nell'ipotesi di pignoramenti gia' eseguiti prima della vigenza della
legge n. 220 del 2010, dato che in tale ipotesi il creditore, a
seguito della, per lui infruttuosa, chiusura della procedura,
subirebbe anche il danno patrimoniale connesso alle spese processuali
inutilmente anticipate.
4.3.- Riguardo alla violazione dell'art. 3 Cost., il rimettente
segnala, per un verso, la discriminazione consistente nel diverso
trattamento normativo gravante sui creditori delle aziende sanitarie
ubicate in Regioni commissariate rispetto a quello applicabile ai
creditori delle analoghe aziende ubicate in altre Regioni e, per
altro verso, la piu' favorevole condizione in cui si trovano,
rispetto alla generalita' delle aziende sanitarie, quelle ubicate
nelle Regioni commissariate, godendo di «una sorta di immunita'
totale dall'espropriazione forzata correlata ad un mero status
soggettivo», non potendosi, peraltro, escludere che, sebbene compresa
in una Regione commissariata, la singola azienda sanitaria, pur
beneficiaria del blocco dei pignoramenti, non sia in difficolta'
finanziarie.
Siffatto privilegio, prosegue il rimettente, appare ancor piu'
ingiustificato ove si consideri che le aziende sanitarie gia'
beneficiano del piu' favorevole regime di pignorabilita' limitata dei
loro beni stabilito dall'art. 1, comma 5, del decreto-legge 18
gennaio 1993, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia sanitaria e
socio-assistenziale), convertito, con modificazioni, dalla legge 18
marzo 1993, n. 67.
4.4.- Quanto alla violazione dell'art. 111 Cost., essa sarebbe
ravvisabile nella rottura del principio di «parita' delle armi», che
e' resa palese dall'ingiustificato privilegio a favore dell'ente
esecutato, e del principio di «ragionevole durata del processo»,
posto che l'effetto della norma censurata e' di differire la concreta
realizzazione dell'interesse sostanziale dedotto in giudizio.
4.5.- Infine, con riferimento alla violazione dell'art. 41 Cost.,
il Tribunale rimettente osserva che la incertezza sulla effettivita',
sostanziale e temporale, della soddisfazione dei propri diritti,
derivante dall'applicazione della disposizione censurata, priva il
soggetto imprenditore, e tale e' per lo piu' il creditore delle
aziende sanitarie, della possibilita' di pianificare la propria
attivita' commerciale e di esercitare correttamente, in un sistema
concorrenziale, la libera iniziativa economica.
A tal riguardo il rimettente richiama la normativa, di fonte
comunitaria, tesa a contrastare i ritardi nei pagamenti nelle
transazioni commerciali, in quanto elemento distorsivo del mercato
concorrenziale.
4.6.- Cio' detto riguardo alla non manifesta infondatezza della
questione, in relazione alla sua rilevanza nel giudizio a quo, il
rimettente rileva che solo in caso di accoglimento della questione di
legittimita' costituzionale sollevata la opposizione agli atti
esecutivi, oggetto del giudizio medesimo, potra' essere accolta,
dovendo, in caso contrario, essere rigettata.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri e' intervenuto, col
patrocinio della Avvocatura generale dello Stato, anche in questo
giudizio, ribadendo le difese gia' svolte in relazione agli incidenti
di costituzionalita' sollevati in sede di giudizio di ottemperanza
dal TAR della Campania, sede staccata di Salerno.
6.- Il Tribunale ordinario di Napoli, sezione distaccata di
Pozzuoli, con ordinanza depositata in data 12 dicembre 2011 (recante
il n. 137 del registro ordinanze 2012), ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 24,
comma primo, 111 e 117, comma primo, Cost., dell'art. 1, comma 51,
della legge n. 220 del 2010, cosi' come modificato ed integrato a
seguito della entrata in vigore dell'art. 17 del decreto-legge n. 98
del 2011, nella parte in cui prevede che, nelle Regioni gia'
commissariate in quanto sottoposte a piano di rientro dal disavanzo
sanitario, sottoscritto ai sensi della legge n. 311 del 2004, non
possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti
delle aziende sanitarie locali o ospedaliere sino al 31 dicembre
2012.
Il rimettente riferisce di essere chiamato a decidere in ordine
ad una procedura esecutiva avente ad oggetto un'espropriazione presso
terzi, in danno di una Azienda sanitaria locale della Campania.
Precisa il rimettente che, pur avendo il terzo pignorato reso
positivamente la propria dichiarazione, egli non aveva potuto
procedere alla assegnazione della somma al creditore in quanto, nelle
more del giudizio, era entrata in vigore la disposizione legislativa
censurata, la quale prevedeva la perdita degli effetti, sino al 31
dicembre 2012, dei pignoramenti eseguiti in danno delle aziende
sanitarie ed ospedaliere aventi sede in una delle Regioni sottoposte
ai piani di rientro per il disavanzo sanitario e commissariate.
6.1.- Tale disposizione, ad avviso del rimettente, rilevante ai
fini della decisione che egli deve assumere nel giudizio a quo, si
caratterizza per essere in contrasto con diversi parametri
costituzionali.
Rileva, infatti, il rimettente che attraverso il divieto delle
azioni esecutive in tal modo introdotto, il legislatore avrebbe
violato gli artt. 2 e 111 Cost., secondo la letture che di essi e'
stata data dalla Corte di cassazione con la sentenza n. 23726 del
2007.
Osserva il giudice a quo che, sebbene il legislatore abbia
formalmente inserito solamente un divieto ad tempus di intraprendere
e proseguire azioni esecutive, in realta' egli, in considerazione
della rilevante durata di tale divieto e della dipendenza economica
dei creditori dalla soddisfazione del loro diritto, ha determinato
una soppressione del medesimo diritto sostanziale, secondo il
principio, ricavabile dalla ricordata sentenza della Corte di
cassazione n. 23726 del 2007, in base al quale la negazione del
diritto di agire in giudizio per la soddisfazione della propria
posizione soggettiva si identifica necessariamente con la negazione
del diritto sostanziale.
Poiche' l'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010 reprime
il diritto sostanziale del creditore al soddisfacimento della sua
pretesa e compromette l'effettivita' della tutela giuridica che
l'ordinamento e' tenuto ad apprestare, esso si pone in contrato con
gli artt. 2 e 111 Cost.
Parimenti evidente sarebbe, secondo il Tribunale rimettente, la
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., realizzata attraverso
il contrasto con l'art. 6, par. 1, della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione
della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e del
protocollo addizionale alla convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952), il quale garantisce il giusto processo con tutte le
sue articolazioni.
Rileva, infatti, il giudice a quo che la violazione dell'art. 6
della CEDU non si ha solo in quanto siano irragionevoli le modalita'
tecniche di esercizio dei poteri processuali, ma anche allorche' «la
configurazione stessa delle posizioni giuridiche sostanziali sia tale
da pregiudicarne la tutela».
Poiche' l'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010,
disposizione non suscettibile di essere interpretata in senso
conforme alla citata norma internazionale, determina, come detto,
l'annullamento del diritto sostanziale vantato, minando
l'effettivita' della sua tutela giuridica, esso, confliggendo con la
ricordata disposizione della CEDU, sarebbe in contrasto con l'art.
117, primo comma, Cost.
La disposizione censurata sarebbe, altresi', in contrasto con
l'art. 3 Cost., espressivo del principio di eguaglianza, prevedendo
un regime normativo differenziato in favore delle Aziende sanitarie
quanto al procedimento esecutivo, laddove la Corte costituzionale,
con le sentenze n. 211 del 2003, n. 69 del 1998 e n. 285 del 1995, ha
affermato e ribadito che «le posizioni giuridiche delle unita'
sanitarie locali e degli enti locali sono del tutto omogenee», e che
«qualsiasi diversita' di disciplina [...] e' senza dubbio lesiva dei
principi di eguaglianza e di ragionevolezza».
Sarebbe, poi, «di palmare evidenza» la violazione dell'art. 24
Cost. derivante dalla previsione, contenuta nella disposizione
censurata, secondo la quale non possono essere proseguite la azioni
esecutive gia' intraprese. Infatti, per effetto della norma in
questione, la azione esecutiva gia' intrapresa sarebbe destinata a
concludersi traumaticamente in ragione di «fatti, attivita' e
comportamenti niente affatto riconducibili al creditore».
Infine, sarebbe violato l'art. 111 Cost., anche alla luce dei
principi di cui all'art. 6 della CEDU, in quanto, venendo modificate
le regole del processo durante il suo svolgimento, sarebbero alterate
le condizioni di parita' delle parti, con conseguenze irragionevoli
sulle posizioni di queste, quali l'attribuzione del costo del
processo esecutivo a carico del creditore procedente.
7.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'infondatezza della questione.
La difesa pubblica, ricostruite le ragioni che hanno indotto il
legislatore ad introdurre misure volte a garantire l'effettiva
responsabilita' regionale in materia di spesa sanitaria, fra le quali
vi e' l'istituto del piano di rientro dai disavanzi, e illustrata
brevemente la disciplina ed il contenuto di quest'ultimo, volto, fra
l'altro, a conseguire una attendibile certezza dello stato della
esposizione debitoria regionale in ambito sanitario, precisa che la
disposizione della cui legittimita' costituzionale si dubita si
inscrive in un ordito normativo caratterizzato da aspetti di assoluta
specialita' e straordinarieta' (individuati nei profili di fiscalita'
aggiuntiva destinata al finanziamento del servizio sanitario
regionale in dissesto, nel blocco del turn over del personale
regionale, nel divieto di effettuare spese non obbligatorie ed altro
ancora) finalizzati al risanamento strutturale della finanza
regionale nel rispetto dei vincoli finanziari di fonte comunitaria.
7.1.- Con riferimento alle singole censure, la difesa erariale
esclude la violazione dell'art. 2 Cost. in quanto la disposizione
censurata si limita a differire il soddisfacimento delle pretese
creditorie - tramite il meccanismo della sospensione delle azioni
esecutive, onde consentire la predisposizione di un piano che
individui tempi e modalita' di pagamento - ma non ha l'effetto di
precluderlo. Non vi e' poi alcuna violazione del principio di buona
fede in quanto la Corte costituzionale gia' ha affermato che la
esperibilita' delle singole azioni esecutive puo' cedere il passo ad
una procedura di tipo concorsuale.
La temporaneita' dell'accesso alla tutela esecutiva, derivante da
una ponderazione fra la tutela del credito e quella della salute,
esclude anche la violazione dell'art. 111 Cost.
Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., essa puo' escludersi in
ragione dei motivi eccezionali che hanno condotto alla adozione della
norma censurata. Trattandosi, infatti, di una procedura finalizzata a
soddisfare tutti i creditori delle aziende sanitarie, essa, come
tutte le procedure concorsuali, non e' compatibile con lo svolgimento
delle procedure individuali.
Analoga normativa, aggiunge la Avvocatura pubblica, finalizzata
al risanamento economico dell'Ente Ordine Mauriziano, e' stata
ritenuta dalla Corte costituzionale compatibile con la Costituzione
con la sentenza n. 355 del 2006.
Neppure sarebbero violati gli artt. 24, commi primo e secondo, e
111, comma secondo, Cost., poiche', per un verso, l'art. 1, comma 51,
della legge n. 220 del 2010 consentirebbe la soddisfazione di tutti i
creditori e non solo di quelli che per primi hanno agito in
executivis, e, per altro verso, come detto, la sospensione delle
azioni esecutive da esso prevista ha durata limitata nel tempo. A tal
riguardo e' ricordata la giurisprudenza della Corte costituzionale
con la quale e' stata riconosciuta la legittimita' della normativa
che ha disposto la sospensione «per un periodo transitorio ed
essenzialmente limitato» della esecuzione degli sfratti.
8.- Si e', altresi', costituito in giudizio il creditore
procedente nel giudizio a quo, R. B., il quale, dopo aver ampiamente
argomentato, ha concluso per l'accoglimento della questione di
legittimita' costituzionale.
9.- Con altra ordinanza, sempre emessa dal Tribunale ordinario di
Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, ma redatta da altro giudice
di quell'Ufficio, e depositata in data 24 maggio 2012 (recante il n.
189 del registro ordinanze 2012), e' stata sollevata, nel corso di un
giudizio di opposizione avverso l'ordinanza con la quale era stata
dichiarata la improcedibilita' di un'esecuzione mobiliare presso
terzi, questione di legittimita' costituzionale dello stesso art. 1,
comma 51, della legge n. 220 del 2010, in riferimento agli artt. 3,
24, 41 e 111 Cost.
Il rimettente, illustrati i precedenti interventi normativi
aventi contenuto analogo alla disposizione censurata, rileva che la
ratio di questa e' il blocco delle azioni esecutive quale misura che
dovrebbe consentire la realizzazione dei piani di rientro dai
disavanzi sanitari predisposti dalle Regioni commissariate al fine
non solo di ottenere il riequilibrio finanziario del settore
sanitario, ma anche di assicurare la riorganizzazione dei relativi
servizi nel rispetto della tutela della salute e delle modalita' di
erogazione delle prestazioni sanitarie.
Ritiene, tuttavia, il rimettente che le modalita' attuative di
tali intenti confliggano con diversi principi costituzionali.
9.1.- In primo luogo il rimettente dubita della ragionevolezza
dell'intervento nella parte in cui esso prevede che «l'esonero
dall'aggressione esecutiva» riguardi le aziende sanitarie ed
ospedaliere per il solo fatto che esse appartengono a Regioni in
situazione di dissesto sanitario, senza che esso sia subordinato alla
verifica dell'inizio della procedura prevista dalla legge per il
ripianamento dei disavanzi, ovvero alla adozione di un piano di
ricognizione dei debiti. Di tal che l'esenzione permarrebbe anche
nell'ipotesi in cui l'azienda destinasse il proprio patrimonio, non
piu' oggetto di vincolo pignoratizio, a fini diversi dal
soddisfacimento dei crediti pregressi.
Per altro verso il rimettente dubita della compatibilita' della
disposizione censurata con l'art. 24 Cost. in quanto essa prevede la
sanzione della inammissibilita' o della improcedibilita' della
procedure esecutive, con conseguente loro chiusura con provvedimento
definitivo non satisfattivo delle ragioni del creditore, e non la
sola sospensione di esse. Sempre con riguardo al medesimo parametro
il rimettente osserva che contrasta col diritto di azione, tutelato
dall'art. 24 Cost., sia il fatto che la dispensa dalla azione
esecutiva non riguardi singoli beni, ma l'intero patrimonio delle
aziende sanitarie debitrici, sia il fatto che essa si protragga per
un considerevole periodo di tempo, sia che essa abbia come
presupposto soggettivo la mera appartenenza della azienda sanitaria
ad una delle Regioni commissariate.
Rileva ancora il rimettente che la chiusura «per edictum
principis» della procedura esecutiva comporta l'inutile
assoggettamento definitivo del creditore procedente agli esborsi gia'
affrontati per il compimento degli atti processuali eseguiti.
Con riguardo alla violazione del principio di uguaglianza, il
Tribunale rimettente osserva che la disposizione censurata crea una
ingiustificata discriminazione rispetto al trattamento riservato ai
creditori di aziende sanitarie ubicate in Regioni non commissariate.
Peraltro essa determina anche uno status privilegiato in favore delle
aziende sanitarie aventi sede in Regioni commissariate, senza che sia
eseguita una verifica sul fatto che esse stesse si trovino in
difficolta' finanziaria. Cio' appare tanto piu' ingiustificato in
quanto tale trattamento si cumula col particolare regime di
impignorabilita' di cui le aziende sanitarie godono per effetto
dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 9 del 1993.
In relazione alla prospettata violazione dell'art. 111 Cost., il
Tribunale di Napoli osserva che la disposizione censurata, vietando
le azioni esecutive, viola sia il principio di parita' delle armi fra
i contraddittori, attribuendo un ingiustificato privilegio alla
pubblica amministrazione esecutata, sia quello di ragionevole durata
del processo, tenuto conto che questa va valutata in funzione del
tempo occorrente per la realizzazione del bene per il quale si e'
invocata la tutela giurisdizionale.
Infine, con riferimento alla rilevanza della questione, il
rimettente osserva che, vertendosi nel giudizio a quo sulla
correttezza della ordinanza con cui e' stata dichiarata la
improcedibilita' di un'azione esecutiva ai sensi della disposizione
censurata, all'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale conseguirebbe l'annullamento della detta ordinanza
che, viceversa, resterebbe integra nel caso in cui la questione fosse
dichiarata infondata.
10.- E' intervenuto in giudizio, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei
ministri, concludendo per l'infondatezza della questione sulla base
delle argomentazioni gia' svolte nelle precedenti comparse di
costituzione.
11.- Si sono, infine, costituiti in giudizio due creditori
procedenti, la Centro Diabete Emotest s.r.l. e la Micron s.a.s.,
concludendo per la fondatezza della questione di legittimita'
costituzionale conformemente a quanto argomentato dalla parte privata
nel precedente giudizio (ordinanza n. 137 del registro ordinanze
2012).
12.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione a
tutti i giudizi nei quali e' intervenuto, ha depositato, in
prossimita' della udienza di discussione della questione, altrettante
memorie illustrative, aventi il medesimo contenuto.
In esse l'Avvocatura dello Stato, ribadendo quanto gia' riportato
nei singoli atti di intervento in giudizio, rivendica la
ragionevolezza della disposizione censurata - funzionale al
superamento dello stato di dissesto finanziario in cui, relativamente
al sistema sanitario, versano le Regioni nelle quali la disposizione
medesima e' applicabile, e strumentale all'ordinata verifica dei
crediti vantati nei confronti delle Regioni stesse - nonche' la sua
conformita' ai principi di cui agli artt. 24 e 111 Cost. Afferma, in
particolare con riferimento al principio di ragionevole durata del
processo, che questo deve ritenersi violato allorche' la dilatazione
dei tempi processuali non e' sorretta da alcuna logica
giustificazione, circostanza che in questo caso non ricorre, posto
che la particolare disciplina di cui alla norma censurata trova
fondamento nella ricordata esigenza di riordino della gestione della
sanita' regionale nelle Regioni commissariate.
Infine, neppure puo' riscontrarsi la violazione dell'art. 41
Cost., atteso che, per espresso disposto costituzionale, la liberta'
di iniziativa economica incontra il limite di non potere essere
svolta in contrasto con l'utilita' sociale, utilita' che, invece, col
risanamento della sanita' regionale, costituisce il fine della
disposizione censurata.
12.1.- In prossimita' della data di discussione della questione
hanno presentato una memoria illustrativa anche le parti private
costituitesi nel giudizio di legittimita' costituzionale (recante il
n. 16 del registro ordinanze 2012) scaturito da una delle ordinanze
di rimessione depositate dalla sezione staccata di Salerno del TAR
della Campania.
In essa dette parti, richiamando i contenuti dei loro precedenti
scritti difensivi, insistono per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della disposizione censurata, evidenziandone, in
particolare, i profili di irragionevolezza e di contrasto sia col
principio di uguaglianza sia con l'art. 24 Cost. In via subordinata
sollecitano una pronunzia della Corte costituzionale che chiarisca
che la sospensione delle azioni esecutive concerne i soli debiti
anteriori al 31 dicembre 2009.
12.2.- Hanno altresi' depositato memorie illustrative le due
parti private rispettivamente costituitesi nei due giudizi di
legittimita' costituzionale introdotti con le due ordinanze di
rimessione adottate dalla sezione distaccata di Pozzuoli del
Tribunale ordinario di Napoli (recanti, rispettivamente, il n. 137 e
il n. 189 del registro ordinanze 2012).
Nella prima di esse viene, in particolare, messa in luce la
circostanza che la norma censurata e' stata, ulteriormente,
modificata a seguito della entrata in vigore dell'art. 6-bis del
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per
promuovere lo sviluppo del Paese mediante un piu' alto livello di
tutela della salute), convertito, con modificazioni, dalla legge 8
novembre 2012, n. 189.
Tale evenienza viene sottolineata dalla parte privata onde porre
in luce l'avvenuto aggravamento della condizione di illegittimita'
costituzionale in cui, sulla base dei medesimi parametri
originariamente evocati, versa la disposizione censurata.
Nelle seconda di dette memorie illustrative, oltre a richiamare
la nuova subentrata modifica normativa e a segnalarne la inidoneita'
a rimuovere i gia' sussistenti vizi di legittimita' costituzionale
che, anzi, sono da questa aggravati, si segnala il rischio di dovere
corrispondere ingenti indennita' in cui la amministrazione pubblica
si trova a causa della ingiustificata durata dei processi esecutivi,
il cui svolgimento e' bloccato per effetto della norma censurata.
Considerato in diritto
1.- Nel corso di numerosi giudizi, aventi ad oggetto la
esecuzione di provvedimenti giurisdizionali divenuti definitivi, in
fase di svolgimento sia di fronte ad organi della giurisdizione
amministrativa - nelle forme del giudizio di ottemperanza - sia di
fronte ad organi della giurisdizione ordinaria - nelle forme del
processo di esecuzione - il Tribunale amministrativo regionale della
Campania, sia sede di Napoli che sede staccata di Salerno, e il
Tribunale ordinario di Napoli, sia nella sua sede metropolitana sia
nella sezione distaccata di Pozzuoli, hanno sollevato, con sette
ordinanze, aventi, peraltro, in sostanza contenuto largamente
coincidente, questione di legittimita' costituzionale dell'articolo
1, comma 51, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
di stabilita' 2011).
1.1.- In particolare: sia il TAR della Campania (con quattro
ordinanze, recanti rispettivamente i nn. 16, 17, 18 e 50 del registro
ordinanze 2012) che il Tribunale ordinario di Napoli (con una
ordinanza recante il n. 58 del registro ordinanze 2012) dubitano
della legittimita' costituzionale della disposizione sopra ricordata,
nella parte in cui prevede che, nelle Regioni gia' commissariate in
quanto sottoposte a piano di rientro dai disavanzi sanitari,
sottoscritto ai sensi della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2005), non possono essere intraprese
o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie
locali o ospedaliere sino al 31 dicembre 2012 ed i pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
Regioni alle aziende sanitarie di cui sopra, effettuati prima della
data di entrata in vigore del decreto-legge 25 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122, non producono effetti sino al 31 dicembre
2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale.
1.2.- Ad avviso del predetti organi giudiziari la disposizione in
questione sarebbe in contrasto con:
a) l'art. 3 della Costituzione, in quanto determinerebbe
un'ingiustificata disparita' di trattamento fra i soggetti che
vantano crediti nei confronti delle aziende sanitarie ubicate nelle
Regioni commissariate ed i soggetti che, invece, vantano crediti nei
confronti delle aziende sanitarie ubicate altrove, ed in quanto
sacrificherebbe irragionevolmente, essendo lo strumento da essa
previsto non idoneo al risanamento del dissesto finanziario del
sistema sanitario regionale, l'interesse del creditore a ricevere la
propria pretesa finanziaria rispetto a quello pubblico, volto a
ristabilire l'ordine nei conti dell'azienda sanitaria;
b) l'art. 24 Cost., poiche' «elide la possibilita' della
soddisfazione concreta ed effettiva dei diritti del creditore»
(ordinanza n. 58 del registro ordinanze 2012) secondo le norme del
diritto comune, prevedendo, altresi', l'inefficacia dei pignoramenti
gia' eseguiti alla data della sua entrata in vigore;
c) l'art. 41 Cost., in quanto, attraverso il meccanismo di blocco
delle azioni esecutive, non consentirebbe al creditore dell'azienda
sanitaria, trattandosi in prevalenza di imprenditori commerciali, di
programmare la propria attivita' di impresa, rispettando le scadenze
dei pagamenti cui e' tenuto, senza dovere ricorrere ad onerosi
prestiti e finanziamenti bancari;
d) l'art. 111 Cost., in quanto, da un lato altererebbe la
condizione di parita' fra le parti, ponendo l'amministrazione in una
posizione di ingiustificato privilegio, e dall'altro, inciderebbe
sulla ragionevole durata del processo.
1.3.- Il Tribunale ordinario di Napoli, questa volta, pero',
nella sezione distaccata di Pozzuoli, con due ordinanze (aventi
rispettivamente il n. 137 e il n. 189 del registro ordinanze 2012),
redatte dalla stessa sezione, ma in diversa composizione, dubita
della legittimita' costituzionale della medesima norma di legge
poiche' sarebbe in contrasto, secondo la prima delle due ordinanze
con:
e) l'art. 2 Cost., in quanto, reprimendo il diritto sostanziale
del creditore al soddisfacimento della sua pretesa, comprometterebbe
l'effettivita' della tutela giuridica che l'ordinamento e' tenuto ad
apprestare;
f) l'art. 24 Cost., poiche', per effetto della norma in
questione, la azione esecutiva gia' intrapresa sarebbe destinata a
concludersi traumaticamente in ragione di «fatti, attivita' e
comportamenti niente affatto riconducibili al creditore»;
g) l'art. 111 Cost., in quanto, essendo modificate le regole del
processo nel corso di esso, sarebbero alterate le condizioni di
parita' delle parti, con conseguenze irragionevoli sulle posizioni
delle medesime, quali l'attribuzione del costo del processo esecutivo
a carico del creditore procedente;
h) l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto sarebbe violato
l'art. 6, par. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e del protocollo
addizionale alla convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo
1952), il quale garantisce il giusto processo in tutte le sue
articolazioni;
secondo l'altra ordinanza:
i) l'art. 3 Cost. per gli stessi motivi gia' illustrati sub a);
l) l'art. 24 Cost., sia in quanto prevede la sanzione della
inammissibilita' o della improcedibilita' della procedure esecutive,
con conseguente loro chiusura con provvedimento definitivo non
satisfattivo delle ragioni del creditore che non si limita alla sola
sospensione di esse, sia in quanto la dispensa dalla azione esecutiva
non riguarda singoli beni, ma l'intero patrimonio delle aziende
sanitarie debitrici, sia in quanto detta sospensione si protrae per
un considerevole periodo di tempo, avendo come presupposto soggettivo
la mera appartenenza della azienda sanitaria ad una delle Regioni
commissariate, sia, infine, poiche' la chiusura «per edictum
principis» della procedura esecutiva comporta l'inutile definitiva
perdita da parte del creditore procedente degli esborsi gia'
affrontati per il compimento degli atti processuali eseguiti;
m) l'art. 111 Cost. per gli stessi motivi gia' illustrati sub d);
2.- Attesa l'identita' dell'oggetto dei diversi incidenti di
legittimita' costituzionale, i relativi giudizi debbono essere
riuniti per essere congiuntamente decisi con un unico provvedimento.
3.- Prima di esaminare la fondatezza o meno dei diversi dubbi
formulati dai giudici a quibus, questa Corte deve dare conto della
circostanza - gia' evidenziata in talune delle memorie illustrative
prodotte in prossimita' della udienza di trattazione da alcune delle
costituite parti private e, comunque, dibattuta nel corso della
udienza medesima - che la norma oggetto del quesito di
costituzionalita', gia' modificata nel corso dei giudizi a quibus,
come segnalato dagli stessi rimettenti, e' stata ulteriormente
modificata successivamente alla proposizione della quaestio ora in
discussione.
E', infatti, in particolare, intervenuto l'art. 6-bis del
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per
promuovere lo sviluppo del Paese mediante un piu' alto livello di
tutela della salute), convertito, con modificazioni, dalla legge 8
novembre 2012, n. 189, il quale, rispettivamente, alle lettere a) e
b) del comma 2, ha modificato il censurato art. 1, comma 51, della
legge 220 del 2010.
3.1.- Mentre le modificazioni apportate al primo periodo della
disposizione censurata hanno una finalita' meramente chiarificatrice
del suo contenuto normativo - si e', infatti, precisato che non
possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive «anche ai
sensi dell'art. 112 del codice del processo amministrativo», con cio'
chiarendosi definitivamente che nel novero delle azioni esecutive
oggetto di blocco vi sono anche i giudizi di ottemperanza di fronte
al giudice amministrativo - ovvero di mera proroga - sino al «31
dicembre 2013» - del medesimo contenuto normativo, il secondo periodo
e' stato integralmente sostituito dalla disposizione sopravvenuta.
Infatti, laddove, nel testo della disposizione censurata vigente
al momento della proposizione degli incidenti di legittimita'
costituzionale, si leggeva: «I pignoramenti e le prenotazioni a
debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni di cui al
presente comma alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle
regioni medesime, effettuati prima della entrata in vigore del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, non producono effetti dalla suddetta data fino
al 31 dicembre 2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario
regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per le finalita'
istituzionali dei predetti enti, delle somme agli stessi trasferite
durante il suddetto periodo», ora, a seguito della modifica normativa
introdotta, si legge: «I pignoramenti e le prenotazioni a debito
sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni di cui al presente
comma alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni
medesime, effettuati prima della entrata in vigore del decreto-legge
n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del
2010, sono estinti di diritto dalla data di entrata in vigore della
presente disposizione. Dalla medesima data cessano i doveri di
custodia sulle predette somme, con obbligo per i tesorieri di
renderle immediatamente disponibili, senza previa pronuncia
giurisdizionale, per garantire l'espletamento delle finalita'
indicate nel primo periodo».
Si tratta, a questo punto, di valutare, da parte di questa Corte,
se le introdotte modificazioni normative siano tali da giustificare,
cosi' come in molteplici occasioni disposto allorche' siano
intervenute variazioni nel testo normativo oggetto di dubbio (ex
multis, ordinanza n. 281 del 2012), la restituzione degli atti ai
giudici rimettenti affinche' questi valutino la perdurante rilevanza
e la non manifesta infondatezza della questione, ovvero se si debba
provvedere, come anche in talune circostanze deciso da questa Corte
(sentenze n. 167 del 2013, n. 326 e n. 40 del 2010, ordinanza n. 270
del 2012), a trasferire la questione, originariamente proposta
riguardo ad una determinata formulazione della norma, anche sulla
formulazione successiva.
3.2.- Per cio' che concerne le due modifiche apportate al primo
periodo dell'art. 1, comma 51, della legge 220 del 2010 -
trattandosi, come sopra accennato, in un caso di una integrazione
volta solo a chiarire il contenuto della norma (cioe' ad annoverare,
cosi' come peraltro generalmente riconosciuto, il giudizio
amministrativo di ottemperanza fra le azioni esecutive) e,
nell'altro, di un differimento del termine della sua efficacia -
essendo il contenuto previgente della norma integralmente ricompreso
in quello ora vigente non vi sono dubbi in ordine alla estensione
anche su quest'ultimo della questione sollevata dai giudici a quibus.
Per cio' che attiene alla integrale sostituzione del secondo
periodo dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010 ritiene
questa Corte che la possibilita' di estensione anche alla nuova
formulazione della norma l'incidente di costituzionalita' riposa nel
fatto che lo ius novum inserito in questa, lungi dal modificare
sostanzialmente il contenuto precettivo della norma oggetto di
dubbio, nel senso di andare ad elidere od attenuare i punti di
criticita' segnalati dai rimettenti - salva ed impregiudicata allo
stato la fondatezza o meno delle doglianze provenienti dai giudici a
quibus - rende, viceversa, ancor piu' stridenti i punti di contrasto
ipotizzati dai rimettenti.
Invero - premessa la indiscussa applicabilita' ai giudizi a
quibus della versione attualmente vigente della norma censurata,
trattandosi di innovazione riferibile ai processi esecutivi gia' in
corso per i quali, in entrambe le formulazioni, essa impone la
cessazione del giudizio, elemento questo che rende sicuramente
tuttora rilevante il dubbio di costituzionalita' avanzato dai giudici
a quibus - rileva questa Corte che, in sostanza, i rimettenti
lamentano che, per effetto dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220
del 2010, non sia possibile porre in esecuzione i titoli esecutivi
ottenuti, anche a seguito del passaggio in giudicato di provvedimenti
giurisdizionali, nei confronti delle aziende sanitarie ed ospedaliere
in quanto «non possono essere intraprese o proseguite azioni
esecutive» nei confronti di tali enti e in quanto i pignoramenti e le
prenotazioni e debito gia' operate nei confronti di tali soggetti
sono inefficaci e non comportano vincoli a carico di tali enti.
3.3.- Risulta, quindi, di chiara evidenza che la innovazione
legislativa introdotta, comportando non, come nella precedente
versione, la sola inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a
debito operate nel corso delle procedure esecutive in questione e la
assenza di vincoli sui beni bloccati, ma direttamente la loro
estinzione di diritto e l'obbligo dei tesorieri degli enti sanitari
di porre a disposizione «senza previa pronuncia giurisdizionale» le
somme gia' oggetto di pignoramento, onde realizzare le finalita' del
risanamento finanziario, non apre nuovi profili valutativi rispetto
alla normativa precedente, prevedendo, semmai, contenuti normativi
che, sia pur nel medesimo senso orientati, estremizzano le soluzioni
gia' presenti nella previgente disciplina.
La mancanza, pertanto, di una anche minima discontinuita' fra la
norma censurata e quella sopravvenuta, che, anzi, come detto,
costituisce una, in se' coerente, evoluzione dei principi contenuti
in quella precedente, consente, ove non si voglia vanificare di fatto
il principio di effettivita' della tutela giurisdizionale in sede
costituzionale, il trasferimento della questione di legittimita'
costituzionale sulla versione ora vigente della disposizione
impugnata, fermo restando che il giudizio riguarda anche la
precedente versione.
D'altra parte, non puo' trascurarsi che un'eventuale restituzione
degli atti al giudice rimettente, ove questa non sia giustificata
dalla necessita' che sia nuovamente valutata la perdurante rilevanza
nel giudizio a quo e la non manifesta infondatezza della quaestio a
suo tempo sollevata, potrebbe condurre, proprio in aperto contrasto
col principio di effettivita' della tutela giurisdizionale che non
puo' essere disgiunta dalla sua tempestivita', ad un inutile
dilatamento dei tempi dei giudizi a quibus, soggetti per due volte
alla sospensione conseguente al promovimento dell'incidente di
legittimita' costituzionale, e ad una duplicazione dello stesso
giudizio di costituzionalita', con il rischio di vulnerare il canone
di ragionevole durata del processo sancito dall'art. 111 Cost.
4.- La questione e' fondata.
4.1.- Questa Corte ha piu' volte affermato che un intervento
legislativo - che di fatto svuoti di contenuto i titoli esecutivi
giudiziali conseguiti nei confronti di un soggetto debitore - puo'
ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie qualora,
per un verso, siffatto svuotamento sia limitato ad un ristretto
periodo temporale (sentenze n. 155 del 2004 e n. 310 del 2003) e, per
altro verso, le disposizioni di carattere processuale che incidono
sui giudizi pendenti, determinandone l'estinzione, siano
controbilanciate da disposizioni di carattere sostanziale che, a loro
volta, garantiscano, anche per altra via che non sia quella della
esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti
oggetto delle procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364
del 2007).
Viceversa, la disposizione ora censurata, la cui durata nel
tempo, inizialmente prevista per un anno, gia' e' stata, con due
provvedimenti di proroga adottati dal legislatore, differita di
ulteriori due anni sino al 31 dicembre 2013, oltre a prevedere, nella
attuale versione, la estinzione delle procedure esecutive iniziate e
la contestuale cessazione del vincolo pignoratizio gravante sui beni
bloccati ad istanza dei creditori delle aziende sanitarie ubicate
nelle Regioni commissariate, con derivante e definitivo accollo, a
carico degli esecutanti, della spese di esecuzione gia' affrontate,
non prevede alcun meccanismo certo, quantomeno sotto il profilo di
ordinate procedure concorsuali garantite da adeguata copertura
finanziaria, in ordine alla soddisfazione delle posizioni sostanziali
sottostanti ai titoli esecutivi inutilmente azionati.
4.2.- Essa, pertanto, si pone, in entrambe le sue versioni, in
contrasto con l'art. 24 Cost. in quanto, in conseguenza della norma
censurata, vengono vanificati gli effetti della tutela
giurisdizionale gia' conseguita dai numerosi creditori delle aziende
sanitarie procedenti nei giudizi esecutivi.
Costoro non soltanto si trovano, in alcuni casi da piu' di un
triennio, nella impossibilita' di trarre dal titolo da loro
conseguito l'utilita' ad esso ordinariamente connessa, ma debbono,
altresi', sopportare, in considerazione della automatica estinzione
(o, nella versione precedente, della inefficacia) delle procedure
esecutive gia' intraprese e della liberazione dal vincolo
pignoratizio dei beni gia' asserviti alla procedura, i costi da loro
anticipati per l'avvio della procedura stessa.
4.3.- Ne', nel caso che interessa, si verifica la condizione che,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, rende legittimo il blocco
delle azioni esecutive, cioe' la previsione di un meccanismo di
risanamento che, come detto, canalizzi in una unica procedura
concorsuale le singole azioni esecutive, con meccanismi di tutela dei
diritti dei creditori che non si rinvengono nei piani di rientro cui
la disposizione fa riferimento, sicche' la posizione sostanziale dei
creditori trovi una modalita' sostitutiva di soddisfazione.
La disposizione in esame, infatti, non contiene la disciplina di
tale tipo di procedura ne' identifica le risorse finanziarie da cui
attingere per il suo eventuale svolgimento.
Va, altresi', considerata la circostanza che, con la disposizione
censurata, il legislatore statale ha creato una fattispecie di ius
singulare che determina lo sbilanciamento fra le due posizioni in
gioco, esentando quella pubblica, di cui lo Stato risponde
economicamente, dagli effetti pregiudizievoli della condanna
giudiziaria, con violazione del principio della parita' delle parti
di cui all'art. 111 Cost.
4.4.- Non puo', infine, valere a giustificare l'intervento
legislativo censurato il fatto che questo possa essere ritenuto
strumentale ad assicurare la continuita' della erogazione delle
funzioni essenziali connesse al servizio sanitario: infatti, a
presidio di tale essenziale esigenza gia' risulta da tempo essere
posta la previsione di cui all'art. 1, comma 5, del decreto-legge 18
gennaio 1993, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia sanitaria e socio
assistenziale), convertito, con modificazioni, dalla legge 18 marzo
1993, n. 67, in base alla quale e' assicurata la impignorabilita' dei
fondi a destinazione vincolata essenziali ai fini della erogazione
dei servizi sanitari.
Gli ulteriori profili di illegittimita' costituzionale dedotti
dai rimettenti restano assorbiti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma
51, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2011), sia nel testo risultante a seguito delle
modificazioni gia' introdotte dall'art. 17, comma 4, lettera e), del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, sia nel testo, attualmente
vigente, risultante a seguito delle modificazioni introdotte
dall'art. 6-bis, comma 2, lettere a) e b), del decreto-legge 13
settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
novembre 2012, n. 189.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2013.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 luglio 2013.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI