N. 226 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 giugno 2013
Ordinanza del 6 giugno 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche sui ricorsi riuniti proposti da Baccelli Luca ed altri 36 contro Universita' degli studi di Camerino ed altri.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Previsione, per i dipendenti pubblici non contrattualizzati (nella specie, professori universitari associati e ricercatori), che i meccanismi di adeguamento retributivo non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 e che non danno luogo a recuperi - Previsione, altresi', che gli anni 2011, 2012 e 2013 non siano utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio e che le progressioni hanno effetto per i predetti anni soltanto a fini giuridici - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Lesione del principio della capacita' contributiva. - Decreto-legge 31 maggio 2010, convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, n. 78, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36 e 53.(GU n.43 del 23-10-2013 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 134 del 2012, proposto da: Luca Baccelli, Paolo Bianchi, Paolo Conti, Maria Letizia Corradini, Giancarlo Cosimi, Gloria Cristalli, Maria Cristina De Cicco, Alberto Felici, Sandro Frigio, Roberto Gagliardi, Catia Eliana Gentilucci, Paolo Giovannini, Roberto Gunnella; Stefania Luciani, Giorgio Mancini, Fausto Marcantoni, Fabio Marchetti, Luigi Marchetti, Isolina Marota, Gabriella Marucci, Maurizio Massi, Antonino Miano, Francesco Nobili, Francesco Parillo, Paolo Passamonti, Marina Cecilia Perfumi, Fabio Petrelli, Nicola Pinto, Alberto Polzonetti, Manuela Prenna, Franco Ugo Rollo, Alessandra Roncarati, Roberto Tossici, Rosaria Volpini, Silvia Zamponi, Massimo Zerani, rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio Angiolini, Isetta Barsanti Mauceri, Marco Cuniberti, Luca Formilan, Paola Medori, con domicilio eletto presso l'Avv. Ruggero Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160; Contro Universita' degli Studi di Camerino, non costituita; Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliati presso la sede della stessa, in Ancona, piazza Cavour, 29; Sul ricorso numero di registro generale 135 del 2012, proposto da: Francesco Bartolini, Simone Betti, Edoardo Bressan, Federico Buonanno, Marco Buzzoni, Lina Caraceni, Maela Carletti, Gennaro Carotenuto, Dirar Uoldelul, Maria Ciotti, Raffaella Coppier, Luigi Cozzolino, Carla Danani, Francesca De Vittor, Livia Di Cola, Costanza Geddes Da Filicaia, Armando Francesconi, Gianluca Frenguelli, Vincenzo Lavenia, Natascia Leonardi, Danielle Levy, Paola Magnarelli, Nicoletta Marinelli, Laura Melosi, Raffaela Merlini, Elisabetta Michetti, Luisa Moscati, Antonella Nardi, Francesco Orilia, Roberto Palla, Maria Elena Paniconi, Tommaso Pellin, Roberto Perna, Diego Poli, Carlo Pongetti, Paolo Ramazzotti, Miria Ricci, Isabella Rosoni, Amanda Cristina Schiavone, Michela Soverchia, Stefano Spalletti, Giovanna Tassoni, Enrico Tavoletti, Massimiliano Zampi, rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio Angiolini, Luca Formilan, Isetta Barsanti Mauceri, Paola Medori, Marco Cuniberti, con domicilio eletto presso l'Avv. Ruggero Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160; Sergio Labate, rappresentato e difeso dagli avv. Marco Cuniberti, Vittorio Angiolini, Luca Formilan, Isetta Barsanti Mauceri, Paola Medori, con domicilio eletto presso l'avv. Ruggero Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160; Contro Universita' degli Studi di Macerata, non costituita; Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliati presso la sede della stessa, in Ancona, piazza Cavour, 29; Sul ricorso numero di registro generale 504 del 2012, proposto da: Monica Amati, rappresentata e difesa dagli avv. Luca Formilan, Ruggero Micioni, Vittorio Angiolini, Marco Cuniberti, Isetta Barsanti Mauceri, con domicilio eletto presso l'Avv. Ruggero Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160; Lucia Aquilanti, Ernesto Marcheggiani, rappresentati e difesi dagli avv. Isetta Barsanti Mauceri, Marco Cuniberti, Vittorio Angiolini, con domicilio eletto presso l'Avv. Ruggero Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160; Tatiana Armeni, Patrizia Bagnarelli, Giancarlo Balercia, Paolo Barbaresi, Flaviano Battelli, Tiziano Bellezze, Francesca Beolchini, Maurizio Bevilacqua, Francesca Biavasco, Davide Bizzaro, Stefano Bompadre, Emanuele Boselli, Massimo Bracci, Maurizio Brocchini, Tiziana Cacciamani, Flavio Caresana, Flavio Carsughi, Paolo Castellini, Cristiano Casucci, Gianni Cesini, Franco Chiaraluce, Francesca Comitini, Gabriele Comodi, Valeria Corinaldesi, Sara Corvaro; Andrea Crivellini, Alessandro Cucchiarelli, Giovanna Darvini, Antonio Dell'Anno, Giovanni Di Nicola, Costanzo Di Perna, Claudia Diamantini, Monica Emanuelli, Emma Espinosa, Mara Fabri, Bruna Facinelli, Fabrizio Fiori, Rosamaria Fiorini, Ester Foppa Pedretti, Orazio Gabrielli, Roberta Galeazzi, Andrea Galli, Giancarlo Giacchetta, Elisabetta Giorgini, Eleonora Giovanetti, Leopoldo Ietto, Carlo Lorenzoni, Liana Lucchetti, Fausto Marincioni, Fabrizio Marinelli, Nicola Matteucci, Paolo Migani, Daniele Minardi, Marina Mingoia, Giovanna Rita Mobbili, Sergio Murolo, Piergiorgio Neri, Attilio Olivieri, Ike Olivotto, Matteo Claudio Palpacelli, Nicola Paone, Leonardo Pelagalli, Ferdinando Pezzella, Michela Pisani, Francesco Piva, Armanda Pugnaloni, Antonio Pusceddu, Francesco Regoli, Gian Marco Revel, Giuseppa Ribighini, Paola Riolo, Maria Letizia Ruello, Aniello Russo, Paola Russo, Franca Saccucci, Andrea Antonino Scire', Luciano Soldini, Francesco Spinozzi, Fabio Tanfani, Francesca Tittarelli, Cecilia Maria Totti, Cristina Truzzi, Pietro Varaldo, Carla Vignaroli, rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio Angiolini, Isetta Barsanti Mauceri, Marco Cuniberti, con domicilio eletto presso l'Avv. Ruggero Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160; Domenico Potena, rappresentato e difeso dagli avv. Marco Cuniberti, Vittorio Angiolini, Iseotta Barsanti Mauceri, con domicilio eletto presso l'Avv. Ruggero Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160; Contro l'Universita' Politecnica delle Marche, Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliati presso la sede della stessa, in Ancona, piazza Cavour, 29; Per l'accertamento: quanto al ricorso n. 134 del 2012: previa idonea cautela, del diritto al trattamento retributivo spettante per il triennio 2011-2013, senza tener conto del blocco degli adeguamenti e degli aumenti di cui al comma 21 dell'art. 9 del decreto-legge del 31 maggio 2010 n. 78, come convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122, nonche' per la condanna: delle amministrazioni resistenti al pagamento delle somme corrispondenti, con ogni accessorio di legge; quanto al ricorso n. 135 del 2012: del diritto al trattamento retributivo spettante per il triennio 2011-2013, senza tener conto, del blocco degli adeguamenti e degli aumenti di cui al comma 21 dell'art. 9 del decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78, come convertito in legge del 30 luglio 2010 n. 122, nonche' per la condanna: delle amministrazioni resistenti al pagamento delle somme corrispondenti, con ogni accessorio di legge; quanto al ricorso n. 504 del 2012: del diritto al trattamento retributivo spettante per il triennio 2011 - 2013, senza tener conto del blocco degli adeguamenti e degli aumenti di cui al comma 21 dell'art. 9 del 31 maggio 2010 n. 78, come convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122, nonche' per la condanna delle amministrazioni resistenti al pagamento delle somme corrispondenti, con ogni accessorio di legge. Visti i ricorsi e i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Visti gli atti di costituzione in giudizio, del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell'Universita' Politecnica delle Marche; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 maggio 2013 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; 1. Con i ricorsi in epigrafe, i professori Baccelli, Bartolini, Amati e i rispettivi consorti di lite agiscono per l'accertamento del loro diritto a vedersi corrispondere dalle intimate Universita' (presso le quali sono in servizio con le varie qualifiche di professore di prima fascia, assistente, ricercatore, etc.) il trattamento economico gia' in godimento, senza i tagli previsti dall'art. 9, comma 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito in Legge 30 luglio 2010, n. 122, e quindi comprensivo anche degli scatti periodici previsti dall'art. 24 della Legge 23 dicembre 1998, n. 448. I ricorsi in trattazione, che vanno riuniti ex art. 70 cod. proc. amm. in ragione della evidente identita' delle questioni giuridiche sottoposte all'esame del Tribunale, si fondano sui seguenti motivi: illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, decreto-legge n. 78/2010 per contrasto con gli artt. 3, 97, 36 Cost.; illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, decreto-legge n. 78/2010 per contrasto con gli artt. 3, 97, 36 e 53 Cost.; illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, decreto-legge n. 78/2010 per contrasto con gli artt. 3, 97, 36 Cost., per quanto concerne l'esclusione di qualsiasi possibilita' di successivo recupero degli incrementi stipendiali oggetto del blocco; illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, decreto-legge n. 78/2010 per contrasto con gli artt. 3, 97, 36 Cost., in relazione alla disposizione per cui le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte per gli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. 2. In sostanza, i ricorrenti, tranne alcune questioni di merito (delle quali si dira' al successivo punto 5.1., trattando della rilevanza delle dedotte questioni di legittimita' costituzionale), fondano le proprie pretese sull'assunto che l'art. 9, comma 21, del decreto-legge n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, confligge con le disposizioni costituzionali richiamate nei tre ricorsi in trattazione. Viene quindi chiesto al Tribunale di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte costituzionale le predette questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, decreto-legge n. 78/2010. 3. Nel ricorso n. 135/2012 sono stati altresi' proposti motivi aggiunti nell'esclusivo interesse del dott. Sergio Pasquale Labate, e cio' in , quanto con decreto rettorale n. 87 del 26 gennaio 2012 lo stesso veniva nominato ricercatore confermato a tempo pieno con decorrenza 1° ottobre 2011, con l'assegnazione, ai soli fini giuridici, alla classe O della I progressione economica prevista per tale categoria di personale. Il provvedimento di inquadramento viene ritenuto illegittimo e lesivo, in quanto l'amministrazione ha erroneamente equiparato la conferma nel ruolo dei ricercatori come una progressione di carriera, con conseguente applicazione di tutte le' misure penalizzanti previste dall'art. 9, comma 21, del decreto-legge n. 78/2010. La Presidenza del Consiglio dei Ministeri e gli intimati Ministeri hanno eccepito l'infondatezza delle suddette q.l.c., richiamando la sentenza della Sez. II del TAR Brescia n. 1671/2011 (che, previa declaratoria di infondatezza delle q.l.c. sollevate in quella sede, ha rigettato analoghi ricorsi proposti da magistrati ordinari avverso i «tagli» stipendiali del loro trattamento economico previsti dallo stesso decreto-legge n. 78/2010). L'Universita' Politecnica delle Marche ha invece sostenuto l'infondatezza del ricorso n. 504/2012 - e quindi anche delle q.l.c. con esso sollevate - sulla base delle seguenti sopravvenienze normative: come dedotto dagli stessi ricorrenti, per effetto dell'art. 8, comma 1, della Legge n. 240/2010, il sistema di progressione retributiva dei docenti universitari non e' piu' automatico, ma subordinato alla favorevole valutazione del merito didattico, scientifico e gestionale; la norma ha conferito delega al Governo per l'adozione di un regolamento applicativo, in cui si prevede la trasformazione della progressione biennale in progressione triennale, l'invarianza complessiva della progressione e la decorrenza dell'entrata a regime del sistema a partire dal primo scatto successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore della stessa legge n. 240/2010; in attuazione della predetta norma e' stato emanato il decreto del Presidente della Repubblica n. 232 del 15 dicembre 2011. 4. Cio' premesso, il Tribunale ritiene che la definizione dei presenti giudizi non possa prescindere da una decisione della Corte costituzionale che stabilisca se le disposizioni di cui le amministrazioni intimate hanno fatto applicazione nei riguardi dei ricorrenti siano o meno costituzionalmente legittime. In effetti, la presente vicenda e' del tutto assimilabile a quelle definite dalla Consulta con la nota sentenza n. 223/2012, visto che l'incisione del trattamento stipendiale in godimento ai ricorrenti e' il frutto di un'applicazione automatica delle norme qui censurate. 5. In relazione ai requisiti richiesti dalla legge e dalla giurisprudenza della Consulta per il promovimento del giudizio in via incidentale, il Tribunale ritiene di poter condividere le argomentazioni che sono state poste a base di analoghe ordinanze di rimessione (che, a quanto i ricorrenti hanno comunicato al Tribunale, dovrebbero essere trattate dalla Consulta nell'udienza. del 5 novembre 2013). 5.1. Per quanto attiene alla rilevanza della questione, la stessa e' in re ipsa, atteso che: dall'applicazione delle norme sospettate di incostituzionalita' deriva in capo ai ricorrenti un pregiudizio immediato e rilevante (per la quantificazione vedasi, ad esempio, la documentazione versata in atti dall'Universita' Politecnica delle Marche in esecuzione dell'ordinanza istruttoria n. 771/2012, pronunciata nel ricorso n. 504/2012); la norma ha quindi gia' trovato applicazione, per cui e' in ogni caso irrilevante la riforma introdotta dalla Legge n. 240/2010 (sui limiti della rilevanza del ius superveniens sui giudizi di legittimita' costituzionale in corso, vedasi il punto 1.2.2. della recente sentenza della Consulta a 93/2013). Era stato del resto previsto dal legislatore che la riforma iniziasse a trovare applicazione solo a seguito dell'entrata in vigore dei regolamenti attuativi (vedasi gli artt. 6, comma 14, e 8, comma 1, della Legge n. 240/2010); il Tribunale, laddove le norme in questione dovessero essere ritenute costituzionalmente compatibili, dovrebbe respingere i ricorsi. I presenti giudizi hanno infatti un proprio specifico petitum, separato e distinto dalla questione di costituzionalita', sul quale questo Tribunale e' legittimamente chiamato a decidere, in ragione della propria giurisdizione esclusiva e competenza territoriale (cfr.: Corte Cost., sent. n. 4 del 2000 e n. 38 del 2009). Tale petitum consiste nel riconoscimento del diritto dei ricorrenti a conservare la propria retribuzione, senza le decurtazioni disposte dal citato comma 21 dell'art. 9 del decreto-legge n. 78/2010 e, trattandosi di disposizione di diretta ed immediata applicazione, sarebbe impossibile accedere al riconoscimento di tale diritto, se non attraverso la rimozione della norma, cui si puo' pervenire unicamente attraverso la declaratoria di illegittimita' costituzionale della stessa e non certo mediante applicazioni od interpretazioni alternative. Sempre in punto di rilevanza, poiche' le cause in trattazione non coinvolgono solo professori di seconda fascia e ricercatori, ma anche professori ordinari, il Tribunale, per ragioni di economia processuale, non ritiene necessario trattare in via preliminare le questioni specifiche che afferiscono allo status di professore di seconda fascia e di ricercatore (ed in particolare la questione se la conferma in ruolo sia da qualificare come promozione o come nuova assunzione). 5.2. Quanto alla non manifesta infondatezza, premesso che la citata sentenza del TAR Brescia n. 1671/2011 e' stata smentita dalla sentenza della Consulta n. 223/2012, valgano le seguenti considerazioni. 5.2.1. Tralasciando la genesi e le finalita' dell'intervento legislativo attuato con il decreto-legge n. 78/2010 (in quanto il Tribunale non dubita, in linea generale, della sussistenza dei presupposti per la decretazione d'urgenza, stante la situazione di particolare - difficolta' che la finanza pubblica italiana si era trovata a fronteggiare nel periodo di adozione delle norme in esame, la quale situazione, come e' noto, si e' poi acuita nel corso dell'anno 2011, fino a. provocare un cambio della guida politica del Paese), l'art. 9, comma 21, con riferimento specifico ai dipendenti pubblici c.d. non contrattualizzati, fissa due punti rilevanti: a) i «meccanismi di adeguamento retributivo», come previsti dall'art. 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, «...noi si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorche' a titolo di acconto, e non danno comunque luogo a successivi recuperi»; b) per le medesime categorie di personale «...che fruiscono di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti...» . Circa i criteri di adeguamento retributivo di cui all'art. 24 della Legge n. 448 del 1998, giova rammentare che secondo tale disposizione»...a decorrere dal 1° gennaio 1998 gli stipendi, l'indennita' integrativa speciale e gli assegni fissi e continuativi dei docenti e dei ricercatori universitari ... sono adeguati di diritto annualmente in ragione degli Momenti medi, calcolati dall'ISTAT, conseguiti nell'anno precedente dalle categorie di pubblici dipendenti contrattualizzati sulle voci retributive, ivi compresa l'indennita' integrativa speciale, utilizzate dai medesimo Istituto per l'elaborazione degli indici delle retribuzioni contrattuali...» (comma 1) e che «...la percentuale dell'adeguamento annuale prevista dal comma 1 e' determinata entro il 30 aprile di ciascun anno con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri per la funzione pubblica e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. A tal fine, entro il mese di marzo, l'ISTAT comunica la variazione percentuale dl cui al comma 1. Qualora i dati necessari non siano disponibili entro i termini previsti, adeguamento e' effettuato nella stessa misura percentuale dell'anno precedente, salvo successivo conguaglio...» (comma 2). Il sistema di adeguamento, dunque, e' un criterio di determinazione stipendiale per relationem, con riferimento all'andamento delle dinamiche retributive degli altri settori del pubblico impiego, di cui il meccanismo dell'adeguamento rappresenta l'indice rilevatore di variazioni del livello retributivo gia' intervenute per effetto della contrattazione collettiva di compatto e di cui si deve tener conto per assicurare che lo stipendio erogato ai dipendenti pubblici non contrattualizzati risponda ai principi fissati nell'art. 36 della Costituzione (in assenza di tale meccanismo, per il personale in questione le dinamiche salariali assicurate dalla contrattazione dovrebbero essere di volta in volta determinate con i procedimenti autoritativi di produzione eteronoma). Per quanto concerne, invece, gli automatismi stipendiali legati all'anzianita' di servizio, il vigente sistema (a partire dall'art. 36 del decreto del Presidente della Repubblica n. 382 del 1980, recante «Riordinamento della docenza universitaria», e ss.mm.ii.) prevede che la progressione economica dei docenti di ruolo delle universita' si sviluppa in una serie di «classi» e «scatti» biennali di stipendio, analogamente a quanto avviene per le altre categorie di impiegati pubblici non privatizzate. In applicazione del citato comma 21 dell'art. 9, pertanto, per l'intero triennio 2011 - 2013 le retribuzioni dei docenti universitari sono escluse tanto dai meccanismi di adeguamento di cui all'art. 24 della legge n. 448 del 1998, quanto dall'applicazione degli aumenti retributivi («scatti» e «classi» di stipendio) collegati all'anzianita' di ruolo; gli adeguamenti ed aumenti ricominceranno a decorrere a partire dal 2014, con espressa esclusione, pero', di ogni possibilita' di «recupero» degli incrementi che sarebbero spettati per il triennio 2011 - 2013. 5.2.2. Tali incisive misure appaiono tanto piu' illegittime, ove si consideri che le stesse non sono le prime ad incidere negativamente sulle retribuzioni dei docenti universitari nell'arco di pochi anni (vedasi, ad esempio, l'art. 1, comma 576, della legge n. 296/2006 e l'art. 69 decreto-legge n. 112 del 25 giugno 2008, convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133). 5.2.3. Cio' premesso, ritiene il Tribunale che la sollevata questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9; comma 21, decreto-legge n. 78/2010 vada anzitutto riguardata sotto il profilo della violazione dell'art. 3 Cost. In proposito, occorre rammentare che la Corte costituzionale, in occasione di pregresse manovre economiche, recanti deroghe temporanee ai ricordati meccanismi rivalutativi di adeguamento, disposte, in particolare, in occasione dell'altrettanto grave congiuntura economica del 1992, ha gia' indicato i limiti entro i quali un tale intervento puo' ritenersi rispettoso dei richiamati principi costituzionali, osservando che «...nonne di tale natura possono ritenersi non lesive del principio di cui all'art. 3 della Costituzione (sotto il duplice aspetto della non contrarieta' sia al principio di uguaglianza sostanziale, sia a quello della non irragionevolezza), a condizione che i suddetti sacrifici siano eccezionali, transeunti, non arbitrati e consentanei allo scopo prefisso...». In quel caso il «sacrificio» imposto ai dipendenti pubblici era limitato ad un anno. Nella fattispecie disciplinata del censurato comma 21, l'intervento normativo in questione non solo copre potenzialmente un arco di tempo superiore alle individuate esigenze di bilancio, ma soltanto apparentemente e' limitato nel tempo, se si considerano le analoghe misure pregresse che hanno gia' colpito i meccanismi di adeguamento, in particolare, con riferimento all'art. 1, comma 576, della ricordata legge 27 dicembre 2006, n. 296, che riduceva la corresponsione dell'adeguamento maturato. Peraltro, ad ulteriore conferma del carattere non «eccezionale» e non «transeunte» della disciplina, si consideri come il successivo decreto-legge n. 98 del 2011, convertito nella Legge, n. 111 del 2011, all'art. 16, comma 1, lett. b), preveda la «...proroga fino al 31 dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti economici anche accessori del personale delle pubbliche amministrazioni previste dalle disposizioni medesime...». In definitiva, a giudizio del Tribunale la disciplina censurata eccede i ragionevoli limiti temporali del raffreddamento delle dinamiche retributive, per di piu' disposto in danno di una sola categoria di pubblici dipendenti. La facolta' accordata al Governo di prorogare per un ulteriore anno i «tagli» apportati dall'art. 9, comma 21, rende vieppiu' ardua la qualificazione della norma in esame come eccezionale e transitoria nel senso affermato dalla Corte costituzionale in occasione dello scrutinio di costituzionalita' operato a suo tempo sulle analoghe misure introdotte nel 1992 a danno dei dipendenti pubblici. Operando in questo modo, il legislatore ha violato, a giudizio del Tribunale, i criteri della certezza e prevedibilita' delle norme giuridiche e, in definitiva, della loro ragionevolezza. D'altra parte, la censura di violazione del principio di eguaglianza e ragionevolezza, ex art. 3 Cost., e' stata recentemente recepita dalla stessa Corte costituzionale con riferimento all'analoga norma contenuta nel comma 22 del citato art. 9, relativamente al blocco del meccanismo di adeguamento automatico delle retribuzioni dei magistrati, per la disparita' di trattamento che deriva in danno di tale categoria di pubblici dipendenti (sentenza n. 223 dell'11 ottobre 2012 - vedasi, in particolare, il punto 11.7 della motivazione, nella parte in cui la Corte ha stigmatizzato i «tagli» riferiti agli incrementi stipendiali gia' maturati dal personale di magistratura per effetto del DPCM 23 giugno 2009). 5.2.4. Degna di rilievo appare pure la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, del ricordato decreto-legge n. 78 del 2010, in relazione all'art. 6, comma 14, e all'art. 8, comma 1, della Legge n. 240 del 2010, per violazione degli ara, 3 e 36 Cost., con riferimento al diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantita' e qualita' del lavoro prestato. Invero, il meccanismo delle «classi» e degli «scatti» dei docenti universitari e' in corso di profonda revisione ed e' destinato ad essere radicalmente innovato a seguito dell'entrata a regime della disciplina di cui alla citata Legge n. 240/2010, il cui art. 8 prevede che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della stessa legge, il Governo adotti regolamenti «...per la revisione della disciplina del trattamento economico dei professali e dei ricercatori universitari...», introducendo, tra l'altro, la «... trasformazione della progressione biennale per classi e scatti di stipendio in progressione triennale...». L'art. 6, comma 14, della legge n. 240 stabilisce che i nuovi «scatti» triennali non saranno piu' automaticamente collegati al mero decorso del tempo, ma saranno attribuiti, previa richiesta dell'interessato accompagnata da una «...relazione triennale sul complesso delle attivita' didattiche, di ricerca e gestionali svolte...», a seguito di una valutazione, demandata alle singole universita', sull'insieme delle attivita' svolte dal docente nel triennio, con la previsione che, in caso di valutazione negativa, non si attribuisce alcuno scatto stipendiale e che «...la richiesta di attribuzione dello scatto puo' essere reiterata dopo che sia trascorso almeno mi anno accademico». Dunque, gli «automatismi» per classi e scatti su cui incide l'art. 9, comma 21, del decreto-legge n. 78 del 2010, sono destinati a scomparire, per essere sostituiti da un meccanismo del tutto, diverso, che presenta cadenza triennale anziche' biennale e non ha piu' alcun carattere di «automatismo» per assumere, invece, valenza premiale sul piano retributivo. Per effetto dell'art. 6, comma 4, e dell'art. 8 della legge n. 240/2010, il nuovo regime degli scatti per i docenti universitari restera' soggetto alla sospensione di cui all'art. 9, comma 21, del decreto-legge n. 78 del 2010 e dunque avra' applicazione solo a decorrere dal 1° gennaio 2014. In effetti, anche se si potrebbe in senso contrario sostenere che il blocco di cui al comma 21 dell'art. 9 dovrebbe cessare al momento dell'entrata in vigore del nuovo meccanismo di adeguamento stipendiale dei docenti universitari (il che renderebbe priva di rilevanza, ma solo in parte qua e non per il periodo in cui il comma 21 ha gia' prodotto effetti lesivi, la questione di legittimita' costituzionale della norma in esame), il Tribunale - con cio' condividendo l'opinione espressa al riguardo in altre ordinanze di rimessione - ritiene invece che dal combinato disposto fra gli artt. 6, comma 14, e 8 della Legge n. 240/2010 si desume la regola per cui il nuovo sistema entrera' a regime solo alla scadenza del blocco disposto dal decreto-legge n. 78/2010. Cio' trova conferma sia nelle disposizioni di cui agli artt. 2 e 5 del decreto del Presidente della Repubblica n. 232/2011, sia nella documentazione versata in atti in esecuzione della citata ordinanza istruttoria n. 772/2012. Ebbene, appare allora illogico applicare tale blocco, riferito alle (sole) progressioni «automatiche», anche a forme di progressione stipendiale che non presentano piu' alcun «automatismo», con conseguente violazione dell'art. 3 cost. e del generale canone della ragionevolezza. Inoltre, l'applicazione del richiamato art. 9, comma 21, produce l'irragionevole slittamento in avanti di tre anni (dopo il 2014) degli effetti di una riforma che, superando il sistema degli automatismi stipendiali «a pioggia» a favore di una progressione economica intimamente legata: alla valutazione dell'effettiva attivita' didattica e di ricerca svolta dal docente negli anni precedenti, e' volta ad introdurre meccanismi di premialita' fondati sul merito, e quindi ad assicurare, come prevede appunto l'art. 9 Cost., la promozione e lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica, nonche', piu' in generale, il principio di efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, sancito dall'art. 97 . Si potrebbe obiettare che, nel momento in cui l'art. 9, comma 21, e' entrato in vigore la c.d. legge Gelmini era ancora itinere (per cui al legislatore non si potrebbe rimproverare di aver adottato, nel maggio 2010, disposizioni in qualche modo confliggenti con una legge che sarebbe stata promulgata solo nel successivo mese di dicembre 2010). Ma, a parte il fatto che non e' pensabile che lo stesso Governo che ha adottato il decreto-legge n. 78/2010 non sapesse quale sarebbe stato, in parte qua, il contenuto informatore della riforma della docenza universitaria (riforma che, non a caso, e' comunemente identificata dal nome del ministro pro tempore che l'ha proposta e caldeggiata), una volta entrata in vigore la Legge n. 240/2010 il legislatore avrebbe ben potuto intervenire sull'art. 9, comma 21, in modo da rendere coerente il sistema retributivo dei docenti universitari (e invece, come gia' detto, il decreto del Presidente della Repubblica n. 232/2011 fa salve le disposizioni di cui all'art. 9, comma 21). Le disposizioni in parola, a giudizio del Collegio, violano altresi' l'art. 36 Cost., in quanto il meccanismo degli scatti, specie se legato ad una valutazione dell'attivita' effettivamente svolta, come previsto dalla riforma, e' collegato al principio di proporzionalita' tra la retribuzione percepita e la qualita' e la quantita' del lavoro prestato dal docente. 5.2.5. L'applicazione del blocco determina inoltre sperequazioni all'interno della stessa categoria dei docenti perche' viene applicata una misura indistinta a classi di stipendio disomogenee, provocando un effetto regressivo, perche' colpisce in maniera piu' penalizzante le asce stipendiali piu' basse. In particolare e' da evidenziare che : per i professori, ordinari o associati, la progressione economica si sviluppa in sei classi biennali di stipendio pari ciascuna all'8 per cento della classe attribuita ai medesimi all'atto della nomina ad ordinario ovvero del giudizio di conferma ed in Successivi scatti biennali del 2,50 per cento calcolati sulla classe di stipendio finale (art. 36 del decreto del Presidente della Repubblica del 11 luglio 1980, n. 382); per i ricercatori confermati, la progressione economica si sviluppa in sette classi biennali di stipendio pari ciascuna all'8 per cento del parametro iniziale 330 ed in successivi scatti biennali del 2,50 per cento (art. 38 del decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980). E' quindi palese che, a seguito del blocco di classi e scatti, l'effetto sulle retribuzioni e' piu' incisivo sulle fasce di stipendio dei docenti con minore anzianita', che non hanno ancora maturato tutte le classi dell'8%, rispetto a quelli con oltre 16 anni di anziana che, per tale condizione, hanno gia' maturato tutte le classi e ricevono ormai soltanto scatti del 2,50%, il cui congelamento pesa dunque in maniera assai minore sulla retribuzione percepita. 5.2.6. Oltre a cio', il meccanismo introdotto con l'art. 9, comma 21, comporta l'esclusione di qualsiasi recupero successivo degli scatti, rispetto ai meccanismi di adeguamento retributivo di cui all'art. 24 della ricordata legge n. 448/1998. Ogni possibilita' di recupero e' esclusa anche per quanto attiene alla maturazione delle classi e degli scatti di stipendio, e l'anzianita' di servizio riprendera' a decorrere, a partire dal 2014, come se il triennio 2011- 2013 non fosse mai esistito. Ne deriva che non solo per il triennio in esame ciascun docente non gode ne' dei meccanismi di adeguamento retributivo ne' degli aumenti legati all'anzianita', ma, a partire dal 2014, i meccanismi di adeguamento e gli scatti riprenderanno a decorrere, saltando del tutto lo stesso triennio, i cui effetti sull'anzianita' di carriera e sui correlati istituti saranno perduti definitivamente. Si genera cosi' un'alterazione del meccanismo di adeguamento delle retribuzioni di cui all'art. 24 della Legge n. 448 del 1998, che era ed e' finalizzato a salvaguardarne il valore reale delle retribuzioni rispetto all'aumento del costo della vita. Oltretutto, quando in passato si e' ritenuto di dover intervenire sul meccanismi di adeguamento retributivo di cui all'art. 24 citato per ridimensionarne temporaneamente la portata (in misura e con effetti, peraltro, nettamente piu' modesti di quanto accade oggi), e' stato previsto espressamente che, pur rimanendo esclusa la corresponsione di arretrati, l'adeguamento riprendesse a decorrere al cessare della misura temporanea, senza cancellare gli effetti del tempo decorso (cfr. il citato art. 1, comma 576, della Legge n. 296/2006 o l'art. 69 del decreto-legge n. 112/2008). L'irragionevolezza della preclusione si apprezza maggiormente con la comparazione delle posizioni dei dipendenti «contrattualizzati», per i quali non sembra essere operante il medesimo vincolo. Pertanto, anche in questo caso appare violato il principio di cui all'art. 3 Cost. 5.2.7. Quanto al contrasto con l'art. 53 Cost., il Tribunale e' consapevole del fatto che in alcune delle analoghe ordinanze di rimessioni che sono gia' state depositate presso la Corte costituzionale i giudici remittenti hanno escluso che nella fattispecie venga in rilievo una problematica di natura tributaria; va pero' osservato che, al contrario, altri TAR hanno invece ritenuto sussistente la dedotta violazione del principio di cui e' espressione l'art. 53. Il Collegio e' dell'avviso che anche nella vicenda dei docenti universitari, al pari di quanto la Consulta ha affermato nella piu' volte citata sentenza n. 223/2012 con riguardo ai tagli del trattamento stipendiale dei magistrati, si possa ravvisare un problema di compatibilita' della norma censurata con l'art. 53 Cost. In effetti: in base al costante insegnamento della Corte costituzionale (vedasi l'ordinanza n. 341/2000) «...l'art. 53 della Costituzione deve essere interpretato in modo unitario e coordinato, e non per preposizioni staccate ed autonome le une dalle altre; ..., infatti, la universalita' della imposizione, desumibile dalla espressione testuale «tutti» (cittadini o non cittadini, in qualche modo con rapporti di collegamento con la Repubblica italiana), deve essere intesa nel senso di obbligo generale, improntato al principio di eguaglianza (senza alcuna delle discriminazioni Vietate: art. 3, primo comma, della Costituzione), di concorrere alle «spese pubbliche in ragione della loro capacita' contributiva» (con riferimento al singolo tributo ed al complesso della imposizione fiscale), come dovere inserito nei rapporti politici in relazione all'appartenenza dei soggetto alla collettivita' organizzata; ... nello stesso tempo, la Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie di imposizione tributaria; ma esige invece un indefettibile raccordo con la capacita' contributiva, in un quadro di sistema infamato a criteri di progressivita', come svolgimento ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla liberta' ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di solidarieta' politica, economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione) ...»; la scelta del legislatore del 2010 (la quale, come gia' detto, poteva in linea generale essere giustificata dalla particolare contingenza economica e finanziaria), oltre a porsi in evidente contrasto con i principi affermati nelle richiamate sentenze della Corte costituzionale nn. 299/1999, 245/1997, 99/1995 e 417/1996 quanto alla portata temporale di siffatte misure emergenziali, si indirizza invece solo nei confronti di una determinata categoria di contribuenti (i dipendenti pubblici non contrattualizzati e, per quanto rileva nei presenti giudizi, una sotto-categoria di essi, ossia i docenti universitari), la quale, dal punto di vista tributario, non esprime capacita' contributiva maggiore rispetto ad altre categorie di contribuenti per il solo fatto che le retribuzioni dei dipendenti pubblici godono di' una stabilita' maggiore (ma proprio questo sembra essere stato il leitmotiv ispiratore dell'art. 9 del decreto-legge n. 78/2010, ossia la volonta' di «sanzionare» i dipendenti pubblici, rei di fronte all'opinione pubblica di avere forse usufruito negli ultimi anni di incrementi stipendiali maggiori rispetto ai lavoratori del settore privato e comunque di essere tendenzialmente inamovibili e non licenziabili); oltre a cio', la norma appare violare anche il criterio costituzionale della progressivita', seppure tendenziale, del sistema fiscale. Come si e' gia' osservato al precedente punto 5.2.5., l'art. 9, comma 21, produce effetti maggiormente lesivi, in termini meramente aritmetici, per i docenti percettori di retribuzioni piu' basse. Al riguardo, l'incisione del principio della progressivita' e' prodotto dalla contestuale azione del blocco degli adeguamenti periodici e del blocco degli aumenti derivanti dagli scatti stipendiali. Gli «scatti» stipendiali conseguenti alla maturazione delle diverse «classi» di stipendio non operano infatti in modo omogeneo, ma decrescono con il progredire dell'anzianita' di ruolo. In particolare: per i docenti confermati a tempo pieno, sino alla classe 06 la progressione economica si articola su scatti biennali dell'8%, calcolati sempre sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe 00; a partire dalla classe 07 e sino alla classe 14, la progressione biennale e' del 6%, calcolato sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe 06; sulle classi successive alla 14, lo scatto biennale e' invece solo del 2,5%, calcolato sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe 14; per i docenti a tempo definito, invece, se la progressione biennale per le classi sino alla 06 e' sempre dell'8%, sulle classi successive alla 06 compete lo scatto del 2,5% biennale, calcolato sempre sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe 06; infine, per i docenti in attesa di conferma e i professori straordinari, e' previsto un aumento retributivo del 2,5% al compimento del primo biennio; in piu', per i soli ricercatori non confermati, al secondo anno, e' previsto l'adeguamento della retribuzione al 70% di quella annua lorda del professore associato non confermato a tempo pieno alla classe 00. E' quindi palese che, a seguito del blocco degli scatti, l'effetto sulle retribuzioni e' di gran lunga piu' incisivo sulle classi di stipendio piu' basse: basti pensare che, per un ricercatore non confermato, gli effetti al 2014 del blocco, nel suo complesso, in termini di mancato aumento della retribuzione che sarebbe spettata a legislazione invariata, si traducono in un mancato aumento che oscilla tra il 34% e il 26% della retribuzione; man mano che l'anzianita' aumenta, invece, l'effetto si riduce, scendendo progressivamente al di sotto il 20%. Anche per i professori di prima e seconda fascia, si constata una ben diversa incidenza dei mancati aumenti, che dal 23 - 25% scendono poi, con l'anzianita', a livelli ben inferiori, sino a sotto i1 15%. 6. Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, il Tribunale solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122, per contrasto con gli artt. 3, 36 e 53 della Costituzione, secondo i profili e per le ragioni sopra indicate, con sospensione del giudizio fino alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana della decisione della Corte costituzionale sulle questioni indicate, ai sensi e per gli effetti di cui agli arti. 79 ed 80 del cod. proc. amm. ed all'art. 295 c.p.c. Riserva al definitivo ogni Ulteriore decisione, nel merito e sulle spese.
P. Q. M. Riunisce i ricorsi in epigrafe, ai sensi dell'art. 70 cod. proc. amm.; Dichiara rilevante per la decisione dei ricorsi e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, del decreto-legge 31/5/2010 n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122 in relazione agli artt. 3, 36 e 53 della Costituzione. Sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Riserva ogni pronuncia nel merito e sulle spese. Ordina alla Segreteria di questo Tribunale di provvedere alla notifica della presente ordinanza a tutte le parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonche' alla comunicazione della stessa al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei Deputati. Cosi' deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2013. Il Presidente FF: Morri L'estensore: Capitanio