N. 96 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 ottobre 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 ottobre 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Basilicata - Compiti del Comitato Tecnico Paritetico Stato-Regioni, costituito in attuazione dell'intesa interistituzionale sottoscritta il 14 settembre 2011 dal Ministero dei beni e delle attivita' culturali, dal Ministero dell'ambiente, della tutela del territorio e del mare e dalla Regione Basilicata - Previsione che, allo scopo di meglio salvaguardare le valenze paesaggistiche e ambientali della Basilicata, il suddetto Comitato esprima parere obbligatorio nell'ambito del procedimento unico di autorizzazione di impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile, di cui all'art. 12 del decreto legislativo n. 387 del 2003 - Ricorso del Governo - Denunciata attribuzione unilaterale al Comitato di una funzione nuova, estranea al processo codecisionale di pianificazione paesaggistica cui e' limitata l'intesa - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni - Surrettizia assegnazione ai citati Ministeri, nell'ambito di procedimento autorizzatorio di competenza regionale, di funzioni consultive non previste dalle normative statali di settore - Violazione della riserva di legge statale in materia di "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali" - Contrasto con il principio di non aggravamento del procedimento unico di autorizzazione degli impianti da fonti rinnovabili - Violazione dei principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Esposizione dell'Italia al rischio di una procedura di infrazione comunitaria. - Legge della Regione Basilicata 8 agosto 2013, n. 18, art. 30, aggiuntivo dell'art. 4-bis alla legge regionale 19 gennaio 2010, n. 1. - Costituzione, artt. 97, 117, commi secondo, lett. s), e terzo, e 118; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12; Linee guida [per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, approvate con D.M. 10 settembre 2010]; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 146 (come modificato dalla legge 12 luglio 2011, n. 106) e 148 (come modificato dal d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63); legge 7 agosto 1990, n. 241; d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357; legge 6 dicembre 1991, n. 394.(GU n.48 del 27-11-2013 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri (C.F. 80188230587) rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587) FAX n. 06/96514000, P.E.C. ags_rm@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12; nei confronti della Regione Basilicata in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della Legge Regione Basilicata n. 18 pubblicata sul B.U.R. n. 29 dell'08/08/2013 (recante assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 e del bilancio pluriennale 2013/2015 della Regione) che, all'art. 30, apporta modifiche alla Legge Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 «Norme in materia di energia e Piano di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale», aggiungendo l'art. 4-bis «Norme di salvaguardia» giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 3 ottobre 2013. E' avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe, la Regione Basilicata abbia ecceduto dalla propria competenza in violazione della normativa costituzionale, come si confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti argomenti e, di seguito, motivi. La integrazione normativa in discorso prevede che, nelle more dell'approvazione del Piano Paesaggistico Regionale di cui all'art. 135 del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (d'ora innanzi «Codice Urbani») e della individuazione delle aree non idonee di cui al punto 17 delle «Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili» approvate con il D.M. 10 settembre 2010 (anche «Linee Guida»), «allo scopo di meglio salvaguardare le valenze paesaggistiche ed ambientali della Basilicata, il Comitato Tecnico Paritetico Stato Regioni, istituito a seguito dell'intesa sottoscritta in data 14 settembre 2011, esprime parere obbligatorio nell'ambito del procedimento unico previsto dall'art. 12 del d.lgs. 387/2003 con le modalita' previste dalla L. 241/1990 e s.m.i. Le disposizioni di cui al comma precedente si applicano in relazione ai procedimenti per i quali la pertinente Conferenza di Servizio non si e' gia' chiusa con esito favorevole. Le disposizioni di cui ai commi 2 e 3 si applicano anche agli impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile diversa da quella eolica». Si evidenzia che il suddetto Comitato Tecnico e' un organo paritetico costituito, in attuazione dell'intesa interistituzionale fra Ministero per i beni e le attivita' culturali (d'ora innanzi MiBAC), Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (anche «MATTM») e Regione Basilicata del 14 settembre 2011 (d'ora innanzi «Protocollo d'Intesa»), finalizzata a realizzare una forma di collaborazione fra Amministrazioni centrali e regionale per la «definizione di modalita' di elaborazione congiunta del Piano Paesaggistico Regionale», secondo la funzione assegnata a tali accordi dall'art. 143 comma 2 Codice Urbani. Nel Protocollo d'Intesa, nel caso specifico, le parti individuano il perimetro delle attivita' rimesse al processo «codecisionale» con le seguenti previsioni: a) definizione condivisa delle «modalita' procedurali attuative del Codice» (art. 1 comma 2); b) attuazione degli impegni assunti con verbale siglato in Roma il 15 marzo 2011 tra MiBAC e Regione (art. 1 comma 3); c) individuazione prioritaria e congiunta di una «metodologia» per il riconoscimento delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, ai sensi del DM Sviluppo economico 10 settembre 2010 (anche «Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili») (art. 1 comma 4); d) elaborazione congiunta di un Disciplinare attuativo che stabilisca contenuti tecnici e modalita' operative, nonche' cronoprogramma delle fasi di redazione del Piano (art. 7); e) definizione del Piano entro i termini stabiliti dal successivo Disciplinare attuativo (6 comma 1); f) costituzione di un Comitato Tecnico paritetico composto da rappresentanti del MiBAC, del MATTM, della Regione Basilicata (art. 5, comma 2); g) affidamento al Comitato Tecnico delle funzioni di (art. 5 comma 1): definizione dei contenuti del Piano; coordinamento delle azioni necessarie alla sua redazione e la verifica del rispetto dei tempi previsti per ciascuna delle fasi scandite dal crono programma previsto al disciplinare attuativo. E' di tutta evidenza, dunque, che nel Protocollo di Intesa lo strumento della codecisione sia limitato esclusivamente al processo di «pianificazione» e, in questo contesto, al Comitato Tecnico siano affidate alcune attivita' strumentali e prodromiche alla redazione del Piano. Cio' premesso, la norma regionale in discorso, affidando al Comitato Tecnico il compito di esprimere un «parere obbligatorio» nell'ambito del procedimento unico autorizzatorio per gli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili di cui all'art. 12 del d.lgs. 387/2003, assegna unilateralmente a tale organismo una funzione totalmente nuova. Tale assetto presenta profili di illegittimita' costituzionale sotto diversi profili: 1) Violazione degli arrt. 117 e 118 Cost. - principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni - violazione del principio di riserva di legge statale (art. 117 comma 2 lett. s) Cost.). L'ampliamento di competenze del Comitato Tecnico non e' in alcun modo supportato dalla legislazione ordinaria di settore, ne' in materia di autorizzazione unica per gli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili (d.lgs. n. 387/2003), ne' nella disciplina sull'autorizzazione paesaggistica (Codice Urbani). Il d.lgs. n. 387/2003, in particolare, elenca in modo dettagliato la tipologia di «atti di assenso» che debbono confluire nel procedimento unico finalizzato all'emanazione dell'autorizzazione di competenza Regionale, tra cui non figura alcun parere obbligatorio dei MiBAC e del MATTM (Allegato I, Linee Guida). Le Linee guida, inoltre, specificano le ipotesi per le quali viene riservato, all'interno della conferenza dei servizi, un ruolo ben preciso dei Ministeri (oggi parti del Comitato Tecnico in questione). In particolare, le Linee guida richiedono la partecipazione al procedimento per l'autorizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili del MiBAC in alcune specifiche ipotesi (art. 14), mentre il preventivo «parere» del MATTM e' richiesto nell'ambito della sola procedura statale per l'autorizzazione di impianti offshore rilasciata dal Ministero dei trasporti, ex art. 12 comma 3 d.lgs. n. 387/2003. Parimenti, nemmeno il Codice Urbani prescrive la preventiva audizione delle Amministrazioni Centrali nel procedimento finalizzato all'autorizzazione paesaggistica (atto di assenso che confluisce, ex Allegato V delle Linee Guida, nell'autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. n. 387/2003). L'art. 146 del Codice Urbani dispone, infatti, che «sull'istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la Regione [o i soggetti da essa delegati a norma dell'art. 146 comma 6] dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente, in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge». La stessa legge, all'art. 148, prescrive l'istituzione di appositi Organismi regionali («Commissioni per il paesaggio») competenti ad esprimere pareri nel corso dei procedimenti autorizzatori, di supporto ai soggetti ai quali sono delegate le competenze in materia di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell'art. 146, comma 6. Tali Commissioni sono composte da «soggetti con particolare, pluriennale e qualificata esperienza nella tutela del paesaggio» (art. 148 comma 2 Codice Urbani), mentre - ancora una volta - non si prevede la partecipazione delle Amministrazioni centrali dello Stato. Il legislatore e', anzi, in piu' occasioni intervenuto ad abrogare disposizioni dello stesso Codice Urbani che prevedevano il coinvolgimento delle Amministrazioni Centrali nei procedimenti autorizzatori, proprio a sottolineare la separazione delle funzioni fra queste ultime e le Regioni, e contemplando il parere obbligatorio, vincolante e preventivo della Soprintendenza dei Beni Culturali, quale unico intervento statale anticipato ai fini del rilascio dell'autorizzazione paesaggistica. In quest'ambito, il d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63 ha abrogato il quarto comma dell'art. 148, che prevedeva la possibilita' per le Regioni di stipulare accordi per la partecipazione del MiBAC alle Commissioni regionali per il paesaggio di cui sopra. La legge 12 luglio 2011, n. 106, parimenti, ha interamente abrogato il comma 15 dell'art. 146 che coinvolgeva il Dicastero dell'ambiente nell'iter per il rilascio delle autorizzazioni per le attivita' minerarie di ricerca ed estrazione relative alla stessa tipologia di aree ed eliminato dal comma 14 della stessa norma la speciale competenza riservata al MATTM in ordine al controllo di legittimita' sulle autorizzazioni paesaggistiche concernenti le attivita' di coltivazione di cave e torbiere ricadenti in aree di tutela paesaggistica. La Regione Basilicata, pertanto, con la legge regionale n. 18/2013, non solo apporta unilateralmente delle modifiche ad un Protocollo d'Intesa siglato con due Ministeri dello Stato, assegnando al Comitato Tecnico nuove funzioni non preventivamente concordate, ma assegna surrettiziamente ai due Ministeri citati funzioni consultive nell'ambito di un procedimento autorizzatorio di competenza regionale, non altrimenti previste dalla legge nazionale, con grave violazione del principio di riserva di legge statale in materia (art. 117 comma 2 lett. s) Cost.). Tale situazione appare, peraltro, configurare un conflitto di interessi considerato il ruolo di vigilanza e controllo affidato al MATTM dalla legislazione ordinaria in materia di Siti della rete europea Natura 2000 (D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357) e di aree naturali protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394). Nell'ambito della legge n. 394/1991, infatti, il MATTM - quale autorita' controllante - interviene nelle fasi di approvazione degli strumenti di regolamentazione del territorio, nei quali sono individuate le regole generali ed astratte di utilizzo dello stesso; mentre l'attivita' di gestione del territorio e' rimessa integralmente agli Enti gestori territorialmente competenti (Enti Parco ecc.). A questi ultimi e' richiesto, infatti, di esprimere un preventivo nulla osta rispetto a qualsiasi procedimento di rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all'interno dell'area naturale protetta, senza che sia prevista alcuna procedura di audizione preventiva del MATTM. Il D.P.R. 357/1997, in materia di Siti della rete europea Natura 2000, parimenti rimette integralmente la gestione delle aree (ZPS e ZSC) alle Regioni, riservando al Ministero dell'ambiente le funzioni di indirizzo per la gestione dei siti (art. 4 comma 2) finalizzate a garantire l'applicazione uniforme sul territorio nazionale delle prescrizioni nazionali e comunitarie, di controllo e di raccordo con gli Organismi Comunitari. Si evidenzia, tra l'altro che, per progetti o interventi che possono avere incidenze significative sui siti Natura 2000, le procedure di Valutazione di Incidenza prescritte dall'art. 5 del D.P.R. 357/1997 s.m.i. sono di competenza Regionale e non richiedono fasi endoprocedimentali di consultazione del Ministero competente. 2) violazione dell'art. 117, terzo comma, e 97 Cost. L'art. 12, D.lgs. n. 38712003, recependo un preciso indirizzo comunitario, ha previsto che il procedimento preordinato al rilascio dell'autorizzazione per la costruzione e l'esercizio degli impianti a fonti rinnovabili e' svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalita' stabilite dia legge 7 agosto 1990, n. 241. Mediante tale disposizione il legislatore nazionale ha, non solo inteso conformarsi alle regole della semplificazione amministrativa e della celerita', ma, soprattutto, esteso tali prerogative in modo uniforme sull'intero territorio nazionale al fine di promuovere la massima diffusione delle fonti energetiche rinnovabili. La previsione normativa regionale censurata contraddice i suindicati principi statali. Va anzitutto segnalato, sul piano dell'economicita' dell'azione amministrativa, che il parere in discorso si rivela del tutto ultroneo dal momento che le finalita' di salvaguardia delle valenze paesaggistiche ed ambientati della Basilicata, enunciate dalla norma, trovano gia' un'adeguata e qualificata ponderazione all'interno del procedimento unico, merce' l'intervento delle soprintendenze e delle altre amministrazioni preposte alla tutela ambientate (§ 13.3 e Allegato 1, Linee guida nazionali). Peraltro, secondo la giurisprudenza amministrativa, l'intervento delle soprintendenze nel procedimento unico e' limitato ai soli casi di impianti che ricadono in aree sottoposte a vincolo (Consiglio di Stato, Sez. V, 10 maggio 2010, n. 2756), mentre la normativa regionale impone l'acquisizione del parere dei Comitato Tecnico Paritetico indifferentemente per tutte le fattispecie di impianti a fonti rinnovabili. Sotto tale aspetto la norma si rivela contraria al principio di non aggravamento e, sempre in tale ottica, contraria alla ratio dell'art. 12, D.lgs. n. 387/2003, che, come visto, mira alla creazione di un sistema di regole certe, trasparenti ed uniformi su tutto il territorio nazionale al fine di promuovere la massima diffusione delle fonti energetiche rinnovabili. La norma in questione, proprio perche' aggrava il procedimento unico mediante l'acquisizione di un parere che si e' dimostrato essere superfluo dal punto di vista istruttorio, e' contraria al generale canone di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97. Cost.) che richiede che l'attivita' amministrativa risponda a canoni dell'efficienza, sia cioe' in grado di realizzare il miglior rapporto tra mezzi impiegati e risultati conseguiti, e dell'efficacia, sia cioe' capace di raggiungere gli obiettivi prefissati. Pertanto, in considerazione di quanto sopra esposto e sulla scorta della giurisprudenza richiamata, sussiste altresi' la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. Si sottolinea, un ulteriore aspetto di criticita' della normativa regionale che potrebbe esporre l'Italia al rischio di una procedura d'infrazione comunitaria: l'attribuzione al MATTM del citato «parere obbligatorio» potrebbe configurare un conflitto di interessi considerato il ruolo di vigilanza e controllo affidato al medesimo ministero dalla legislazione ordinaria in materia di Siti della rete europea Natura 2000 (D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357) e di aree naturali protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394). Infatti, nell'ambito della legge n. 394/1991, il MATTM quale autorita' controllante interviene nelle fasi di approvazione degli strumenti di regolamentazione del territorio, nei quali sono individuate le regole generali ed astratte di utilizzo dello stesso; mentre l'attivita' di gestione del territorio e' rimessa integralmente agli Enti gestori territorialmente competenti (Enti Parco ecc.). A questi ultimi e' richiesto, appunto, di esprimere un preventivo nulla osta rispetto a qualsiasi procedimento di rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all'interno dell'area naturale protetta, senza che sia prevista alcuna procedura di audizione preventiva del MATTM. Il D.P.R. 357/1997, in materia di Siti della rete europea Natura 2000, parimenti rimette integralmente la gestione delle aree (ZPS e ZSC) alle Regioni, riservando al Ministero dell'ambiente le funzioni di indirizzo per la gestione dei Siti (art. 4 comma 2) finalizzate a garantire l'applicazione uniforme sul territorio nazionale delle prescrizioni nazionali e comunitarie, di controllo e di raccordo con gli Organismi Comunitari. Si evidenzia, tra l'altro che, per progetti o interventi che possono avere incidenze significative sui siti Natura 2000, le procedure di Valutazione di Incidenza prescritte dall'art. 5 del D.P.R. 357/1997 e s.m.i. sono di competenza Regionale e non richiedono fasi endoprocedimentali di consultazione del Ministero competente. In conclusione, si ritiene che l'art. 30 della legge regionale Basilicata 8 agosto 2013, n. 18 (pubblicata nel B.U. Basilicata 8 agosto 2013, n. 29), avente ad oggetto «Assestamento del Bilancio di Previsione per l'esercizio finanziario 2013 e del Bilancio Pluriennale per il triennio 2013/2015», che apporta modifiche alla l.r. Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 «Norme in materia di energia e Piano di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale», aggiungendo l'art. 4-bis «Norme di salvaguardia», risulti in conflitto con le disposizioni della Carta Costituzionale: a) assegnando unilateralmente al Comitato Tecnico Paritetico Stato Regioni, istituito a seguito dell'intesa sottoscritta dalla Regione Basilicata, MiBAC e MATTM in data 14 settembre 2011, una funzione totalmente nuova, al di fuori del perimetro individuato dal Protocollo d'Intesa, violando in tal modo il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni (artt. 117 e 118 della Costituzione); b) assegnando surrettiziamente ai due Ministeri citati funzioni consultive nell'ambito di un procedimento autorizzatorio di competenza regionale, non altrimenti previste dalla legge nazionale, con violazione del principio di riserva di legge statale in materia (art. 117 Costituzione); c) aggravando il procedimento autorizzatorio ex d.lgs. n. 387/2003 con l'acquisizione di pareri da parte di Organismi incaricati di mere funzioni pianificatorie in violazione del principio di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione).
P. Q. M. Si conclude perche' l'art. 30 della legge regionale Basilicata 8 agosto 2013, n. 18 sia dichiarato costituzionalmente illegittimo. Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei Ministri del 3 ottobre 2013. Roma, 5 ottobre 2013 L'Avvocato dello Stato: Gerardis