N. 244 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 luglio 2013
Ordinanza del 24 luglio 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Amadori Massimo ed altri contro Ministero dell'economia e delle finanze. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Previsione, per i dipendenti pubblici non contrattualizzati (nella specie, ufficiali della Guardia di Finanza), che i meccanismi di adeguamento retributivo non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 e che non danno luogo a recuperi - Previsione, altresi', che gli anni 2011, 2012 e 2013 non siano utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio e che le progressioni hanno effetto per i predetti anni soltanto a fini giuridici - Lesione del diritto fondamentale della persona - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Lesione del principio della capacita' contributiva - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 53 e 97.(GU n.46 del 13-11-2013 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 11019 del 2012, proposto da: Massimo Amadori, Ancona Angelo, Antonica Luca, Antonucci Antonio Marco Lucio, Antonucci Eugenio, Ape Antonio, Ascione Bruno, Aurora Andrea, Baron Gabriele, Boccali Carl Ifabrizio, Bolis Amos, Borgomeo Marco, Brandano Leonardo, Caracciolo Francesco, Castaldi Bruno, Cavallo Alberto, Conetta Vincenzo, Di Maria Stefano, Erre Leonardo, Fegatelli Andrea, Ferrajolo Giovanni, Formica Luca, Garzella Gennaro, Giacovelli Alessandro, Gilardenghi Mario, Giordano Natale, Iannicelli Marco, La Grua Tiziano, Maceroni Francesco, Marchetti Fabrizio, Marzocchi Edoardo, Mela Walter, Melasecca Silvano, Mirarchi Francesco, Mirarchi Salvatore, Misiano Emanuele, Molle Marco, Nasta Francesco, Nastasia Giuseppe, Oriolo Pierfrancesco, Pantanella Marco, Pascucci Fabio, Pecchia Massimiliano, Perrotta Salvatore, Pino Gennaro, Pipola Giovanni, Querqui Marco, Ramundo Alessandro, Ruis Francesco, Sarri Selvaggio, Sassi Antonio, Scuderi Riccardo, Serra Salvatore, Summa Andrea, Torna Danilo, Valentini Claudio, Zezza Matteo, Simei Alberto, Crescenzi Mauro Berardino, Pinzino Mario, Scudieri Massimiliano, Bernardo Vincenzo, Fasciano Dario, Thione Marco, Tino Daniele, Cerioni Ivano, Silvari Mauro, Capecci Gianluca, Capezzuto Fernando, Lo Bello Alessandro, Vanni Piergiorgio, Carrozzo Marcello, Lazzaroni Christian, Tarquini Gianluca, Gelormini Adriano, Persano Danilo, Mascaro Mascaro, Berruti Gian Luca, Pesce Rocco, D'Angelosante Massimiliano, Musci Musci, De Filippo Gianluca, Russo Costantino, Turco Attilio, Grasso Mario, Mazzei Lorenzo, Maniglio Giuseppe, De Pierno Maurizio, Sorbello Pietro, Vallino Roberto, Cutillo Antonio, Palmerini Cristiano, MeruIli Michele, Mazzarotto Gianpaolo, Volpe Marco, Vaccaro Lucio, Castelli Ciro, Masala Mauro, Marinetti Enrico, Paoletti Giuseppe, Mottola Salvatore, Lopez Giuseppe, Cantore Vincenzo, Leo Giuseppe Giulio, Simonetti Gianluca, Otranto Massimo Giovanni, De Sarno Sergio, Falco Giuseppe, Gagliardi Roberto, La Sala Carmelindo Cito Riccardo, Liberati Alberto, Palma Basilio, Roda' Antonio, Serrelli Renato, Palladino Eugenio, Felline Egidio, Rizzo Sebastiano Mario, Sorrentino Marco, Sinforoso Vito, Stoico Antonio Matteo, Catanzaro Massimo, Zito Carlo, Bifarini Alessio, Tarantini Salvatore, Milazzo Pietro Ausilio Raimondo, Dolce Giovanni, Strano Mario, La Scala Angelo, Maccari Massimo, Brasili Gianluigi, Iacca Antonello, Tempesta Michele, Dell'Aquila Augusto, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Antonio Martini e Stefano Rossi, ed elettivamente domiciliati presso lo studio del difensore in Roma, corso Trieste, 109; Contro Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Per l'accertamento e il riconoscimento del diritto al pieno trattamento retributivo, per il triennio 2011-2013, delle prestazioni di lavoro straordinario svolte, secondo gli importi corrisposti al personale di pari grado, determinati in virtu' della corretta interpretazione della normativa di legge e senza le decurtazioni previste dal d.l. 31 maggio 2010 n. 78 (c.d. blocco stipendiale); nonche' conseguentemente per la condanna del Ministero dell'economia e delle finanze all'esatto adempimento delle obbligazioni di pagamento per la retribuzione del lavoro straordinario prestato da ciascun ricorrente, mediante la corresponsione delle somme corrispondenti, con ogni accessorio di legge, e specificamente delle voci retributive per il lavoro straordinario prestato, a vario titolo, e non corrisposte a partire dal 1° gennaio 2011; nonche' per la condanna al risarcimento del danno ex art. 1224 c.c. e al pagamento degli interessi legali dovuti dal giorno della mancata corresponsione fino al di' del soddisfo; nonche' per quanto di ragione, per l'annullamento del parere, reso in data 1° agosto 2012, dal Comando Generale della Guardia di Finanza, VI Reparto, Affari Giuridici e Legislativi, Ufficio Trattamento Economico Personale in Servizio, prot. 0233140/12, avente ad oggetto "Istanze relative all'adeguamento del trattamento economico conseguente alla c.d. "omogeneizzazione stipendiale", e di ogni altro atto presupposto, connesso, dipendente, conseguenziale e/o conseguente all'atto sopra indicato. In via subordinata ove fosse ritenuta corretta l'interpretazione dell'amministrazione secondo cui le decurtazioni operate dal d.l. 78/2010 si applicano anche agli emolumenti derivanti dalle prestazioni di lavoro straordinario, previa sospensione del giudizio e rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimita' costituzionale della relativa normativa, e, specificamente, dell'art. 9, comma 1, e comma 21, del d.l. n. 78/2010, in relazione agli artt. 3, 4, 35, 36, 53, 93 e 117 Cost., per l'accertamento al pieno trattamento retributivo, per il triennio 2011-2013, delle prestazioni di lavoro straordinario svolte, secondo gli importi corrisposti al personale di pari grado derivanti dalla corretta applicazione della normativa di legge, e nella misura determinata senza tenere conto delle decurtazioni applicate a seguito dell'introduzione del c.d. blocco stipendiale previsto dal d.l. 31 maggio 2010, n. 78 e successive integrazioni; nonche' conseguentemente per la condanna del Ministero dell'economia e delle finanze all'esatto adempimento delle obbligazioni di pagamento per la retribuzione del lavoro straordinario prestato da ciascun ricorrente, mediante la corresponsione delle somme corrispondenti, con ogni accessorio di legge, e specificamente delle voci retributive per il lavoro straordinario prestato, a vario titolo, e non corrisposte a partire dal 1° gennaio 2011; nonche' per quanto di ragione, per l'annullamento de parere, reso in data 1° agosto 2012, dal Comando Generale della Guardia di Finanza, VI Reparto, Affari Giuridici e Legislativi, Ufficio Trattamento Economico Personale in Servizio, prot. 0233140/12, avente ad oggetto "Istanze relative all'adeguamento del trattamento economico conseguente alla c.d. "omogeneizzazione stipendiale", e di ogni altro atto presupposto, connesso, dipendente, conseguenziale e/o conseguente all'atto sopra indicato. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'economia e delle finanze; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore alla pubblica udienza del giorno 5 giugno 2013 il Cons. Silvia Martino; Uditi gli avv.ti delle parti, come da verbale; Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue: 1. I ricorrenti espongono di essere Ufficiali della Guardia di Finanza, del ruolo normale e del ruolo speciale, i quali, nel periodo oggetto di applicazione del d.l. n. 78/2010 che ha introdotto il c.d. "blocco stipendiale" a partire dal 1° gennaio 2011, con decorrenze giuridiche diverse hanno acquisito il grado di Maggiore e/o maturato i 13 anni di servizio senza demerito dalla nomina a Ufficiale. Con il presente ricorso essi intendono tutelare il proprio diritto al pieno trattamento retributivo per il triennio 2011-2013, con specifico riguardo alle prestazioni di lavoro straordinario svolte, nella misura complessiva discendente dalla corretta applicazione della normativa di legge, e determinata senza tener conto delle decurtazioni introdotte dal c.d. blocco stipendiale previsto dal d.l. maggio 2010, n. 79, analogamente a quanto avviene a favore degli ufficiali che hanno conseguito lo stesso grado o la medesima anzianita' di servizio in un periodo anteriore al 1° gennaio 2011. L'amministrazione ha ritenuto di applicare, nei confronti dei ricorrenti, il blocco stipendiale introdotto dal d.l. n. 78/2010 anche con riguardo agli emolumenti da lavoro straordinario. Secondo la loro prospettazione, il mancato riconoscimento del pieno trattamento del lavoro straordinario, e' privo di qualsivoglia giustificazione legale, non rientrando nelle misure del c.d. blocco stipendiale imposte dal d.l. n. 78/2010. In ogni caso, deducono l'incostituzionalita' di tale normativa. Evidenziano, ancora, che il riconoscimento del trattamento economico per lavoro straordinario, nella misura cui ritengono di avere diritto, non comporta alcun aumento di spesa non programmata nel bilancio dello Stato, in quanto andrebbe ad incidere sul fondo degli straordinari gia' esistente, ed il cui tetto complessivo e' determinato per legge (art. 9, comma 2-bis del d.l. n. 78/2010). L'art. 9, commi 1 e 21, del cit. d.l. hanno disposto, come noto, misure di blocco retributivo, per compensare le quali, considerate le specificita' del comparto sicurezza - difesa, l'art. 8, comma 11-bis, introdotto dalla legge di conversione n. 12272010, ha istituito un fondo, destinato al finanziamento, per gli anni 2011 e 2012, per l'attribuzione di assegni una tantum, a favore del personale delle Forze Armate e di Polizia, destinatario degli interventi di cui all'art. 9 comma 21. Con la circolare n. 12 del 15 aprile 2001, la Ragioneria Generale dello Stato ha fornito alla Presidenza del Consiglio dei ministri e a tutti i Ministeri una interpretazione generale della normativa in questione. Relativamente all'art. 9, comma 1, del d.l. n. 78/2011, ha precisato che nel "trattamento economico complessivo", dei singoli dipendenti - che per gli anni 2011, 2012 e 2013 non deve superare il "trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010" - vanno considerate, oltre al trattamento fondamentale le componenti del trattamento accessorio fisso e continuativo (indennita' di amministrazione, retribuzione di posizione fissa e variabile, indennita' pensionabile, etcc.), ma non le componenti variabili del trattamento accessorio (quali gli emolumenti da lavoro straordinario). Riguardo alle citate componenti variabili del trattamento accessorio, il comma 2-bis dell'art. 9 del d.l. n. 78/2010 prevede un limite per ciascuno degli anni del triennio 2011-2013 che incide solo sull'ammontare complessivo delle risorse e non sul piano individuale. In armonia con tale interpretazione, la circolare n. 380716 del 23 dicembre 2011 della Guardia di Finanza, esclude dalla base di calcolo della misura perequativa (c.d. assegno una tantum), prevista dal citato art. 8, comma 11-bis del d.l. n. 78/2010, le ore di lavoro straordinario. I ricorrenti ritengono pertanto di avere pieno diritto alla retribuzione delle ore di lavoro straordinario effettuate dal 1° gennaio 2011, senza alcuna decurtazione derivante dal c.d. blocco stipendiale, in conformita' alla retribuzione corrisposta ai pari grado che, in periodo anteriore alla data del 1° gennaio 2011, hanno conseguito la nomina al grado di Maggiore e/o hanno maturato i tredici anni di anzianita' senza demerito. Ciononostante, il Comando Generale della Guardia di Finanza ha applicato le decurtazione del d.l. n. 78/2010 anche agli emolumenti da lavoro straordinario. In particolare, in un parere del 1° agosto 2012, prot. n. 233140, l'amministrazione ha ritenuto, tra l'altro, che l'incremento dello straordinario per effetto della maturazione dei 13/23 anni senza demerito dalla nomina ad Ufficiale non puo' realizzarsi nel triennio 2011, 2012, e 2013, "tenuto conto che le voci del trattamento economico fondamentale - considerate ai fini della determinazione dello straordinario - sono state e continueranno ad essere corrisposte, nel medesimo triennio, nelle misure ordinariamente spettanti nel 2010, ai sensi del cit. art. 9, comma 1, del decreto-legge n. 78/2010". L'amministrazione ha peraltro ribadito anche l'interpretazione secondo cui gli assegni una tantum attribuiti a titolo di compensazione del blocco stipendiale (ex art. 8, comma 11-bis del d.l. 78/2010) compensano solo i minori importi degli emolumenti fissi e continuativi e non i minori importi corrisposti per lo straordinario. Avverso siffatti determinazioni, con il presente ricorso, deducono: 1) Violazione dell'art. 9, comma 1, d.l. n. 78/2010; violazione dell'art. 9, comma 21, d.l. n. 78/2010; violazione dell'art. 3, 35, 36, 53 e 97 Cost.; violazione delle norme e dei principi relativi all'interpretazione di disposizioni di legge dal contenuto eccezionale; violazione dell'art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile (c.d. preleggi); eccesso di potere per violazione della circolare n. 12 del 15 aprile 2011, prot. n. 0035819 del Ministero dell'economia e delle finanze - dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; eccesso di potere per contraddittorieta' tra atti; eccesso di potere per contraddittorieta' ed irragionevolezza; eccesso di potere per falsita' dei presupposti; eccesso di potere per lesione del legittimo affidamento e della buona fede. Discriminazione e disparita' di trattamento. Lesione del principio di uguaglianza. Violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione. ingiustizia manifesta. Secondo i ricorrenti, la Ragioneria Generale dello Stato, con la circolare in epigrafe, avallerebbe la tesi da essi sostenuta dell'esclusione del lavoro straordinario dal c.d. "blocco retributivo". In tale circolare viene infatti previsto che nel "trattamento economico complessivo" dei singoli dipendenti, che per gli anni 2011, 2012 e 2013 non deve superare "il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010", non vanno considerate le componenti variabili del trattamento accessorio. Con riguardo a tali componenti si applica invece l'art. 9, comma 2-bis, il quale ha introdotto "un limite alla crescita, diverso da quello stabilito dal comma 1 dello stesso art. 9, che riguarda il trattamento economico dei singoli dipendenti, con riferimento al trattamento economico fondamentale e alle componenti del trattamento accessorio fisse e continuative". In coerenza con l'interpretazione della Ragioneria, il Comando Generale della. Guardia di Finanza, ha escluso dalla determinazione degli assegni compensativi di cui all'art. 8, comma 11-bis del d.l. 78/2010, gli emolumenti da lavoro straordinario. Non avrebbe inoltre senso l'affermazione secondo cui la retribuzione del lavoro straordinario debba seguire il regime del blocco stipendiale in quanto ancorato all'ammontare della retribuzione ordinaria. E' infatti solo quest'ultima che, a dire dei ricorrenti, e' oggetto del tetto retributivo. Per la retribuzione del lavoro straordinario, sarebbe stato istituito il solo limite del tetto complessivo delle risorse, che non incide sul piano individuale. L'operato dell'amministrazione e' poi contraddittorio la' dove essa continua a commisurare gli assegni una tantum ai soli importi fissi e continuativi della retribuzione, escludendo espressamente dalla base di calcolo delle misure perequative la retribuzione da lavoro straordinario. Ad ogni buon conto, gli Ufficiali ricorrenti evidenziano che essi, di fatto, sono destinatari di ben quattro misure restrittive incidenti sul trattamento economico degli straordinari, applicandosi congiuntamente: 1) la decurtazione individuale del compenso orario per gli emolumenti da lavoro straordinario, determinato come se non si fosse raggiunto il grado di maggiore e/o conseguiti i tredici anni di anzianita' di servizio senza demerito dalla nomina ad Ufficiale; 2) il limite complessivo del fondo per gli straordinari annualmente fissato nei confronti di tutto il personale militare; 3) l'esclusione dalla misura compensativa una tantum per il minor trattamento economico corrisposto per il lavoro straordinario; 4) la previsione di un limite quantitativo di lavoro straordinario ancorato ad un parametro che non tiene conto del grado conseguito e dell'anzianita' di servizio maturata. In via subordinata, essi deducono l'incostituzionalita' dell'art. 9, commi 1 e 21 del d.l. n. 78/2010, in relazione agli artt. 2, 3, 4, 35, 36, 53, 97, nonche' ex art. 117 Cost., quale norma interposta degli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario. Richiamano, al riguardo, le numerose ordinanze di rimessione, gia' adottate da questo stesso Tribunale amministrativo (sez. I, ord. n. 6161/2012, sez. II, ord. n. 4209/2012, 4214 e 4215/2012). Per effetto delle disposizioni in esame, gli Ufficiali ricorrenti conseguono non gia' gli emolumenti corrispondenti al grado rivestito e/o all'anzianita' maturata, bensi' gli importi commisurati al grado e all'anzianita' precedentemente raggiunta. Sono violati gli artt. 2 e 3 Cost. per l'irragionevole disparita' di trattamento che si viene a determinare all'interno del personale del Corpo delle Guardia di Finanza, nonche' tra dipendenti pubblici colpiti dalle misure in esame e dipendenti privati. E' violato l'art. 36. Mentre, infatti, agli Ufficiali che non sono incorsi nel blocco, in quanto promossi prima del 2011, viene corrisposta la retribuzione prevista per il grado e l'anzianita' raggiunta, presuntivamente proporzionata alla quantita' e qualita' del lavoro prestato, diversamente agli Ufficiali ricorrenti tale retribuzione viene negata. Ne risente, ovviamente, anche l'organizzazione e il buon andamento degli Uffici. Inoltre, ad una ristretta categoria di cittadini pubblici - dipendenti viene imposta una prestazione patrimoniale, in maniera selettiva e discriminatoria, con violazione anche dell'art. 53 Cost. Al riguardo, richiamano quanto recentemente statuito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 223/2012 in relazione alla violazione del principio della parita' di prelievo a parita' di presupposto d'imposta economicamente rilevante. Il tributo colpisce solo una categoria di cittadini, senza invece gravare, a parita' di capacita' contributiva, su analoghe categorie di lavoratori o di redditi. Si e' costituita, per resistere, l'amministrazione intimata, depositando documenti e memoria. I ricorrenti hanno depositato due memorie, di cui una in vista della pubblica udienza del 5 giugno 2013, alla quale il ricorso e' stato assunto in decisione. 2. La presente controversia verte sull'accertamento del diritto dei ricorrenti, tutti Ufficiali della Guardia di Finanza che hanno conseguito la promozione al grado di Maggiore e/o maturato 13 anni di servizio senza demerito dalla nomina ad Ufficiale successivamente al 1° gennaio 2011, a conseguire la remunerazione del lavoro straordinario prestato nella misura corrisposta al personale di pari grado che abbia raggiunto lo stesso grado, o la medesima anzianita', in data anteriore all'entrata in vigore delle decurtazioni di cui al c.d. "blocco stipendiale", introdotto dal d.l. 31 maggio 2010, n. 78. In via preliminare, debbono essere respinte tutte le eccezioni pregiudiziali svolte dalla difesa erariale. L'Avvocatura dello Stato ha infatti dedotto, da un lato, che, la domanda e' indeterminata, non avendo i ricorrenti documentato specificamente la propria posizione individuale. Per altro verso, ha eccepito l'incompetenza territoriale di questo TAR rispetto agli Ufficiali ricorrenti che sono in forza presso Comandi della Guardia di Finanza dislocati nelle Regioni italiane diverse da quella del Lazio. Al riguardo, ha invocato l'art. 13, comma 2, c.p.a., che ha confermato la tradizionale regola del foro speciale del pubblico impiego secondo cui, per le controversie di lavoro riguardanti i dipendenti pubblici, e' inderogabilmente competente il TAR nella cui circoscrizione e' situata la sede di servizio del ricorrente. Il Collegio rileva, in primo luogo, che l'azione di accertamento non puo' dirsi affatto indeterminata. Gli Ufficiali ricorrenti hanno infatti allegato dettagliati prospetti riepilogativi delle ore di lavoro straordinario effettuate a partire dal 1° gennaio 2011, di cui non e' controversa ne' l'effettiva esecuzione, ne' il riconoscimento da parte dell'amministrazione, bensi' soltanto la corretta remunerazione in rapporto all'applicabilita' dal "blocco stipendiale" introdotto dal d.l. n. 78/2010. Al riguardo, il Comando Generale della Guardia di Finanza ha diramato precise indicazioni operative che i ricorrenti hanno specificamente impugnato in quanto, almeno in punto di fatto, ostative al pieno soddisfacimento del loro diritto. Relativamente all'impugnazione congiunta di atti normativi e/o generali e di atti applicativi, il codice del processo amministrativo e' ancora oggi, carente di precise indicazioni, a tanto non apparendo sufficiente il c.d. "secondo correttivo" (d.lgs. n. 160/2012) nella parte in cui ha inserito nell'art. 13, un comma 4-bis, a tenore del quale la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l'interesse a ricorrere attrae a se' anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento tranne che si tratti di atti normativi o generali, "per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza". Come e' stato osservato, la norma in esame disciplina un solo caso di connessione, quello tra atto principale, che radica l'interesse al ricorso, e atto presupposto. Non regola invece il caso di connessione tra atto principale e atto conseguenziale. Relativamente all'impugnazione di atti normativi o generali (presupposti) sembrerebbe dire che, se l'atto presupposto e' un atto generale o normativo, lo stesso va impugnato al TAR del Lazio, mentre l'atto principale si impugna al TAR periferico. E' evidente che non si e' tenuto conto del fatto che, nel vigore del c.p.a., l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si e' specificamente pronunciata su tale questione, elaborando una regola pretoria di spostamento della competenza per ragioni di connessione in caso di impugnazione di atto generale o normativo e di atto applicativo (Cons. St., Ad plen. 14 novembre 2011, n. 19 e 16 novembre 2011, n. 20). Il Collegio e' dell'opinione che l'ultima parte dell'art. 3, comma 4-bis del Codice vada interpretata secondo la regola pretoria elaborata dal Consiglio di Stato essendo quest'ultima maggiormente coerente con i principi di "snellezza, concentrazione ed effettivita' della tutela, anche al fine di garantire la ragionevole durata del processo" che hanno ispirato la delega legislativa alla base della codificazione del processo amministrativo (cfr. l'art. 44, comma 2, d.lgs. n. 69/2009). E' ancora importante osservare che il rilievo dell'atto generale ai fini dello spostamento della competenza per ragioni di connessione opera anche nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, in cui rientra la fattispecie di cui si verte (cfr., al riguardo, Cons. St., Ad. plen. 14 ottobre 1992, n. 13). E' stato infatti affermato che la competenza (territoriale) del TAR del Lazio si ha per il solo fatto che il ricorrente abbia manifestato la volonta' di impugnare un atto di un'autorita' centrale con efficacia non limitata territorialmente, senza che rilevi la maggiore o minore importanza che detta impugnazione assume nell'economia generale del ricorso, e cioe' che si tratti di impugnazione a titolo subordinato, eventuale o tuzioristico, trattandosi di questione che attiene al merito della controversia. Nel caso di specie, sulla scorta delle sintetizzate coordinate, interpretative, il Collegio e' in definitiva dell'opinione che, ,in relazione alla natura della controversia e in considerazione del rilievo che le circolari della Guardia di Finanza assumono al fine di indirizzare gli organi periferici competenti a computare ed erogare il trattamento economico del personale in servizio, il giudizio sia stato correttamente incardinato innanzi a questo TAR. L'impugnativa di determinazioni a carattere generale, presupposte alla determinazione del trattamento economico dei ricorrenti, configura infatti una situazione di inscindibilita' processuale, che non consente di separare siffatta impugnativa dalla domanda di accertamento in ragione della diversita' della sede presso la quale ciascuno di essi presta servizio. 3. Cio' posto, giova richiamare il quadro normativo di riferimento. Il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (artt. 8 e 9), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, ha introdotto le seguenti misure di contenimento della spesa pubblica, anche nei confronti del personale delle amministrazioni del compatto "sicurezza - difesa", prevedendo, nello specifico: - l'invarianza del trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il "trattamento accessorio", il quale, nel triennio 2011-2013, "non puo' superare il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le progressioni di carriera comunque denominate, maternita', malattia, missioni svolte all'estero, effettiva presenza in servizio, fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo, e dall'art. 8, comma 14" (art. 9, comma 1); - la limitazione "dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2013", dell'ammontare complessivo delle risorse annualmente destinate al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale", delle amministrazioni statali, il quale non puo' superare "il corrispondente importo" del 2010 con automatica riduzione proporzionalmente alla riduzione del personale in servizio (art. 9, comma 2-bis); - il blocco, per il triennio 2011-2013 "dei meccanismi automatici di adeguamento retributivo annuale", senza possibilita' di successivi recuperi (art. 9, comma 21, primo periodo); - l'inutilita' degli anni 2011, 2012, e 2013 "ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio" (art. 9, comma 21, secondo periodo); - l'efficacia a fini esclusivamente giuridici delle progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposti negli anni 2011, 2012 e 2013; - l'istituzione "al fine di tener conto della specificita' del comparto sicurezza-difesa e delle peculiari esigenze del compatto del soccorso pubblico" di un apposito fondo destinato al finanziamento di "misure perequative per il personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco interessato alle disposizioni di cui all'art. 9, comma 21" (art. 8, comma 11-bis, del d.l. n. 78/2010, come modificato dalla legge di conversione). Con circolare n. 12 del 15 aprile 2011, la Ragioneria Generale dello Stato ha poi fornito chiarimenti in ordine alla corretta applicazione del cit. art. 9, comma 1, nella parte in cui prevede misure di contenimento del "trattamento economico complessivo" dei singoli dipendenti che, per gli anni 2011, 2012 e 2013, non deve superare "il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010". La Ragioneria ha ritenuto che l'espressione "trattamento ordinariamente spettante", che la norma riferisce all'anno 2010, e che costituisce il tetto da non superare per i trattamenti economici da corrispondere nel triennio successivo, vada riferita a tutte le componenti del trattamento previste "in via ordinaria" nel loro ammontare teorico pieno. Viene in particolare precisato che non vanno quindi considerati "ne' in positivo, ne' in negativo, ai fini della determinazione del tetto da prendere a riferimento, gli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva che possono ridurre o incrementare il 'percepito' 2010". Per quanto qui interessa, secondo la Ragioneria, non vanno in particolare incluse nel tetto 2010 le somme per lavoro straordinario o per maggiorazioni comunque legate all'articolazione dell'orario di lavoro (turnazioni). Se analoghe prestazioni dovessero essere svolte negli anni successivi al 2010 "esse verranno retribuite negli importi dovuti, anche se superiori a quelli erogati nel 2010, trovando, peraltro, specifici limiti di crescita alla spesa consentita nell'ambito di altre disposizioni previste dalla medesima legge n. 122/2010 (es.: per le missioni vedi l'art. 6, comma 12; per l'accessorio, vedi art. 9, comma 2-bis) [...]". 3.1. La tesi degli Ufficiali ricorrenti e' che la retribuzione del lavoro straordinario non formi oggetto delle disposizioni di "blocco" introdotte dall'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78/2010. Esso dovrebbe pertanto remunerato secondo gli importi spettanti ai pari grado promossi al grado di maggiore prima del 1° gennaio 2011, o che, comunque, prima di tale data, abbiano raggiunto i 13 anni di servizio dalla nomina ad Ufficiale senza demerito. Tale tesi trae spunto dalla formulazione del comma 1 del cit. art. 9, nonche' dai passaggi della circolare della Ragioneria Generale dello Stato, n. 12/2011, sopra riportati. Un'ulteriore conferma di tale assunto sarebbe data dalla circostanza che il Comando Generale della Guardia di Finanza, con la Circolare n. 380176 del 23 dicembre 2011, nel fissare le disposizioni applicative per l'erogazione degli assegni una tantum per l'anno 2011, ha previsto, conformemente al d.P.C.M. 27 ottobre 2011, che l'utilizzo delle risorse disponibili avvenga con riferimento esclusivo ai seguenti istituti: - assegno funzionale; - trattamento economico superiore correlato all'anzianita' di servizio I', compreso quella nel grado, senza demerito; - incrementi stipendiali parametrali non connessi a promozioni; - indennita' operative non connesse a progressioni di carriera; - progressioni di carriera comunque denominate; - classi e scatti di stipendio; - meccanismi di adeguamento retributivo di cui all'art. 24 della l. n. 448 del 1998. A dire dei ricorrenti, si porrebbe in contrasto con tali disposizioni, nonche' con le istruzioni della Ragioneria, l'impugnata nota del Comando Generale del 1° agosto 2012, secondo cui l'incremento dello straordinario per effetto della maturazione dei 13/23 anni senza demerito dalla nomina ad ufficiale non puo' realizzarsi nel triennio 2011-2013, "tenuto conto che le voci del trattamento economico fondamentale - considerate ai fini della determinazione dello straordinario [...] sono state e continueranno ad essere corrisposte, nel medesimo triennio, nelle misure ordinariamente spettanti nel 2010, ai sensi del citato art. 9, comma 1, del decreto-legge n. 78/2010". 3.2. Reputa il Collegio che la prospettazione ricorsuale sia frutto di una lettura parziale del complesso delle disposizioni recate dall'art. 9 del d.l. n. 78/2010. Al riguardo, e' bene precisare che la stessa Ragioneria Generale dello Stato, con specifico riferimento alla misura del trattamento economico accessorio, ha successivamente integrato le disposizioni interpretative recate dalla circolare n. 12/2011 osservando che il blocco dei meccanismi di progressione automatica degli stipendi e delle progressioni economiche, previsto nei confronti del personale non contrattualizzato, dal comma 21 dell'art. 9 del d.l. n. 78/2010, deve intendersi riferito al trattamento economico complessivo percepito dagli interessati; infatti il disposto normativo non opera alcuna distinzione, ai fini del divieto in esame, tra voci fondamentali e voci accessorie del trattamento, ne' tra componenti fisse e continuative e voci variabili. Peraltro, in linea generale, occorre rilevare che la misura della retribuzione accessoria e' strettamente collegata al trattamento fondamentale" (circolare prot. n. 100205 del 30 novembre 2012, versata in atti dalla difesa erariale). Tale interpretazione, a ben vedere, non contraddice affatto quanto in precedenza dalla stessa rilevato circa la determinazione del "trattamento ordinariamente spettante". Ed infatti, il reale significato dell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 78/2010, la' dove riferisce il "tetto retributivo" per gli anni 2011, 2012 e 2013, al "trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010", e' semplicemente quello di consentire, in via di principio, l'erogazione della retribuzione per lavoro straordinario, eventualmente anche per importi complessivamente superiori a quelli erogati al dipendente nell'anno precedente, ma nei limiti delle risorse disponibili ai sensi del successivo comma 2-bis ("A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all' art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non puo' superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed e', comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio"). Da tali disposizioni non e' tuttavia possibile trarre alcuna indicazione in ordine alle modalita' con cui la retribuzione del lavoro straordinario deve essere calcolata, poiche' esse si limitano a disciplinare limiti o tetti di spesa, riferiti al singolo dipendente, ovvero alle risorse complessivamente disponibili. Nella fattispecie, e' poi pacifico che il compenso per lavoro straordinario, per gli Ufficiali dirigenti e cc.dd. "omogeneizzati" e' di regola determinato in misura proporzionale ad alcune voci del trattamento retributivo fondamentale (cfr. l'art. 43, comma 14, della l. n. 121 del 198, citato dalla difesa erariale). Ai fini del calcolo di tale retribuzione, viene dunque in rilievo esclusivamente il successivo comma 21 del piu' volte citato art. 9, che, per il triennio 2011-2013, vieta "tout court" sia gli adeguamenti retributivi automatici, sia la corresponsione del trattamento economico corrispondente alla progressione di carriera e/o all'anzianita' conseguita nel suddetto triennio. Di talche', e' del tutto ragionevole la conclusione (fatta propria anche dal Comando Generale della Guardia di Finanza), secondo cui, ai fini dell'applicazione del "blocco" dei meccanismi di progressione automatica degli stipendi e delle progressioni economiche, prevista per tutto il personale non contrattualizzato, non puo' operarsi alcuna distinzione tra voci fondamentali e voci accessorie del trattamento, ne' tra componenti fisse e continuative e voci variabili. In sintesi, se si accedesse alla tesi dei ricorrenti, per cui lo straordinario deve essere calcolato secondo la misura "aggiornata", sulla base della promozione conseguita, ovvero dell'anzianita' raggiunta, verrebbe elusa la finalita' complessivamente perseguita dalle misure di blocco disposte dal comma 21. Non rileva, infine, la circostanza che gli incrementi degli importi del lavoro straordinario siano stati esclusi dal computo delle misure perequative previste dall'art. 8, comma 11-bis, del d.l. n. 78/2010. Gli assegni "una tantum" erogati in applicazione di tale disposizior sono infatti diretti ad alleviare il disagio (o meglio, il trattamene deteriore) del personale del compatto sicurezza - difesa interessato dalle disposizioni di cui all'art. 9, comma 21, ma non gia' a garantire integralmente la complessiva quota degli incrementi che sarebbero spettati in caso di progressione economica o di carriera. 4. L'impossibilita' di addivenire all'interpretazione propugnata dagli Ufficiali ricorrenti mette in rilievo la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78/2010, nella parte in cui, per il personale non contrattualizzato, dispone sia il blocco dei meccanismi di progressione automatica degli stipendi per gli anni 2011, 2012 e 2013, sia il blocco, per il medesimo triennio, delle progressioni di carriera comunque denominate, i cui effetti, per i predetti anni, sono limitati ai fini esclusivamente giuridici. Tale complessiva disciplina impedisce loro di conseguire remunerazione del lavoro straordinario nella misura corrispondent alla qualifica conseguita e/o all'anzianita' raggiunta nel corso del triennio oggetto delle misure di contenimento della spesa pubblica. Vero e' che, per quanto riguarda i dipendenti del compatto "sicurezza - difesa", la complessiva incidenza del blocco retributivo risulta attenuata per effetto delle misure "perequative" previste dall'art. 8, comma 11-bis del d.l. n. 78/2010. Tuttavia, siffatta negativa incidenza non e' stata completamente elisa, essendo stati esclusi dal relativo computo proprio gli incrementi degli importi del lavoro straordinario, rispetto ai quali la proposta questione di costituzionalita' mantiene intatta rilevanza e attualita'. In relazione a dipendenti pubblici non contrattualizzati, soggetti a meccanismi di progressione automatica degli stipendi e di progressione di carriera analoghi a quelli di cui si verte, tale questione e' stata gia' affrontata da questo Tribunale amministrativo (e anche da questa stessa Sezione) in numerose ordinanze di rimessione (cfr., in particolare, le ordinanze nn. 4209, 4214 e 4215 del 10 maggio 2012 della Sezione II e nn. 6050 del 3 luglio 2012, 6157, 6169, 6160 e 6161 del 6 luglio 2012, della Sezione I), le quali hanno messo in luce - con approfondite argomentazioni, che il Collegio intende fare proprie - le seguenti criticita'. In primo luogo, il concreto effetto delle disposizioni secondo cui "per le categorie di personale di cui all'art. 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti" e "le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici", e' che per il triennio in questione, al dipendente non vengono versate le somme corrispondenti agli emolumenti, al netto d'imposta, stabiliti per il grado e/o per l'anzianita' attuale bensi' gli importi corrispondenti alla posizione precedente, e/o ad una minore anzianita'. In altre parole, per effetto della norma sospetta di incostituzionalita' il dipendente, pur svolgendo un lavoro di maggiore complessita' ed impegno, continua a percepire un corrispettivo equivalente al precedente trattamento economico, che si deve presumere adeguato invece ad una prestazione meno onerosa. Pertanto, l'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78/10, nella parte d'interesse, determina anzitutto, in violazione degli artt. 2 e 3 della Costituzione, un'irragionevole disparita' di trattamento all'interno del Corpo della Guardia di Finanza. Infatti, a parita' di grado (e con mansioni conseguentemente corrispondenti), gli appartenenti al Corpo percepiscono o meno lo stesso trattamento economico accessorio (e/o le maggiorazioni previste in rapporto all'anzianita' raggiunta) - di cui qui si verte - in relazione ad un elemento del tutto aleatorio, costituito dall'anno in cui la relativa promozione e' stata conseguita, ovvero la prescritta anzianita' e' stata maturata. Tuttavia, in base all'art. 36 della Costituzione, il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantita' e qualita' del suo lavoro; dovendosi peraltro presumere che, nel caso di specie, tale sia la retribuzione tabellare prevista per il grado rivestito. Tale adeguata retribuzione, che continua ad essere corrisposta ai colleghi promossi prima del 2011, e' invece negata agli odierni ricorrenti, per ben trentasei mensilita'. E' evidente, dunque, anche il contrasto con la norma costituzionale teste' citata. Pur non essendovi dubbio che anche la riduzione del passivo del bilancio statale sia un valore che riceve piena copertura costituzionale (vieppiu' oggi, dopo il recepimento nell'art. 81 della Carta fondamentale del principio del pareggio di bilancio), tale obiettivo non puo' tuttavia essere realizzato a scapito dei principi di uguaglianza formale e sostanziale, ovvero degli altri valori tutelati dalla Costituzione, tra cui, appunto, quelli definiti dall'art. 36 Cost. E' poi evidente che la situazione teste' descritta, in cui il trattamento economico tra colleghi si differenzia non gia' in virtu' delle mansi svolte e delle conseguenti responsabilita' bensi' in relazione ad un elemento causale, come il momento in cui la promozione e' stata conferita, non puo' che interferire negativamente sui rapporti tra i colleghi stessi, alcuni dei quali ingiustamente discriminati, e cio' si riverbera sull'organizzazione degli Uffici, incidendo negativamente sul loro buon andamento (essendo tale principio comune alle organizzazioni burocratiche e a quelle militari). Infine, si deve constatare come l'art. 9, comma 21, sebbene letteralmente prescriva di non accrescere il trattamento economico dovuto a determinate categorie di pubblici dipendenti, con conseguente risparmio di spesa per l'Erario, sotto il profilo sostanziale impone a quegli stessi dipendenti una prestazione patrimoniale, poiche' gli trattiene una parte dei compensi maturati con la promozione e che sono invece corrisposti agli altri colleghi di pari qualifica. L'art. 9, comma 21, impone cioe' agli interessati un peculiare concorso alle spese pubbliche, ovvero, in altri termini, istituisce un tributo anomalo, il quale contrasta con i principi costituzionali in materia, quali stabiliti dagli artt. 2, 3 e 53 della Costituzione. E' infatti anzitutto violato il principio di capacita' contributiva, poiche' il sacrificio e' richiesto non in relazione ad uno specifico indice di ricchezza, ma al dato, economicamente insignificante, del momento in cui la qualifica e' stata acquisita e senza alcuna considerazione del principio di progressivita'. Inoltre, in violazione dei principi costituzionali sopra richiamati, il tributo colpisce solo una parte dei dipendenti che hanno raggiunto una determinata qualifica, e, comunque, soltanto i redditi dei pubblici dipendenti, senza invece gravare, a parita' di capacita' contributiva, su analoghe categorie di lavoratori o di redditi. A tale riguardo, il Collegio non. puo' che richiamarsi a quanto gia' statuito dalla Corte costituzionale, con riferimento alle misure, con effetti analoghi a quelle di cui si verte, introdotte dall'art. 9, commi 2 e 22 del d.l. n. 78/2010 in esame (sentenza n. 223 dell'11 ottobre 2012). La Corte ha in particolare ricordato (paragrafo 13.3.1, della parte in diritto) che "la Costituzione non impone affatto un tassazione fiscale assolutamente uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie di imposizione tributaria; ma esige invece un'indefettibile raccordo con la capacita' contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri di progressivita', come svolgimento ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di uguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli economico - sociali esistenti di fatto alla liberta' ed eguaglianza dei cittadini - persone umane, in spirito di solidarieta' politica, economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)" (sentenza n. 341 del 2000). Pertanto, il controllo della Corte in ordine alla lesione dei principi di cui all'art. 53 Cost., come specificazione del fondamentale principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., consiste in un "giudizio ; sull'uso ragionevole, o meno, che il legislatore stesso abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in materia tributaria, al fine di verificare la coerenza interna della struttura dell'imposta con il suo presupposto economico, come pure la non arbitrarieta' dell'entita' dell'imposizione" (sentenza n. 111 del 1997). Nella specie, la. Corte ha precisamente rilevato che "pure considerando al giusto la discrezionalita' legislativa in materia, la norma impugnata si pone in evidente contrasto con gli articoli 3 e 53 Cost.. L'introduzione di un'imposta speciale, sia pure transitoria ed eccezionale, in relazione soltanto ai redditi di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, viola, infatti, il principio della parita' di prelievo a parita' di presupposto d'imposta economicamente rilevante. Tale violazione si manifesta sotto due profili. Da un lato, a parita' di reddito lavorativo, il prelievo e' ingiustificatamente limitato ai soli dipendenti pubblici. D'altro lato, il legislatore, pur avendo richiesto (con l'art. 2 del d.l. n. 138 del 2011) il contributo di solidarieta' (di indubbia natura tributaria), del 3% sui redditi annui superiori a 300.000 euro, al fine di reperire risorse per la stabilizzazione finanziaria, ha inopinatamente scelto di imporre ai soli dipendenti pubblici, per la medesima finalita', l'ulteriore speciale prelievo tributario oggetto di censura. Nel caso in esame, dunque, l'irragionevolezza non risiede nell'entita' del prelievo denunciato ma nella ingiustificata limitazione della platea dei soggetti passivi. La sostanziale identita' di ratio dei differenti interventi "di solidarieta'", poi, prelude essa stessa ad un giudizio di irragionevolezza ed arbitrarieta' del diverso trattamento riservato ai pubblici dipendenti, foriero, peraltro, di un risultato di bilancio che avrebbe potuto essere ben diverso e piu' favorevole per lo Stato, laddove il legislatore avesse rispettato i principi di eguaglianza dei cittadini e di solidarieta' economica, anche modulando diversamente un "universale" intervento impositivo. L'eccezionalita' della situazione economica che lo Stato deve affrontare e', infatti, suscettibile senza dubbio di consentire al legislatore anche il ricorso a strumenti eccezionali, nel difficile compito di contemperare il soddisfacimento degli interessi finanziari e di garantire i servizi e la protezione di cui tutti i cittadini necessitano. Tuttavia, e' compito dello Stato garantire anche in queste condizioni il rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale, il quale, certo, non e' indifferente alla realta' economica e finanziaria, ma con altrettanta certezza non puo' consentire deroghe al principio di' uguaglianza, sul quale e' fondato l'ordinamento costituzionale". 5. In definitiva, quanto sopra argomentato giustifica la valutazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78/2010, convertito, con modificazioni, nella l. n. 122/2010, in relazione agli artt. 2, 3, 36, 53 e 97 della Costituzione. Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio nn. 11019/2012, e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale affinche' si pronunci sulla questione. E' riservata ogni ulteriore questione, in rito, in merito e sulle spese.
P.Q.M. Pronunciando in via interlocutoria sul ricorso di cui in premessa, cosi' provvede: a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, convertito con modificazioni nella l. 30 luglio 2010, n. 122, nei termini e per le ragioni esposti in motivazione, per contrasto con gli artt. 2, 3, 36, 53 e 97 della Costituzione; 3) dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; 4) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti costituite e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 5 giugno 2013. Il Presidente: Tosti L'estensore: Martino