N. 246 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 agosto 2013
Ordinanza del 6 agosto 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria sul ricorso proposto da Volpi Mauro contro l'Universita' degli studi di Perugia ed altri. Universita' e istituzioni di alta cultura - Elettorato passivo per le cariche accademiche - Limitazione ai docenti che assicurano un numero di anni di servizio pari almeno alla durata del mandato prima del collocamento a riposo - Ricomprensione del biennio di permanenza in servizio successivo al raggiungimento dell'eta' pensionabile - Mancata previsione - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Violazione dell'autonomia dell'universita' - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 30 dicembre 2010, n. 240, art. 2, comma 11. - Costituzione, artt. 3, 33 e 97.(GU n.47 del 20-11-2013 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale n. 236 del 2013, proposto da: Mauro Volpi, rappresentato e difeso dagli avv. Enrico Menichetti, Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto presso l'avv. Enrico Menichetti in Perugia, piazza IV Novembre, 36; Contro Universita' degli studi Di Perugia, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Stato, domiciliata in Perugia, via degli Offici, 14; Nei confronti di Gianni Bidini, Fausto Elisei, Franco Moriconi, Maurizio Oliviero; Per l'annullamento: 1) della nota 9 maggio (prot. n. 2013/0013971 a firma del Presidente della Commissione elettorale centrale dell'Universita' degli studi di Perugia (Prof. Paolo Fantozzi) con cui si comunica al prof. Mauro Volpi la non ammissione della propria candidatura alle elezioni a Rettore dell'ateneo per il sessennio accademico 2013/2014 - 2018/2019, per difetto del requisito di elettorato passivo di cui a ll'art. 2, comma 11 della legge n. 240/2010; 2) del verbale n. 2 dell'8 maggio 2013 della Commissione elettorale centrale dell'Universita' degli studi di Perugia, nella parte relativa alla verifica negativa dei requisiti di elettorato passivo in capo al candidato Rettore prof. Mauro Volpi, alla relativa non ammissione ed alla ivi richiamata ed allegata nota 6 maggio 2013 a firma del dirigente responsabile ufficio elettorale e affari generali dell'Universita' degli studi di Perugia ove si attesta che alla data del 2 maggio 2013 la cessazione dal servizio del prof. Volpi Mauro risulta fissata al 1° novembre 2018; 3) dell'art. 54 comma 2 dello Statuto dell'Universita' di Perugia, dell'art. 6 comma 4 del regolamento generale di ateneo e dell'alt. 4 comma 1 del decreto 12 aprile 2013 di indizione delle elezioni a rettore dell'ateneo perugino per il sessennio accademico 2013/2014 - 2018/2019, la' dove stabiliscono che «l'elettorato passivo per le cariche accademiche e' riservato ai docenti che assicurano un numero di anni di servizio almeno pari alla durata del mandato prima della data di collocamento a riposo»; 4) di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso, collegato, conseguente, ivi compreso, per quanto occorrer possa, l'elenco dei candidati a rettore in possesso dei requisiti richiesti pubblicato ai sensi dell'art. 28 comma 1 del regolamento generale di ateneo. Visti il ricorso e i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Universita' degli studi di Perugia; Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2013 il dott. Cesare Lamberti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; 1. Il prof. Mauro Volpi, ordinario di diritto costituzionale presso la facolta' di giurisprudenza dell'Universita' degli studi di Perugia, si e' candidato per le elezioni del rettore nel sessennio accademico 2013/2014 - 2018/2019, indette con decreto del decano in data 12 aprile 2013. 1.1. Al prof. Volpi e' stata comunicata, con la nota del 9 maggio 2013, la non ammissione della candidatura, per difetto del requisito di elettorato passivo previsto dall'art. 2, comma 11, legge n. 240/2010. 1.2. Nella seduta dell'8 maggio 2013, la Commissione centrale elettorale dell'Universita' di Perugia ha stabilito che il prof. Volpi e' privo del requisito che richiede «alla data della scadenza della presentazione delle candidature... di assicurare un numero di anni di servizio pari almeno alla durata del mandato prima della data di collocamento a riposo». 1.3. In base alla nota in data 6 maggio 2013 del dirigente responsabile ufficio elettorale e affari generali, la data di collocamento a riposo del prof. Volpi e' attualmente fissata al 1° novembre 2018: in relazione a tale data, il prof. Volpi non e' in possesso, alla scadenza della presentazione della candidatura, del requisito sub c) del combinato disposto dell'art. 2, comma 11, legge n. 240/2010 con gli artt. 54, comma 2 dello statuto dell'Universita', 6, comma 4 del Regolamento generale di ateneo e 4, comma 1 del decreto di indizione delle elezioni. 1.4. Nella medesima seduta e' stata data lettura della nota integrativa del prof. Volpi, in data 8 maggio 2013, recante «interpretazione dell'art. 2, comma 11, legge n. 240/2010 alla luce della dichiarazione d'illegittimita' costituzionale dell'art. 25, legge n. 240/2010», con la quale si ribadiva la piena ammissibilita' della candidatura. 1.5. La Commissione ha, tuttavia, mantenuto ferma la decisione del difetto dell'elettorato passivo. 2. Nel ricorso avverso la non ammissione alla competizione elettorale, il prof. Volpi richiama la sentenza n. 83 del 6 maggio 2013 della Corte costituzionale che ha dichiarato illegittimo l'art. 25, legge n. 240/2010 nella parte in cui esclude i professori e ricercatori universitari dalla facolta', prevista per i dipendenti civili dello Stato dall'art. 16, decreto legislativo n. 503/1992, di essere trattenuti in servizio in relazione alla particolare esperienza professionale acquisita e in base alle esigenze organizzative e funzionali dell'amministrazione. 2.1. La domanda di tutela interinale e' stata respinta con decreto monocratico n. 69/2013. 2.2. L'Universita' degli studi di Perugia si e' costituita con controricorso e documenti. 2.3. Il prof. Volpi ha depositato documenti. 2.4. Alla camera di consiglio del 3 luglio 2013 la causa e' stata trattenuta in decisione. 3. Ai sensi dell'art. 4, comma 1 del decreto del decano in data 1° aprile 2013, sono eleggibili alla carica di Rettore dell'Universita' di Perugia, i «professori di prima fascia in regime di tempo pieno in servizio presso le universita' italiane che assicurino un numero di anni di servizio, prima della data di collocamento a riposo, almeno pari alla durata del mandato». 3.1. Essendo nato l'8 luglio 1948, il prof. Volpi, alla data del 2 maggio 2013 di scadenza di presentazione delle candidature, deve essere collocato a riposo dal 1° novembre 2018, mentre la scadenza del mandato per la carica di rettore e' fissata al 31 ottobre 2019. 3.2. Al prof. Volpi e' stata denegata l'ammissione della candidatura alle elezioni di rettore dell'Universita' di Perugia nel sessennio accademico 2013/2014 - 2018/2019, per difetto dell'elettorato passivo. 3.3. La Commissione centrale elettorale, nella seduta dell'8 maggio, ha ritenuto il prof. Volpi non in grado di assicurare un numero di anni di servizio almeno pari alla durata del mandato, prima della data di collocamento a riposo. 3.4. Su tale data non influisce - ad avviso della Commissione elettorale centrale - l'eventuale illegittimita' costituzionale dell'esclusione dei professori e dei ricercatori universitari dalla facolta' di rimanere in servizio per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di eta' per il collocamento a riposo, prevista dall'art. 16, decreto legislativo n. 503/1992 per i dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici. 3.5. Nella medesima seduta della Commissione, e' stata disattesa la «nota integrativa» dell'8 maggio 2013, ove si afferma l'ammissibilita' della candidatura del prof. Volpi, in conformita' dell'interpretazione dell'art. 2, comma 11, legge. n. 240/2010 alla luce della dichiarazione d'illegittimita' costituzionale del successivo art. 25. 3.6. Secondo la Commissione centrale elettorale, la situazione in diritto da considerare per Pammissione del candidato alle elezioni e' quella esistente al momento della presentazione della candidatura e l'ammissione del prof. Volpi alle elezioni presuppone comunque la prognosi sul trattenimento in servizio nel biennio successivo al compimento dell'eta' pensionabile, il cui giudizio e' di competenza dell'amministrazione. 4. Ad avviso del ricorrente, il giudizio dell'amministrazione sulla permanenza in servizio oltre i limiti di eta' per il collocamento a riposo, non puo' comprimere i diritti insiti nello status di professore e ricercatore, che rimangono inalterati per l'intera durata del biennio. 4.1. Il riconoscimento ai professori e ricercatori, dalla sentenza n. 83 del 6 maggio 2013 della Corte costituzionale, di permanere in servizio un biennio oltre i limiti di eta', implica che allo stesso termine sia soggetta la durata del mandato prima del collocamento a riposo cui e' subordinata la riserva dell'elettorato passivo alle cariche accademiche dall'art. 2, comma 11, legge n. 240/2010. 4.2. Non avendo il provvedimento dell'8 maggio 2013, di esclusione dalla competizione elettorale spiegato alcun effetto, non essendo stati ancora eletti gli aventi diritto all'elettorato attivo per la carica di rettore, il riconoscimento del diritto alla permanenza in servizio per l'ulteriore biennio restituisce al prof. Volpi l'elettorato passivo perche' assicura un numero di anni di servizio almeno pari alla durata del mandato prima della data di collocamento a riposo. 4.3. Segue l'illegittimita' dell'esclusione della candidatura alle elezioni del rettore dell'ateneo, secondo l'interpretazione dell'art. 2, comma 11, legge n. 240/2010, costituzionalmente orientata dall'annullamento dell'art. 25 della stessa legge, ad opera della sentenza n. 83 del 6 maggio 2013 della Corte costituzionale, cui deve anche conformarsi l'applicazione dell'art. 54, comma 2 dello Statuto dell'Universita', dell'art. 6, comma 4 del Regolamento generale di ateneo e dell'4, comma 1 del decreto d'indizione delle elezioni. 4.4. Secondo la prospettazione dell'Universita', la restituzione ai professori e ricercatori della facolta' di permanere in servizio per l'ulteriore biennio non influisce sulla limitazione dell'elettorato passivo per le cariche accademiche ai soli docenti il cui servizio copre un periodo almeno pari alla durata del mandato data la mancanza del grado di certezza sulla data del collocamento a riposo. 4.5. Allo scadere del termine per la proposizione della candidatura fissato al 2 maggio 2013, il ricorrente non era poi in possesso del requisito di partecipazione alla competizione elettorale, poiche' l'annullamento dell'esclusione dei professori e ricercatori dall'applicazione dell'art. 16, decreto legislativo n. 503/1992 risale al successivo 6 maggio 2013, di pubblicazione della sentenza n. 83 della Corte costituzionale. 4.6. Analogamente agli altri dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici, la permanenza in servizio dei professori e ricercatori non ha piu' carattere di diritto soggettivo ma e' stata affievolita al rango di «manifestazione di disponibilita' in tal senso» sulla quale l'amministrazione ha il dovere di pronunziarsi in relazione all'interesse di utilizzare il dipendente secondo l'esperienza acquista. 4.7. In assenza di una pronunzia favorevole sulla sua domanda di essere trattenuto in servizio per un biennio successivo al raggiungimento dei limiti di eta' per il collocamento a riposo e in assenza di apposita richiesta in tal senso, l'attuale posizione del prof. Volpi non gli consente di assicurare la copertura della funzione per il sessennio di durata della carica, come necessario per candidarsi a rettore. 5. Osserva il Collegio come la retroattivita' della dichiarazione d'illegittimita' costituzionale che rende inapplicabile la norma annullata ai rapporti non ancora esauriti e travolge tutti i provvedimenti che su di essa si basano non possa prescindere, in generale, dal contenuto della norma stessa (Corte cost., 9 gennaio 1996, n. 3): anche se l'effetto dell'annullamento di una disciplina preclusiva l'eliminazione di un ostacolo e la liberalizzazione della fattispecie'prima impedita, non sempre l'espunzione dall'ordinamento del paradigma legislativo ha effetti altrettanto automatici sul provvedimento che ad esso si richiama (Cons. St., sez. VI, 15 dicembre 2009, n. 7920). 5.1. Per effetto dell'illegittimita' costituzionale, l'attivita' che s'ispirava alla disciplina annullata non sempre diviene del tutto priva di parametro normativo, ma puo' far assumere rilievo, a seconda dei casi, ad altri schemi legislativi connessi alla norma dichiarata incostituzionale. 5.2. L'annullamento dell'art. 25, legge n. 240/2010, per mancanza di ragioni idonee a giustificare l'esclusione dal trattenimento in servizio per la sola categoria dei professori e ricercatori universitari, restituisce al prof. Volpi la possibilita' di rimanere in servizio, attribuita ai pubblici impiegati dall'art. 16, comma 1, decreto legislativo n. 503/1992, ma non l'elettorato passivo per la candidatura alle elezioni di rettore dell'Universita' di Perugia nel sessennio accademico 2013/2014 - 2018/2019, soggetto a un paradigma normativa diverso, seppure dipendente dall'ulteriore biennio di attivita'. 6. L'applicazione della sentenza di annullamento a tutti i rapporti d'impiego ancora in corso alla data della sua emanazione comporta che la non ammissione della candidatura del prof. Volpi da parte della Commissione centrale elettorale non possa essere giustificata dal raggiungimento dell'eta' pensionabile ai settantesimo anno di eta' ma non gli restituisce appieno l'elettorato passivo, condizionato dall'art. 2, comma 11, legge n. 240/2010, all'assicurazione di un numero di anni di servizio almeno pari alla durata del mandato prima della data di collocamento a riposo. 6.1. L'inopponibilita' dei limiti o divieti annullati per illegittimita' costituzionale ai rapporti giuridici in atto e non ancora esauriti impone che lo scrutino dell'impugnato verbale della Commissione elettorale centrale, laddove afferma che la verifica dei presupposti di eleggibilita' «deve comunque essere svolta sulla base dei requisiti esistenti alla data di scadenza per la presentazione delle candidature», sia effettuato alla luce della sopravvenuta illegittimita' costituzionale dell'art. 25, della legge n. 240 del 2010 che aveva escluso la possibilita' dell'ulteriore biennio di servizio per i professori e ricercatori. 6.2. Dall'applicazione della sentenza n. 83 della Corte costituzionale anche ai rapporti originati da provvedimenti anteriori alla sua pubblicazione del 6 maggio 2013 ma ancora suscettibili di essere regolati in via definitiva, consegue la titolarita' in capo al prof. Volpi del diritto, o quantomeno dell'aspettativa alla permanenza in servizio per il biennio necessario ad assicurare l'espletamento del mandalo, non essendo piu' applicabile ai professori e ricercatori universitari l'esclusione dal biennio ex art. 25, legge n. 240/2010. 6.3. Includendo negli anni di servizio il biennio successivo all'eta' pensionabile, il prof. Volpi, essendo nato l'8 luglio 1948, cessera' definitivamente dal servizio con il compimento del settantaduesimo anno di eta' e pertanto al 31 ottobre 2020, dopo il decorso del sessennio accademico 2013/2014 - 2018/2019, di durata del mandato per la carica di rettore, fissato al 31 ottobre 2019. 7. Per cio' che attiene al prolungamento biennale del servizio ai sensi dell'art. 16, decreto legislativo n. 503/1992, la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 83 del 2013, ne ha pero' ribadito il mutamento in potesta' discrezionale dell'amministrazione, con la modifica dell'art. 72 comma 7, decreto-legge n. 112/2008 che ne ha fatto venire meno la natura di facolta' i sottoposta alla volonta' del dipendente. 7.1. Ricondurre il biennio di permanenza alla potesta' della p.a., esercitata secondo le proprie esigenze organizzative e funzionali e nei limiti della particolare esperienza professionale del richiedente'in determinati o specifici ambiti e in funzione dell'efficiente andamento del servizio, comporta che l'annullamento dell'art. 25, legge n. 240/2010 non appare in grado di restituire al prof. Volpi l'elettorato passivo nei termini dell'art. 2, comma 11, essendo la coincidenza della durata del servizio con la durata del mandato elettorale conseguente alla manifestazione di un potere amministrativo, nei cui confronti la disponibilita' al trattenimento dell'interessato ha valore di semplice impulso e non piu' vera e propria facolta' che l'interessato esercita nella veste di esclusivo titolare. 7.2. Nella suesposta considerazione e' ravvisabile la rilevanza della questione ai fini del decidere della legittimita' dell'impugnata delibera della Commissione elettorale centrale laddove afferma che l'accoglimento della richiesta del ricorrente di ammissione all'elezione rettorale «presupporrebbe il compimento da parte della Commissione medesima di un giudizio prognostico sull'esito della domanda di trattenimento in servizio che il candidato presentera' in un momento futuro, sostituendo inammissibilmente la propria valutazione a quella futura dell'amministrazione». 7.3. Dall'esclusione dal servizio utile per l'elettorato passivo del periodo massimo del biennio oltre i limiti di eta' entro il quale «e' in facolta' dei dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici ... di permanere in servizio» ai sensi dell'art. 16, comma 1, decreto legislativo n. 503/1992, discenderebbe inevitabilmente (e automaticamente) il rigetto della domanda di ammissione della candidatura. 8. Appare, invero, al Collegio come la facolta' all'amministrazione di accogliere o meno la richiesta del dipendente, in base alle proprie esigenze organizzative e funzionali e secondo i criteri nella norma medesima indicati, sia pure destinata a bilanciare (secondo la sentenza n. 83 del 2013) la permanenza in servizio per l'ulteriore biennio dell'art. 16, decreto legislativo n. 503/1992, non possa comprimere il diritto dei professori e ricercatori di concorrere alle cariche rappresentative all'interno dell'universita', specie se, come nel caso del prof. Volpi, non sia stata ancora raggiunta l'eta' per presentare la disponibilita' al trattenimento, stabilita dai ventiquattro ai dodici mesi precedenti il collocamento a riposo. 8.1. Alla data del 2 maggio 2013 di scadenza del termine per la proposizione della candidatura, il prof. Volpi, essendo nato l'8 luglio 1948, non era ancora entrato nel sessantacinquesimo anno di eta': non aveva percio' maturato il termine per dichiarare la disponibilita' ad essere trattenuto in servizio, decorrente quantomeno dall'8 luglio 2016, di compimento del sessantottesimo anno. 8.2. D'altra parte, l'eventuale conseguimento della carica elettiva connessa all'esito favorevole dello scrutinio elettorale, integra di per se' il positivo contributo per la particolare esperienza professionale acquisita in determinati. o specifici settori ed in funzione dell'efficiente andamento dei servizi, riconducibile al buon andamento richiesto per il mantenimento in servizio secondo lo schema del citato art. 97 Cost. 8.3. L'esercizio, da patte del rettore (ai sensi dell'art. 10 dello Statuto), delle funzioni d'indirizzo, di iniziativa e di coordinamento delle attivita' scientifica e didattiche e di responsabile del perseguimento delle finalita' dell'ateneo, secondo criteri di qualita' e nel rispetto dei principi di efficacia, efficienza, trasparenza e promozione del merito, comporta che l'eletto. a tale carica esprima gli stessi presupposti cui e' subordinato il giudizio di permanenza nel servizio secondo l'art. 16, decreto legislativo n. 503/1992. 8.4. Per questa ragione, la posizione di mero interesse tutelato alla permanenza in servizio dei professori e ricercatori, assoggettata alle esigenze dell'universita', da valutare (giusta l'art. 16, comma 1, II periodo, decreto legislativo n. 503/1992, nella modifica dell'art. 72, comma 7, decreto-legge n. 112/2008) secondo l'esperienza professionale acquisita in determinati o specifici ambiti e in funzione dell'efficiente andamento dei servizi» si pone in aperto contrasto con la posizione di titolare dell'elettorato passivo alla carica di rettore, di vero e proprio diritto non suscettibile di essere compresso dalla potesta' esclusiva dell'amministrazione di stabilire se trattenere o no in servizio il dipendente e, conseguentemente, di escludere il biennio di servizio restituito ai professori e ricercatori universitari dalla sentenza n. 83 del 2013 dal periodo di espletamento del mandato elettorale richiesto dall'art. 2, comma 11, legge n. 240/2010 per presentare la candidatura. 8.5. Una volta espunto dal sistema l'art. 25 della legge n. 240 del 2010, l'aspettativa giuridicamente consolidata alla permanenza in servizio per il biennio successivo al raggiungimento dei limiti di eta' per il collocamento a riposo, comporta che degli stessi anni di servizio debba essere tenuto conto per determinare il numero di anni, almeno pari alla durata del mandato prima della data di collocamento a riposo, da assicurare, da docenti e ricercatori, per l'elettorato passivo alle cariche accademiche ai sensi dell'art. 2, comma 11, della legge n. 240 del 2010. 9. L'applicazione testuale della norma, che nulla dispone sul diritto a concorrere alla carica di rettore per i docenti la cui durata del mandato ecceda la data di collocamento a riposo e sia condizionata alla permanenza in servizio per l'ulteriore biennio, si palesa non solo irragionevole rispetto all'annullamento, per i professori e ricercatori, del divieto'di permanenza di servizio (art. 3, Cost.) ma anche lesiva dell'autonomia delle universita' (art. 33, comma 6, Cost.) perche' non permette di devolvere al corpo elettorale la candidatura di una parte degli aventi diritto che sono in grado di assolvere ai compiti connessi alla carica di rettore, ad onta del principio di buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97, Cast.). 9.1. Per i docenti che, come il ricorrente, non abbiano ancora raggiunto l'eta' minima per presentare all'universita' di appartenenza la disponibilita' al trattenimento (ex art. 16, comma 1, III periodo, decreto legislativo n. 503/1992, mod. art. 72, comma 7, decreto-legge n. 112/2008), configura una inaccettabile limitazione del loro status la non ammissione alla competizione elettorale, nonostante la possibilita' di completare il periodo di assolvimento della carica nel biennio successivo al raggiungimento dell'eta' pensionabile. 9.2. In relazione ai suindicati parametri di costituzionalita', si impone il vaglio di legittimita' dell'art. 2, comma 11, della legge n. 240 del 2010, nella parte in cui riserva l'elettorato passivo alle cariche accademiche ai docenti in grado di assicurare un periodo di servizio almeno pari alla durata del mandato prima della data di collocamento a riposo, senza comprendere il biennio di permanenza in servizio successivo al raggiungimento dell'eta' pensionabile. 10. Per quanto esposto, appare rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 11 della legge n. 240 del 2010, in relazione agli articoli 3, 33 e 97 della Costituzione. 10.1. Gli atti del presente giudizio che deve essere conseguentemente sospeso e sulla cui domanda cautelare e' stato provveduto con separata ordinanza emessa in data odierna, vanno trasmessi alla Corte costituzionale.
P. Q. M. Visti l'art. 134, Cost., l'art. 1, legge cost. n. 1/1948 e l'art. 23, legge cost. n. 87/1953, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 11 della legge n. 240 del 2010, in relazione agli articoli 3, 33 e 97 della Costituzione. Sospende il giudizio. Ordina che a cura della segreteria del Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti delle due Camere del parlamento. Ordina la trasmissione dell'ordinanza alla Corte costituzionale insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle notificazioni e delle comunicazioni prescritte. Cosi' deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2013. Il Presidente estensore: Lamberti