N. 227 SENTENZA 16 - 23 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Societa' Gestione Immobili Friuli-Venezia Giulia s.p.a. in gestione liquidatoria - Personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato - Previsione che sia trasferito nei ruoli dell'Amministrazione regionale, previa verifica dei requisiti ed eventuale prova selettiva - Definizione dei criteri per la collocazione nelle categorie e posizioni economiche della Regione e assegnazione alla Direzione centrale competente in materia di patrimonio - Stabilizzazione senza concorso, in assenza delle condizioni che consentono deroghe eccezionali alla regola del concorso - Violazione del principio di eguaglianza e del principio del pubblico concorso per l'accesso nei ruoli delle pubbliche amministrazioni - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori censure. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 agosto 2012, n. 16, art. 54. - Costituzione, artt. 3 e 97 (art. 117, terzo comma; statuto della Regione Friuli- Venezia Giulia, art. 4).(GU n.31 del 31-7-2013 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 54 della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 agosto 2012, n. 16
(Interventi di razionalizzazione e riordino di enti, aziende e
agenzie della Regione), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 15-17 ottobre 2012, depositato in
cancelleria il 18 ottobre 2012 ed iscritto al n. 157 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2013 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
uditi l'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico
Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 15-17 ottobre 2012, depositato in
cancelleria il 18 ottobre 2011 e iscritto al n. 157 del registro
ricorsi dell'anno 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale, in riferimento
agli articoli 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, nonche'
all'art. 4 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), dell'art. 54 della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 agosto 2012, n. 16
(Interventi di razionalizzazione e riordino di enti, aziende e
agenzie della Regione).
1.1. - Premette il ricorrente che la legge regionale n. 16 del
2012, all'art. 54 intitolato «Disposizioni in materia di personale»,
dispone, al comma 1, che «Il personale della societa' [Gestione
Immobili Friuli-Venezia Giulia s.p.a.] con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato in essere alla data di cessazione della gestione
liquidatoria, regolato dal Contratto collettivo nazionale di lavoro
del comparto del commercio e servizi, previa verifica della
sussistenza dei requisiti per accedere ai ruoli dell'Amministrazione
regionale ed eventuale prova selettiva, e' trasferito, con decorrenza
dalla data prevista dalla deliberazione di cui all'art. 53, comma 1,
alla Regione; con deliberazione della Giunta regionale, da adottarsi
su proposta dell'Assessore alla funzione pubblica, autonomie locali e
coordinamento delle riforme, di concerto con l'Assessore alle
finanze, patrimonio e programmazione, sono definiti i criteri per la
collocazione del personale delle categorie e posizioni economiche
della Regione e il trattamento spettante. Con lo stesso provvedimento
il personale viene assegnato alla Direzione centrale competente in
materia di patrimonio». La riportata norma, pertanto, dispone
l'inserimento del personale della menzionata societa' nel personale
della Regione «previa verifica della sussistenza dei requisiti per
accedere ai ruoli dell'Amministrazione regionale ed eventuale prova
selettiva».
1.2. - Tale norma, ad avviso del ricorrente, si pone in contrasto
con gli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione ed eccede,
inoltre, dalle competenze statutarie.
1.2.1. - Il contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. deriverebbe dal
fatto che la previsione dispone un inquadramento riservato del
personale nell'organico della Regione, senza esperimento delle
procedure concorsuali pubbliche. La norma, difatti, disponendo detto
inquadramento sulla base della mera verifica della sussistenza dei
requisiti per accedere ai ruoli dell'Amministrazione regionale e di
una «eventuale prova selettiva», configurerebbe, in buona sostanza,
una fattispecie di inquadramento riservato senza concorso che, in
quanto tale, violerebbe il principio costituzionale dell'accesso agli
impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante concorso pubblico
nonche' i principi di ragionevolezza, efficienza e buon andamento
della pubblica amministrazione, principi sanciti dagli artt. 3 e 97
Cost.
Rammenta il ricorrente che il fatto che il principio del concorso
pubblico, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza
della pubblica amministrazione, costituisca la forma generale ed
ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego e' stato
costantemente affermato dalla Corte costituzionale (sentenze n. 127
del 2011, n. 59 del 2005, n. 205 e n. 39 del 2004). Con la
precisazione che «la facolta' del legislatore di introdurre deroghe
al principio del concorso pubblico deve essere "delimitata in modo
rigoroso" (fra le piu' recenti, sentenze n. 100 e n. 9 del 2010).
Simili deroghe possono infatti considerarsi legittime solo quando
funzionali esse stesse alle esigenze di buon andamento
dell'amministrazione e ove ricorrano "peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle" (sentenza n.
293 del 2009)» (sentenza n. 195 del 2010), e, sulla base di tale
rilevazione, che «deve escludersi la legittimita' di arbitrarie
restrizioni alla partecipazione alle procedure selettive», poiche'
«al concorso pubblico deve riconoscersi un ambito di applicazione
ampio, tale da non includere soltanto le ipotesi di assunzione di
soggetti precedentemente estranei alle pubbliche amministrazioni, ma
anche i casi di nuovo inquadramento di dipendenti gia' in servizio
(sentenze n. 150 del 2010, n. 293 del 2009, n. 205 del 2004)»
(sentenza n. 90 del 2012).
1.2.2. - Il contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.
deriverebbe dal fatto che, nell'ottica del coordinamento della
finanza pubblica, la norma dispone in difformita' dalle disposizioni
normative vigenti in materia di vincoli assunzionali, costituiti
dall'art. 1, commi 557 e 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007) e dall'art. 76, comma 7, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
secondo i quali, ai fini del concorso delle autonomie regionali e
locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti
sottoposti al patto di stabilita' interno debbono assicurare la
riduzione complessiva delle spese di personale, «garantendo il
contenimento della dinamica retributiva e occupazionale» (art. 1,
comma 557, della legge n. 296 del 2006) e, altresi', e' vietata
l'assunzione di personale a qualsiasi titolo per gli enti nei quali
l'incidenza delle spese di personale sia pari o superiore al 50 per
cento (art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008). Al riguardo,
sarebbe dirimente che l'art. 4 dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia, pur attribuendo alla Regione una potesta'
legislativa molto ampia, non prevede la materia del coordinamento
della finanza pubblica, per la quale, quindi, la Regione, ancorche'
nel rispetto della sua autonomia, sarebbe tenuta ad osservare i
principi fondamentali fissati dalle norme statali.
2. - Con memoria depositata il 21 novembre 2012 si e' costituita
la Regione Friuli-Venezia Giulia, chiedendo il rigetto del ricorso,
in quanto inammissibile ed infondato, e rinviando a separata memoria
l'illustrazione delle relative ragioni.
3. - Con memoria depositata il 14 maggio 2013 la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha argomentato ampiamente nel senso
dell'inammissibilita' ed infondatezza delle avverse censure e
concluso per il rigetto del ricorso.
3.1. - Quanto all'inammissibilita' ed infondatezza della
questione promossa in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., la Regione
Friuli-Venezia Giulia ritiene che la fattispecie de qua sia del tutto
particolare e che ad essa non siano applicabili i principi che
regolano ordinariamente l'assunzione in una pubblica amministrazione,
versandosi, invero, in una semplice ipotesi di riorganizzazione
dell'ente pubblico, ove la Regione rialloca al proprio interno
funzioni gia' svolte da una propria societa' strumentale in house. La
norma impugnata, in sintesi, darebbe applicazione al principio di cui
all'art. 31 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni), in base al quale, «nel caso di trasferimento o
conferimento di strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, al
personale che passa alle dipendenze di tali soggetti si applicano
l'articolo 2112 del codice civile e si osservano le procedure di
informazione e di consultazione di cui all'articolo 47, commi da l a
4, della legge 29 dicembre 1990, n. 428». Proprio in virtu' di tali
considerazioni, la Corte costituzionale avrebbe fatto salva una norma
legislativa pugliese che trasferiva il personale in servizio a tempo
indeterminato presso l'Autorita' d'ambito per la gestione del
servizio idrico pugliese (ATO Puglia) all'Autorita' idrica pugliese
(sentenza n. 226 del 2012).
L'orientamento volto a limitare l'utilizzo delle societa'
pubbliche strumentali - prosegue la resistente - e' un orientamento
della legislazione statale, che in vario modo ha previsto lo
scioglimento delle societa' pubbliche, ha limitato l'affidamento ad
esse di incarichi o ha vietato la loro costituzione (vedi, da ultimo,
l'art. 4 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante
«Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135). In particolare, lo
scioglimento porrebbe un problema oggettivo di tutela dei lavoratori,
che non potrebbero subire la cessazione del loro rapporto di lavoro
in un modo che non trovi giustificazione nel sistema. Una societa' in
house, infatti, costituisce, come pacificamente riconosciuto dalla
giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, una
longa manus dell'ente pubblico, una sua semplice variante
organizzativa, sicche' - argomenta la Regione Friuli-Venezia Giulia -
qualora per mutamento della decisione dell'ente pubblico circa la
forma organizzativa della gestione di una determinata attivita'
dovesse cessare il rapporto di lavoro del personale ad essa addetto
nella precedente forma organizzativa, si avrebbe nella sostanza un
licenziamento per factum principis, non previsto, ne' consentito,
nella legislazione sul rapporto di lavoro. E proprio per scongiurare
tale iniqua conseguenza la legge regionale impugnata avrebbe disposto
la continuita' del rapporto di lavoro, onde evitare che la scelta di
non gestire piu' una funzione tramite societa' in house provocasse la
perdita dei posti di lavoro.
D'altronde, piu' che di cessazione delle attivita' gia' proprie
della societa' in house e dell'organizzazione aziendale preposta allo
svolgimento di esse, si dovrebbe parlare di una riorganizzazione
dell'ente territoriale, con riallocazione delle funzioni in capo ad
esso, come reso palese, ad avviso della resistente, dall'art. 53,
comma l, e dall'art. 54, comma l, ultimo periodo, della legge
regionale n. 16 del 2012. La cessazione del rapporto di lavoro, in
simili casi, costituirebbe una conseguenza abnorme, tant'e' che anche
nel diritto del lavoro il trasferimento d'azienda non implica il
licenziamento dei dipendenti (art. 2112 cod. civ.). Del resto, la
considerazione unitaria, proprio ai fini del personale, dell'ente
pubblico e delle sue societa' in house, risulterebbe dalla stessa
legislazione statale (art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008; art. l,
comma 557-bis, della legge n. 296 del 2006).
Piu' in generale, il comma 2-bis dell'art. 18 del d.l. n. 112 del
2008 - introdotto dall'art. 19 del decreto-legge 1° luglio 2009, n.
78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di termini e della
partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 - sancisce che le
limitazioni disposte per le pubbliche amministrazioni si applichino
anche «alle societa' a partecipazione pubblica locale totale o di
controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi
pubblici locali senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a
soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non
industriale ne' commerciale, ovvero che svolgano attivita' nei
confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni
amministrative di natura pubblicistica».
Inoltre, l'equiparazione dell'ente esterno all'amministrazione di
riferimento sarebbe stata disposta anche nello specifico settore
della mobilita'. Con la realizzazione, mediante le disposizioni
dell'art. 33 del d.lgs. n. 165 del 2001, di «un rafforzamento del
principio per cui - in caso di esubero - l'esternalizzazione comporta
la procedura di mobilita' collettiva del relativo personale,
incentivando cosi' indirettamente il trasferimento dei dipendenti
coinvolti presso il soggetto affidatario del servizio o
dell'attivita'» (Sezione di controllo per la Lombardia, Indagine
sulle esternalizzazioni negli enti locali della Regione Lombardia,
approvata con deliberazione n. 1051 del 13 dicembre 2010, pag. 7). E,
da ultimo, anche l'accesso alle societa' in house avviene tramite
prove equiparabili a pubblici concorsi, ai sensi dell'art. 7 del
d.P.R. 7 settembre 2010, n. 168 (Regolamento in materia di servizi
pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell'articolo 23-bis,
comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) e dell'art. 18,
comma 1 e (in particolare per le societa' strumentali) comma 2, del
d.l. n. 112 del 2008.
In conclusione, ad avviso della resistente, il personale di una
societa' in house fa parte gia' secondo la legislazione statale del
personale complessivo dell'amministrazione di riferimento, a
prescindere dalla personalita' giuridica separata della societa',
operante verso i terzi, ma non verso tale amministrazione, che
esercita sulla societa' un controllo analogo a quello esistente nei
confronti dei propri uffici. Ne' sarebbe legittimo e ragionevole
considerare personale dell'ente pubblico i dipendenti delle societa'
ai fini dei limiti alle assunzioni e non considerarlo piu' personale
dell'ente ai fini delle regole sull'accesso. La liquidazione della
Gestione Immobili Friuli-Venezia Giulia s.p.a. sarebbe stata fatta in
ossequio all'orientamento statale sopra visto e solo sul presupposto
di poter continuare a beneficiare dell'esperienza e della
specializzazione dei dipendenti a tempo indeterminato della societa'.
Tant'e' che l'art. 52, comma 2, lettera d), della legge regionale n.
16 del 2012 prevede la «salvaguardia dei livelli occupazionali» fra i
criteri della liquidazione.
3.1.1. - In buona sostanza, l'impugnazione del solo art. 54 della
legge regionale n. 16 del 2012 - e non anche del suo art. 52, comma
2, lettera d), che condiziona la liquidazione alla tutela dei livelli
occupazionali - determinerebbe, anzitutto, l'inammissibilita' del
ricorso per contraddittorieta', in quanto vertente su una norma che
non puo' essere staccata dal resto della disciplina, perche' il
mantenimento dei livelli occupazionali condiziona lo stesso
scioglimento della societa'.
3.1.2. - In subordine, anche volendo ammettere l'applicabilita'
del principio del concorso pubblico ai rapporti tra societa' in house
ed ente pubblico, nel caso di specie sussisterebbero i presupposti
per una deroga a tale principio, come consentito dallo stesso art.
97, terzo comma, Cost. Infatti, la Regione non aveva nuove funzioni
da assegnare, ne' l'esigenza di aumentare le risorse di personale in
un certo settore. In tali casi, sarebbe stato inevitabile cercare
nuovi dipendenti tramite il concorso pubblico. Nella fattispecie in
esame, invece, sarebbe stata attuata una riorganizzazione volta a
«perseguire obiettivi di contenimento della spesa pubblica e il
migliore svolgimento delle funzioni amministrative» (art. 52 della
legge regionale n. 16 del 2012), sulla base delle indicazioni del
legislatore statale. In una simile evenienza, caratterizzata dalla
riallocazione all'interno della Regione, con la liquidazione della
societa' in house, delle medesime funzioni gia' svolte dai dipendenti
di quest'ultima, sostiene la difesa regionale che la perdita
dell'esperienza e della specializzazione acquisite da tale personale
in oltre un decennio nuocerebbe al buon andamento
dell'amministrazione e renderebbe inopportuno bandire nuovi concorsi
pubblici i cui vincitori dovrebbero acquisire da zero l'esperienza
nel settore in questione (la gestione degli immobili pubblici). La
liquidazione della societa' senza trasferimento del personale
implicherebbe la sostanziale paralisi delle funzioni fino alla
maturazione della necessaria professionalita' in capo ai vincitori
del concorso.
3.1.3. - In ulteriore subordine, rammenta la Regione
Friuli-Venezia Giulia che, anche nelle interpretazioni piu'
restrittive, e' comunque sempre ammesso il trasferimento dalla
societa' in house all'amministrazione di riferimento per alcune
tipologie di personale, ed in particolare per il personale
originariamente trasferito o comunque transitato dall'amministrazione
alla societa' partecipata e per i dipendenti reclutati dalla societa'
in house in presenza delle procedure selettive previste dalla legge,
per la medesima posizione alla quale il trasferimento si riferisce
(sentenza n. 225 del 2010) e che la legge regionale censurata prevede
il trasferimento «previa verifica della sussistenza dei requisiti per
accedere ai ruoli dell'Amministrazione regionale».
Dunque, rispetto a quanto disposto dalla legge, la censura
sarebbe generica, in quanto non spiegherebbe per quale ragione quanto
ivi disposto non sarebbe sufficiente, ed eccessiva, in quanto la
richiesta dichiarazione di illegittimita' costituzionale renderebbe
impossibile il trasferimento alla Regione anche in eventuali ipotesi
in cui esso fosse, ancorche' nel quadro di una interpretazione
restrittiva, pienamente ammissibile ed anzi dovuto, in relazione a
veri e propri diritti del dipendente.
3.2. - Quanto alla non fondatezza della questione promossa in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., rileva la Regione
Friuli-Venezia Giulia che la Gestione Immobili Friuli-Venezia Giulia
s.p.a. e' una societa' strumentale della Regione, per cui l'onere
finanziario relativo al personale e' gia' posto a carico del bilancio
regionale (art. 3 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 12
febbraio 1998, n. 3, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio pluriennale ed annuale della Regione - legge finanziaria
1998»). Dunque, la norma impugnata non determinerebbe un aumento
delle spese per il personale, ma una riduzione di esse, prevedendo il
trasferimento dei soli dipendenti a tempo indeterminato.
3.2.1. - Espone la resistente che nel 2012 la societa' aveva
complessivamente quindici dipendenti, tra i quali due dirigenti (uno
dei quali a tempo determinato). Essendo stata disposta l'eliminazione
del posto di dirigente amministrativo attualmente ricoperto da un
dipendente a tempo indeterminato e la conferma della «riduzione
stabile dei costi d'esercizio, con particolare riferimento ai costi
del personale», degli attuali quindici dipendenti solo undici
sarebbero destinati al trasferimento nel ruolo regionale (di cui
nessun dirigente). L'operazione comporterebbe, dunque, una riduzione
del costo del personale pari al 43% con riferimento al 2011 e pari
circa al 45,5% con riferimento al 2012. Sicche', non vi sarebbe
alcuna violazione dell'art. 1, comma 557, della legge n. 296 del
2006. Anzi, vi sarebbe l'attuazione di due dei criteri direttivi da
esso fissati, ossia della «riduzione dell'incidenza percentuale delle
spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti»
(lettera a) e della «razionalizzazione e snellimento delle strutture
burocraticoamministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici
con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni
dirigenziali in organico» (lettera b).
3.2.2. - Quanto al dedotto contrasto con l'art. 76, comma 7, del
d.l. n. 112 del 2008, la questione sarebbe del tutto infondata,
perche' nella Regione Friuli-Venezia Giulia le spese per il personale
sarebbero rimaste al di sotto del 50 per cento delle spese correnti
(dato relativo al 2011 risultante dalla attestazione del 13 maggio
2013, allegata al ricorso sub n. 2); ne', del resto, il ricorso
affermerebbe o dimostrerebbe il contrario. A parte cio', il carattere
di principio fondamentale del suddetto articolo sarebbe stato
affermato dal ricorrente sulla base di richiami ad un precedente
della Corte costituzionale che ha riconosciuto il rango di principio
fondamentale di coordinamento finanziario a diverse norme statali,
rilevando che esse «pongono obiettivi di riequilibrio, senza,
peraltro, prevedere strumenti e modalita' per il perseguimento dei
medesimi» (sentenza n. 108 del 2011): il che varrebbe per altre norme
oggetto di quella sentenza, ma non certo per l'art. 76, comma 7,
primo periodo, del d.l. n. 112 del 2008, che pone un divieto,
direttamente operante e non suscettibile di svolgimento da parte
regionale, e che dunque non puo' assumere il rango di diretto
parametro di legittimita' costituzionale della legge regionale. Le
enunciazioni della citata sentenza, insomma, condurrebbero a
riconoscere il carattere di principio fondamentale alle norme che
limitano la spesa per il personale nel suo complesso, e che lasciano
spazio alle Regioni per la scelta delle misure da adottare, non alle
norme che pongono vincoli puntuali all'interno di quel complesso,
limitando sottovoci di spesa. E una norma che vieta le assunzioni in
certi casi sarebbe da considerare certamente dettagliata (sono
citate, in proposito, le sentenze n. 88 del 2006 e n. 390 del 2004).
3.2.3. - Infine, la Regione Friuli-Venezia Giulia evidenzia di
concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nei
modi previsti dalla legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
di stabilita' 2011) e nel rispetto del principio dell'accordo. Lo
Stato ha, infatti, gia' definito (con l'art. l, commi 152 e seguenti,
della legge n. 220 del 2010) i modi in cui la predetta Regione
concorre al risanamento della finanza pubblica, con norme che hanno
recepito il Protocollo d'intesa tra lo Stato e la Regione
Friuli-Venezia Giulia, sottoscritto a Roma il 29 ottobre 2010, e la
stessa Corte costituzionale ha stabilito che altre Regioni ad
autonomia speciale non sono soggette ai vincoli finanziari posti
dallo Stato (nella specie, dal d.l. n. 78 del 2010), sulla base di
norme e considerazioni adattabili anche alla situazione della Regione
Friuli-Venezia Giulia (sentenze n. 215, n. 173 e n. 151 del 2012, con
cui la Corte ha stabilito che tali vincoli non si applicano alla
Regione Valle d'Aosta dopo la gia' citata legge n. 220 del 2010, dato
che essa concorre all'assolvimento degli obblighi finanziari nei modi
previsti dalla medesima legge all'art. 1, comma 132, che varrebbe sia
per la Valle d'Aosta sia per il Friuli-Venezia Giulia come previsto
dall'art. 1, comma 136, della stessa legge).
In termini generali, i rapporti finanziari Stato-Regione ad
autonomia speciale sarebbero ispirati al principio della
determinazione consensuale, come confermato da numerosi precedenti
della Corte costituzionale intervenuti sul punto (tra le altre,
sentenza n. 82 del 2007). In tale prospettiva, «la previsione
normativa del metodo dell'accordo tra le Regioni a statuto speciale e
il Ministero dell'economia e delle finanze, per la determinazione
delle spese correnti e in conto capitale, nonche' dei relativi
pagamenti, deve considerarsi un'espressione della descritta autonomia
finanziaria e del contemperamento di tale principio con quello del
rispetto dei limiti alla spesa imposti dal cosiddetto "patto di
stabilita'" (sentenza n. 353 del 2004)» (sono citate anche le
sentenze n. 133 del 2010, n. 74 del 2009, n. 98 del 2000 e n. 39 del
1984). Questo principio, sul piano della legislazione ordinaria,
avrebbe poi trovato svariate concretizzazioni, come quella di cui
all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione). L'art. l, comma 155, della legge n. 220 del 2010
prevede, poi, la determinazione concordata del patto di stabilita'
fra Stato e Regione Friuli-Venezia Giulia ed e' quella - a parere
della resistente - la sede in cui andrebbero definiti i limiti alle
spese regionali. Sicche', lo Stato non potrebbe vincolare
unilateralmente la spesa regionale, tanto piu' per voci specifiche di
spesa.
In conclusione, la norma impugnata e' frutto, ad avviso della
Regione FriuliVenezia Giulia, del legittimo esercizio della propria
competenza primaria in materia di «ordinamento degli Uffici e degli
Enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del
personale ad essi addetto» (art. 4, n. l, dello statuto speciale).
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale dell'articolo 54 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 9 agosto 2012, n. 16 (Interventi di
razionalizzazione e riordino di enti, aziende e agenzie della
Regione), per violazione degli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della
Costituzione, nonche' dell'art. 4 della legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia).
2. - La norma impugnata dispone che «1. Il personale della
societa' [Gestione Immobili Friuli-Venezia Giulia s.p.a.], con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato in essere alla data di
cessazione della gestione liquidatoria, regolato dal Contratto
collettivo nazionale di lavoro del comparto del commercio e servizi,
previa verifica della sussistenza dei requisiti per accedere ai ruoli
dell'Amministrazione regionale ed eventuale prova selettiva, e'
trasferito, con decorrenza dalla data prevista dalla deliberazione di
cui all'articolo 53, comma 1, alla Regione; con deliberazione della
Giunta regionale, da adottarsi su proposta dell'Assessore alla
funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme, di
concerto con l'Assessore alle finanze, patrimonio e programmazione,
sono definiti i criteri per la collocazione del personale nelle
categorie e posizioni economiche della Regione e il trattamento
spettante. Con lo stesso provvedimento il personale viene assegnato
alla Direzione centrale competente in materia di patrimonio.».
2.1. - In primo luogo, il censurato art. 54 si porrebbe in
contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., perche', disponendo
l'immissione del personale di detta societa' nell'organico della
Regione sulla base della mera verifica della sussistenza dei
requisiti per accedere ai ruoli dell'amministrazione regionale e di
una «eventuale prova selettiva», configurerebbe una fattispecie di
inquadramento riservato senza concorso che, in quanto tale,
violerebbe il principio costituzionale dell'accesso agli impieghi
nelle pubbliche amministrazioni mediante concorso pubblico, nonche' i
principi di ragionevolezza, efficienza e buon andamento della
pubblica amministrazione, principi sanciti dagli artt. 3 e 97 Cost.,
tenuto conto che - come chiarito dalla Corte costituzionale nelle
sentenze n. 90 del 2012, n. 150 del 2010, n. 293 del 2009 e n. 205
del 2004 - «al concorso pubblico deve riconoscersi un ambito di
applicazione ampio, tale da non includere soltanto le ipotesi di
assunzione di soggetti precedentemente estranei alle pubbliche
amministrazioni, ma anche i casi di nuovo inquadramento di dipendenti
gia' in servizio».
3. - Preliminarmente, dev'essere rigettata l'eccezione
d'inammissibilita' proposta dalla Regione Friuli-Venezia Giulia per
non avere il ricorrente attratto nell'ambito delle censure, altresi',
l'art. 52, comma 2, lettera d), della legge regionale n. 16 del 2012,
che condiziona la liquidazione della societa' Gestione Immobili
Friuli-Venezia Giulia alla tutela dei livelli occupazionali.
Invero, la succitata disposizione indica la salvaguardia dei
livelli occupazionali tra i criteri di massima che ispirano gli
indirizzi operativi che la Giunta regionale e' autorizzata ad
impartire in vista della partecipazione all'assemblea straordinaria
per la messa in liquidazione della societa'. Tale previsione,
ancorche' verosimilmente concepita in funzione del successivo
passaggio del personale della societa' nei ruoli dell'amministrazione
regionale, non e' inestricabilmente collegata con l'impugnato art.
54, che regola tale passaggio, ma presenta un'autonoma portata
dispositiva, consistente nella tendenziale conservazione del posto ai
lavoratori dipendenti della Gestione Immobili Friuli-Venezia Giulia
s.p.a. nella fase propedeutica alla sua messa in liquidazione, in
modo da evitare che gia' nel corso del suddetto periodo tale
personale potesse essere licenziato. Per contro, il trasferimento del
medesimo personale alla Regione, che forma oggetto dell'impugnato
art. 54, e' destinato ad operare con decorrenza (successiva) dalla
data prevista dalla ulteriore deliberazione di cui all'art. 53, comma
1, con cui la Giunta, sulla base del bilancio iniziale di
liquidazione, «fissa i termini e le modalita' del passaggio alla
Direzione centrale competente in materia di patrimonio, delle
competenze e delle funzioni gia' in capo alla societa' con
riferimento alle attivita' affidate dall'Amministrazione regionale».
Ne consegue che la previsione, peraltro di massima, della
salvaguardia dei livelli occupazionali nel periodo antecedente alla
data della liquidazione della societa' non doveva essere
necessariamente attinta dalle censure focalizzate dal ricorrente sul
trasferimento automatico del personale alla Regione prescritto dal
legislatore regionale, ben potendo sopravvivere, senza contraddizioni
di sorta, alla richiesta caducazione della sola norma, l'impugnato
art. 54, appunto, che detto trasferimento ha stabilito. Difatti, a
riprova della reciproca autonomia delle due disposizioni, la garanzia
occupazionale programmaticamente divisata in costanza del processo di
liquidazione risulta compatibile anche con meccanismi diversi da
quello, specificamente stigmatizzato, contemplato dalla norma
impugnata.
4. - Nel merito, la questione e' fondata.
4.1. - Nella giurisprudenza costituzionale e' stata piu' volte
sancita l'indefettibilita' del concorso pubblico come canale di
accesso pressoche' esclusivo nei ruoli delle pubbliche
amministrazioni, «in linea con il principio di uguaglianza e i canoni
di imparzialita' e di buon andamento [...] ex artt. 3 e 97 Cost.» (ex
plurimis, sentenza n. 28 del 2013). Gia' in passato questa Corte ha
ritenuto ingiustificato il mancato ricorso a detta forma, generale e
ordinaria, di reclutamento del personale della pubblica
amministrazione in relazione a norme regionali di generale ed
automatico reinquadramento del personale di enti di diritto privato
nei ruoli di Regioni o enti pubblici regionali (che, come quella in
oggetto, non assicuravano il previo espletamento di alcuna procedura
selettiva di tipo concorsuale). E cio' si spiega perche' il
trasferimento da una societa' partecipata dalla Regione alla Regione
o ad altro soggetto pubblico regionale si risolve in un privilegio
indebito per i soggetti beneficiari di un siffatto meccanismo, in
violazione dell'art. 97 Cost. (sentenza n. 62 del 2012; nello stesso
senso, sentenze n. 310 e n. 299 del 2011, nonche' sentenza n. 267 del
2010).
4.2. - Neppure la regola che la resistente ritiene di poter
trarre dall'art. 31 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni) consente di prescindere dall'esigenza di pari
condizioni di accesso di tutti i cittadini e di selezione dei
migliori. L'art. 31 predetto, laddove dispone esplicitamente
l'applicazione dell'art. 2112 cod. civ. nell'ambito del lavoro
pubblico, si riferisce al transito di funzioni e dipendenti da enti
pubblici ad altri soggetti (pubblici o privati), non anche alla
cessione di funzioni - come nel caso previsto dalla legge regionale
censurata - da parte di soggetti privati in favore di enti pubblici.
In tali ipotesi, infatti, «l'automatico trasferimento dei lavoratori
presuppone un passaggio di status - da dipendenti privati a
dipendenti pubblici (ancorche' in regime di lavoro privatizzato) -
che [...] non puo' avvenire in assenza di una prova concorsuale
aperta al pubblico (in tal senso, sent. n. 226 del 2012)» (sentenza
n. 167 del 2013). Coerentemente, il trasferimento automatico di
personale ai sensi dell'art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001 e' stato
riconosciuto solamente nei casi di passaggio di funzioni da un ente
pubblico ad un altro e non gia', come nella specie, da una societa'
di diritto privato, ancorche' in mano pubblica, all'amministrazione
della Regione (sentenza n. 226 del 2012).
L'esigenza di risorse umane che scaturisce dall'assunzione di
funzioni gia' affidate dalla Regione ad una societa' in house poi
posta in liquidazione (come la Gestione Immobili Friuli-Venezia
Giulia s.p.a.) non puo', dunque, costituire valido motivo per
disattendere il principio secondo cui «la natura comparativa e aperta
della procedura e' elemento essenziale del concorso pubblico, sicche'
deve escludersi la legittimita' costituzionale di "procedure
selettive riservate, che escludano o riducano irragionevolmente la
possibilita' di accesso dall'esterno", violando il carattere pubblico
del concorso (in tal senso, sentenze n. 293 del 2009 e n. 100 del
2010)» (sentenza n. 225 del 2010).
4.2.1. - La stessa delibera della Corte dei conti, Sezione
regionale di controllo per la Lombardia, richiamata nella memoria
della resistente (Indagine sulle esternalizzazioni negli enti locali
della Regione Lombardia, approvata con deliberazione n. 1051 del 13
dicembre 2010), ha invero puntualmente circoscritto le ipotesi in cui
i dipendenti delle societa' in house possano vantare un diritto alla
riammissione nei ruoli della pubblica amministrazione, facendole
coincidere con i soli casi di scioglimento delle predette societa' e
di consecutiva riacquisizione, da parte delle strutture interne
dell'ente territoriale, dei servizi pubblici precedentemente affidati
all'esterno. E cio', sempreche' tali lavoratori fossero stati
originariamente trasferiti o transitati dall'ente pubblico di
pregressa appartenenza alle societa' partecipate o, comunque, da
queste selezionati in conformita' al principio sancito dall'art. 97
Cost. Il diritto all'inserimento nell'organico dell'ente dev'essere,
invece, correlativamente escluso in capo ai dipendenti illo tempore
assunti da societa' controllate senza il ricorso a procedure
selettive pubbliche "equivalenti".
Orbene, non risulta in alcun modo che a siffatte procedure sia
mai stato sottoposto il personale interessato dalla normativa
censurata. La difesa regionale, infatti, non ha chiarito le concrete
modalita' d'ingresso di detto personale nei ranghi della societa'
Gestione Immobili Friuli-Venezia Giulia, limitandosi a citare la
legislazione che prevede procedure di selezione "paraconcorsuali",
nel rispetto dei principi di trasparenza, pubblicita' e
imparzialita', di cui all'art. 35, comma 3, del d.lgs. n. 165 del
2001, anche per il reclutamento dei dipendenti di societa' a
partecipazione pubblica totale o di controllo (art. 18, commi 1 e,
segnatamente, 2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante
«Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria», convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133; art. 7 del d.P.R. 7 settembre 2010, n. 168,
recante «Regolamento in materia di servizi pubblici locali di
rilevanza economica, a norma dell'articolo 23-bis, comma 10, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133»). Norma statale, quest'ultima,
oltre tutto successiva alla legge regionale che ha promosso la
costituzione (con atto del 25 luglio 2000) della societa' in
questione (legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 12 febbraio
1998, n. 3, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
pluriennale ed annuale della Regione - legge finanziaria 1998», art.
3).
4.2.2. - Ne' e' sufficiente ipotizzare che vi sia stata una
procedura selettiva purchessia, atteso che questa Corte ha gia'
stabilito e oggi ribadisce che «il previo superamento di una
qualsiasi "selezione pubblica", presso qualsiasi "ente pubblico", e'
requisito troppo generico per autorizzare una successiva
stabilizzazione senza concorso, perche' esso non garantisce che la
previa selezione avesse natura concorsuale e fosse riferita alla
tipologia e al livello delle funzioni che il personale
successivamente stabilizzato e' chiamato a svolgere» (sentenza n. 225
del 2010, che richiama le sentenze n. 293 del 2009 e n. 100 del
2010), «cosicche' la garanzia del concorso pubblico non puo' che
riguardare anche l'ipotesi di mera trasformazione di un rapporto
contrattuale a tempo indeterminato in rapporto di ruolo, allorche'
[...] l'accesso al suddetto rapporto non di ruolo non sia a sua volta
avvenuto mediante una procedura concorsuale» (sentenze n. 215 del
2009 e n. 203 del 2004).
4.3. - Non rileva neppure che si possa eccezionalmente derogare
alla regola del pubblico concorso quando lo scostamento dalla stessa
si presenti a sua volta maggiormente funzionale al buon andamento
dell'amministrazione e ricorrano straordinarie esigenze d'interesse
pubblico (sentenza n. 52 del 2011). E' necessario, perche' cio' possa
avvenire, che la legge stabilisca preventivamente le condizioni per
l'esercizio del potere di assunzione e subordini la costituzione del
rapporto a tempo indeterminato all'accertamento di specifiche
necessita' funzionali dell'amministrazione, prevedendo procedure di
verifica dell'attivita' svolta; il che presuppone che i soggetti da
assumere abbiano maturato tale esperienza all'interno della pubblica
amministrazione e non alle dipendenze di datori di lavoro esterni
(sentenza n. 215 del 2009). Inoltre, la deroga dev'essere contenuta
entro determinati limiti percentuali, in modo da non precludere del
tutto la possibilita' di accesso della generalita' dei cittadini ai
suddetti posti pubblici (sentenza n. 108 del 2011).
La norma censurata non e' conforme ai predetti principi. La
difesa regionale non ha fornito elementi precisi che possano indurre
a ritenere piu' adeguato al fine del buon andamento
dell'amministrazione regionale il reclutamento diretto dei dipendenti
gia' utilizzati dalla disciolta societa' in house (peculiarita' delle
attivita' svolte, professionalita' particolarmente elevate o
specializzate, et similia), facendo esclusivo assegnamento, per la
dimostrazione dell'assunto, sulla ratio di tutela dei lavoratori
occupati nella societa' in liquidazione. Tale motivazione, pero', in
quanto ricollegabile ad un interesse specifico degli stessi
dipendenti beneficiari dell'inserimento immediato nei ruoli
dell'amministrazione regionale, non puo' essere considerata idonea a
giustificare una deviazione dal principio generale del pubblico
concorso (sentenze n. 52 del 2011 e n. 195 del 2010), che e' posto a
tutela di tutti i cittadini che aspirino a ricoprire pubblici uffici.
4.3.1. - In ogni caso, lo strumento prescelto dal legislatore
regionale, ossia il trasferimento automatico del personale della
disciolta societa' Gestione Immobili Friuli-Venezia Giulia (previa
una prova selettiva solo eventuale) alle dipendenze
dell'amministrazione regionale, risulta del tutto sproporzionato. E
cio' in quanto l'area delle eccezioni alla regola del concorso, a
tutto voler concedere, dev'essere rigorosamente delimitata e non puo'
risolversi in una indiscriminata e non previamente verificata
immissione in ruolo di personale esterno attinto da bacini
predeterminati. Sicche', le scarne ed incerte garanzie approntate
dalla norma impugnata (ricognizione dei requisiti per accedere ai
ruoli dell'amministrazione regionale ed ipotetica prova selettiva) si
palesano inidonee ad assicurare una seria verifica delle capacita'
professionali dei lavoratori reclutati dalla Regione all'esterno,
seppure provenienti da una societa' privata strumentale facente parte
del suo apparato cosiddetto "parallelo".
4.4. - In conclusione, in mancanza di un concorso pubblico,
l'accesso del personale proveniente dalla Gestione Immobili
Friuli-Venezia Giulia s.p.a. all'impiego di ruolo presso
l'amministrazione regionale, senza alcuna certezza di un serio filtro
selettivo, si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., donde
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 54 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2012.
5. - L'accoglimento della questione sotto il dedotto profilo
della violazione dell'obbligo del pubblico concorso consente di
ritenere assorbite le ulteriori censure prospettate dal ricorrente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 54 della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 agosto 2012, n. 16 (Interventi
di razionalizzazione e riordino di enti, aziende e agenzie della
Regione).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 luglio 2013.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2013.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI