N. 257 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 giugno 2013
Ordinanza del 21 giugno 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Associazione Parco Rurale delle Rogge Onlus contro Regione Veneto ed altri. Appalti pubblici - Lavori pubblici - Realizzazione mediante declaratoria dello stato di emergenza di un nuovo asse stradale tra le province di Vicenza e Treviso denominato "Pedemontana Veneta", con conseguenti deroghe alla legislazione ordinaria - Previsione che restano fermi gli effetti della deliberazione del Consiglio dei ministri 31 luglio 2009 e dell'O.P.C.M. del 15 agosto 2009, in relazione al settore del traffico e della mobilita' nel territorio delle province di Treviso e Vicenza, che dispongono la nomina di un commissario delegato e gli attribuiscono i poteri da lui successivamente esercitati di approvazione del progetto definitivo e di quello esecutivo dell'opera sopra menzionata - Violazione del principio di uguaglianza sotto i profili della ragionevolezza e della disparita' di trattamento - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio e sul principio di tutela giurisdizionale. - Decreto-legge 20 giugno 2012, n. 79, art. 6-ter, comma 1, aggiunto dalla legge di conversione 7 agosto 2012, n. 131. - Costituzione, artt. 3, 24 e 113.(GU n.48 del 27-11-2013 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la presente ordinanza nel giudizio introdotto con il ricorso 9983/10, integrato da motivi aggiunti, proposto dall'Associazione Parco Rurale delle Rogge - Onlus, in persona del legale rappresentate pro tempore, assistita e difesa dall'avv. A. Ibba, con domicilio eletto in Roma, via Diego Angeli 66, presso lo studio dell'avv. R. Occhiuzzi; Contro: Regione Veneto, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv. A. Biagini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Porta Castello 33; il Commissario pro tempore delegato per l'emergenza determinatasi nel settore del traffico e della mobilita' nel territorio delle province di Treviso e Vicenza; il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica - CIPE, in persona del presidente pro tempore; la Presidenza del consiglio dei ministri, in persona del presidente pro tempore, il Ministero per i beni e le attivita' culturali, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona dei rispettivi ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge; Nei confronti di: Consorzio stabile SIS - societa' consortile per azioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, assistito e difeso dagli avv. ti Rusconi, Leozappa e Piselli, con domicilio eletto presso Io studio di quest'ultimo in Roma, via G. Mercalli 13; Superstrada Pedemontana Veneta (S.P.V.) S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, assistita e difesa dall'avv. D. Sterrantino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazzale Flaminio 19; Per l'annullamento A. Quanto al ricorso principale: 1) del decreto 20 settembre 2010, n. 10, del Commissario delegato per l'emergenza determinatasi nel settore del traffico e della mobilita' nel territorio delle province di Treviso e Vicenza, con il quale e' stato approvato il progetto definitivo della superstrada "Pedemontana Veneta"; 2) di tutti gli atti e provvedimenti adottati dallo stesso Commissario delegato, relativi al procedimento per l'approvazione del progetto definitivo e della dichiarazione di pubblica utilita' dei lavori per la realizzazione della predetta superstrada; 3) dell'ordinanza 15 agosto 2009, n, 3802, del Presidente del consiglio dei ministri, concernente "disposizioni urgenti di protezione civile per fronteggiare l'emergenza determinatasi nel settore del traffico e della mobilita' nel territorio delle province di Treviso e Vicenza"; 4) del decreto 31 luglio 2009 del Presidente del consiglio dei ministri, concernente la dichiarazione dello stato di emergenza determinatosi nel settore del traffico e della mobilita' nel territorio delle province di Treviso e Vicenza; 5) del decreto del Presidente del consiglio dei ministri 9 luglio 2010, concernente la proroga al 31 dicembre 2010 dello stato di emergenza determinatosi nel settore del traffico e della mobilita' nel territorio delle province di Treviso e Vicenza; B. Quanto ai motivi aggiunti depositati il 16 marzo 2010: 6) della nota 25 giugno 2009, n. 307/52.00000100, con la quale la Regione Veneto ha richiesto lo stato di emergenza; 7) della nota 11 giugno 2010, n. 519/CP.52.00000.200, con la quale la Regione Veneto ha richiesto la proroga dello stato di emergenza fino al 31 luglio 2011; 8) della nota 29 ottobre 2010, n. 919/CP.52.00000.200, con la quale la Regione Veneto ha richiesto la proroga dello stato di emergenza fino al 31 dicembre 2011; 9) del d.P.C.M 17 dicembre 2010, con il quale lo stato di emergenza e' stato prorogato fino al 31 dicembre 2011. C. Quanto ai motivi aggiunti, depositati il 25 ottobre 2011: 10) del decreto 10 agosto 2011, n. 10, del Commissario delegato, con il quale e' stato approvato il progetto esecutivo della superstrada "Pedemontana Veneta". D. Quanto ai motivi aggiunti, depositati il 6 giugno 2012: 11) del decreto 7 marzo 2012, n. 21, con il quale e' stato approvato il progetto esecutivo del lotto 2, traccia C della superstrada "Pedemontana Veneta", relativo alla parte di tracciato dal KM. 38+700 al km. 47+083 ed interessante i Comuni di Marostica, Nove, Bassano del Grappa e Rosa'. Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto, della Presidenza del consiglio, del C.I.P.E., dei Ministeri per i beni culturali, delle infrastrutture, dell'Economia, del Commissario delegato, del Consorzio Stabile SIS, e della Pedemontana Veneta S.r.l.; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2013 il dott. Angelo Gabbricci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto di seguito esposto. 1.1. Il territorio delle province di Vicenza e Treviso, nella parte piu' a nord ricomprende, in misura variabile, anche i rilievi prealpini, al di sotto dei quali e' un'ampia fascia pedemontana, caratterizzata da un'urbanizzazione diffusa e da frequenti insediamenti industriali, uniti tuttavia ad un uso agricolo persistente e fiorente. 1.2. L'area pedemontana, in particolare, e' percorsa da un intricato reticolo stradale, ormai obsoleto per tracciati e dimensioni, situazione cui s'intese dare rimedio gia' nel primo Piano regionale dei trasporti (P.R.T.), approvato dal Consiglio regionale veneto nel 1990, e poi confermato sul punto dal secondo P.R.T., adottato nel 2005. Entrambi, infatti, hanno previsto la realizzazione di un nuovo asse stradale - denominato appunto "Pedemontana Veneta" - che prende avvio dall'autostrada A4, tra Montebello Vicentino e Montecchio Maggiore, s'interseca con l'autostrada A31 a nord di Vicenza, tra Dueville e Thiene, segue poi verso est il confine naturale tra la pianura e i rilievi prealpini, toccando, tra le altre, Marostica, Bassano del Grappa e Montebelluna, per terminare in provincia di Treviso all'altezza di Spresiano, dove si congiunge all'autostrada A27. 1.3. Il progetto fu raccolto dal legislatore nazionale, che, all'art. 50, lett. g), della 1. 23 dicembre 1998, n. 448, previde lo stanziamento, in un quindicennio, di 40 miliardi di lire "per la costruzione dell'autostrada Pedemontana Veneta con priorita' relativamente al tratto dall'autostrada A31 tra Dueville (Vicenza) e Thiene (Vicenza) all'autostrada A27, tra Treviso e Spresiano (Treviso)", fornendo altresi' alcune indicazioni costruttive (massimo riuso dei sedimi stradali esistenti e massimo servizio, anche attraverso l'apertura di tratti alla libera percorrenza del traffico locale); in seguito, l'art. 73, Il comma, della 1. 28 dicembre 2001, n. 448, assegno' tali fondi alla Regione Veneto (art. 80, XXIV comma, 1. 27 dicembre 2002, n. 289). 1.4. Intanto, l'art. 145, comma LXXV, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, aveva stabilito che la Pedemontana veneta sarebbe potuta essere realizzata "anche come superstrada", a pedaggio e mediante concessione di costruzione e gestione, e questa fu, in effetti, la scelta conclusiva, adottata al termine di una conferenza di servizi, svoltasi nel marzo 2001 tra lo Stato, la Regione, e gli altri soggetti pubblici interessati; e, poco dopo, con deliberazione 21 dicembre 2001, n. 121, il C.I.P.E. la includeva tra gli interventi strategici di preminente interesse nazionale. 1.5. La Regione, dopo aver stabilito, con la 1.r. 9 agosto 2002, n. 15, le norme per la realizzazione e gestione di autostrade e strade a pedaggio regionali, e relative disposizioni in materia di finanza di progetto e conferenza di servizi, avvio' appunto il procedimento per la progettazione, realizzazione e gestione, in project financing, della superstrada a pedaggio Pedemontana Veneta (nota anche con l'acronimo SPV): promotrice ne fu Pedemontana Veneta S.p.A., la quale presento' la sua proposta il 31 dicembre 2003, poi dichiarata di pubblico interesse con d.g.r. 3 dicembre 2004 n. 3858, in conformita' alle considerazioni ed osservazioni riportate nel parere del nucleo regionale di valutazione e verifica degli interventi. 1.6. Due anni dopo, la d.g.r. 7 agosto 2006, n. 2533, aggiorno' la proposta ed avvio' finalmente la gara, ex art. 155 del d. lgs. 12 aprile 2006, n. 163, infine aggiudicando, con d.g.r. 4 dicembre 2007, n. 3844, la relativa concessione all'a.t.i. con capogruppo lmpregilo S.p.A., e di cui faceva parte anche Pedemontana Veneta S.p.A., preferendolo all'altro concorrente, il Consorzio stabile S.I.S. s.c.p.a., mandatario del raggruppamento con Itinere Infraestructuras S. A. Quest'ultimo impugno' pero' l'esito della gara, ottenendo infine ragione in grado d'appello; la sentenza 17 giugno 2009, n. 3944, della V Sezione, non solo annullo' l'aggiudicazione, ma condanno' la Regione ad affidare la realizzazione dell'intervento al Consorzio S.I.S.: e, in effetti, la giunta regionale, con la deliberazione 30 giugno 2009, n. 1934, assegno' la concessione in conformita' a tale decisione. 2.1. A questo punto, tuttavia, avvenne un fatto nuovo e singolare. Il D.P.C.M. 31 luglio 2009 dichiaro', "ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 ... lo stato di emergenza determinatosi nel settore del traffico e della mobilita' nel territorio dei comuni [sic] di Treviso e Vicenza", dopo aver rappresentato "che si e' determinata una grave situazione emergenziale a causa della congestione del traffico automobilistico e dei mezzi pesanti circolante nel sistema viario a servizio dei comuni di Treviso e Vieenza", al punto che "l'eccessivo volume di traffico che si registra giornalmente nella predetta area determina una situazione di rischio ambientale nonche' di grave pericolo per la salute fisica e psichica dei cittadini": situazione "suscettibile di ulteriore aggravamento, anche in considerazione del fatto che il territorio dei comuni di Treviso e Vicenza e' uno dei piu' produttivi della regione Veneto con numerosissime aziende ivi insediatesi", mentre "le misure e gli interventi attuabili in via ordinaria non consentono di affrontare l'emergenza, per cui tale situazione di pericolo deve "essere fronteggiata con mezzi e poteri straordinari, senza l'adozione dei quali le condizioni di vita dei cittadini non potrebbero che peggiorare irrimediabilmente". 2.2. Il termine finale di efficacia del provvedimento era inizialmente fissato al 31 luglio 2010, ma fu via via prorogato senza soluzione di continuita' con il D.P.C.M. 9 luglio 2010, il D.P.C.M. 17 dicembre 2010, il D.P.C.M. 13 dicembre 2011, fino al D.P.C.M. 22 dicembre 2012, il quale ha da ultimo stabilito il nuovo termine finale al 31 dicembre 2014. 2.3.1. Il D.P.C.M. 31 luglio 2009 - e tutti i successivi decreti di proroga, del resto - si riferisce ai comuni di Treviso e Vicenza, mentre la conseguente O.P.C.M. 15 agosto 2009, n. 3802, che vi da' attuazione, e' intitolata alle disposizioni urgenti di protezione civile per fronteggiare l'emergenza determinatasi nel settore del traffico e della mobilita' nel territorio delle province di Treviso e Vicenza. 2.3.2. In pratica, nonostante l'ampiezza dell'intitolazione, il provvedimento ha l'unico scopo di accelerare la realizzazione della superstrada Pedemontana veneta, secondo il progetto gia' approvato, e affidato dalla Regione Veneto in concessione a Superstrada Pedemontana Veneta S.r.l. (SPV S.r.l.), costituita dall'aggiudicatario a.t.i. Consorzio SIS, ed a questo subentrata, quale societa' di progetto, ex art. 156 d. lgs. 163/06. 2.3.3. A tal fine, e' nominato un commissario delegato, scelto d'intesa con la Regione, e che, coadiuvato da un'apposita struttura, ha il compito di assumere, in sostituzione dei soggetti competenti in via ordinaria, gli atti e i provvedimenti occorrenti all'urgente realizzazione delle opere. 2.3.4. Oltre ad essere autorizzato (art. 3) a derogare, nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, a un ampio numero di norme di legge - segnatamente in materia di contratti pubblici (d. lgs. 163/06), di espropriazioni (d.P.R. 327/01) e di procedimento amministrativo (l. 241/90) - il commissario approva il progetto definitivo dell'opera, secondo una peculiare procedura accelerata; approva altresi' il progetto esecutivo e le eventuali varianti in corso d'opera, con effetto di variante urbanistica, ed adotta "ogni atto occorrente all'urgente compimento delle indagini e delle ricerche necessarie alle attivita' di progettazione, delle occupazioni di urgenza e delle espropriazioni e per l'espletamento delle procedure di affidamento e realizzazione delle opere". 3.1.1. Il presente giudizio e' stato proposto da un'associazione privata, la quale dichiara, conformemente al proprio scopo, di tutelare gli interessi dell'area protetta d'interesse locale che costituisce il "Parco rurale sovracomunale civilta' delle Rogge", o "Parco delle Rogge", istituito, a' sensi dell'art. 27 della 1.r. veneta 40/1984, con separate deliberazioni dei Comuni di Bassano del Grappa, Cartigliano e Rosa', in provincia di Vicenza, nonche' con le successive d.g.r. n. 801/202, 1272/2002 e 3283/2002. 3.1.2. Esso si estende su un'area di circa 250 ettari nei territori di quei tre comuni e, secondo l'associazione ricorrente, il progetto approvato della Pedemontana prevede un tratto di strada ed una rotatoria che ricadrebbero nell'ambito del Parco, con movimenti di terreno e scavi, suscettibili di alterare l'ambiente nell'area protetta. 3.1.3. Invero, le parti resistenti hanno eccepito il difetto di legittimazione attiva dell'Associazione, sia sotto il profilo della legitimatio ad processum, che della legitimatio ad causam: pur riservandosi un definitivo riesame della questione con la sentenza conclusiva, Ritiene il Collegio che possa essere riconosciuta come attendibile la legittimazione rivendicata dall'Associazione ricorrente ai fini della presente ordinanza, secondo gli elementi addotti da ciascuna delle parti in causa. 3.2. Tanto stabilito, va ancora esposto come l'Associazione abbia successivamente impugnato i provvedimenti commissariali di approvazione del progetto definitivo e di quello esecutivo, alcuni atti di minore rilevanza interni al procedimento, ma, soprattutto, i due provvedimenti del presidente del Consiglio dei ministri, con cui la procedura ha preso avvio, e cioe', appunto, il D.P.C.M. del 31 luglio 2009 e I'O.P.C.M. del successivo 15 agosto 2009, il cui annullamento comporterebbe evidentemente un effetto caducante sul progetto e sulle successive attivita' esecutive, giacche' priverebbe il commissario del fondamento dei poteri esercitati. 3.3. Orbene, nel ricorso principale e' anzitutto rilevato - e cio' e' gia' stato osservato - come il D.P.C.M. faccia riferimento ai comuni di Treviso e Vicenza, e solo l'ordinanza susseguente si riferisca alle relative provincie. In tal modo, peraltro, il secondo provvedimento avrebbe indebitamente ampliato l'area. individuata, in violazione dell'art. 5 della citata 1. 225/92, il cui primo comma - nel testo all'epoca vigente - stabiliva che, al verificarsi degli eventi di emergenza, il Consiglio dei ministri delibera lo stato di emergenza, "determinandone durata ed estensione territoriale"; le successive ordinanze (art. 5, II comma) sono destinate ad attuare gli interventi di emergenza "conseguenti alla dichiarazione di cui al comma l", senza peraltro avere competenza a definire l'estensione territoriale interessata, come invece qui sarebbe avvenuto. 3.4. Per questo, il commissario straordinario non avrebbe avuto il potere di approvare il progetto della superstrada, almeno al di fuori del territorio ricompreso nei due Comuni, cui lo stato di emergenza andrebbe percio' limitato: sarebbe stata dunque illegittimamente interessata l'area del Parco, collocata evidentemente in un altro ambito territoriale. 3.5.1. Per altro verso, poi, sarebbero comunque mancati i presupposti di fatto e di diritto per la dichiarazione dello stato di emergenza: alla data di adozione dei due provvedimenti governativi teste' richiamati le condizioni del traffico e della mobilita' nel territorio interessato non avrebbero presentato gli aspetti necessari e sufficienti per legittimare la dichiarazione dello stato di emergenza. 3.5.2. In ogni caso, comunque, gli stessi provvedimenti impugnati non fornirebbero una convincente giustificazione dei loro presupposti e della loro effettiva utilita', tanto piu' che tali determinazioni sono intervenute quando la procedura ordinaria per l'affidamento della concessione di progettazione, costruzione e gestione dell'opera, fin allora seguita, era ormai completata. 4.1. Invero, questa Sezione ha, in precedenza, gia' accolto una censura analoga nella sentenza 2 febbraio 2012, n. 1140, emessa nel giudizio introdotto dall'analogo ricorso proposto dal Comune di Villaverla avverso gli stessi provvedimenti: sentenza, va peraltro aggiunto, sospesa dalla IV Sezione del Consiglio di Stato con l'ordinanza 13 marzo 2012, n. 1009. 4.2. Orbene, secondo la citata decisione della Sezione, i presupposti per la dichiarazione dello stato emergenziale, "rivelano insufficiente spessore motivazionale, si' da indurre a ritenere priva di dimostrato conforto giustificativo l'adozione del decreto presidenziale in rassegna". Infatti, a parte alcune "generiche considerazioni in ordine alla congestione del traffico veicolare ed alle potenzialita' pregiudizievoli da quest'ultima indotte sulla salute delle comunita' insediate nell'area, il decreto di che trattasi non reca alcuna compiuta esplicitazione delle ragioni che hanno determinato la Pubblica Autorita' - successivamente all'intervenuto affidamento in concessione della progettazione e realizzazione dell'opera - alla dichiarazione dello stato di emergenza". 4.3. E' ben vero, prosegue la sentenza, che "la Pedemontana Veneta ha sofferto un particolarmente complesso iter gestazionale, tale da collocare l'affidamento di che trattasi in ambito temporale significativamente espanso rispetto all'emersione dell'esigenza di dotare l'area di una infrastruttura alternativa agli esistenti percorsi viari"; ed egualmente "l'intero compendio territoriale interessato dall'attraversamento della Pedemontana e', come pure precedentemente posto in evidenza, caratterizzato da una consistente antropizzazione e da una articolata presenza di realta' produttive e commerciali". 4.4. Tuttavia, non si tratta di una situazione recente: ovvero, "la configurazione degli elementi da ultimo indicati rivela datata collocazione temporale (in quanto considerati gia' all'epoca del primo intervento legislativo del 1998; e, successivamente, adeguatamente emersi in sede di inclusione dell'infrastruttura nel novero delle opere di rilevanza strategica)" . E, tenendo conto di cio', "la dichiarazione dello stato emergenziale non fornisce adeguata contezza in ordine alla (evidentemente sopravvenuta) emersione di considerazioni ulteriori in ordine all'aggravamento della situazione alla quale l'opera e' preordinata a fornire rimedio". 4.5. Ebbene, se e' pur vero che "anche la sola immanenza del contesto potenzialmente emergenziale e' astrattamente suscettibile di eccitare l'esercizio dei poteri eccezionali di che trattasi", quel Collegio non ha tuttavia potuto "omettere di sottolineare come lo hiatus temporale che venga a caratterizzare l'insorgenza e/o l'ingravescenza dell'emergenza rispetto al decreto presidenziale meriti (ed anzi, imponga) un rincarato onere motivazionale, che dia - adeguatamente, quanto compiutamente - conto della presenza di sopravvenienze - (ovvero, di altri elementi equipollenti, quanto alla considerazione dell'interesse pubblico la cui realizzazione si intenda promuovere) tali da veicolare l'indifferibilita' ed urgenza del provvedere". 4.6. D'altronde, "l'esercizio dell'eccezionale potere in discorso, proprio in ragione della particolare pervasivita' delle ricadute indotte dalla derogabilita' di (talora significativamente estesi) complessi normativi di rango primario", non puo' "legittimamente sottrarsi all'ostensione di un apparato motivazionale che, fuori dall'effusione di stereotipate enunciazioni, dia dimostratamente conto della effettiva consistenza della situazione emergenziale, riguardata con riferimento: - sia agli interessi suscettibili di essere compromessi; - che alla inidoneita' degli "ordinari" mezzi (e, con essi, della presupposta configurazione normativi degli interventi) al fine di promuoverne la soluzione. In tal senso, si rivela appieno inadeguata la mera enunciazione di circostanze giustificative che, segnatamente laddove l'emergenza sia temporalmente risalente, non consentono di apprezzare - come appunto nel caso di specie - l'attualita' dell'interesse pubblico all'esercizio del potere extra ordinem". 5.1. Insomma, piu' banalmente, la sospensione d'istituti e procedimenti ordinari, conseguente alla dichiarazione dello stato di emergenza ex art. 5 della citata l. 225/92, sacrifica posizioni soggettive sostanziali e procedimentali, e cio' puo' ammettersi solo in presenza di un accadimento eccezionale, mentre la situazione in esame tale non era: o, comunque, cio' non traspare ne' dal provvedimento, ne' dagli elementi di fatto cui lo stesso si riferisce, ed a quelli ulteriori, compendiati nella sentenza medesima. 5.2.1. Non e' irrilevante, nel condurre la Sezione a tali conclusioni, il fatto notorio che, nel trascorso decennio, l'istituto della dichiarazione dello stato di emergenza e' stato sempre piu' largamente impiegato, con ripetute proroghe di ciascun provvedimento iniziale, estendendo il principio della derogabilita' delle norme primarie ordinarie, comprese quelle sui controlli, anche alla dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile (cosi' l'art. 5-bis del d.l. 7 settembre 2001, n. 343). 5.2.2. Solo il d.l. 15 maggio 2012, n. 59, convertito con 1. 12 luglio 2012, n. 100, ha modificato l'art. 5 della 1. 225/92, ed ha imposto cospicue restrizioni alla dichiarazione e alla conservazione dello stato di emergenza. 5.3.1. Lo stesso legislatore, tuttavia, ha poco dopo introdotto altre disposizioni, d'immediata rilevanza nel presente giudizio, ma di segno affatto diverso. Invero, l'art. 6 ter del d.l. 20 giugno 2012, n. 79, aggiunto dalla legge di conversione 7 agosto 2012, n. 131, intitolato alle "disposizioni concernenti gli effetti di deliberazioni del Consiglio dei Ministri in materia di viabilita'", stabilisce, tra l'altro, al I comma, che "Restano fermi gli effetti ... della deliberazione del Consiglio dei Ministri 31 luglio 2009, in relazione al settore del traffico e della mobilita' nel territorio delle province di Treviso e Vicenza, ivi inclusi quelli, rispettivamente: ... del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 31 luglio 2009" e delle successive sue proroghe, tranne l'ultima, all'epoca ancora non disposta, e "della conseguente ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 agosto 2009, n. 3802". 5.3.2. Lo stesso art. 6 ter,; al II comma, stabilisce altresi' che le modifiche introdotte dal citato d.l. 59/12 "non sono applicabili alle gestioni commissariali che operano in forza dei provvedimenti di cui al comma 1 del presente articolo", e quindi anche a quella in esame; inoltre, a tali gestioni non si applica nemmeno quanto previsto dall'art. 3, II comma, dello stesso d.l. 15 maggio 2012, n. 59, laddove esso stabilisce che le gestioni commissariali, in corso alla data di entrata in vigore del decreto, avrebbero potuto essere prorogate una volta sola e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2012. 5.4.1. La gestione commissariale in esame non e' stata dunque in alcun modo incisa dalla riforma; anzi, i provvedimenti governativi che l'hanno introdotta e disciplinata sono stati legificati, ovvero, il che non cambia, ne sono stati legificati i contenuti. Altro significato non puo' essere evidentemente attribuito alla locuzione "restano fermi gli effetti", espressa in un atto avente forza di legge, seguito dall'elenco dei relativi provvedimenti: gli stessi che questa Sezione aveva annullato, solo pochi mesi prima, con una sentenza che, seppure sospesa, non era stata tuttavia annullata. 5.4.2. Insomma, secondo l'art. 6 ter, I comma, la dichiarazione dello stato di emergenza in questione ha attualmente forza di legge; e, cio' che ancora piu' conta, analoga forza hanno le previsioni contenute nell'O.P.C.M. del 15 agosto 2009, le quali dispongono la nomina del commissario delegato, e gli attribuiscono i poteri da lui successivamente esercitati, anzitutto approvando il progetto definitivo e quello esecutivo: e si osservi che, tra l'altro, l'art. 6 ter fa sempre riferimento alle province e non ai comuni di Treviso e Vicenza, superando cosi la discrasia prima osservata. 5.5.1. A questo punto, le censure proposte avverso i due ripetuti atti governativi, si dovrebbero considerare improcedibili, avendo il loro contenuto acquisito una forza ed un valore che questo giudice non puo' evidentemente contrastare. 5.5.2. Invero, la sopravvenienza di una "legge provvedimento", ossia di un atto formalmente legislativo che tiene, tuttavia, luogo di provvedimenti amministrativi, in quanto dispone in concreto su casi e rapporti specifici, dovrebbe determinare ex se "l'improcedibilita' del ricorso proposto contro l'originario atto amministrativo, in quanto il sindacato del giudice amministrativo incontra un limite insormontabile nell'intervenuta legificazione del provvedimento amministrativo" (cosi' C.d.S., IV, 9 marzo 2012, n. 1349; conf. id. 19 ottobre 2004, n. 6727). 5.5.3. Peraltro, in tal caso "i diritti di difesa del soggetto leso non vengono ablati, ma si trasferiscono dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale", e ne consegue "la valorizzazione della pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge", riconoscendo cosi' al privato, mediante la rimessione della questione alla Consulta da parte del giudice amministrativo, "una forma di protezione ed un'occasione di difesa pari a quella offerta dal sindacato giurisdizionale degli atti amministrativi" (ibidem). 5.5.4. Questo, naturalmente sul presupposto che siano "espressamente e puntualmente impugnati innanzi al giudice amministrativo gli atti di ulteriore esecuzione della legge-provvedimento stessa, posto che solo in tal modo puo' estrinsecarsi ai sensi dell'art. 23 e ss. della L. 11 marzo 1953, n. 87 sia il giudizio di rilevanza e di non manifesta infondatezza della questione da parte del giudice a quo, sia il necessario seguito del giudizio presso quest'ultimo dopo l'esito dell'incidente di costituzionalita' con l'eventualita', nel caso di pronuncia caducatoria della legge-provvedimento, anche dell'annullamento da parte del giudice amministrativo degli anzidetti atti applicativi innanzi a lui impugnati" (ibidem). 6.1.1. Ebbene, nella fattispecie tali atti successivi e conseguenti sono qui impugnati, e consistono principalmente nei due successivi provvedimenti di approvazione del progetto definitivo e di quello esecutivo. Questi sono stati in precedenza emessi in esecuzione dei due provvedimenti governativi, ed attualmente sono consequenziali alla legge-provvedimento di cui al ripetuto art. 6 ter I comma, secondo le cui previsioni, ed in deroga alle norme comuni - avendo questa recepito, in particolare, le disposizioni di' cui all'O.P.C.M. - essi sono stati formati. 6.1.2. E' evidente che l'eventuale pronuncia d'incostituzionalita' del citato art. 6 ter, per la parte riferita all'emergenza traffico nel territorio delle province di Vicenza e Treviso, priverebbe del loro fondamento normativo i due provvedimenti commissariali d'approvazione, e consentirebbe senz'altro al Collegio di annullarli, facendo riferimento alla relativa censura d'invalidita' derivata, gia' contenuta nel ricorso introduttivo (pag. 11) e nel secondo ricorso per motivi aggiunti (pag. 6), che, originariamente riferita all'illegittimita' del D.P.C.M. 31 luglio 2009 e dell'O.P.C.M. 15 agosto 2009, n. 3802, ben puo'. essere adeguata alla legificazione di questi, operata dal legislatore dopo la presentazione del ricorso, 6.2.1, Stabilita cosi' la rilevanza di tale questione di costituzionalita', ritiene il Collegio che ne sussista altresi' la non manifesta infondatezza, con riguardo al vizio d'irragionevolezza legislativa, lesivo del principio di uguaglianza consacrato nell'art. 3 Cost,, e comunque inconciliabile con i principi fondamentali della vigente costituzione in materia di produzione di atti normativi legislativi. 6.2.2. Invero, riprendendo alcune delle osservazioni contenute nella sentenza 1140/12 della Sezione, e' da rilevare che il legislatore - che', e' opportuno ribadirlo, ad esso si deve fare ormai riferimento, dopo l'intervenuta legificazione - per la realizzazione di un'opera pubblica, ha attribuito ad un organo amministrativo, il commissario delegato, il potere (come risulta dall'art. 3 dell'ordinanza 3802/09) di operare in deroga, tra l'altro, alle norme primarie generali in materia di contratti pubblici, di espropriazioni, di procedimento amministrativo, di trasformazioni urbanistiche, e potendo cosi' sacrificare, sia pure in misura variabile, le posizioni di vantaggio, procedimentali o sostanziali, che tali norme generali riconoscono e che vengono di regola esercitate e tutelate. 6.2.3. Ora, una siffatta disciplina speciale realizza, in tal modo, diseguaglianze tra situazioni corrispondenti, le quali possono giustificarsi soltanto in una situazione di somma urgenza: in presenza di situazioni ambientali affatto particolari viene meno il contesto in cui opera la norma comune e generale, e le posizioni soggettive generalmente riconosciute possono essere legittimamente sacrificate, senza che cio' comporti una reale ingiustizia. 6.3.1. Tuttavia, questo Giudice ha gia' ritenuto, e tuttora ritiene, che non sia dato qui riscontrare una simile situazione: la declamata emergenza, nel settore del traffico e della mobilita' nel territorio dei comuni di Treviso e Vicenza (e la confusione tra "comuni" e "province" nel d.P.C.M. 31 luglio 2009 e' sintomatica del modesto approfondimento istruttorio, e della distanza tra i luoghi in cui le norme erano state scritte, e quelli cui dovevano operare) registra, in realta', una condizione (la "congestione del traffico automobilistico e dei mezzi pesanti", e il "conseguente pericolo per la salute fisica e psichica dei cittadini") ordinaria per le vaste aree urbanizzate, a nord come a sud del nostro Paese. 6.3.2. Ora, e' certamente doveroso che lo Stato e gli altri Enti preposti si adoperino per superare tale situazione, utilizzando a tal fine gli strumenti piu' appropriati, tra cui appunto la realizzazione di nuove strade: ma, proprio perche' si tratta di un rimedio ordinario e tipico, per contribuire a risolvere una situazione largamente diffusa, lo stesso dovra' essere ragionevolmente attuato avvalendosi delle leggi comuni. 6.3.3. D'altra parte, e' intrinseca a una condizione di eccezionalita' la temporaneita' degli interventi e dei mezzi a cio' destinati: un intervallo contenuto nell'arco di poche settimane o di pochi mesi, in cui la normativa speciale deve trovare il suo limite e realizzare tendenzialmente i suoi limitati scopi. 6.3.4. In specie, viceversa, si e' approvata una legislazione eccezionale per realizzare una superstrada a pedaggio, lunga poco meno di cento chilometri, che deve attraversare un territorio con altezze variabili, solcato da fiumi, ampiamente urbanizzato e ricco di bellezze naturali. Cio' basta a comprendere che si tratta di un'opera imponente la quale, anche sotto il solo profilo costruttivo, richiede un tempo considerevole: un'opera imponente ma ordinaria, nel senso sin qui considerato, e che, infatti, e' ancora in corso di realizzazione, come dimostra la legificazione e la prosecuzione della dichiarata condizione di eccezionalita', a circa cinque anni dal suo inizio e senza .che sia possibile stabilirne il completamento. 6.3.5. D'altro canto, a confermare l'irrazionalita' della normativa eccezionale qui sub iudice e' quanto prima narrato, e altresi' esposto quale preambolo della legificata O.P.C.M 3802/09: e, cioe', che la legislazione speciale ha operato con riferimento ad un'opera gia' avviata, il cui progetto preliminare era gia' stato approvato con la delibera CIPE n. 96 del 29 marzo 2006, per la quale esistevano cospicui stanziamenti, una gara gia' esperita dalla regione Veneto come concedente l'opera, e addirittura una concessionaria gia' individuata, la quale avrebbe sostenuto il costo di realizzazione dell'intervento, con le modalita' previste e nei limiti degli importi indicati nella convenzione di concessione. 6.3.6. Un'opera, dunque, che stava progredendo con l'utilizzo delle norme ordinarie, il che conferma l'adeguatezza di queste, e nel cui iter all'improvviso si e' inserita, del tutto irragionevolmente, una disciplina eccezionale, palesemente lesiva dell'art. 3 della Costituzione, e sulla quale si chiede ora una verifica di costituzionalita'. 7.1. Qualora, tuttavia, la. Corte ritenesse di dover respingere la precedente questione di costituzionalita' proposta in via principale, il Collegio ritiene doveroso censurate, in subordine, l'art. 6 ter, I comma, del d.l. 20 giugno 2012, n. 79, aggiunto dalla legge di conversione 7 agosto 2012, n. 131, per violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione. 7.2. Invero, attraverso la. legificazione, alcuni atti della pubblica Amministrazione (il d.P.C.M. 31 luglio 2009 e la O.P.C.M. 3802/09 sono indiscutibilmente tali) sono stati sottratti - e con successo, ove appunto la principale questione di costituzionalita' sollevata non avesse esito positivo - al controllo giurisdizionale quando erano gia' oggetto del presente giudizio, ed erano stati addirittura gia' annullati con la precedente sentenza 1140/12: e, in tal modo, si e' limitata la possibilita' di annullamento di atti lesivi della sfera giuridica dei ricorrenti. 7.3. La non manifesta infondatezza della questione pare allora evidente: attraverso la legificazione, si e' intanto realizzata, in violazione dell'art. 3, I comma, Cost., una disparita' di trattamento tra chi e' generalmente inciso da provvedimenti amministrativi, e puo' chiederne l'annullamento al giudice, e i ricorrenti, cui tanto viene negato. Inoltre, e' stato ridotto ai ricorrenti stessi, in violazione dell'art. 24, I comma, Cost., l'ambito di tutela giurisdizionale delle loro posizioni d'interesse legittimo, giacche' quelle correlate agli atti legificati gli sono state cosi' confiscate. E' stata infine negata tutela giurisdizionale per determinati atti amministrativi, in contrasto con l'art, 113, I e II comma, Cost. 7.4. Per quanto concerne invece la rilevanza, e' evidente che, con l'annullamento della disposizione de qua, gli atti gravati riacquisterebbero natura oggettivamente e soggettivamente amministrativa, e cio' consentirebbe a questo giudice di sindacarne direttamente la legittimita' e, insieme a questi, anche degli ulteriori atti successivi, qui impugnati anche per invalidita' derivata. 8. Il giudizio va pertanto sospeso sino alla pronuncia della Corte costituzionale sulle questioni di costituzionalita' sollevate. Spese al definitivo.
P.Q.M. a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6 lei; I comma, del d.l. 20 giugno 2012, n. 79: in principalita' per contrasto con il principio costituzionale di ragionevolezza degli atti legislativi e, cosi' con l'art. 3, I comma, della Costituzione, e con le ulteriori previsioni costituzionali su cui lo stesso si fonda; in subordine per contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione. b) sospende il giudizio in corso; c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa e al presidente del Consiglio dei ministri, e che sia comunicata al presidente del Senato della Repubblica e al presidente della Camera dei deputati; d) dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa segreteria, alla Corte costituzionale. Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio addi' 6 febbraio e 8 maggio 2013. Il Presidente, Estensore: Gabbricci